Yleistä

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki Ruokavirastosta. Lailla perustettaisiin maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalle uusi virasto, johon yhdistettäisiin Elintarviketurvallisuusviraston ja Maaseutuviraston tehtävät. Uuteen virastoon myös siirrettäisiin Maanmittauslaitoksesta tehtävät, jotka liittyvät tietohallinnon palvelujen tuottamiseen perustettavalle virastolle sekä laajemmin maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalan virastoille ja laitoksille. Perustettavaan virastoon siirrettäisiin lisäksi Turvallisuus- ja kemikaalivirastosta kasvinsuojeluaineiden käytön valvontaan liittyvät tehtävät. 

Esityksen perusteluihin viitaten valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Maaseutuviraston ja Elintarviketurvallisuusviraston toimintaa on arvioitu ulkopuolisissa arvioinneissa, joiden tuloksia on jo osin hyödynnetty virastojen sisäisessä kehittämisessä. Maaseutuviraston toiminnan arvioinnissa johtopäätöksenä oli, että eurooppalaisessa vertailussa Maaseutuvirasto on pärjännyt hyvin maksajavirastotehtävässään ja täyttänyt kansallisesti sille asetetut lakisääteiset tehtävät. Virasto ei ole kuitenkaan keskeisillä osa-alueillaan pystynyt vastaamaan sidosryhmiensä odotuksiin yhteisen maatalouspolitiikan ohjelmakauden vaihtuessa. Tyytymättömyys on johtunut osin haasteista tietojärjestelmien kehittämisessä ja niiden vaikutuksesta tukien haku- ja maksatusaikoihin. Viraston ja koko hallinnonalan tietohallintoa tulee arvioinnin mukaan yksinkertaistaa siten, että hankkeiden omistajuus, vastuut, suunnittelu ja johtaminen ovat yksissä käsissä. 

Esityksen perusteluista käy ilmi, että Elintarviketurvallisuusvirastosta tehdyissä arvioinneissa on katsottu, että se on monipuolisen ja aktiivisen viestinnän ansiosta tullut laajalti tunnetuksi, ja sen koetaan olevan lähellä kansalaista. Sidosryhmät arvostavat viraston osallistavaa lähestymistapaa, asiantuntemusta ja hyviä kansainvälisiä verkostoja. Arvioinnissa viraston johtamisjärjestelmässä todettiin kuitenkin raskautta ja moniportaisuutta, minkä katsottiin aiheuttaneen byrokraattisuutta ja jäykkyyttä. Sidosryhmät myös katsoivat, että viraston tulee saada lainsäädännön tulkintoja yhdenmukaisemmiksi kaikilla viranomaistasoilla, varmistaa tuontituotteiden valvonnan yhdenmukaisuus kotimaisten tuotteiden kanssa, kehittää poikkeustilanteiden hoitamisen toimintamalleja yhdessä toimijoiden kanssa sekä vahvistaa elintarvikevientiin liittyvää tukea. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että virastojen tulevaan toimintaympäristöön vaikuttaa se, että maatilojen määrä on edelleen vähenemässä samalla, kun tilakoot kasvavat ja tilat erikoistuvat. Lisäksi elintarviketarjonta monipuolistuu ja uudenlaiset jakelukonseptit saavat lisää jalansijaa. Myös elintarvikealan kansainvälistyminen kasvaa tuonnin ja viennin lisääntyessä. Kansainvälistyminen lisää elintarvike- ja eläintautikriisien mahdollisuutta, kasvattaa jäljitettävyyden merkitystä koko elintarvikeketjussa sekä asettaa haasteita muun muassa viranomaisten riski- ja kriisiviestinnälle. Valiokunta pitää välttämättömänä, että muutoksiin varaudutaan. 

Valiokunta toteaa, että kansallisen ruokapolitiikan perusteita on viimeksi käsitelty perusteellisesti valtioneuvoston selonteossa ruokapolitiikasta — Ruoka2030 Suomi-ruokaa meille ja maailmalle (VNS 2/2017 vp) sekä eduskunnan tästä selonteosta antamassa kirjelmässä (EK 21/2017 vp). Ruokaviraston perustamishanke sopii erittäin hyvin näihin linjauksiin. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että maatalouspolitiikan ja elintarviketurvallisuuteen liittyvän politiikan kytkeytyminen toisiinsa uudeksi ruokapolitiikaksi on myös yksi Euroopan komission keskeisistä havainnoista sen valmistautuessa Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan seuraavaan rahoituskauteen 2021—2027. Ruokaviraston tuleviin tehtäviin vaikuttaakin vahvasti se, mitä päätöksiä unionin tasolla tehdään yhteisen maatalouspolitiikan sekä elintarvikesektorin kehittämisen osalta. Mikäli maatalouspolitiikkaa ja ruokapolitiikkaa tarkastellaan yhtenä politiikkakokonaisuutena, tämä lähentää Elintarviketurvallisuusviraston ja Maaseutuviraston nykyisiä tehtäväalueita. 

Valiokunta toteaa, että maatalouspolitiikan seuraavan uudistuksen voimaantulo ajoittuu ensi vuosikymmenen alkupuolelle. Yhteisen maatalouspolitiikan uudistamisessa on tarkoitus vähentää sääntelyn ja tukijärjestelmien moninaisuutta ja monimutkaisuutta sekä helpottaa maaseudun kehittämisohjelmien laadintaan ja muuttamiseen liittyviä menettelyjä. Tavoitteena on myös lisätä valvontojen riskiperusteisuutta ja sanktioiden oikeasuhtaisuutta. Jäsenvaltioille tulee uudella ohjelmakaudella nykyistä enemmän valtaa päättää tavoitteiden ja sovittujen päämäärien saavuttamiskeinoista alueensa osalta. Kaikki nämä tekijät vaikuttavat uuden viraston toimintaan. Elintarvikeviraston toiminnan tulee tukea tavoitteiden saavuttamista. 

Valiokunta pitää esityksen tavoitteeksi asetettua elintarvikeketjun vahvistamista alkutuotannon kannalta erittäin keskeisenä. Ruokavirasto tulee olemaan avainsidosryhmä, jonka erittäin keskeinen tehtävä on tukea elintarvikeketjun toimijoiden kilpailukykyä. Koko elintarvikeketjun ohjaaminen, kehittäminen ja valvonta samassa virastossa on toiminnan kannalta erittäin tarkoituksenmukaista. Valiokunta korostaa voimakkaasti Ruokaviraston kantavaksi teemaksi nostettua "Valvojasta valmentajaksi"-näkökulmaa. Uudella Ruokavirastolla tulee olla lähtökohtaisesti modernimpi rooli palveluorganisaationa, toiminnan fokuksen ollessa korostetusti asiakashyödyn tuottaminen, suomalaisen maatalouden ja elintarvikeketjun toimijoiden menestyksen edistäminen ja elintarviketurvallisuuden korkean tason varmistaminen kuluttajille. Suomalaisen elintarviketuotannon korkea laatu, osoitettavissa oleva eläin- ja kasvinterveyden huipputaso, eläinten hyvinvointi, kiertotalous, kestävyys, elintarviketurvallisuus sekä terveellisten tuotteiden hyvä taso ja niiden jatkuva kehittäminen antavat meille merkittävän kilpailuedun markkinoilla. Kilpailuetu tulee turvata ja sitä tulee hyödyntää. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että Ruokavirastoon perustetaan maataloustuotannon yhteistyöryhmä siten kuin Maataloustuotannon valvonnan kehittämisselvityksessä (Maa- ja metsätalousministeriön työryhmämuistio 2/2017) on todettu. Nykyinen tiedotuskäytäntö, jossa samanaikaisesti tiedotetaan suomeksi ja ruotsiksi, on säilytettävä. 

Valiokunta toteaa, että viraston on kyettävä tarjoamaan olemassa olevaa korkeaa asiantuntemusta, riskinarviointeja ja tieteellistä tutkimusta asiakkaiden konkreettiseksi hyödyksi. Tulee myös vahvistaa ennakointia, jotta pystytään varautumaan tulevaisuuden kriittisiin osaamisalueisiin ja niistä nouseviin kyvykkyystarpeisiin. 

Valiokunta katsoo, että Ruokaviraston tulee tehostaa alansa toimintaa toimintoja yhdistämällä sekä resurssien yhteiskäytöllä. Tehostamismahdollisuudet liittyvät erityisesti tietohallinto- ja hallintotehtäviin. Tärkeää toisaalta on myös huolehtia siitä, että muutosprosessin aikana virkamiesosaaminen ja sen taso säilyvät. 

Maksajavirasto

Valiokunta pitää erittäin keskeisenä, että luodaan virastorakenne, jonka avulla turvataan maksajavirastotehtävien vaatimustenmukainen, laadukas ja keskeytyksetön hoito. Euroopan unionin lainsäädäntöön perustuvat maksajavirastotehtävät on tarkoitus järjestää uuden organisaation sisällä tarkoituksenmukaisella ja Euroopan unionin säädösten mukaisella tavalla erilliseksi toimintakokonaisuudeksi. Valiokunta korostaa, että tässäkin viraston organisaatiorakenteen lähtökohtana tulee olla erityisesti asiakkaiden edun huomioon ottaminen. 

Valiokunta katsoo, että yhtenäisen ohjauksen kautta tulee luoda edellytykset keskushallinnon ja tulevan maakuntahallinnon saumattomalle yhteistyölle. Maksajavirastoa koskevien tehtävien järjestäminen liittyy olennaisesti EU:n asiaa koskeviin säännöksiin ja siten EU:n kokonaan rahoittamien, Euroopan unionin osarahoittamien ja kansallisista varoista rahoitettujen tukien täysimääräisen maksamisen varmistamiseen. Valiokunta korostaa, että yhdistämiseen liittyvän muutosvaiheen aikanakin maksajaviraston tehtävät tulee hoitaa sujuvasti, ilman palvelujen heikentymistä.  

Viennin edistäminen

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että lakiehdotuksen mukaisesti Ruokaviraston tehtäviin lisätään viennin edistäminen ja ohjaus, joihin tulee turvata taloudelliset resurssit. Tehtävien kirjaaminen lakiin huomioi viennille nykyään Suomessa annetun suuren painoarvon elintarvikealalla, selkeyttää tehtävän merkitystä Ruokaviraston sisällä, estää tilanteen, jossa elintarvikeketjulle tärkeän viranomaispalvelun saatavuus on epävarmaa, sekä osoittaa Ruokaviraston selkeän toimivallan ulkomaalaisille viranomaisille. Viranomaisvalvonta on monen vientimaan kannalta luotettavin valvontamuoto, ja sen rooli on merkittävä. 

Valiokunta toteaa, että tällä hetkellä Eviran perustyö kasvinterveyden ja kasvintuotannon tuottavuuden varmistamisessa, eläintautien, zoonoosien ja mikrobilääkeresistenssin torjunnassa sekä elintarviketurvallisuuden ja eläinten hyvinvoinnin edistämisessä luovat varmistetun pohjan yritysten vientiponnisteluille. Tämän lisäksi Evira hoitaa jo nyt viennin edistämisen tehtäviä mm. markkinoillepääsyhankkein ja markkinoilla pysymisen varmistamistoimin. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että viennin edistämisen tehtävien rahoitus on tällä hetkellä määräaikaista (hallituksen kärkihanke ja lisäbudjetti) ja päättyy vuoden 2018 lopussa. Valiokunta pitää välttämättömänä, että toiminnan jatkuvuus turvataan. Viranomaisten vientitehtäviin tulee olla Suomessa sellaiset asiantuntija- ja taloudelliset resurssit, että elintarvikealan vienti on yrityksille mahdollista ja viranomaisten suoritteista perittävät maksut eivät muodostu liian korkeiksi ja siten käytännössä viennin esteiksi. 

Tietojärjestelmät

Valiokunta korostaa, että tietojärjestelmillä tulee olemaan erittäin keskeinen rooli Ruokaviraston toiminnalle. Maataloustukien haku, valvonta ja maksujärjestelmä (Tukisovellus) tulevat muodostamaan erittäin keskeisen osan Ruokaviraston toiminnassa. Yhden luukun periaatteen aikaansaaminen tietohallintoon on välttämätöntä. 

Valiokunta toteaa, että tietojärjestelmien kehittämisessä lähivuosien painopistealueita ovat panostaminen sähköisen asioinnin palveluihin sekä mobiilivalvonnan työkalujen kehittämiseen, eläinlääkintähuollon tietojärjestelmän (Elvi) laajentaminen kattamaan useamman tyyppisiä valvontoja, nykyisen nautarekisterijärjestelmän korvaaminen uudella järjestelmällä, eläintukien ja täydentävien ehtojen siirtäminen uuteen viljelijätukien käsittelyyn käytettävään sovellukseen sekä maakuntauudistuksen edellyttämien muutosten tekeminen tähän tukisovellukseen ja muun muassa maaseudun tukia koskevaan sähköiseen verkkoasiointipalveluun (Hyrrä). Lisäksi edessä on edellä todetun mukaisesti valmistautuminen yhteisen maatalouspolitiikan seuraavaan ohjelmakauteen tavoitteena saattaa nykyisen sovelluskokonaisuuden perusrakenne sellaiselle tasolle, että uuden ohjelmakauden tukityypit voidaan lisätä sovellukseen mahdollisimman joustavasti. Tietojärjestelmien kehitystyötä edellyttävät lisäksi käynnissä olevat ja tulevat valtion yhteiskäyttöisten palvelujen käyttöönotot. 

Valiokunta painottaa sitä, että digitalisaatio on yksi selkeimmistä keinoista, joilla Ruokavirastolle annetut tehtävät voidaan toimeenpanna asiakkaiden kannalta tarkoituksenmukaisella ja heitä hyödyttävällä tavalla sekä samalla kustannustehokkaasti. Virastojen yhdistämishankkeen tärkein organisatorinen synergiaetu tuleekin siitä, että tietohallinnon asiantuntijoita siirretään tekemään työtä osana Ruokaviraston ydintoimintoja. Näin yksi organisaatioiden välinen rajapinta poistuu ja samalla varmistetaan, että tietotekniikkaosaaminen säilyy osana Ruokaviraston organisaatiota. Tämä mahdollistaa myös aktiivisen ja yrittäjäkenttää palvelevan kehitystyön. Eviran ja Maaseutuviraston tietojärjestelmillä on jo nyt yhteinen pohja ja ne käyttävät yhteisiä tietokantoja. Ruokaviraston perustaminen helpottaa tämän synergian eli yhteisen kehittämisen syventämistä. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että Ruokavirasto pystyy näyttäytymään tietojärjestelmäosaajille mielenkiintoisena ja nykyaikaisena työpaikkana, jossa osaajat voivat kehittää ja kehittyä. Osaamisessa tulee hyödyntää toisaalta Ruokavirastoon siirtyväksi suunniteltua tietohallinnon osaamispohjaa sekä toisaalta yksityisen sektorin osaajien osaamispohjaista hankintatapaa. Siten tietojärjestelmien avainosaaminen pysyy Ruokaviraston sisällä ja yksityiseltä sektorilta ostetaan osaamista kulloinkin käsillä olevaan tarpeeseen. Tärkeää on, että yksityissektorin tuoretta osaamista voidaan jatkuvasti tuoda Ruokaviraston omille osaajille. 

Valiokunta korostaa, että tietojärjestelmien kehittämisen tärkein tavoite tulee olla maatalousyrittäjien arkisen työn helpottaminen ja nykyisten moninkertaisten kirjautumis- ja raportointikäytäntöjen yksinkertaistaminen. Tulee luoda selkeä kertakirjautumisen malli. Viljelijät pitävät myös tärkeänä yhden syötön periaatetta, jolloin esimerkiksi eläinrekisterin ja neuvonnan rekisterien tietojen ylläpito tulee voida tehdä yhdellä kertaa. Eläinrekisterin tiedot ovat lakisääteisiä, ja neuvonnan tietokantoihin kerättävän tiedon avulla tilat puolestaan kehittävät omaa tuottavuuttaan. 

Valvonnat

Valiokunta toteaa, että virastojen yhdistämistä puoltaa myös valvonnan järjestäminen. Tukivalvontaan ja muuhun valvontaan liittyviä otantoja tulee yhdistää tilakäyntien vähentämiseksi. Tällä hetkellä viljelijätukien ehtoina valvotaan Elintarviketurvallisuusviraston toimialaan kuuluvien, kuten eläinten tunnistamiseen ja hyvinvointiin liittyvien, vaatimusten noudattamista. Täydentävien ehtojen valvonnan ohjauksesta vastaavat Maaseutuvirasto, Elintarviketurvallisuusvirasto ja Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Maaseutuviraston koordinoidessa valvonnan ohjausta ja toimeenpanoa. Elintarviketurvallisuusvirastossa maksajavirastotehtäviä hoitavat useat eri henkilöt kukin muiden työtehtäviensä ohella. Tämä edellyttää jatkuvaa tehtävien yhteensovittamista virastojen sisällä ja virastojen välillä. Vuonna 2017 valmistui selvitys Maataloustuotannon valvonnan kehittämisestä (Maa- ja metsätalousministeriön työryhmämuistio 2017:2). Siihen sisältyi valvontojen yhdistämiseen, suhteellisuuteen ja toimivuuteen, oikea-aikaisuuteen, valvontaprosessien sujuvoittamiseen ja päällekkäisen ohjauksen poistamiseen liittyviä ehdotuksia, joiden toteutumista virastojen yhdistämisen tulee helpottaa. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että maakuntauudistus tulee vaikuttamaan laajasti kentällä tapahtuvaan alan yrittäjien saamaan palveluun. On välttämätöntä, että aloittava Ruokavirasto ja maakunnat sopivat yhteistyössä siitä, miten maatalousyrittäjiä ja elintarvikealan toimijoita palvellaan parhaalla mahdollisella tavalla ja yhdenvertaisesti. Eri maakunnissa valvontamaksujen määräytymisen ja niiden tasojen tulee olla yhteneviä. 

Erityiskysymyksiä

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että uuden viraston laboratorioiden toimialaan kuuluvat eläin- ja kasvitautien diagnostiikka sekä elintarvikkeiden, rehujen, lannoitteiden ja siementen turvallisuuteen ja laatuun liittyvät laboratoriotutkimukset. Valiokunta pitää välttämättömänä, että laboratoriopalvelujen tarjonnasta huolehditaan. Laboratorioilla on yhä enemmän merkitystä niin lainsäädännön muuttuvien vaatimusten kuin tuotekehityksenkin kannalta. Elintarviketuotannon omavalvonnalle, laadunvalvonnalle sekä tuotekehitykselle on erittäin tärkeää, että asiantuntevaa laboratorioanalytiikkaa on riittävästi saatavilla. Ruokavirastolle tulee taata riittävät resurssit elintarvikkeiden koostumus- ja vierasaineanalytiikan ylläpitoon ja kehittämiseen. 

Valvonnan päällekkäisyyden poistamiseksi valiokunta pitää perusteltuna kasvinsuojeluaineiden käytön yhteydessä tapahtuvan käsittelyn ja valvonnan siirtämistä Ruokavirastoon. Samalla tulee kuitenkin varmistaa, että uudessa organisaatiossa on kasvinsuojelulainsäädännön ja muun kasvinsuojelualan tietämys ja tuntemus. Tämä on tärkeää etenkin tilatasolla suoritettavissa tarkastuksissa, jotta tarkastajilla on riittävät edellytykset tulkita käytännön tilanteita ja jotta käytännöt eri tilojen valvonnoissa muodostuvat yhtenäisiksi. Kun uudessa organisaatiossa ei ole valmiiksi kasvinsuojelulainsäädännön asiantuntemusta, resurssien riittävyydestä on pidettävä huolta.