Arvion lähtökohdat
Perustuslakivaliokunnan arvioitavana on valmiuslain 88 §:n 3 kohdan ja 109 §:n 2 momentin nojalla annettu valtioneuvoston asetus. Asetuksessa säädetään varhaiskasvatuksen sekä opetuksen ja koulutuksen järjestämisvelvollisuutta koskevista väliaikaisista rajoituksista.
Perusoikeuksista voidaan perustuslain 23 §:n mukaan säätää lailla tai laissa erityisestä syystä säädetyn ja soveltamisalaltaan täsmällisesti rajatun valtuuden nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella sellaisia tilapäisiä poikkeuksia, jotka ovat välttämättömiä Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen samoin kuin muiden kansakuntaa vakavasti uhkaavien, laissa säädettyjen poikkeusolojen aikana ja jotka ovat Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Lailla on kuitenkin säädettävä tilapäisten poikkeusten perusteet. Tilapäisiä poikkeuksia koskevat valtioneuvoston asetukset on saatettava viipymättä eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta voi päättää asetusten voimassaolosta.
Perustuslakivaliokunta on arvioinut valmiuslain 2 luvun toimivaltuussäännösten käyttöönoton ja niiden nojalla annettujen asetusten hyväksyttävyyttä lähtökohdasta, jonka mukaan terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn säilyttäminen pandemian aikana on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta erittäin painava peruste, jolla on yhteys perustuslain 7 §:n 1 momentin julkisen vallan velvollisuuteen turvata jokaisen oikeus elämään sekä turvata myös pandemian oloissa jokaiselle riittävät terveyspalvelut sekä edistää väestön terveyttä (perustuslain 19 §:n 3 momentti) ja joka oikeuttaa poikkeuksellisen pitkälle meneviä, myös ihmisten perusoikeuksiin puuttuvia viranomaistoimia (ks. PeVM 2/2020 vp, s. 4—5, PeVM 3/2020 vp, s. 3). Valiokunta on korostanut perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kiinnittyvien näkökohtien merkitystä myös perustuslain 23 §:n perusoikeuspoikkeuksien soveltamisalalla (ks. PeVM 2/2020 vp, s. 5, PeVM 3/2020 vp, s. 4).
Perustuslain 23 §:n mukaan tilapäisten perusoikeuspoikkeusten tulee olla Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden mukaisia. Valmiuslakia sovellettaessa on valmiuslain 5 §:n mukaan noudatettava Suomea sitovia kansainvälisiä velvoitteita ja kansainvälisen oikeuden yleisesti tunnustettuja sääntöjä.
Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus velvoittaa sopimusvaltion turvaamaan lapsille oikeuden suojeluun ja huolenpitoon, osuuden yhteiskunnan voimavaroista sekä oikeuden osallistua itseään koskevaan päätöksentekoon ja yhteiskuntaelämään. Lapsen oikeuksien sopimukseen kirjattujen lasten oikeuksien tulee toteutua koko lapsiväestön ja jokaisen lapsen elämässä. Sopimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti huomioitava lapsen etu. Perustuslakivaliokunta on painottanut, että lapsen etua on harkittava yksittäisen lapsen kannalta tapaus- ja tilannekohtaisesti myös sääntelyn soveltamisessa (ks. myös PeVL 18/2018 vp, s. 3 ja PeVL 17/2018 vp, s. 3).
Asetusten jälkitarkastus
Valmiuslain nojalla annettujen asetusten jälkitarkastamisesta säädetään valmiuslain 10 §:ssä. Sen mukaan valmiuslain II osan säännösten nojalla annettavat valtioneuvoston ja ministeriön asetukset saatetaan välittömästi eduskunnan käsiteltäviksi. Eduskunta päättää, onko asetukset kumottava.
Arvioitava varhaiskasvatuksen sekä opetuksen ja koulutuksen järjestämisvelvollisuutta koskevista väliaikaisista rajoituksista annettu asetus on 11 §:n mukaan voimassa 13.5.2020 asti. Käsillä olevan asetuksen antaminen perustuu valtioneuvoston 31.3.2020 antamaan asetukseen valmiuslaissa säädettyjen toimivaltuuksien käytön jatkamisesta. Eduskunta on 2.4.2020 päättänyt, että kyseinen toimivaltuuksien käytön jatkamista koskeva valmiuslain 8 §:n mukainen valtioneuvoston asetus valmiuslain 86, 88, 93, 94 ja 109 §:ssä säädettyjen toimivaltuuksien käytön jatkamisesta saa jäädä voimaan (M 11/2020 vp). Kyseinen valmiuslain toimivaltuus on aikaisemmin otettu käyttöön valmiuslain 6 §:n mukaisesti (PeVM 2/2020 vp). Arvioitavana oleva asetus vastaa sisällöltään pääosin 18.3.—13.4.2020 voimassa ollutta aikaisempaa valtioneuvoston antamaa soveltamisasetusta (126/2020, muutettuna valtioneuvoston asetuksella 131/2020). Perustuslakivaliokunta arvioi asetusta mietinnössään PeVM 6/2020 vp. Valiokunta katsoi, että valtioneuvoston korjattua asetuksen sääntelyä valtiosääntöisesti ongelmallisilta osin asetuksen jättämiselle voimaan ei ollut oikeudellisia esteitä.
Arvio asetuksen sääntelystä
Valmiuslain 88 §:n 3 kohdan mukaan väestön sosiaali- ja terveydenhuollon turvaamiseksi muun muassa 3 §:n 5 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa voidaan valtioneuvoston asetuksella säätää, että kunta voi luopua sittemmin kumotun lasten päivähoidosta annetun lain mukaisen päivähoidon järjestämisvastuusta, jos lapsen vanhemmat tai muut huoltajat voivat järjestää lapsen hoidon muutoin. Järjestämisvastuusta säädetään nykyisin varhaiskasvatuslaissa.
Valmiuslain 109 §:n 2 momentin nojalla 3 §:n 5 kohdassa tarkoitetuissa poikkeusoloissa voidaan välttämättömien opetus- ja koulutuspalveluiden turvaamiseksi rajoittaa valmiuslain tarkoittaman opetus- ja koulutustoiminnan järjestäjälle säädettyä tai määrättyä opetus- tai muun toiminnan järjestämisvelvollisuutta sekä velvollisuutta ateria-, kuljetus- ja majoitusetuuksien järjestämiseen siten kuin valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetään. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö voi lykätä ylioppilastutkinnon järjestämistä enintään kuudella kuukaudella kerrallaan.
Valmiuslain sanotut säännökset samoin kuin valtioneuvoston jatkamisasetuksen 3 ja 6 § muodostavat pohjan arvioitavalle soveltamisasetukselle.
Valtioneuvoston jatkamisasetuksen 3 §:n perusteella valmiuslain 88 §:ssä tarkoitettua kunnan oikeutta luopua varhaiskasvatuksen järjestämistä koskevista tehtävistä voidaan soveltaa koko valtakunnan alueella. Nyt arvioitavana olevan soveltamisasetuksen 2 §:n mukaan kunta voi luopua varhaiskasvatuksen järjestämisvastuusta, jos lapsen vanhemmat tai muut huoltajat voivat järjestää lapsen hoidon muutoin. Perustuslakivaliokunnan mukaan säännöksessä puututaan olennaisesti perustuslain 19 §:n 3 momentissa julkiselle vallalle säädettyyn velvollisuuteen turvata jokaiselle riittävät sosiaalipalvelut ja tukea perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu (PeVM 6/2020 vp). Säännös kohdistuu myös perustuslain 16 §:n 2 momentissa turvattuun oikeuteen opetukseen (ks. esim. PeVL 12/2015 vp).
Soveltamisasetuksen 3 §:n mukaan perusopetuslaissa tarkoitetulla opetuksen järjestäjällä ei ole velvollisuutta järjestää perusopetuslaissa tarkoitettua opetusta tai muuta toimintaa lähiopetuksena koulussa tai muussa opetuksen järjestämispaikassa. Säännös mahdollistaa myös poikkeamisen opetuksen laajuuden osalta. Säännöksessä rajoitetaan lisäksi opetuksen järjestäjän velvollisuutta järjestää muun muassa perusopetuslain mukaista oppimisen tukea ja oppilashuoltoa. Säännöksellä poiketaan merkittävästi perustuslain 16 §:n 1 momentissa subjektiivisena oikeutena turvatusta jokaisen oikeudesta maksuttomaan perusopetukseen (ks. myös PeVM 6/2020 vp).
Asetuksen 4—10 §:llä kajotaan merkittävästi perustuslain 16 §:n 2 momentissa jokaiselle turvattuun yhtäläiseen mahdollisuuteen saada kykyjensä mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään (ks. myös PeVM 6/2020 vp).
Rajoitusten välttämättömyys
Perustuslakivaliokunta korostaa, että perustuslain 23 §:ssä perusoikeuksien rajoituksille asetetaan välttämättömyysedellytys. Valmiuslain 4 §:n mukaan lain toimivaltuuksia voidaan käyttää vain sellaisin tavoin, jotka ovat välttämättömiä lain tarkoituksen saavuttamiseksi ja oikeassa suhteessa toimivaltuuden käyttämisellä tavoiteltavaan päämäärään.
Asetuksessa säädetyt rajoitukset perustuvat perustelumuistion (s. 1) mukaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen 27.3.2020 tekemään arvioon koronavirusepidemian johdosta tehtyjen rajoittamistoimenpiteiden jatkamistarpeista. Arvion mukaan on välttämätöntä, että nyt käytössä olevia epidemian rajaamis- ja muita toimenpiteitä jatketaan vähintään toukokuun 2020 loppuun saakka. Asetuksen tarkoituksena on perustelumuistion mukaan hidastaa koronavirustartuntojen leviämistä vähentämällä oppilaiden, opiskelijoiden sekä opetus- ja muun henkilöstön välisiä kontakteja kaikilla koulutusasteilla (s. 1). Perustelumuistion mukaan etäopetuksen jatkaminen vähentää tehokkaasti riskiä siihen, että tartunnan saanut henkilö voi tartuttaa muita. Muistiossa kuitenkin todetaan, että yksinomaan asetuksen vaikutuksia koronaviruksen rajaamiseen ei voida luotettavasti arvioida, vaan epidemiaa hidastava vaikutus syntyy useiden eri rajoitustoimenpiteiden yhteisvaikutuksena (s. 11).
Perustuslakivaliokunta on arvioidessaan valmiuslain valtioneuvoston asetuksia painottanut, että valmiuslain toimivaltuuksia voidaan lain 4 §:n mukaan käyttää vain sellaisin tavoin, jotka ovat välttämättömiä lain tarkoituksen saavuttamiseksi ja oikeassa suhteessa toimivaltuuden käyttämisellä tavoiteltavaan päämäärään nähden (ks. esim. PeVM 11/2020 vp). Perustuslakivaliokunta on pitänyt 4 §:n säännöksiä toimivaltuuksien käyttöperiaatteista keskeisinä perusoikeusrajoitusten suhteellisuusvaatimuksen näkökulmasta ja korostanut, että nämä periaatteet rajoittavat sekä toimivaltuuksien käyttöönottoa että niiden käyttämistä poikkeusoloissa (PeVL 6/2009 vp, s. 4/I). Valiokunta on korostanut yksilökohtaisten rajoitusten ensisijaisuutta suhteessa summaarisiin suuriin joukkoihin kohdistuviin rajoituksiin (PeVM 11/2020 vp). Valiokunnan mukaan on ollut myös selvää, että perusoikeusrajoitus ei voi olla tarkoitukseensa soveltuva ja siten välttämätön, jos sillä ei edes periaatteessa voida saavuttaa sen perusteena olevaa hyväksyttävää tavoitetta (ks. esim. PeVM 11/2020 vp, ks. myös PeVL 40/2017 vp, s. 4, PeVL 55/2016 vp, s. 4—5 ja PeVL 5/2009 vp, s. 3/II).
Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt arvioitavan asetuksen perustelumuistiossa ei riittävällä seikkaperäisyydellä eritellä ja perustella nimenomaisesti nyt käsillä olevan soveltamisasetuksen ja siinä valittujen keinojen välttämättömyyttä. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että eräänlaisena yleisenä perusteluna perustelumuistiossa esitetty 27.3.2020 päivätty Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen arvio rajoittamistoimenpiteiden jatkamistarpeista on tehty yli kaksi viikkoa sitten. Asetuksen perustelumuistiossa ei erikseen arvioida asetusta perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten kannalta. Muistiossa ei myöskään erikseen tarkastella käsillä olevan asetuksen hyväksyttävyyttä, välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta. Asetuksen säännösten yksityiskohtaisissa perusteluissa tuodaan kuitenkin esiin myös sääntelyn välttämättömyyteen liittyviä näkökohtia. Lisäksi säännösperusteluissa on asiayhteyksissään arvioitu asetuksen sääntelyä perustuslain (erit. s. 5 ja 6 sekä 12 ja 14) sekä lasten oikeuksien yleissopimuksen ja vammaisten henkilöiden oikeuksien yleissopimuksen (s. 5, 6 ja 12) kannalta.
Perustuslakivaliokunnan mielestä asetuksen perustelumuistio ei tarjoa kuitenkaan riittävää tietopohjaa rajoituksen jatkamisen välttämättömyyden arviointiin. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin korostanut rajoitusten välttämättömyydestä johtuen rajoitusten perusteena olevan ja niiden arvioimiseksi välttämättömän tietopohjan merkitystä (ks. esim. PeVM 11/2020 vp, s. 6). Valiokunta korostaa, että varhaiskasvatuksen sekä opetuksen ja koulutuksen järjestämisvelvollisuuden rajoittamisen välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden arvioinnin perustaksi on perustelumuistiossa esitettävä arvio nimenomaan valitun keinon merkityksestä ja tehokkuudesta pandemian etenemisen hidastamisessa. Tällaiseen arvioon on sisällytettävä myös erilaisten vaihtoehtojen tarkastelua.
Rajoitusten vaikutusten arvioinnista ja seurannasta
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota tarpeeseen arvioida perusoikeusnäkökulmasta rajoitustoimien yhteiskunnalle aiheuttamia kumulatiivisia vaikutuksia ja erityisesti rajoitusten kokonaishaittoja suhteessa niillä saavutettuun hyötyyn (PeVM 11/2020 vp). Valiokunta pitää tältä osin asianmukaisena, että perustelumuistion vaikutusosioon on sisällytetty verraten laaja rajoitustoimien aiheuttamien haittojen tarkastelu (s. 11—18). Perustelumuistion mukaan asetuksen tarkoittamilla rajoituksilla varhaiskasvatuksen sekä opetuksen ja koulutuksen järjestämisvelvollisuuteen on merkittäviä haitallisia vaikutuksia perusoikeuksien toteutumiseen kaikilla koulutustasoilla. Asetus merkitsee yleisesti arvioiden muun muassa oppimistulosten heikentymistä, opintojen pidentymistä sekä sosiaalisten ongelmien lisääntymistä. Haitalliset vaikutukset voivat kasaantua erityisesti heikossa asemassa olevien, esimerkiksi oppimisvaikeuksista kärsivien oppilaiden kohdalla. Valiokunnan mielestä on ilmeistä, että tällaiset haittavaikutukset lisääntyvät tuntuvasti rajoitusten voimassaoloajan pidentyessä.
Eduskunnan sivistysvaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että poikkeusoloissa opetuksen järjestäjille on annettu suuri harkintavalta perusopetuksen ja sen tuen järjestämisessä, mikä on johtanut sekä alueellisiin että kuntien ja koulujen välisiin eroavaisuuksiin (SiVL 5/2020 vp). Myös perustelumuistiosta ilmenee, että asetuksen mukaisilla toimenpiteillä rajoitettaisiin edelleen perusopetuksen oppilaiden yhdenvertaista oikeutta saada perusopetusta (s. 5). Muistiossa myös kiinnitetään huomiota siihen, että perusopetuksen järjestäjien erilaiset valmiudet järjestää etäopetusta lisäävät oppilaiden eriarvoisuutta (s. 12).
Perustuslakivaliokunta korostaa perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännöksen ja lasten oikeuksien yleissopimuksen sekä vammaisten oikeuksien yleissopimuksen takia tarvetta huolehtia varsinkin oppivelvollisuuttaan suorittavien lasten ja nuorten tosiasiallisesta yhdenvertaisuudesta. Rajoitusten toimeenpanossa on kiinnitettävä erityistä huomiota oppimisen ja koulunkäynnin tuen toteutumiseen varsinkin haavoittuvassa asemassa ja lastensuojelutoimenpiteiden tarpeessa olevien lasten ja nuorten osalta.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota sivistyksellisiä oikeuksia koskevien perusoikeuksien toteutumisen näkökulmasta lisäksi siihen, että varhaiskasvatuksen, esiopetuksen, perusopetuksen, lukio- ja ammatillisen koulutuksen, korkeakoulutuksen, vapaan sivistystyön sekä taiteen perusopetuksen järjestäjille koronavirustartuntojen leviämisen hidastamiseksi annettujen valtioneuvoston linjausten mukaisesti myös kirjastot on suljettu. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan (HE 309/1993 vp, s. 64) kirjastot ovat merkityksellisiä perustuslain 16 §:n 2 momentissa julkiselle vallalle säädetyn velvollisuuden turvata jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä kannalta. Perustuslain 16 §:n 2 momentissa asetetaan kuitenkin yleinen velvollisuus huolehtia myös siitä, että varattomuus ei estä opetuksen saamista (HE 309/1993 vp, s. 64). Valiokunnan mielestä on selvää, että puuttuva mahdollisuus lainata oppikirjoja ja muuta opiskelumateriaalia lainaamisen maksuttomuuteen perustuvasta kirjastosta johtaa myös perustuslain 16 §:n 2 momentissa jokaiselle turvatun oikeuden saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti varattomuuden estämättä myös muuta kuin perusopetusta yhdenvertaisen toteutumisen heikkenemiseen. Valtioneuvoston on syytä selvittää keinoja opiskelijoiden tosiasiallisen yhdenvertaisuuden parantamiseen tässä suhteessa.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää perusopetusta koskevan sääntelyn osalta vielä toistamiseen erikseen huomiota siihen, että asetus ei sisällä nimenomaista sääntelyä kouluruokailusta (ks. myös PeVM 6/2020 vp, SiVL 5/2020 vp). Maksuton perusopetus tarkoittaa perustuslakivaliokunnan perusoikeusuudistuksen yhteydessä omaksuman kannan mukaisesti myös riittävää ravintoa (PeVM 25/1994 vp s. 9/II). Valiokunta on kiinnittänyt valtioneuvoston vakavaa huomiota asiaan (PeVM 6/2020 vp). Perustelumuistion mukaan asetuksella ei ehdoteta poistettavaksi perusopetuslain 31 §:n 2 momentissa tarkoitettua oppilaan oikeutta maksuttomaan ateriaan koulupäivän aikana (s. 3). Perustelumuistiossa kuitenkin viitataan myös siihen, että asetuksessa säädettyjen rajoitusten johdosta oikeus toteutuu eri kunnissa vaihtelevin tavoin ja kunnilta saatujen tietojen mukaan monessa kunnassa tilanteen kartoittaminen ja ratkaisuvaihtoehtojen suunnittelu ovat vielä kesken.
Perustuslakivaliokunnan mukaan valtioneuvoston on ollut seurattava tarkkaan valmiuslain ja siinä säädettyjen valtuuksien käytön soveltamisedellytysten täyttymistä sekä soveltamisessa mahdollisesti havaittavia ongelmia myös kouluruokailun osalta (PeVM 6/2020 vp). Valiokunta painottaa tarvetta perusoikeuden toteutumisen varmistamiseen myös asianmukaisella ohjeistuksella. Vastaava koskee myös oppimisen kannalta merkityksellisten tukijärjestelyjen asianmukaista toteuttamista.
Asetuksen voimassaolon edellytysten lakkaaminen ja seuranta
Valmiuslain 11 §:n 1 momentin mukaan poikkeusolojen päättyessä on voimassa oleva käyttöönottoasetus tai jatkamisasetus kumottava. Valmiuslain 11 §:n 2 momentin mukaan jonkin valmiuslain II osan säännöksen soveltamisedellytyksen lakatessa käyttöönotto- tai jatkamisasetusta on vastaavasti muutettava. Valtioneuvoston on seurattava tarkkaan valmiuslain ja siinä säädettyjen valtuuksien käytön soveltamisedellytysten täyttymistä sekä soveltamisessa mahdollisesti havaittavia ongelmia.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää valmiuslain 11 §:n näkökulmasta huomiota siihen, että vastaisuudessa käsillä olevan kaltaisissa perustelumuistioissa tulee arvioida myös mahdollisuuksia luopua valmiuslain nojalla annettujen asetusten soveltamisesta. Valiokunta korostaa, että tällaista arviota samoin kuin yksittäisten toimivaltuuksien vaikuttavuuden arviointia varten valtioneuvostolla tulee olla täsmällinen tilannekuva valmiuslain soveltamisesta myös kunnissa.
Asetuksen jättäminen voimaan
Asetuksen mukaiset rajoitukset merkitsevät osin syvällekäyvää puuttumista perusoikeuksiin. Sääntelyllä on kuitenkin sinänsä hyväksyttävä tavoite estää pandemian hallitsematonta leviämistä. Säännöksillä pyritään välittömästi suojaamaan ihmisten oikeutta elämään, jota pandemian hallitsematon leviäminen vakavasti uhkaisi. Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan perustelumuistion puutteista huolimatta epidemian tässä vaiheessa on vielä arvioitavissa, että päiväkotien ja oppilaitosten sulkeminen on edelleen ainakin jossain määrin tehokas keino hidastaa vaarallisen tartuntataudin leviämistä. Valiokunnan mielestä merkityksellistä on myös, että varhaiskasvatusta lukuun ottamatta ei ole kyse opetuksen lakkaamisesta, vaan pääosin siirtymisestä lähiopetuksesta etäopetukseen. Valiokunnan mielestä sääntely on pääosin asianmukaista, saadun selvityksen valossa välttämätöntä ja sen verraten lyhyt voimassaoloaika huomioiden myös oikeasuhtaisuusvaatimuksen mukaista.
Soveltamisasetuksen jättämiselle voimaan ei ole oikeudellisia esteitä.