(1) Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki vuoden 2021 kuntavaalien siirtämisestä. Vuoden 2021 kuntavaalien vaalipäivä siirretään huhtikuun 18 päivästä kesäkuun 13 päivään. Ehdotusta perustellaan sillä, että tämänhetkisten asiantuntija-arvioiden mukaan covid-19-pandemian tilanne Suomessa maalis—huhtikuussa 2021 tulee todennäköisesti olemaan niin vaikea, että se käytännössä tekee mahdottomaksi kuntavaalien toimittamisen säännönmukaisessa aikataulussa terveysturvallisesti, luotettavasti ja äänioikeutettujen ja ehdokkaiden kannalta tasapuolisesti sekä niin, että vaaleissa voitaisiin saavuttaa hyvä äänestysaktiivisuus. Esityksen perusteluiden mukaan asiantuntija-arvioiden mukaan pandemiatilanne tulee olemaan parempi touko—kesäkuussa 2021.
(2) Nykyisten valtuustojen toimikautta ehdotetaan jatkettavaksi elokuun 2021 loppuun, ja siirrettävissä vaaleissa valittavien valtuustojen toimikausi alkaisi syyskuun 2021 alussa ja jatkuisi toukokuun 2025 loppuun. Nykyiset valtuutetut ja muut kunnan luottamushenkilöt voisivat halutessaan saada eron tehtävästään 1.6.2021 lukien, jolloin säännönmukainen kuntavaalikausi loppuu. Eroavien tilalle tulisivat varavaltuutetut elokuun 2021 loppuun asti. Vastaavasta menettelystä säädettiin myös silloin, kun kuntavaalien siirto lokakuulta 2016 huhtikuulle 2017 toteutettiin nykyisen kuntalain säätämisen yhteydessä.
(3) Esityksessä ehdotetaan lisäksi, että kesäkuun 13 päivänä toimitettavien kuntavaalien kotimaan ennakkoäänestysaika alkaa yhtä viikkoa aikaisemmin kuin normaalisti ja kestää siis yhteensä 14 päivää. Laitosäänestys voidaan lakiehdotuksen mukaan toimittaa laitoksessa vähintään yhtenä ja enintään neljänä päivänä ennakkoäänestysajanjakson kuluessa, kun voimassa olevan vaalilain mukaan laitosäänestys toimitetaan enintään kahtena päivänä. Ehdotuksen mukaan oikeusministeriö suorittaa kunnille näissä kuntavaaleissa vaalilain 188 §:n 2 momentissa tarkoitetun kertakorvauksen kotimaan ennakkoäänestysajanjakson pidentämisestä aiheutuneista kustannuksista.
Kuntavaalien perustuslaillinen merkitys
(4) Perustuslain lähtökohtana on, että kaikella julkisen vallan käytöllä on oltava demokraattinen perusta, ja kunnallisella itsehallinnolla on olennainen merkitys kansanvallan toteuttamisessa (HE 1/1998 vp, s. 74/I). Perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan kuntien hallinnon tulee perustua niiden asukkaiden itsehallintoon. Perustuslain 2 §:ssä ilmaistu kansanvaltaisuusperiaate tarkoittaa kunnallisen itsehallinnon osalta ylimmän kunnallisen päätöksentekojärjestelmän demokraattisuutta (PeVL 63/2014 vp, s. 3/II, PeVL 24/2008 vp, s. 2/I ja PeVL 23/2001 vp, s. 2/1).
(5) Perustuslain 14 §:n 3 momentissa on turvattu kunnallinen äänioikeus perusoikeutena jokaiselle Suomen kansalaiselle ja maassa vakinaisesti asuvalle ulkomaalaiselle, joka on täyttänyt 18 vuotta. Säännös täsmentää perustuslain 121 §:ssä kunnallisesta itsehallinnosta säädettyä kunnallisesta hallinnosta kansalaisten itsehallintona (ks. myös HE 309/1993 vp, s. 61/II). Perustuslakiuudistuksen esitöiden mukaan kunnallinen itsehallinto merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta (HE 1/1998 vp, s. 175/II). Näin ymmärretty itsehallinto on kattanut perustuslakivaliokunnan mukaan muun muassa kuntien verotusoikeuden ja kuntalaisten oikeuden itse valitsemiinsa hallintoelimiin PeVL 29/1992 vp, PeVL 9/1994 vp, PeVL 17/1994 vp, PeVL 31/1996 vp ja PeVL 42/1996 vp).
(6) Perustuslain 2 §:n 2 momentin mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen. Säännös kattaa myös äänestämisen vaaleissa (HE 1/1998 vp, s. 74/I).
Vaalipäivän siirtäminen
(7) Kuntien valtuustoista, niiden valitsemisesta vaaleilla ja valtuustojen toimikaudesta säädetään kuntalaissa ja vaalilaissa. Kuntalain 15 §:n mukaan valtuutetut ja varavaltuutetut valtuustoon valitaan kunnassa toimitettavissa kuntavaaleissa. Kuntavaalien vaalipäivä on vaalilain 144 §:n mukaan huhtikuun kolmas sunnuntai. Lakiehdotuksen 1 §:n mukaan vaalilain 144 §:ssä säädetystä poiketen vuoden 2021 kuntavaalien vaalipäivä on sunnuntai 13 päivä kesäkuuta 2021.
(8) Hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluiden mukaan siirrolla pyritään turvaamaan perustuslain 14 §:n 3 momentin mukaisena perusoikeutena olevan äänioikeuden käyttäminen mahdollisimman kattavasti kaikille äänioikeutetuille ja toisaalta edistämään 19 §:n 3 momentin mukaisesti väestön terveyttä sekä viime kädessä turvaamaan perustuslain 22 §:n edellyttämällä tavalla julkisen vallan toimesta perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattu jokaisen oikeus elämään. Perustuslakivaliokunnan mukaan väestön terveyden ja ihmisten elämän suojeleminen on epäilemättä perusoikeusjärjestelmän kannalta erittäin painava peruste (ks. esim. PeVL 7/2021 vp, kappale 7).
(9) Perustuslakivaliokunta on arvioinut aiemmin ehdotusta, joka merkitsi kuntavaalien vaalipäivän siirtämistä voimassa olevan vaalilain mukaiseksi eli vaalivuoden huhtikuun kolmanteen sunnuntaihin kesken vaalikauden (PeVM 9/2014 vp, s. 2/I). Kunnallisvaalien järjestelystä ei ole säädetty perustuslaissa, millä on merkitystä lainsäätäjällä olevan harkintavallan kannalta (PeVM 9/2014 vp, s. 2/I, ks. myös PeVL 63/2014 vp, s. 2). Tuolloinen vaalipäivän siirto poikkeaa kuitenkin olennaisella tavalla nyt ehdotetusta, koska kyseessä oli vaalijärjestelmään tehty pysyväksi tarkoitettu muutos. Nyt arvioitavana on kertaluonteinen, meneillään olevaan pandemiaan liittyvä muutos, joka johtuu hallituksen esityksen mukaan siitä, että covid-19-pandemian tilanne Suomessa maalis—huhtikuussa 2021 tulee todennäköisesti olemaan niin vaikea, että se käytännössä tekee mahdottomaksi kuntavaalien toimittamisen säännönmukaisessa aikataulussa terveysturvallisesti, luotettavasti ja äänioikeutettujen ja ehdokkaiden kannalta tasapuolisesti sekä niin, että vaaleissa voitaisiin saavuttaa hyvä äänestysaktiivisuus.
(10) Perustuslakivaliokunnan mielestä lainsäätäjän harkintavalta vaalien siirtämisessä ei ole kuitenkaan vailla valtiosääntöisiä rajoituksia. Kuntavaalien siirtäminen laissa vahvistettua vaalipäivää myöhemmäksi merkitsee puuttumista laissa säädettyyn demokraattiseen prosessiin, ja siihen tulee ryhtyä vain erittäin painavista ja hyväksyttävistä syistä. Vaalien siirron on oltava ajallisesti määriteltävissä ja perusteltavissa valtiosäännön kansanvaltaisten perusteiden näkökulmasta. Erityisesti kertaluonteiseen vaalien siirtoon tulee ryhtyä vain välttämättömistä syistä. Valiokunnan mielestä on selvää, että vaaleja ei esimerkiksi voida siirtää toivotun vaalituloksen aikaansaamiseksi.
(11) Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan kuntavaalien siirtäminen on nyt vallitsevassa epidemiatilanteessa välttämätöntä ihmisten terveyden ja hengen suojelemiseksi sekä erityisesti sen varmistamiseksi, että äänioikeutetuilla on tosiasialliset mahdollisuudet käyttää perustuslain 14 §:n 3 momentin mukaisia oikeuksiaan. Valiokunta kiinnittää tässä arviossa yleiseen epidemiatilanteeseen liittyvien näkökohtien ohella erityistä huomiota siihen hallituksen esityksen perusteluissa (s. 7) mainittuun seikkaan, että tartuntatautilääkärin päätöksellä tartuntatautilain 63 §:ssä tarkoitettuun eristykseen kotiinsa määrätyt henkilöt eivät käytännössä lainkaan voisi käyttää äänioikeuttaan, koska he eivät saa poistua kodistaan eivätkä tavata muita ihmisiä, eikä heille ole siten osoitettavissa terveysturvallista tapaa äänestää. Eristykseen määrättyjä äänioikeutettuja olisi arvion mukaan merkittävä määrä. Valiokunta painottaa siirron välttämättömyyden näkökulmasta yleisemminkin myös perustuslain 6 §:ssä turvatun yhdenvertaisuuden merkitystä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan pandemialla on ollut kansainvälisesti arvioituna tosiasiassa heikentävä vaikutus varsinkin vanhusten ja muiden haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten äänestysaktiivisuuteen.
Valtuuston toimikausi
(12) Valtuuston toimikausi alkaa kuntalain 15 §:n 1 momentin mukaan vaalivuoden kesäkuun alusta. Vuoden 2021 kuntavaaleissa valittavien valtuustojen toimikauden ehdotetaan tästä poiketen alkavan vasta 1 päivänä syyskuuta 2021.
(13) Perustuslakivaliokunta on pitänyt nykyistä kuntalain säännöstä toimikauden alkamisajankohdasta perusteltuna, sillä sen myötä uusi valtuusto pääsee nopeammin päättämään kunnan toiminnasta ja taloudesta (PeVL 63/2014 vp, s. 2). Perustuslakivaliokunta on samassa yhteydessä arvioinut myös valtuuston toimikauden pidentymistä viidellä kuukaudella kesken vaalikauden. Kuntien valtuustojen toimikaudesta ei ole säädetty perustuslain tasolla. Valiokunnan mukaan tältä kannalta lainsäätäjällä on harkintavaltaa asian suhteen. Valiokunta ei pitänyt silloisten valtuustojen toimikauteen puuttumista kertaluonteisena ja vaaliaikataulun pysyvään muutokseen perustuvana ongelmallisena myöskään siitä näkökulmasta, että kunnan asukkaiden perustuslaissa turvattuun itsehallintoon kuuluu vakiintuneesti oikeus itse valitsemiinsa hallintoelimiin (PeVL 63/2014 vp, s. 2). Valiokunta kiinnitti vielä huomiota siihen, että valtuutettujen ja muiden kunnan luottamushenkilöiden oikeusasemaa turvasi tältä osin säännös, jonka perusteella luottamushenkilöllä oli oikeus erota toimestaan jo neljän vuoden kauden täyttyessä (PeVL 63/2014 vp, s. 2).
(14) Hallituksen esityksessä ehdotetun sääntelyn mukaan uusien valtuustojen toimikausi alkaisi nykyisestä poiketen vasta yli 2,5 kuukautta vaalien jälkeen. Esityksessä valittua ratkaisua ei juurikaan perustella, vaan pikemminkin ehdotuksen mainitaan (s. 10) perustuvan myös siihen, että kuntien valtuustojen toimikauteen ja sitä kautta kunnalliseen itsehallintoon puututtaisiin mahdollisimman vähän.
(15) Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotus toimikauden alkamisajankohdasta on periaatteellisesti ongelmallinen. Uuden valtuuston valitsemisen ja vaalituloksen vahvistamisen vuoksi nykyiset valtuustot menettävät vaaleihin perustuvan poliittisen legitimiteettinsä. Tämän vuoksi perustuslain 2 §:ssä turvatun kansanvaltaisuuden toteutumisen näkökulmasta on perusteltua, että uusi valtuusto ryhtyy toimeensa mahdollisimman pian vaalituloksen selvittyä. Samoin kesäkuun kuntavaaleissa valittavien valtuustojen toimikauden tarpeetonta lyhenemistä tulee välttää. Perustuslakivaliokunta pitää lisäksi perusteltuna, että valtuustojen toimikauden alku vastaisi nykyisen, pysyvän lainsäädännön mukaista aikataulua (valtuustojen toimikausi alkaa noin 1,5 kuukautta vaalien jälkeen). Valiokunta ehdottaa siten muutoksia lakiehdotuksen 1 ja 3 §:ään.
Vaalien siirron toimeenpano ja ohjeistus
(16) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että valtioneuvoston oikeusministeriön vaalisivustolla olevan luonnehdinnan mukaan kuntavaalien siirtämisestä tehtiin "poliittinen linjaus oikeusministerin ja eduskunnassa edustettuina olevien puolueiden puoluesihteereiden kokouksessa 6.3.2021". Hallituksen esitys asiasta annettiin eduskunnalle 11.3.2021.
(17) Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotus vaalipäivän siirtämisestä tehtiin merkittävän myöhään suhteessa voimassa olevassa laissa säädettyyn vaalipäivään. Esimerkiksi kuntavaalien ehdokaslistojen jättöpäivä on ollut 9.3.2021. Ehdokaslistojen vahvistamispäivä on 18.3.2021. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan vaalipäivän siirron toteuttamista on ryhdytty hallinnollisesti valmistelemaan ja ohjeistamaan jo ennen hallituksen esityksen käsittelyä eduskunnassa.
(18) Perustuslakivaliokunta painottaa, että valtioneuvosto ei voi lainsäädäntömenettelyssä asettaa eduskunnan lainsäädäntövallan käyttöä ja perustuslain 74 §:n mukaista lakiehdotusten perustuslainmukaisuuden valvontaa jo tapahtuneiden tosiasioiden eteen (ks. myös PeVL 14/2020 vp, s. 7, PeVL 15/2018 vp, s. 60). Valiokunta pitää myös hallinnon lainalaisuusperiaatteen näkökulmasta erityisen valitettavana, että tällaisen ennakollisen toimeenpanon ja siihen liittyvän ohjeistuksen johdosta vaalien toimeenpanosta vastaavilla viranomaisilla on syntynyt epäselvyyttä ohjeistuksen suhteesta voimassa olevaan lainsäädäntöön. Erityisesti epäselvä oikeudellinen tilanne on ollut siten omiaan aiheuttamaan epäselvyyttä ehdokasasettelussa ja ehdokkaiden asemassa.
(19) Perustuslakivaliokunta painottaa sanottujen seikkojen merkitystä ja kiinnittää valtioneuvoston vakavaa huomiota hyvään lainsäädäntötapaan.
(20) Perustuslakivaliokunta pitää erityisen tärkeänä sen varmistamista hyvissä ajoin, että vaalit pystytään järjestämään vaarantamatta ihmisten terveyttä ja siten, että kaikki äänioikeutetut voivat käyttää äänioikeuttaan. Valtioneuvoston on syytä selvittää huolellisesti esimerkiksi Venetsian toimikunnan toukokuussa 2020 demokratian, ihmisoikeuksien ja oikeusvaltioperiaatteen kunnioittamisesta covid-19-pandemian poikkeusolojen aikana antaman erityisraportin (Respect for Democracy, Human Rights and Rule of Law during States of Emergency — Reflections, 26.5.2020) mukaisten erityistoimenpiteiden soveltuvuutta.
(21) Perustuslakivaliokunta on käsitellessään ulkomailla asuvien tai oleskelevien mahdollisuutta kirjeäänestykseen pitänyt tärkeänä tuolloisen lakiehdotuksen vaali- ja osallistumisoikeuksien edistämiseen kytkeytyvää tavoitetta ja sitä, että kirjeäänestyksen mahdollistaminen parantaa ulkomailla asuvien tai oleskelevien yhdenvertaista asemaa äänioikeuden käyttäjinä. Vaalisalaisuuden säilymiseen liittyvät riskit eivät valiokunnan mukaan muodostuneet sellaisiksi, että ne estäisivät ehdotetun kaltaisen sääntelyn (PeVM 3/2017 vp, s. 3). Valtioneuvoston on syytä selvittää kirjeäänestyksen soveltamisalan laajentamista esimerkiksi nyt käsillä olevan kaltaisiin tilanteisiin.
(22) Perustuslakivaliokunnan mielestä valtioneuvoston on seurattava tarkkaan lain soveltamisessa mahdollisesti havaittavia ongelmia. Valiokunta painottaa tarvetta varmistaa vaalien terveysturvallinen toteutuminen kesäkuussa myös asianmukaisella ohjeistuksella.
(23) Perustuslakivaliokunta puoltaa ehdotuksen hyväksymistä muutettuna.