(1) Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädettyä tiedustelutoiminnan valvonnasta annettua lakia. Lakiin ehdotetaan otettavaksi säännös tiedusteluvalvontavaltuutetun sijaisesta.
(2) Tiedusteluvalvontavaltuutetulla ei ole lailla säädettyä sijaista. Hallituksen esityksen mukaan tiedusteluvalvontavaltuutetun ollessa estyneenä hänen tiedustelutoiminnan valvonnasta annetun lain mukaisia toimivaltuuksiaan ei siten voida käyttää. Nämä toimivaltuudet koskevat tiedustelumenetelmän käytön keskeyttämistä tai lopettamista (15 §) ja määräystä lainvastaisesti hankitun tiedon hävittämisestä (15 §). Tiedusteluvalvontavaltuutetun estyneenä ollessa ei voida myöskään ryhtyä lain 11 §:ssä tarkoitettuihin toimenpiteisiin kantelun johdosta, kannella lain 14 §:n mukaisesti hovioikeudelle eikä antaa lain 17 §:ssä tarkoitettua huomautusta.
(3) Eduskunnan tiedusteluvalvontavaliokunta on tiedusteluvalvontavaltuutetun kertomusta vuodelta 2019 käsitellessään todennut, että valtioneuvoston on syytä ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin viipymättä, jotta tiedusteluvalvontavaltuutetulla olisi sijainen, joka valtuutetun estyneenä ollessa olisi oikeutettu käyttämään laissa valtuutetulle säädettyjä toimivaltuuksia (TiVM 1/2020 vp, s. 11 ja 18).
(4) Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että tiedusteluvalvontavaltuutetulla on keskeinen rooli tiedustelutoiminnan laillisuusvalvonnassa ja että valtuutetulla on siihen liittyviä merkittäviä toimivaltuuksia. Sijaisen puuttuminen voi haitata tiedustelutoiminnan laillisuusvalvonnan toimivuutta. Perustuslakivaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena ja ehdottaa lain hyväksymistä jäljempänä esitetyllä tavalla muutettuna.
Valtuutetun sijaisen kelpoisuusvaatimukset
(5) Perustuslakivaliokunta on tiedustelulainsäädäntöä säädettäessä pitänyt tiedustelutoiminnan laillisuusvalvonnasta ja parlamentaarisesta valvonnasta koostuvaa valvontajärjestelmää hyvin tärkeänä. Valiokunnan mukaan on välttämätöntä, että tiedustelutoimintaan liittyy tehokas ja kattava valvontajärjestelmä (PeVM 4/2018 vp, s. 9, ks. myös PeVL 35/2018 vp, s. 30 ja PeVL 36/2018 vp, s. 35). Tiedusteluun liittyvien oikeusturva- ja valvontajärjestelyiden merkitystä, kuten valvontatoimielinten riippumattomuutta ja valvonnan tehokkuutta, on korostettu myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (PeVM 9/2018 vp, s. 3, ks. tarkemmin PeVL 35/2018 vp, s. 5—13 ja PeVL 36/2018 vp, s. 6—13 ja niissä mainitut tapaukset). Valiokunta on korostanut tiedusteluvalvontavaltuutetun perus- ja ihmisoikeusjuridiikan sekä laillisuusvalvonnan vahvaa osaamista (PeVM 9/2018 vp, s. 7).
(6) Tiedusteluvalvontavaltuutetun sijaisen kelpoisuusvaatimuksena on ehdotetun 20 a §:n 2 momentin mukaan soveltuva ylempi korkeakoulututkinto ja hyvä perehtyneisyys viran tehtäväalaan. Kelpoisuusvaatimukset eroavat tältä osin siitä tiedusteluvalvontavaltuutettua koskevasta kelpoisuusvaatimuksesta, että valtuutetulla tulee olla muu oikeustieteen ylempi korkeakoulututkinto kuin kansainvälisen ja vertailevan oikeustieteen maisterin tutkinto. Esityksen perustelujen (s. 5) mukaan sijaisen soveltuva tutkinto voisi olla myös esimerkiksi hallintotieteissä tai valtiotieteissä suoritettu ylempi korkeakoulututkinto.
(7) Perustuslakivaliokunnan mielestä tiedusteluvalvontavaltuutetun sijaisen kelpoisuusvaatimusten on kuvastettava sitä, että valtuutetun tehtävä keskittyy korostetusti tiedustelun laillisuuden valvontaan. Sijaiselle valtuutetun ollessa estyneenä kuuluvien toimivaltuuksien käyttäminen edellyttää valiokunnan mielestä, että sijaisella on vahvaa juridista asiantuntemusta. Sijaisen kelpoisuusvaatimukseksi on siksi perusteltua asettaa muu oikeustieteen ylempi korkeakoulututkinto kuin kansainvälisen ja vertailevan oikeustieteen maisterin tutkinto.
(8) Tiedusteluvalvontavaltuutetun sijaisen kelpoisuusvaatimukseksi ehdotetaan myös hyvää perehtyneisyyttä viran tehtäväalaan. Perustuslakivaliokunta korostaa, että perus- ja ihmisoikeusjuridiikan sekä laillisuusvalvonnan vahva osaaminen on myös osa hyvää perehtyneisyyttä viran tehtäväalaan (ks. myös PeVM 9/2018 vp, s. 7).
Valtuutetun sijaisen itsenäisyys ja riippumattomuus
(9) Tiedustelutoiminnan valvonnasta annetun lain 5 §:n mukaan tiedusteluvalvontavaltuutettu on toiminnassaan itsenäinen ja riippumaton. Vastaavaa nimenomaista säännöstä valtuutetun sijaisen itsenäisyydestä ja riippumattomuudesta ei ehdoteta otettavaksi lakiin. Lain 20 a §:n 2 momentissa ehdotetaan kuitenkin säädettäväksi, että sijaisella ei saa olla sellaisia sidonnaisuuksia, jotka ovat omiaan vaarantamaan valvontatehtävän asianmukaista ja riippumatonta hoitamista.
(10) Perustuslakivaliokunnan mielestä 5 §:n vaatimus itsenäisyydestä ja riippumattomuudesta on niin merkittävä tiedustelun valvonnan asianmukaisuuden kannalta, että sen soveltumisesta valtuutetun sijaiseen on säädettävä nimenomaisesti.
Nimittämismenettely
(11) Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että valtioneuvosto määrää sijaisen valtuutetun henkilöstöstä kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Ennen määräyksen antamista on kuultava tiedusteluvalvontavaltuutettua ja varattava tiedusteluvalvontavaliokunnalle tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta.
(12) Sijaisen määräämistä koskeva menettely vastaa pääpiirteissään tiedusteluvalvontavaltuutetun valitsemismenettelyä, eikä sääntelystä ole siltä osin huomautettavaa perustuslain kannalta. Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan pidä valtioneuvoston päätösvallan käyttämisen kannalta aivan asianmukaisena sitä, että valtioneuvoston päätösvalta rajoittuu käytännössä vain hyvin suppeaan henkilöpiiriin. On mahdollista, että valtuutetun henkilöstössä on esimerkiksi vain yksi virkamies, joka täyttää sijaisen kelpoisuusvaatimukset.
(13) Hallituksen esityksen mukaan tiedusteluvalvontavaltuutetun sijaiseksi määräämistä ilman asianomaisen virkamiehen suostumusta ei voida pitää virkamiehen aseman ja tehtävien kannalta kohtuuttomana. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että pelkällä perustelumaininnalla ei voida velvoittaa virkamiestä ottamaan hoidettavakseen sijaisuutta ilman suostumusta. Valiokunta ei myöskään pidä asianmukaisena, että sijaiseksi voitaisiin määrätä virkamies ilman tämän suostumusta.
(14) Perustuslakivaliokunta ehdottaa yllä selostettujen seikkojen johdosta, että lakiehdotuksen 20 a §:ää muutetaan niin, että tiedusteluvalvontavaltuutetun sijaisuus kytkeytyy valtuutetun toiminnossa olevan johtavan asiantuntijan virkaan. Laissa ehdotetaan siten suoraan säädettäväksi, että johtava asiantuntija toimii tiedusteluvalvontavaltuutetun sijaisena tämän ollessa estyneenä.
Tiedusteluvalvontavaltuutetun resurssit
(15) Perustuslakivaliokunta on tiedustelulainsäädännön säätämisen yhteydessä todennut, että tiedusteluvalvontavaltuutetun harjoittaman valvonnan tulee olla tosiasiallisesti tehokasta, eivätkä puutteelliset resurssit saa muodostaa käytännön toiminnassa estettä tehokkaalle valvonnalle (PeVM 9/2018 vp, s. 8). Valiokunta piti ilmeisenä, että tuolloin ehdotetun laajuisella organisaatiolla (valtuutettu, kaksi asiantuntijavirkamiestä, assistentti) ei ole mahdollista turvata kattavaa valvontaa asianmukaisesti ja tehokkaasti. Valiokunnan mukaan valvontaan osoitettavien resurssien mitoittaminen huomattavasti suuremmiksi oli välttämätöntä valvonnan riittävyyden, kattavuuden ja tehokkuuden turvaamiseksi (PeVM 9/2018 vp, s. 9). Perustuslakivaliokunta kiinnittää edelleen huomiota tiedusteluvalvontavaltuutetun toiminnon riittävään resursointiin.