Yleistä

Hallituksen esityksen mukaan lakia puolustusvoimista muutetaan siten, että lakiin lisätään säännökset lennokin tai miehittämättömän ilma-aluksen kulkuun puuttumisesta. Valiokunta toteaa, että esityksestä on rajattu ulos maalla tai merellä liikkuvat kauko-ohjattavat miehittämättömät järjestelmät. Valiokunta pitää valittua tulokulmaa ymmärrettävänä, sillä ilma-alusten muodostama uhkakuva on konkreettisin ja siihen vastaaminen vaatii kiireesti uutta lainsäädäntöä. Valiokunta pitää tärkeänä, että jatkotyössä tarkastellaan myös muiden miehittämättömien järjestelmien muodostamaa mahdollista uhkaa kansalliselle turvallisuudelle. 

Esityksen mukaan puolustusvoimien toimivaltuudet rajataan siten, että toimivaltuuksien käyttäminen liittyy aina puolustusvoimien lakisääteisten tehtävien toteuttamiseen. Esityksen perusteluissa tuodaan esiin, että toimivaltuuksia ei ole perusteltua sitoa yksinomaan puolustusvoimien pysyvässä käytössä oleviin alueisiin, koska puolustusvoimat järjestää sotilaallisia harjoituksia alueidensa ulkopuolella, kuljettaa sotilaskalustoa, kulkee merivoimien aluksilla ja huoltaa tutka-asemiaan. Esityksessä todetaan, että poliisilla olisi jatkossakin yleistoimivalta yleisellä alueella toimimisesta ja yhteistyöstä poliisin kanssa olisi laissa nimenomaiset säännökset. 

Esitys on pyritty laatimaan teknologianeutraaliksi. Valiokunta pitää valittua tulokulmaa oikeana, koska esitetty sääntely mahdollistaa nopean teknologisen kehityksen huomioimisen. Valiokunta huomauttaa, että miehittämättömien ilma-alusten kanto- ja suorituskyky sekä lentomatka kasvavat jatkuvasti, ja tätä kautta kasvavat myös uhat turvallisuusviranomaisten näkökulmasta. Teknologianeutraaliuden vastapainona lennokin ja miehittämättömän ilma-aluksen kulkuun puuttumisen keinoille on esityksessä asetettu vaatimuksia mahdollisimman vähäisestä haitasta radioviestinnälle ja viestintäverkolle. Valiokunta pitää hyvänä lakiehdotuksen 15 a §:n 3 momentin säännöstä siitä, että teknisillä toimenpiteillä ei saa aiheuttaa vähäistä suurempaa haittaa muulle radioviestinnälle tai yleisen viestintäverkon laitteille tai palveluille. Valiokunta korostaa tämän näkökulman huomioimista uusien toimivaltuuksien käytön osalta. Valiokunta pitää tärkeänä myös teknisten toimenpiteiden käyttöä koskevan koulutuksen merkitystä, jotta voidaan ehkäistä toimista aiheutuvaa tarpeetonta häiriötä radiolaitteille, viestintäverkon laitteille tai palveluille. Kattavan koulutusnäkökulman huomioiminen on keskeisen tärkeää myös muiden uusien toimivaltuuksien osalta. 

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää lakiehdotusta tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.  

Eri turvallisuusviranomaisten lainsäädäntöhankkeet lennokkien ja ilma-alusten osalta

Lennokkien ja miehittämättömien ilma-alusten määrä Suomessa on kasvanut suuresti viime vuosina. Teknologia on halventunut nopeasti ja tuonut lennokit ja miehittämättömät ilma-alukset laajalti myös yksityiskäyttöön. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan yksityisiä käyttäjiä on Suomessa 50 000—100 000. Ammattimaisia toimijoita on taas noin 2 200. 

Valiokunta toteaa, että miehittämättömään ilmailuun sisältyy merkittäviä kansallista turvallisuutta vaarantavia näkökulmia. On ilmeistä, että vielä ei kyetä ennakoimaan kaikkia lennokkien ja ilma-alusten mahdollisesti aiheuttamia ongelmia viranomaistoimijoille, mutta jo nykyinen uhkakuva vaatii kiireellisesti turvallisuusviranomaisille uusia toimivaltuuksia. 

Puolustusvoimien kyky vastata miehittämättömän ilmailun aiheuttamaan turvallisuusuhkaan on jäänyt nimenomaisten toimivaltasäännösten puuttuessa tulkinnanvaraiseksi. Valiokunta huomauttaa, että käytettävissä olevien toimivaltuuksien puutteellisuus vaikeuttaa merkittävästi myös poliisin, Rajavartiolaitoksen, Tullin ja Rikosseuraamuslaitoksen mahdollisuuksiin puuttua lennokkien ja miehittämättömien ilma-alusten kulkuun. 

Valiokunta toteaa, että kaikilla edellä mainituilla viranomaisilla on jo käynnissä tai suunnitteilla säädöshankkeet tähän uhkaan vastaamiseksi. Valiokunta toteaa, että eduskunnan käsittelyssä on tämän esityksen lisäksi myös toinen hallituksen esitys, jolla lennokkien ja miehittämättömien ilma-alusten muodostamaan haasteeseen pyritään vastaamaan. Rajavartiolaitokselle esitetään vastaavia, tosin rajoitetumpia toimivaltuuksia hallituksen esityksessä HE 201/2017 vp (38 a §). Puolustusvaliokunta toteaa, että perustuslakivaliokunta antoi tästä hallituksen esityksestä lausunnon (PeVL 6/2018 vp). Perustuslakivaliokunta ei lausunnossaan arvioinut Rajavartiolaitokselle ehdotettuja toimivaltuuksia lennokkien ja miehittämättömien ilma-alusten kulkuun puuttumisesta. Nyt käsittelyssä olevaa hallituksen esitystä ei ole lähetetty perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi. 

Myös Rikosseuraamuslaitokselle ollaan valmistelemassa toimivaltuussäännöksiä puuttua vankiloiden yläpuolella liikkuvien miehittämättömien lentolaitteiden kulkuun. Poliisin osalta vastaavaa asiaa koskevaa hallituksen esitystä (SM009:00/2018) valmistellaan, ja valiokunnan saaman selvityksen mukaan tavoitteena on antaa esitys eduskuntaan vielä tämän syksyn aikana. Valiokunta kiirehtii muiden turvallisuusviranomaisten, myös Tullin, hankkeiden kiireellistä eteenpäin viemistä. Uhkakuva on tunnistettu ja ilmeinen, ja viranomaisilla pitää olla selkeät toimivaltuudet puuttua tähän ongelmaan. 

Valiokunta korostaa, että eri säädöshankkeissa on ensiarvoisen tärkeää varmistaa esitysten sisällön koordinointi tavalla, joka luo mahdollisimman yhtenäisen säädöspohjan tarkkarajaisine toimivaltuuksineen, huomioiden kuitenkin kunkin turvallisuusviranomaisen rooli omalla toimialallaan. Valiokunta näkee, että kaikilla turvallisuusviranomaisilla olevat, mahdollisimman saman sisältöiset toimivaltuudet edesauttavat myös tehokasta viranomaisyhteistyötä virka-aputapauksissa. Kaikissa lennokkien ja miehittämättömien ilma-alusten kulkuun puuttumisen mahdollistavissa lakihankkeissa on ensiarvoisen tärkeää varmistaa, ettei poliisin rooli sisäisen turvallisuuden keskeisenä viranomaistoimijana millään lailla hämärry. 

Valiokunta korostaa, että kun eri viranomaiset hankkivat järjestelmiä lennokkien ja miehittämättömien ilma-alusten kulkuun puuttumiseen, tulee samalla varmistaa maksimaalisesti torjuntajärjestelmien yhteensopivuus. Lentolaitteiden toimintaan puuttuminen on valiokunnan saaman selvityksen mukaan teknisesti joka tapauksessa erittäin haastavaa, joten turvallisuusviranomaisten on järkevää yhdessä selvittää, millaisten järjestelmien kehittämiseen rajallisia resursseja käytetään.  

EU-regulaatio lennokkien ja miehittämättömien ilma-alusten osalta

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan miehittämättömän ilmailun sääntelyssä on kansainväliselläkin tasolla menossa nopea kehitysvaihe. EU-tasolla sääntely pohjautuu 11.9.2018 voimaan tulleeseen niin sanottuun EASA-asetukseen. Komissio tulee myöhemmin antamaan asetuksen nojalla miehittämättömiä ilma-aluksia koskevia tarkempia säännösehdotuksia. Tulevassa EU-regulaatiossa korostuu erityisesti terrorismin vastainen toiminta. EU:n EASA-asetuksessa ei säädetä kansallisten viranomaisten valtuuksista toteuttaa sisäisen ja ulkoisen turvallisuutensa edellyttämiä toimenpiteitä. Näin ollen unionimaiden viranomaisten toimivaltuuksista puuttua lennokkien ja miehittämättömien ilma-alusten kulkuun voidaan säätää niitä koskevissa kansallisissa erityislaeissa.  

Poliisin ja puolustusvoimien välinen yhteistyö lennokkien ja ilma-alusten osalta

Valiokunta toteaa, että nyt käsittelyssä olevassa esityksessä rajapintatarkastelu puolustusvoimien ja poliisin toimivaltuuksien suhteen konkretisoituu erityisesti lakiehdotuksen 15 a §:ssä, erityisesti pykälän 2 momentissa, joka koskee toimintaa yleisellä alueella. Säännöksessä puolustusvoimille ehdotetaan toimivaltuuksia ottaa lennokki tai miehittämätön ilma-alus teknistä laitetta tai voimakeinoja käyttäen tilapäisesti haltuun, estää lennokin tai miehittämättömän ilma-aluksen käyttö tai puuttua sen kulkuun. Toimintaan voidaan ryhtyä silloin, jos lennokin tai miehittämätön ilma-aluksen liikkumisen tai muiden olosuhteiden perusteella voidaan sen todennäköisesti vaarantavan maanpuolustusta, puolustusvoimien toimintaa tai jos sen kulkuun puuttuminen on välttämätöntä hengen tai terveyden suojaamiseksi. 

Puolustusvaliokunta toteaa, että viime vuosina on tehty merkittävä määrä lakimuutoksia, joilla on parannettu turvallisuusviranomaisten välistä yhteistyötä. Näistä erityisesti puolustusvoimien turvaamistehtäviä koskeva esitys (HE 187/2016 vp) oli ehdotus, jossa jouduttiin tarkastelemaan uudella tavalla puolustusvoimien ja poliisien toimivaltuuksien rajapintaa yleisellä paikalla toiminnasta. Turvaamistehtävällä tarkoitetaan puolustusvoimien henkilöstöön kuuluvien, puolustusvoimien vieraana olevan vieraan valtion sotilasjohtoon kuuluvien tai kansainvälistä järjestöä edustavien erityistä suojelua tarvitsevien henkilöiden turvallisuuden sekä puolustusvoimien erityisen omaisuuden kuljetusten koskemattomuuden suojaamista. 

Puolustusvaliokunta totesi hallituksen esitystä koskeneessa mietinnössään (PuVM 1/2017 vp), että ehdotettu sääntely voi hämärtää rajaa yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisestä vastaavien viranomaisten ja puolustusvoimien välillä. Valiokunta piti keskeisen tärkeänä sen mielikuvan välttämistä, että puolustusvoimat millään lailla vastaa yleisen turvallisuuden ja järjestyksen ylläpitämisestä. Tämä tehtävä kuuluu yksiselitteisesti poliisille. Valiokunta esitti tarkennuksia hallituksen esitykseen selventämällä toimivaltasuhteita puolustusvoimien ja poliisin kesken. Valiokunta toteaa, että myös tässä esityksessä on tarve tarkentaa tiettyjä lakiehdotuksen säännöksiä puolustusvoimien ja poliisin yhteistyöstä yleisellä paikalla toimimisesta vastaavalla tavalla, kuin mitä tehtiin turvaamistehtäviä koskevassa hallituksen esityksessä. 

Puolustusvaliokunta ehdotti turvaamistehtäviä koskevassa mietinnössä eduskunnan hyväksyttäväksi lausumaa siitä, että puolustusministeriö ja sisäministeriö antavat eduskunnalle selvityksen puolustusvoimien ja poliisin työnjaosta turvaamistehtävien hoidossa vuoden 2018 loppuun mennessä. Valiokunta katsoo, että myös tämän esityksen osalta lainsäädännön toimeenpanon seuranta viranomaisyhteistyön rajapinnassa on tärkeää. Valiokunta ehdottaa lausumaa siitä, että puolustus- ja sisäministeriö antavat vuoden 2019 loppuun mennessä selvityksen siitä, miten puolustusvoimien ja poliisin työnjako yleisellä paikalla on toiminut lennokkien ja miehittämättömien ilma-alusten torjunnassa (valiokunnan lausumaehdotus). 

Muuta

Valiokunta toteaa, että miehittämättömän ilmailun ammattimaisten toimijoiden ja harrastekäyttäjien tulee etukäteen tietää mahdollisimman kattavasti, millaisissa tilanteissa ja miten viranomainen aikoo puuttua ilmailutoimintaan. Valiokunta toteaa, että reaaliaikaisen ilmatilannekuvan luominen — järjestelmästä olisi nähtävissä puolustusvoimien aktiiviset toiminta-alueet sekä rajoitusalueet — ennaltaehkäisisi tahatonta lentotoimintaa puolustusvoimien alueilla. Valiokunta toteaa, että erityisen tärkeää tällaisen järjestelmän luominen olisi ilmavoimien toiminnan kannalta, sillä ilmavoimien koneet lentävät samoilla korkeuksilla miehittämättömien ilma-alusten kanssa. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, ettei reaaliaikaisen ilmatilannekuvan kehittäminen kuulu lainsäädäntöhankkeen tavoitteiden ydinalueelle. Valiokunta kehottaa puolustushallintoa kuitenkin vuoropuheluun alan toimijoiden ja harrastekäyttäjien kanssa siitä, millä keinoin lentokieltoalueista voitaisiin tiedottaa mahdollisimman kattavasti ja reaaliaikaisesti lennokkien ja miehittämättömien ilma-alusten käyttäjille. 

Valiokunta pitää jatkotyössä myös tärkeänä, että puolustusvoimat merkitsee näkyvästi pysyvässä tai tilapäisessä käytössä olevat alueensa siten, että lennokin tai miehittämättömän ilma-aluksen tahaton lennättäminen puolustusvoimien käytössä olevan alueen päällä minimoidaan. Valiokunta huomauttaa, että tällaisia varoituskylttejä (no drone zone) on yleisesti jo käytössä kaupunkialueilla. Puolustusvoimien pysyvässä hallinnassa olevien varuskunta- ja varikkoalueiden sekä muiden kiinteistöjen rajat ja harjoitusalueet on valiokunnan arvion mukaan merkittävissä helposti, sillä puolustusvoimien toimintaan ja rakennelmiin liittyviin pysyviin kulkemisrajoituksiin maastossa on jo totuttu. Sen sijaan tilapäisessä käytössä olevalla sotaharjoitusalueella, materiaalikuljetusten turvaamisessa, henkilösuojaustehtävissä yleisellä alueella tai merivoimien alusten liikkumisessa kieltoalueen ilmaiseminen ja tarkka määrittely on haasteellista. Valiokunta toteaa, että näissä tapauksissa on vältettävä liian suurten kieltoalueiden luomista. Selkeät minimietäisyysrajat ja/tai rajoitukset ennakolta tarkasti määrätyllä ilmatilalohkolla ovat valiokunnan näkemyksen mukaan toimintamalleja, joilla puolustusvoimien tarpeet voidaan täyttää aiheuttamatta liiallista haittaa siviiliyhteiskunnan tarpeille. 

Lakiehdotuksen 15 d §:ssä on säännösehdotus ilma-aluksen yksilöintitietojen hankkimisesta. Esityksen mukaan ilma-alukset olisi tarpeen havaita ja paikantaa teknisesti uhka-arvion tekemiseksi ja tarvittavista toimenpiteistä päättämiseksi. Kyse olisi radioviestinnän, välitystietojen ja sijaintitietojen hankkimisesta ja käsittelystä. Säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös oikeuttaisi hankkimaan vain sellaisia tietoja, jotka olisivat tarpeen ilma-aluksen kulkuun puuttumiseksi 15 a §:n nojalla. Perustelujen mukaan ilma-aluksen ja sen kauko-ohjauspaikan välinen viestintä ei useimmiten sisältäisi luonnolliseen henkilöön yhdistettävissä olevia tietoja. Jos ilma-alusta ohjataan matkapuhelimen, tietokoneen tai muun luonnolliseen henkilöön yhdistettävän telepäätelaitteen avulla, radioviestinnän ja välitystietojen käsittely sisältäisi väistämättä tietoja, joilla henkilö olisi mahdollista yksilöidä. Perusteluissa todetaan, että kyse on tällöin perustuslain 10 §:n 2 momentissa turvatusta luottamuksellisen viestin suojasta, josta voidaan poiketa vain tietyillä edellytyksillä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ottaen kuitenkin huomioon sääntelyn kansalliseen turvallisuuteen liittyvät tarkoitusperät ja se, että luonnollista henkilöä koskevat tiedot olisi viipymättä hävitettävä (lakiehdotuksen 15 d §:n 2 mom.), sääntelyä voitaneen pitää perustuslain 10 §:n näkökulmasta ongelmattomana. Valiokunta huomauttaa, että ehdotettua vastaava säännös sisältyy myös Rajavartiolaitosta koskevaan, perustuslakivaliokunnan arvioimaan esitykseen (HE 201/2017 vp). 

Lakiehdotuksen 15 e §:ssä ehdotetaan säädettäväksi haltuun otetun lennokin ja miehittämättömän ilma-aluksen käsittelystä. Pykälän 2 momentin mukaan puolustusvoimien on luovutettava lennokki tai miehittämätön ilma-alus viipymättä toimivaltaiselle viranomaiselle, jos se liittyy viranomaisen käsiteltävänä tai tutkittavana olevaan asiaan. Säännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan puolustusvoimien tulisi olla tarpeen mukaan yhteydessä esimerkiksi poliisiin, Rajavartiolaitokseen tai Tulliin selvittäessään, onko asiassa kyse näiden viranomaisten tutkittavana olevasta asiasta. Valiokunta painottaa tässäkin turvallisuusviranomaisten tiivistä yhteistyötä ja pitää tärkeänä, että puolustusvoimat jakaa muille viranomaisille viipymättä tiedon haltuunsa saamastaan lennokista tai miehittämättömästä ilma-aluksesta. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksellä ei ole vaikutuksia Ahvenanmaan demilitarisoituun asemaan.