Nykymuotoisen selontekoprosessin synty

Kylmän sodan aikana Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa johti silloisen perustuslain mukaisesti tasavallan presidentti. Parlamentaarista ulottuvuutta prosessissa pyrittiin vahvistamaan parlamentaaristen puolustuskomiteoiden kautta 1970-luvulla ja 1980-luvun alussa. Keskeisenä tavoitteena oli sitouttaa poliittisia toimijoita puolustusvoimien materiaalisen valmiuden kehittämiseen. Kolmannen komiteatyöskentelyn (1980—1981) jälkeen prosessi koettiin kuitenkin liian raskaaksi, ja sitä päätettiin keventää. 

Parlamentaarisen puolustuspoliittisen toimikunnan (1986) ja sitä seuranneen puolustuspoliittisen neuvottelukunnan (1990) valitsema työmetodi olikin edeltäjiään kevyempi. Kylmän sodan päättyminen ja Suomen EU-jäsenyys johtivat osaltaan 1990-luvun puolivälissä turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selontekomenettelyn luomiseen. Turvallisuus- ja puolustuspoliittisia selontekoja on annettu vuosina 1995, 1997, 2001, 2004, 2009 ja 2012. 

Valiokunta toteaa, että hallinnonaloista selonteon merkitys on perinteisesti ollut suurin puolustushallinnolle. Selonteossa hyväksytyt puolustuspolitiikan linjaukset mahdollistavat puolustushallinnolle pitkäjänteisen suunnittelu- ja kehittämisrytmin, jolloin esimerkiksi puolustusvoimien materiaalihankintoja ja toimintaa voidaan suunnitella pidemmällä aikavälillä. 

Sipilän hallituksen selonteot

Edellisen turvallisuus- ja puolustuspoliittisen 2012 selonteon eduskuntakäsittelyn yhteydessä eduskunta edellytti, että selonteosta kehitetään jatkossa kokonaisvaltainen turvallisuusstrategia, joka ohjaa tasapainoisesti kaikkia turvallisuuden alalla toimivia hallinnonaloja ja niiden voimavarojen kehittämistä. 

Pääministeri Sipilän hallitusohjelmassa 29.5.2015 linjattiin, että hallitus laatii ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon, jonka valmistelun yhteydessä arvioidaan mahdollisen Nato-jäsenyyden vaikutukset Suomelle. Sen lisäksi laaditaan puolustusselonteko, jossa määritellään puolustuspoliittiset linjaukset puolustuskyvyn ylläpidolle, kehittämiselle ja käytölle. Hallitusohjelmassa todettiin lisäksi, että hallitus laatii vuoden 2016 toukokuun loppuun mennessä selonteon sisäisen turvallisuuden tilasta. 

Valiokunta huomauttaa, että edellä kuvattua selontekokokonaisuutta täydentää osaltaan myös selonteko Suomen kehityspolitiikasta (VNS 1/2016 vp). Lisäksi yhteiskunnan turvallisuuden strategian päivityksen on määrä valmistua vuoden 2017 loppuun mennessä. Sekä puolustusselonteko että sisäisen turvallisuuden selonteko laadittiin nyt ensimmäistä kertaa. Hallitusneuvotteluissa päätetään turvallisuutta koskevien selontekojen valmistelumallista.  

Valiokunta toteaa, että viime vuosien turvallisuus- ja puolustuspoliittisia selontekoja on valmisteltu laajan turvallisuuskäsitteen pohjalta. Hallitusohjelmassa ei tällä kertaa korosteta — toisin kuin edellisten selontekojen osalta — selontekojen laatimista laajan turvallisuuden näkökulmasta. Käytännössä laajan turvallisuuden näkökulma on kuitenkin ollut lähtökohtana ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon laatimisessa. Puolustusselonteko ja sisäisen turvallisuuden selonteko on laadittu eri lähtökohdista. Valiokunta toteaa, että laajan turvallisuuden kysymykset koskettavat tavalla tai toisella kaikkien ministeriöiden toimialaa. 

Valiokunta toteaa, että laaja turvallisuuskäsite on puolustusvoimien kehittämisen kannalta ongelmallinen käsite. Perinteisessä turvallisuus- ja puolustuspoliittisessa selonteossa turvallisuuskysymyksiä kuvataan hyvin laajasti ja useiden hallinnonalojen kautta, mutta pitkälti vain puolustusvoimille on annettu konkreettisia suorituskykyvaatimuksia. Tätä taustaa vasten on valiokunnan mielestä hyvä, että puolustuksen haasteita käsitellään nyt selkeästi omassa selonteossaan. Hallintovaliokunta toteaa lausunnossaan (HaVL 11/2017 vp) vastaavasti, että aiemmissa selonteoissa sisäisen turvallisuuden osio on jäänyt liian vähäiselle huomiolle sen tosiasiallisesta painoarvosta huolimatta. Siksi on perusteltua laatia oma selonteko myös sisäisestä turvallisuudesta. 

Puolustusvaliokunta toteaa, että ulkoinen ja sisäinen turvallisuus limittyvät voimakkaasti toisiinsa ja niitä on mahdotonta erottaa toisistaan nykymaailmassa. Uhkatekijöiden vuorovaikutus keskinäisriippuvaisessa turvallisuusympäristössä tekee niistä entistä monimutkaisempia ja vaikeammin tunnistettavia. Valiokunta pitää kaikkien selontekojen merkittävänä puutteena sitä, ettei kokonaisturvallisuuden konseptia ja yhteiskunnan kriisinsietokykyä — resilienssiä — ole asiakirjoissa huomioitu riittävällä tavalla. 

Parlamentaarisen seurantaryhmän merkitys selontekojen valmistelussa

Valiokunta toteaa, että selontekojen valmisteluun on vuodesta 2004 osallistunut parlamentaarinen seuranta- tai kontaktiryhmä. Puhemiesneuvosto asetti parlamentaarisen seurantaryhmän 23.10.2015, mutta vain ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon ja puolustusselonteon osalta. Sisäisen turvallisuuden selontekoa valmisteltiin ilman eduskunnan myötävaikutusta. 

Puolustusvaliokunta pitää merkittävänä puutteena sitä, että sisäisen turvallisuuden selonteon valmistelussa ei ollut parlamentaarista seurantaa. Parlamentaarinen seuranta on erityisen tärkeää sen vuoksi, että selonteoissa esitetyt resurssitarpeet ja toiminnan kehittämistä koskevat linjaukset eivät etenkään puolustusselonteon osalta rajoitu vain tälle vaalikaudelle — selonteon aikajänne ulottuu 2020-luvun puoliväliin saakka. Seurantaryhmän asettamisen kautta voidaan osaltaan myös varmistaa sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden rajapintojen huomioiminen useamman selonteon muodostamassa kokonaisuudessa. Lisäksi seurantaryhmä voi tilanteessa, jossa selontekoja valmistellaan eri ministeriöiden toimesta, osaltaan varmistaa mahdollisimman yhtenevän turvallisuusympäristökuvauksen.  

Myös ulkoasiainvaliokunta ja hallintovaliokunta ovat lausunnoissaan (UaVL 6/2017 vp ja HaVL 11/2017 vp) kiinnittäneet huomiota siihen, että erityisesti usean selonteon mallissa tarvitaan parlamentaarista seurantaa. Puolustusvaliokunta yhtyy ulkoasiainvaliokunnan näkemykseen siitä, että ulko- ja turvallisuuspoliittinen selonteko pitäisi laatia selonteoista ensimmäisenä. Nyt kolmen selonteon kokonaisuudesta valmistui ensin sisäisen turvallisuuden selonteko. 

Parlamentaarisen seurantaryhmän toimeksianto ulko- ja turvallisuuspoliittisen sekä puolustusselonteon osalta oli seuraava: arvioida turvallisuusympäristössä tapahtuvia muutoksia ja niiden merkitystä Suomelle, seurata hallituksen piirissä tapahtuvaa ulko- ja turvallisuuspoliittisen selonteon ja puolustuspoliittisen selonteon valmistelua, käydä vuoropuhelua hallituksen kanssa sekä tarvittaessa ottaa kantaa valmistelussa oleviin esityksiin. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan seurantaryhmän osallistuminen selontekojen valmisteluihin koettiin myös tällä kertaa hyödylliseksi. Seurantaryhmä kuunteli laajasti eri asiantuntijoita ja välitti valtioneuvostolle näkemyksiään niistä asioista, joita selonteoissa tulisi käsitellä, sekä kommentoi hallituksen selontekoluonnoksia ennen niiden lopullista käsittelyä. Valiokunta pitää välttämättömänä, että vuoropuhelu valtioneuvoston selontekovalmistelijoiden kanssa on aidosti vuorovaikutteista ja oikea-aikaista siten, että seurantaryhmän palaute on mahdollista huomioida. 

Puolustusvaliokunnan mielestä parlamentaarisen seurannan selkeänä hyötynä voidaan pitää myös kannanmuodostusta yli hallitus-oppositio-asetelman jo selonteon valmisteluvaiheessa. Valiokunta korostaa, että vain sitouttamalla kaikki puolueet Suomen puolustuksen kehittämistä koskeviin perusratkaisuihin voidaan varmistaa puolustuskyvyn pitkäjänteinen kehittäminen hallituskokoonpanosta riippumatta. 

Puolustusselonteon lähtökohdat

Puolustusselonteossa todetaan asiakirjan antavan puolustuspoliittiset linjaukset Suomen puolustuskyvyn ylläpidolle, kehittämiselle ja käytölle. Puolustusselonteolla ja sen toimeenpanolla varmistetaan, että Suomen puolustuskyky vastaa turvallisuusympäristön vaatimuksiin, luodaan edellytykset uskottavan ja koko maan kattavan puolustusjärjestelmän ylläpitämiselle, linjataan strategisten suorituskykyhankkeiden toteuttamista, parannetaan puolustusvoimien valmiutta ja ohjataan kansainvälisen puolustusyhteistyön syventämistä sekä kansallisen lainsäädännön kehittämistä. 

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan puolustusselonteosta on pyritty laatimaan tiivis strategia-asiakirja, joka linjaa puolustusvoimien kehittämistä seuraavien kahdeksan vuoden ajanjaksolla. Valiokunta pitää selontekoa rakenteeltaan selkeänä ja siinä esiin nostettuja painopistealueita hyvin valittuina. Toisaalta tiivis esitystapa johtaa vääjäämättä siihen, että sekä kansallisen puolustuksen että kansainvälisen puolustusyhteistyön kehittämistä on kuvattu varsin yleisluontoisella tavalla. Ulkoasiainvaliokunta kiinnittää lausunnossaan samaan asiaan huomiota ja toivoo puolustusvaliokunnan ottavan mietinnössään tarkemmin kantaa esimerkiksi Suomi-Ruotsi-puolustusyhteistyön kehittämiseen, EU:n puolustusulottuvuuden rakentamiseen sekä maavoimien kehitysnäkymiin. 

Puolustusvaliokunta huomauttaa, että selonteossa käsitellään lähes yksinomaan vain puolustusvoimien päätehtävää eli Suomen sotilaallista puolustusta. Puolustusvoimien muita tehtäviä — viranomaisyhteistyötä ja sotilaallista kriisinhallintaa sekä myös uusia kansainvälisen avun antamisen tehtäviä — käsitellään vain hyvin pintapuolisesti. Valiokunta korostaa, että turvallisuusympäristön muutos sekä sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden rajapintojen hämärtyminen lisäävät tarvetta entistä tiiviimpään viranomaisyhteistyöhön. Valiokunta arvioi tässä mietinnössään nykyisen viranomaisyhteistyön sujuvuuttaa kokonaisturvallisuuden parantamisen näkökulmasta.  

Suomen turvallisuusympäristö murroksessa

Selonteon tiivistelmäosiossa arvioidaan Suomen sotilaallista toimintaympäristöä seuraavasti: "Suomen sotilaallinen toimintaympäristö on muuttunut. Sotilaallinen toiminta ja sotilaalliset jännitteet Itämeren alueella ovat lisääntyneet. Sotilaallisten kriisien ennakkovaroitusaika on lyhentynyt ja kynnys voimankäyttöön on alentunut. Sodan kuvan monipuolistuttua Suomeen kriisiaikana kohdistuva keinovalikoima olisi laaja. Puolustukselle asetetut vaatimukset ovat kasvaneet. Sotilaalliseen voimankäyttöön Suomea vastaan tai sillä uhkaamiseen on varauduttava." 

Ulkoasiainvaliokunta toistaa lausunnossaan kattavasti keskeiset Suomen sotilaallista toimintaympäristöä koskevat arvionsa, jotka eduskunta hyväksyi vastauksessaan hallituksen ulko- ja turvallisuuspoliittiseen selontekoon. Puolustusvaliokunta yhtyy ulkoasiainvaliokunnan näkemyksiin turvallisuusympäristöön vaikuttavista tekijöistä. Ulkoasiainvaliokunnan lausunnossa todetaan muun muassa, että ulko- ja turvallisuuspoliittiseen selontekoon verrattuna puolustuspoliittisen selonteon sotilaallisen toimintaympäristön kuvaus on kapeampi ja painottaaa Itämeren alueen tilannetta. Vaikka Itämeren alueella on esiintynyt Venäjän ja Naton kasvavaa voimannäyttöä, ei alueella ole sellaisia vain täällä esiintyviä ristiriitoja, jotka voisivat johtaa voimankäyttöön. Kansainvälisen tilanteen kiristymisestä huolimatta Suomen asema on vakaa ja yksinomaan Suomeen kohdistuvan erillisen hyökkäyksellisen toiminnan todennäköisyys on edelleen hyvin pieni. Saamansa selvityksen perusteella puolustusvaliokunta jakaa tämän näkemyksen. 

Puolustusvaliokunta painottaa ulkoasiainvaliokunnan ulko- ja turvallisuuspoliittisesta selonteosta laatiman mietinnön (UaVM 9/2016 vp) ja sen puolustusselonteosta antaman lausunnon lailla, että Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan selkeänä päämääränä on ehkäistä Suomen joutuminen sotilaallisen konfliktin osapuoleksi. Muuttuvassa toimintaympäristössä Suomi pyrkii tavoitteeseen ylläpitämällä yhteiskunnan kriisinsietokykyä ja puolustuksen uskottavuutta. Suomi harjoittaa aktiivista vakauspolitiikkaa sotilaallisten uhkien ennalta ehkäisemiseksi. 

Suomen puolustus perustuu kansalliseen puolustusratkaisuun ja sotilasliittoon kuulumattomuuteen. Sille tärkeä tuki on jäsenyys Euroopan unionissa, kehittyvä pohjoismainen yhteistyö ja hyvin toimiva kumppanuus Naton kanssa. Uskottava puolustus sekä mahdollisuus kriisitilanteessa ottaa vastaan ja antaa muille apua ovat sotilaallisen turvallisuutemme perusta. Suomi ei salli alueensa käyttämistä vihamielisiin tarkoituksiin muita valtioita vastaan (UaVM 9/2016 vp). 

Hybridiuhkiin varautuminen

Valiokunta toteaa, että Euroopan turvallisuustilanteen heikkenemiseen liittyy ilmiöitä, joita voi kuvata hybriditoimintana. Hybridivaikuttamisella ymmärretään suunnitelmallista toimintaa, jossa valtiollinen tai ei-valtiollinen toimija voi hyödyntää samanaikaisesti erilaisia sotilaallisia keinoja tai esimerkiksi taloudellisia tai teknologiaan perustuvia painostuskeinoja sekä myös informaatio-operaatioita ja sosiaalista mediaa. Hybridiuhkiin vastaaminen on ensisijaisesti jäsenmaiden vastuulla, mutta EU-yhteistyön kautta voidaan saada tukea uhkiin vastaamisessa.  

Saadun selvityksen mukaan Suomella on hyvät edellytykset vastata hybridiuhkiin. Monissa maissa saatetaan joutua luomaan alusta alkaen uusia järjestelyitä, jotka ovat meillä jo vakiintuneet käytännöiksi. Suomessa on erinomaisen hyvin toimiva viranomaisyhteistyö. Myös julkisen sektorin ja yksityissektorin yhteistyö toimii, joskin sitä voidaan vielä nykyisestäkin tiivistää. 

Valiokunta huomauttaa, että viime kädessä kyse on suomalaisen yhteiskunnan toimivuudesta, jonka pohjan muodostavat keskinäinen luottamus ja yhteishenki. Mitä vahvempi ja yhtenäisempi EU on turvallisuusyhteisönä ja Suomi yhteiskuntana, jossa ei ole sellaisia vakautta uhkaavia jakolinjoja, joita ulkopuoliset tahot voivat käyttää hyväksi, sitä vaikeampi kohde Suomi on hybriditoimille. Suomalaisen yhteiskunnan kriisinsieto syntyy yhteistyössä, ja varautumiseen kuuluu oleellisesti viranomaisten, kansalaisyhteiskunnan sekä elinkeinoelämän tiivis yhteydenpito ja valmistautuminen. On tärkeää, että hybridiuhkiin kyetään vastaamaan myös yksilötasolla. 

Valiokunta pitää keskeisen tärkeänä, että Suomessa panostetaan viranomaisviestinnän nopeuteen, tilannekuvan oikea-aikaisuuteen ja viestin selkeyteen. Tehokkain vastakeino informaatiovaikuttamiseen on avoin viestintä: realistisen tilannekuvan välittäminen kansalaisille. Valmisteilla oleva lainsäädäntö sotilas- ja siviilitiedustelusta on valiokunnan mielestä tarpeellinen lisä tilannetietoisuuden parantamiseen. Tällä lainsäädännöllä varmistetaan valtion ylimmän johdon päätöksenteon perustuminen parhaaseen mahdolliseen tietoon. Samalla mahdollistetaan viranomaisille kyky ennaltaehkäistä erilaisia uhkia. 

PUOLUSTUSVOIMIEN KEHITYSNÄKYMÄT SELONTEKOKAUDELLA

Valmiuden kehittäminen puolustusvoimissa

Saamaansa selvitykseen perustuen valiokunta toteaa, että puolustusvoimat on viime vuosikymmeninä ollut ensisijaisesti koulutusorganisaatio. Ennakkovaroitusaika, joka on mahdollistanut puolustuskyvyn tarvittavan ylösajon, on ollut vähintään kuukausia, jopa vuosia. Suomen turvallisuusympäristössä tapahtuneet muutokset ovat haastaneet tämän vanhan ajattelumallin ja pakottaneet puolustusvoimat muuttamaan merkittävästi puolustussuunnittelua tältä osin. 

Selonteossa tuodaan esiin, että valmiuden säätely perustuu jatkuvaan toimintaympäristön seurantaan ja ennakkovaroituskykyyn, joilla mahdollistetaan oikea-aikaisten toimenpiteiden käynnistäminen. Puolustusvoimien on kyettävä säätelemään valmiuttaan joustavasti ja nopeasti, käyttämään sotilaallista voimaa erilaisissa tilanteissa sekä muodostamaan ja siirtämään puolustuksen painopiste koko valtakunnan alueelle. Puolustusvoimien alueellinen läsnäolo ja näkyvyys tulee voida taata eri puolilla maata. 

Valiokunnan näkemyksen mukaan puolustusvoimat on kiitettävällä ripeydellä pystynyt muokkaamaan toimintaansa suhteessa turvallisuusympäristön muutoksiin. Valmiuteen on kohdennettu merkittävästi resursseja ja myös puolustusvoimien toimivaltuuksia on tarkennettu lainsäädäntötoimin. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä lakimuutosta (PuVM 2/2016 vp — HE 44/2016 vp), joka mahdollistaa tarvittaessa reserviläisten nopean kutsumisen palvelukseen. Eduskunnan käsittelyssä oleva esitys aluevalvontalain muuttamisesta (HE 56/2017 vp) paikkaa myös merkittävällä tavalla havaittuja sääntelyaukkoja. 

Saadun selvityksen mukaan osana valmiudellisia järjestelyjä on tarkasteltu myös varusmiesten käytettävyyttä erilaisiin tehtäviin. Puolustusministeriö on pyytänyt oikeuskanslerilta kannanottoa (Dnro OKV/50/20/ 2015) varusmiesten käytettävyydestä varusmiespalveluksen aikana. Oikeuskanslerin kannanotossa todetaan, että varusmiesten ja muiden palveluksessa olevien asevelvollisten käyttämiselle perustuslain 127 §:ssä säädettyyn maanpuolustusvelvollisuuteen perustuvaan palvelukseen ei ole asetettu lähtökohtaisia oikeudellisia rajoitteita. Käytettäessä varusmiehiä ja muita palveluksessa olevia asevelvollisia (kertausharjoituksiin osallistuvat asevelvolliset) valmiudellisiin tehtäviin on kuitenkin otettava huomioon näiden tiedolliset ja taidolliset valmiudet erilaisten tehtävien hoitamiseen. 

Sodan ajan vahvuuden nosto

Selonteossa todetaan, että Suomi parantaa koko maan puolustuskykyä tehostamalla nykyiseen 230 000 sotilaan vahvuuteen kuulumattomien joukkojen käyttöä. Sodan ajan perustamisorganisaatio liitetään osaksi paikallisjoukkoja. Lisäksi riittävän koulutustason saavuttaneita varusmiehiä käytetään valmiuden tehostamiseen ja kohottamiseen sekä kriisiajan tehtäviin. Uuteen SA-vahvuuteen sisällytetään kriisitilanteessa myös puolustusvoimiin liitettävät rajajoukot. Näin ollen sodan ajan joukkojen määrä on noin 280 000 sotilasta. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan sodan ajan joukkojen vahvuus tehdään kustannusneutraalisti, ja joukoille ei tulla hankkimaan uutta kalustoa. Valiokunnan kuulemat asiantuntijat pitivät vahvuuden kasvattamista perusteltuna erityisesti sitä taustaa vasten, että uudella järjestelyllä vahvistetaan paikallisjoukkoja. Valiokunta pitää sodan ajan vahvuuden nostoa perusteltuna. 

Resurssilinjaukset selonteossa

Selonteossa esitetään lisäresursseja kolmeen toisiinsa kiinteästi liittyvään rahoituselementtiin: valmiuden parantamiseen, materiaalihankintatasoon sekä strategisiin suorituskykyhankkeisiin. Lisäresursseilla turvataan selonteon mukaan puolustushaarojen tasapainoinen suorituskyky ja koko maan puolustaminen. 

Valmiuden parantamisen osalta selonteossa tuodaan esiin, että turvallisuusympäristön muutoksen vaatimat vuotuiset lisäresurssit valmiuden parantamiseksi ovat 55 miljoonaa euroa vuodesta 2018 alkaen. Suuri osa lisämäärärahasta kohdistetaan maavoimien toimintakyvyn kehittämiseen.  

Vuonna 2016 perustetut valmiusosastot ja vuoden 2017 kuluessa kehittyvät valmiusyksiköt ja niiden ylläpito luovat perustan maavoimien nopealle valmiudelle. Valiokunta pitää valmiuden parantamiseen suunnattua korotusta perusteltuna ja toteaa, että toimintaympäristön muutos on merkittävästi lisännyt valmiudellisia kuluja viime vuosina. 

Toisena lisämäärärahatarpeena selonteossa tuodaan esiin, että puolustusvoimien materiaali-investointitason pitäminen tyydyttävällä tasolla edellyttää 150 miljoonan euron tasokorotuksen jatkamista myös vuoden 2020 jälkeen. Linjaus vastaa parlamentaarisen puolustuksen pitkän aikavälin haasteita tarkastelleen selvitysryhmän näkemystä (Eduskunnan kanslian julkaisu 3/2014). Saadun selvityksen mukaan vuotuisen tasokorotuksen jatkaminen mahdollistaa maavoimien ja kaikkien puolustushaarojen yhteisten kykyjen, kuten kyberpuolustuksen, kehittämisen. Materiaali-investointien perustaso tulee vuodesta 2021 olemaan yhteensä noin 570 miljoonaa euroa vuodessa, jolla nykyisen kaltainen puolustusjärjestelmä kyetään juuri ylläpitämään.  

Strategiset suorituskykyhankkeet

Suomen puolustusvoimat ovat poikkeuksellisen haastavassa tilanteessa 2020-luvulla, kun kahden puolustushaaran pääjärjestelmät poistuvat käytöstä lähes samanaikaisesti. Valiokunnan mielestä on selvää, että strategisten hankkeiden toteuttaminen on välttämätöntä maanpuolustuksen kokonaisuuden kehittämisen kannalta. Valiokunta huomauttaa, että strategiset suorituskykyhankkeet nostavat toteutuessaan puolustushallinnon menojen osuutta suhteessa bruttokansantuotteeseen nykyisestä noin 1,3 prosentista keskimäärin noin 0,3—0,4 prosenttiyksikköä vuosina 2020—2031. Valiokunta huomauttaa, että SIPRI/Nato-kriteereinNaton puolustusbudjettimääritelmä on pääsääntöisesti sama kuin mitä SIPRI (Stockholm International Peace Research Institute) käyttää. Nato kuitenkin sisällyttää puolisotilaalliset joukot (esim. raja- ja merivartiosto, poliisin erikoisjoukot) budjettilaskelmaan vain, jos ne ovat realistisesti käytettävissä kansainvälisiin tehtäviin. laskettava BKT-osuus on Suomessa nyt noin 1,6 prosenttia, joten strategiset suorituskykyhankkeet nostavat toteutuessaan Suomen puolustusbudjetin noin 2 prosentin tasolle kansainvälisin kriteerein laskettuna vuonna 2021. Valiokunta pitää perusteltuna Suomen puolustusbudjetin laskentakriteereiden muuttamista vastaamaan kansainvälisiä laskentakäytäntöjä. 

Merivoimien aluskaluston (Laivue 2020 -hanke) ja ilmavoimien monitoimihävittäjien korvaamisen (HX-hanke) valmistelu on hallitusohjelman mukaisesti jo aloitettu. Laivue-hankkeessa on kyse käytöstä jo poistuneen ja poistuvan seitsemän aluksen suorituskyvyn korvaamisesta. Saadun selvityksen mukaan uusilla aluksilla kyetään monipuoliseen ympärivuotiseen ja pitkäkestoiseen läsnäoloon kaikissa Itämeren sää- ja jääolosuhteissa. Laivue-hankkeen kustannusarvio on 1,2 miljardia euroa, ja maksatukset ajoittuvat vuosille 2019—2025. Laivue 2020 -tilausvaltuus on jo otettu huomioon julkisen talouden suunnitelmassa. Menojen jakautuminen eri vuosille tarkentuu, kun hankintasopimukset on tehty. Valiokunta pitää erittäin hyvänä huoltovarmuus- ja työllisyyssyistä, että alukset rakennetaan Suomessa.  

HX-hankekustannusten osalta selonteossa mainitaan 7—10 miljardin euron haarukka, joka jakaantuu vuosille 2021—2031. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kustannusarvio tarkentuu vasta sen jälkeen, kun eri hävittäjäehdokkaiden tarjoama suorituskyky tarkentuu ja saadaan selvyys myös hankittavaan konemäärään. Selonteossa todetaan, että Hornet-kaluston suorituskyky korvataan täysimääräisesti. Saadun selvityksen mukaan HX-hankinnan arvon arvioidaan vastaavan suunnilleen Hornet-hävittäjien hankintahintaa 1990-luvun alussa suhteutettuna bruttokansantuotteen muutokseen. 

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan sekä ilma- että merivoimien uuden kaluston elinkaarikustannukset — käyttö, ylläpito ja päivitys — on tarkoitus kattaa normaalista puolustusbudjetista. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä tämän tavoitteen varmistamista molempien strategisten suorituskykyhankkeiden osalta. Valiokunta huomauttaa, että merivoimien uusien alusten ja ilmavoimien monitoimihävittäjien hankintapäätös muodostaa vain noin kolmanneksen kokonaiskustannuksista. Valiokunta pitää tärkeänä, että puolustushallinto selvittää mahdollisuudet kansainväliseen materiaaliyhteistyöhön näissä hankinnoissa, jolloin hankintakustannuksia voidaan saada pienennettyä. 

Valiokunta huomauttaa, että HX-hankkeen kustannusten tarkkaa arviointia vaikeuttavat useat muuttuvat tekijät kuten esimerkiksi koneen asejärjestelmät, tietojärjestelmät sekä teollisen yhteistyön vaatimukset. Kustannuksiin vaikuttavat myös mahdollisuudet olemassa olevan aseistuksen hyödyntämiseen, konemäärä — 1990-luvun alussa hankittiin 64 Hornet-hävittäjää — sekä valuuttakurssimuutokset euroalueen ulkopuolisten tarjoajien osalta. Tarjouspyynnön lopullinen sisältö on tarkoitus määritellä vuonna 2018, ja hankintapäätös tehdään vuonna 2021. Uuden monitoimihävittäjän suorituskyvyn on suunniteltu olevan käytössä vähintään 30 vuotta eli 2060-luvulle saakka. 

Valiokunta toteaa, ettei HX-hankkeen rahoitus ole mahdollista nykyisen puolustusbudjetin puitteissa. Selonteossa linjataan, että strategiset suorituskykyhankkeet toteutetaan budjettirahoituksella. Valtiovarainvaliokunta (VaVL 3/2017 vp) on kiinnittänyt lausunnossaan huomiota siihen, että muut mahdolliset rahoitusvaihtoehdot on jätetty kokonaan käsittelemättä. Hankkeiden vaatimaa valtavaa rahoitusta on valtiovarainvaliokunnan mielestä ylipäätään käsitelty selonteossa liian suppeasti. Puolustusvaliokunta yhtyy tähän näkemykseen erityisesti HX-hankkeen osalta ja toteaa, että valtiovarainvaliokunta tuo lausunnossaan kattavasti esiin niitä rahoitusmalleja, jotka ovat olleet pohdinnassa: esimerkiksi EU:n valmisteilla olevan puolustusrahaston käyttö, leasing-malli, valmistusaikainen toimitusrahoitus, yhtiöratkaisut sekä etupainotteinen lainanotto ja rahastointi tai puolustusvero. Puolustusverosta valtiovarainvaliokunta toteaa, että tällaisten korvamerkittyjen verojen käyttöä Suomessa on pyritty välttämään. Puolustusvaliokunta katsoo, ettei tässä vaiheessa voida mitään rahoitusvaihtoehtoa rajata pois. 

Valtiovarainvaliokunta arvioi lausunnossaan kattavasti myös julkisen talouden lähivuosien haasteita, jotka vaikuttavat merkittävällä tavalla etenkin HX-hankinnan reunaehtoihin. Strategisten suorituskykyhankkeiden rahoitustarve on valtiovarainvaliokunnan mielestä niin suuri, että selonteko toimii lähinnä kehyksenä jatkosuunnittelulle ja sen edellyttämille toimenpiteille. Tarkemmat rahoituspäätökset tehdään tulevien julkisen talouden suunnitelmien ja talousarvioesitysten yhteydessä. Etenkin HX-hankkeen osalta rahoitusmahdollisuudet joudutaan vuosikymmenen lopulla suhteuttamaan muihin valtion rahoitustarpeisiin.  

Puolustusvaliokunta pitää tätä näkemystä perusteltuna ja toteaa, että erilaisten rahoitusmallien ja niiden yhdistelmien huolellista arviointia tulee jatkaa. HX-hankkeen kilpailu käynnistetään keväällä 2018 lähetettävällä tarjouspyynnöllä. On erittäin tärkeää, että HX-hankkeesta vuonna 2019 laadittava väliraportti on perusteellinen ja kattava.  

Maavoimien kehitysnäkymät selonteossa

Maavoimien tehtävistä todetaan muun muassa, että alueellista puolustusta ja sen toteutustapaa kehitetään vastaamaan turvallisuusympäristön muutosta. Maavoimien toiminnassa korostuvat valmiuden kehittäminen, reagointikyky ja liikkuvat operaatiot sekä vaikutuksen keskittäminen avainkohteisiin. Tällä vuosikymmenellä puolustusvoimien kehittämisen painopiste on maavoimissa ja erityisesti välittömän valmiuden joukoissa. 

Tarvittaessa maavoimat perustaa välittömän valmiuden joukkoja vahventamaan puolustuksen ennalta ehkäisevää kynnystä. Maavoimien kyky laajamittaisen hyökkäyksen torjuntaan ylläpidetään. Maavoimien alueellisten ja paikallisjoukkojen käyttöperiaatteet, osaaminen ja varustus mitoitetaan suunniteltujen toiminta-alueiden asettamien vaatimusten ja resurssien mukaisesti. Kevyesti varustettujen joukkojen määrä kokonaisvahvuudesta kasvaa. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan maavoimien kehittämiseen on käytetty vuosina 2012—2017 noin 1,7 miljardia euroa. Tällä rahoituksella maavoimat on kyennyt toteuttamaan suorituskykyä parantavia hankkeita, esimerkiksi Leopard 2A6 -taisteluvaunuhankinta sekä K-9-telatykit. Valiokunta pitää erittäin hyvänä toimintamallina sitä, että puolustusvoimat hakee sekä Euroopasta että tarvittaessa myös muualta maailmalta — tästä K-9-kaluston hankinta Etelä-Koreasta on hyvä esimerkki — aktiivisesti mahdollisuuksia käytetyn kaluston ostamiseen. 

Valiokunta toteaa, että maavoimien kehitysnäkymät näyttävät haasteellisilta huolimatta siitä, että maavoimien kehittämiseen tullaan seuraavien 10 vuoden aikana käyttämään noin kolme miljardia euroa. Valiokunta huomauttaa, että tämä rahoitustaso on riippuvainen selonteon resurssilinjauksista eli siitä, että vuodesta 2021 eteenpäin 150 miljoonan euron tasokorotus toteutuu.  

Valiokunta toteaa yhteenvetona, että Suomen puolustuskyvyn uskottavuus vaatii suorituskykyisiä maavoimia ilma- ja merivoimien lisäksi. Valiokunta huomauttaa, että selonteossa esitetyllä rahoitustasollakaan ei pystytä varustamaan kuin osa joukoista tavoitetason mukaisesti. Käytännössä materiaalihankinnat kohdistuvat pitkälti operatiivisten joukkojen varustamiseen alueellisten ja paikallisjoukkojen joutuessa tukeutumaan vanhempaan kalustoon. Valiokunta toteaa, että maavoimien pitkän aikavälin kehittämisessä 2030-luku tulee olemaan haasteellinen. Olemassa olevien pääjärjestelmien samanaikainen vanheneminen — esimerkiksi panssarintorjuntakalusto, tykistöaseet ja ampumatarvikkeet — edellyttää tällöin huomattavia investointeja.  

PUOLUSTUSKYVYN YLLÄPITÄMISEEN VAIKUTTAVAT TEKIJÄT

Puolustusvoimien henkilöstö

Selonteossa todetaan, että sodan ajan joukkorakenne määrittää puolustusvoimien henkilöstörakenteen. Lisäksi tähän vaikuttavat puolustusvoimien rahoituskehys, tehtävät sekä puolustusvoimien uusien suorituskykyjen ja valtion toimintamallien kehittäminen. Henkilöstövoimavaroja kohdennetaan puolustusvoimien ydintehtäviin, kuten toimintavalmiuden ylläpitämiseen, asevelvollisten kouluttamiseen sekä uusien suorituskykyjen ylläpidon ja kehittämisen edellyttämiin tehtäviin. Puolustusvoimauudistuksen jälkeinen palkatun henkilöstön määrä, noin 12 000, on selonteon mukaan vähimmäistarve puolustusvoimien nykyisten tehtävien toteuttamiseksi. Valiokunta yhtyy tähän arvioon: 12 000 henkeä on ehdoton minimivahvuus puolustusvoimien tehtävien suorittamiseen.  

Valiokunta toteaa, että puolustusvoimien palveluksessa on noin 8 000 sotilasta ja 4 000 siviiliä. Sodan ajan joukoista kantahenkilökuntaa on vain noin 3 prosenttia. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan puolustusvoimien henkilöstövahvuus on ollut viimeisten kolmenkymmenen vuoden aikana laskevalla käyrällä: vielä vuonna 2010 puolustusvoimien palveluksessa oli noin 15 000 henkeä. Kehitykseen ovat vaikuttaneet puolustusvoimauudistus, tehdyt rakennemuutokset sekä tuottavuusohjelmat. 

Valiokunta on johdonmukaisesti todennut budjetti- ja kehyslausunnoissaan (esim. PuVL 6/2016 vp, PuVL 4/2017 vp) pitävänsä puolustusvoimien henkilöstövahvuutta liian pienenä tehtäviin nähden. Erityisesti harjoitus- ja koulutustoiminnan aiempaa suurempi intensiteetti, erilaiset valmiudelliset tehtävät sekä kasvaneet kertausharjoitusmäärät vaativat kantahenkilökunnalta paljon. Sotilaallisen maanpuolustuksen toimintaympäristön muutoksesta johtuva sotilaallisen valmiuden tehostaminen ja uudet valmiudelliset järjestelyt toteutetaan samalla henkilöstöllä, jota käytetään varusmiesten ja reserviläisten kouluttamiseen. 

Valiokunta on huolissaan puolustusvoimien ammattisotilaiden ja siviilihenkilöiden jaksamisesta. Samat henkilöt vastaavat niin varusmiesten kuin reserviläistenkin kouluttamisesta ilman, että koulutusjaksojen väliin jää riittävästi aikaa lepoon ja suunnitteluun. Vastaavat haasteet rasittavat myös tukiorganisaatioita ja huoltoa: kertausharjoitusten määrien lisääminen edellyttää tukipalveluita lähes kaikkina viikonpäivinä. Lisäksi koulutuskalusto on jatkuvassa käytössä, jolloin huollolle ja kunnossapidolle ei jää riittävästi aikaa. 

Valiokunta huomauttaa, että sodan ajan vahvuuden nosto 280 000 henkilöön vaatisi kertausharjoitusmäärien nostamista nykyisestä noin 18 000 hengestä. Tähän ei kuitenkaan ole mahdollisuutta kouluttajapulan vuoksi. Saadun selvityksen mukaan puolustusvoimat pyrkii paikkaamaan kouluttajapulaa määräaikaisten sopimussotilaiden palkkaamisella. Valiokunta pitää tätä järjestelyä sinänsä hyvänä, mutta toteaa, että sopimussotilaiden osaamispohja ja tätä kautta käytettävyys erilaisiin tehtäviin on vaatimattomampi kuin ammattisotilaiden. 

Puolustusvoimauudistuksen jälkeinen ajanjakso on konkreettisesti osoittanut, että puolustusvoimien henkilöstömitoitus ei kaikin osin vastaa puolustusvoimien tehtäväkenttää. Lyhyen tähtäimen ratkaisuna tulee varmistaa, että virkojen ja työsuhteiden täyttöaste on puolustusvoimissa mahdollisimman korkea.  

Asevelvollisuuden kehittäminen

Suomen koko maan kattavan alueellisen puolustusjärjestelmän kulmakivi on yleinen asevelvollisuus. Ainoastaan yleisen asevelvollisuuden kautta on mahdollista luoda riittävän laaja ja kyvykäs reservi. Puolustusvaliokunta yhtyy selonteon näkemykseen siitä, että yleinen asevelvollisuus tuottaa puolustusvoimien sodan ajan joukot tehokkaasti. Valiokunta huomauttaa, että jo varsin vaatimattoman ammattiarmeijan kustannukset ovat selvästi suuremmat kuin asevelvollisuusarmeijan. 

Valiokunta pitää välttämättömänä asevelvollisuuden jatkuvaa kehittämistä siten, että asevelvollisuusjärjestelmä nauttii myös jatkossa kansakunnan laajaa tukea. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan puolustusvoimat on toteuttanut lähes kaikki vuonna 2010 julkaistun Suomalainen asevelvollisuus -selvitystyön 77 parannusehdotusta. Varusmiesten tyytyväisyys saatuun koulutukseen on pysynyt korkealla tasolla, ja tämä on käynyt ilmi kotiuttamiskyselyissä. Valiokunnan mielestä jo tehty työ asevelvollisen palvelusmotivaation pitämisessä korkealla tasolla koko palveluksen ajan antaa hyvän pohjan jatkotyölle. 

Valiokunta näkee, että asevelvollisen siviiliosaamista on pystyttävä hyödyntämään vielä nykyistä paremmin. Kutsuntajärjestelmää on kehitettävä siten, että asevelvolliset saavat hyvissä ajoin tarpeelliset tiedot varusmiespalveluksesta ja heidän toiveensa palveluspaikasta ja palvelukseen astumisajasta kyetään asianmukaisesti ottamaan huomioon. Lisäksi on panostettava sellaisten tietojärjestelmien luomiseen, joissa asevelvollisia pystytään palvelemaan yksilöllisesti. Valiokunta pitää hyvänä selonteon toteamusta siitä, että asevelvollisten asioiden hoidossa hyödynnetään digitaalisia palveluita. Valiokunta huomauttaa, että kutsunnoissa koko miespuolinen ikäluokka tavoitetaan viimeisen kerran. Tämä mahdollisuus tulee käyttää laajasti hyödyksi, sillä kutsunnoilla on myös esimerkiksi kansanterveydellinen ulottuvuus. 

Uusi merkittävä avaus varusmiespalveluksen kehittämisessä tapahtui vuoden 2017 alussa, kun puolustusvoimat alkoi kouluttaa varusmiehiä valmiustehtäviin. Saadun selvityksen mukaan valmiusyksiköihin koulutetaan noin 5—10 prosenttia kunkin saapumiserän varusmiehistä, saapu-miserän koosta ja joukko-osastosta riippuen. Ensisijaisesti pyritään valitsemaan vapaaehtoisia, mutta koulutukseen voidaan myös määrätä normaalin käytännön mukaisesti. Valmiusyksikkökoulutus antaa hyvät valmiudet toimia myös kansainvälisissä kriisinhallintehtävissä, ja koulutus katsotaan eduksi kriisinhallintatehtäviin hakeuduttaessa. Valiokunta pitää tärkeänä, että valmiusyksikkökoulutukseen panostetaan riittävästi resursseja puolustusvoimissa uudistuksen onnistumisen varmistamiseksi. Motivoituneilla, hyvin koulutetuilla ja varustetuilla varusmiehillä on merkittävä rooli osana puolustusvoimien valmiusjärjestelyjä.  

Valiokunta kannattaa naisten vapaaehtoisen asepalveluksen kehittämistä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan naisten vapaaehtoisen asepalveluksen suorittaneiden naisten määrä on viime vuosina merkittävästi kasvanut ja palvelukseen hakeutuu tänä vuonna noin 1 000 naista. Reserviin on koulutettu yli 8 000 naista. 

Saadun selvityksen mukaan puolustusvoimat ei näe tarpeelliseksi järjestää kutsuntatilaisuuksia naisille, koska koulutettava miesikäluokka riittää sodan ajan tehtävien täyttämiseen. Valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että puolustusvoimat tukee määrätietoisesti naisten hakeutumista vapaaehtoiseen asepalvelukseen ja maanpuolustustyöhön. Maanpuolustus on koko kansakunnan asia. Lisäksi naisten vapaaehtoiseen asepalvelukseen hakeutuneet henkilöt ovat poikkeuksetta erittäin motivoituneita.  

Maanpuolustustahto, reservin kouluttaminen ja vapaaehtoinen maanpuolustustyö

Selonteon mukaan toimintaympäristön muutos korostaa yhteiskunnan kriisinsietokykyä, jossa maanpuolustustahdolla on keskeinen merkitys. Maanpuolustus on koko kansan asia ja suomalaisten korkea maanpuolustustahto on puolustuskyvyn perusta. Sen ylläpidosta vastaavat osaltaan vapaaehtoista maanpuolustusta tekevät järjestöt. Valiokunta yhtyy tähän näkemykseen, mutta toteaa korkean maanpuolustustahdon vaativan myös sitä, että Suomessa puututaan määrätietoisesti eriarvoistumiskehitykseen, joka on lisääntynyt huolestuttavassa määrin viime vuosina ja jota voidaan pitää yhtenä keskeisistä yhteiskunnallista vakautta uhkaavista haasteista. 

Valiokunta kiinnittää huomiota Maanpuolustustiedotuksen suunnittelukunnan tutkimukseen, jossa havaittiin maanpuolustustahdon laskeneen vuonna 2016 verrattuna vuosiin 2014 ja 2015. Valiokunta näkee, että puolustusministeriön on syytä selvittää syitä, jotka ovat tämän kielteisen kehityskulun taustalla. 

Selonteossa todetaan, että reservin koulutusjärjestelmä on kokonaisuus, johon kuuluvat puolustusvoimien kertausharjoitukset ja vapaaehtoiset harjoitukset sekä Maanpuolustuskoulutusyhdistyksen kurssit. Maanpuolustuskoulutusyhdistystä kehitetään puolustusvoimien strategisena kumppanina pohjoismaisten periaatteiden mukaisesti. Tavoitteena on vahvistaa vapaaehtoisen maanpuolustuksen asemaa paikallispuolustuksessa sekä virka-aputehtävissä. Maanpuolustusvelvoite koskee kaikkia sukupuolesta riippumatta (perustuslain 127 §). Tämän vuoksi valiokunta korostaa, että kaikille kansalaisille tulisi tarjota riittävän kattavat valmiudet kriisitilanteissa ja poikkeusoloissa toimimiseen. 

Valiokunta pitää hyvänä, että kertausharjoitusten taso on saatu nostettua noin 18 000 hengen tasolle vuosittain. Kertausharjoituksia täydentää arvokkaalla tavalla vapaaehtoinen maanpuolustustoiminta. Esimerkiksi Maanpuolustuskoulutusyhdistys järjestää vuosittain noin 2 000 kurssia, joihin osallistuu yli 50 000 henkeä. Myös muut vapaaehtoisen maanpuolustuksen alalla työtä tekevät järjestöt ovat toiminnassaan aktiivisia. Niillä on merkittävä rooli paitsi maanpuolustustahdon ylläpitämisessä myös reserviläisten omaehtoisen toiminnan mahdollistajina. Esimerkiksi suurin osa reserviläisten ampuma- ja liikuntatoiminnasta tapahtuu järjestötoiminnassa. 

Valiokunta pitää hyvänä, että suomalaisen vapaaehtoisen maanpuolustuksen kentällä selvitetään, miten muissa Pohjoismaissa tehdään vapaaehtoista maanpuolustustyötä. Valiokunta pitää kuitenkin poissuljettuna esimerkiksi sitä ajatusta, että puolustusvoimien aseistusta luovutettaisiin reserviläisten kotona säilytettäväksi. Sen sijaan sellaiset pohjoismaiset toimintatavat, joilla voidaan kehittää sitoutuneisuutta, valmiutta ja paikallistuntemusta, hyödyttävät myös vapaaehtoisen maanpuolustuksen kehittämistä Suomessa. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että vapaaehtoisen maanpuolustustyön resurssit turvataan hallitusohjelman linjausten mukaisesti. Valiokunta pitää kestämättömänä viime vuosina noudatettua linjaa, jossa valtiovarainministeriö on esittänyt vapaaehtoisen maanpuolustuksen järjestöjen noin 2 miljoonan euron vuosittaista rahoitusta leikattavaksi lähes viidenneksellä. Eduskuntakäsittelyssä järjestötoiminnan tukemiseen esitetyt leikkaukset on lopulta palautettu joko täysimääräisesti tai suurelta osin. Valiokunta pitää tervetulleena asiantuntijakuulemisissa esiin tullutta linjausta siitä, että jatkossa vastaavia leikkausesityksiä ei enää tehtäisi. 

Infrastruktuurilinjaukset puolustusselonteossa

Selonteossa todetaan, että varuskuntaverkosto ylläpidetään rauhan ajan koulutustarpeen sekä sodan ajan tarpeiden edellyttämällä tasolla. Tilahallinnan sopeuttamisella tavoitellaan vuoteen 2020 mennessä kustannussäästöjä, jotka vakauttavat tilahallinnan kustannusten nousupainetta. Sopeuttamista jatketaan tilatehokkuutta ja -taloudellisuutta kehittävin toimenpitein. 

Puolustusvoimien käytössä olevat alueet ovat pääosin valtion omistuksessa ja Metsähallituksen hallinnassa. Valiokunta toteaa, että puolustusvoimien harjoitusalueiden kehittämistä on tehtävä tiiviissä yhteistyössä myös yksityisten ja muiden maanomistajien kanssa. Puolustusvoimat maksaa alueiden käytöstä vuokraa, jonka määrittämisen yleisenä lähtökohtana on toiminnan vaikutukset alueen tuottomahdollisuuksiin. Puolustusvoimien käytössä on noin 290 000 hehtaaria Metsähallituksen alueita.  

Puolustusvoimien käytössä olevat rakennukset ja rakenteet omistaa pääosin Senaatti-kiinteistöt. Puolustushallinnossa on käytössä niin sanottu pääomavuokrajärjestelmä, jossa puolustushallinto itse tuottaa rakennusten yllä- ja kunnossapitopalvelut Puolustushallinnon rakennuslaitoksen kautta. Omistaja vastaa investoinneista kiinteistökantaan ja puolustusvoimat maksaa sidotusta pääomasta vuokraa valtion yleisten periaatteiden mukaisesti. 

Puolustusvoimat käytti kiinteistömomentin menoihin vuonna 2016 yhteensä noin 249 miljoonaa euroa eli noin 10 prosenttia koko puolustusbudjetista. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan puolustushallinnon toimitilakustannukset ovat viimeisen vuosikymmenen aikana kasvaneet nopeammin kuin muut puolustusmenot. Toimitilakustannusten suhteellista nousua on pyritty hillitsemään muun muassa puolustusvoimauudistuksen kautta tehdyillä leikkauksilla varuskunta-, varikko- ja muuhun rakenteeseen. Investointeja on mahdollisuuksien mukaan kohdistettu uudisrakentamisen sijaan peruskorjaukseen, turhista rakennuksista on luovuttu ja ylläpitoon on kohdistettu säästötoimenpiteitä. 

Puolustushallinto tavoittelee strategiansa mukaisesti vuoteen 2020 mennessä noin 27 miljoonan euron kustannustason laskua vuoteen 2015 verrattuna. Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan säästöohjelman toteuttaminen halutussa laajuudessa on erittäin haastavaa. Kiinteistömenojen kasvua hillitään tulevaisuudessa painottamalla peruskorjaushankkeita sekä luopumalla tarpeettomista ja kustannustehottomista tiloista ja alueista. Tavoitetilassa puolustusvoimien tilahallintakustannuksien enimmäismääräksi on määritetty 11 prosenttia kokonaisrahoituksesta 2020-luvun alussa. 

Valiokunta on erittäin huolissaan siitä, että rajuista säästö- ja sopeutustoimenpiteistä huolimatta kiinteistömenojen jatkuvaa kasvua näyttää olevan vaikeaa hillitä. Kustannuspaineita lisäävät jatkossa myös strategisten suorituskykyhankkeiden edellyttämät investoinnit tarvittaviin suojatiloihin, räjähdevarastointilojen parantaminen säädösten edellyttämälle tasolle sekä kasarmien sisäilmaremontit. 

Valiokunta pitää välttämättömänä, että nykyistä toimintamallia, jossa puolustusvoimat toimii Senaatti-kiinteistöjen vuokralaisena, arvioidaan kriittisesti. Esimerkiksi räjähdevarastojen rakentamishanke saatetaan loppuun vuoteen 2022 mennessä. Tämä hanke maksaa 120 miljoonaa euroa, mutta elinkaaren aikainen vuokramalli merkitsee puolustushallinnolle noin 500 miljoonan euron menoerää. Valiokunta edellyttää, että valtionhallinon puitteissa aloitetaan viipymättä selvitystyö vaihtoehtoisista toimintamalleista.  

Sotilaallinen huoltovarmuus ja teollinen yhteistyö hankinnoissa

Valiokunta toteaa, että huoltovarmuudella tarkoitetaan väestön toimeentulon, maan talouselämän ja maanpuolustuksen kannalta välttämättömän kriittisen tuotannon, palvelujen ja infrastruktuurin turvaamista vakavissa häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Sotilaallinen huoltovarmuus tarkoittaa alakäsitteenä huoltovarmuustoimenpiteitä, joilla pyritään turvaamaan erityisesti maanpuolustuksen kannalta välttämätöntä tuotantoa, tuotantokykyä, palveluja ja infrastruktuuria. 

Puolustusvaliokunta toteaa, että selonteon kappaleessa 4.9. käsitellään sotilaallista huoltovarmuutta. Sotilaallinen huoltovarmuus vaatii tiivistä kansallista ja kansainvälistä yhteistyötä. Selonteossa viitataan myös valtioneuvoston periaatepäätökseen Suomen puolustuksen ja teknologisen perustan turvaamisesta (2016). Suomen puolustuksen kriittiset suorituskykyalueet ovat periaatepäätöksen mukaan johtaminen ja verkostotoiminta, tiedustelu-, valvonta- ja maalittamistuki, vaikuttaminen sekä suoja. 

Saadun selvityksen mukaan valtio ylläpitää ja tukee keskeisiin kansallisiin turvallisuusetuihin liittyvää kriittistä puolustusteollisuutta ja sen osaamista sekä palvelutuotantoa tarvittavin toimenpitein. Puolustushallinto yhteistyössä Huoltovarmuuskeskuksen kanssa ylläpitää tärkeimpien sodan ajan kulutusmateriaalien, kuten tykistöruutien ja ampumatarvikkeiden, tuotantokapasiteettia sekä välttämättömiä maanpuolustusta tukevia varmuusvarastoja. 

Vuoden 2013 huoltovarmuuspäätöksen jälkeen sotilaallista maanpuolustusta tukevassa tuotannossa huoltovarmuuden painopisteenä on ollut sodan ajan ruuti- ja raskaan ampumatarviketuotannon turvaaminen. Tavoitteena on säilyttää vähimmäiskapasiteetti omassa maassa. Valiokunta pitää oikeina niitä toimia, joilla varmistettiin kotimaisen sotilasruuti- ja ampumatarviketuotannon jatkuminen. 

Huolimatta korkean tason teknologiasta ja osaamisesta Suomen oma puolustusteollinen kapasiteetti on rajallinen ja monet keskeiset asejärjestelmät joudutaan ostamaan ulkomailta. Valiokunta korostaa, että Suomella itsellään täytyy olla tarvittava teollinen ja teknologinen osaaminen kriittisten järjestelmien ylläpitämiseksi, jotta niiden itsenäinen käyttö voidaan taata kaikissa olosuhteissa. Sotilaallisen huoltovarmuuden näkökulmasta Suomen puolustusvoimilla täytyy olla ilmavoimien monitoimihävittäjien ja merivoimien korvettien osalta vaurionkorjaus- ja kaluston ylläpitokyky kotimaassa järjestelmien koko elinkaaren ajan. Pääosin tämä osaaminen on kotimaisessa puolustusteollisuudessa. 

Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että HX- ja Laivue-hankinnassa voidaan ja pitää voida asettaa teollisen yhteistyön vaade. Tämä on myös puolustushallinnon lähtökohta hankkeita valmisteltaessa. Teollisen yhteistyön vaatimus tarkoittaa käytännössä sitä, että Suomelle ostetaan hankinnan yhteydessä kaluston käyttämiseen tarvittava kriittinen teknologia, käyttöoikeudet ja osaaminen koko elinkaaren ajalle. Valiokunta toteaa, että teollisen yhteistyön vaikutukset kansantalouteen ja työllisyyteen ovat kiistattomat, vaikka teollisen yhteistyön perusteena saa nykyisessä EU-direktiiviin perustuvassa sääntely-ympäristössä olla ainoastaan puolustuksen toiminnan turvaaminen. 

Valiokunta toteaa, että puolustusministeriön tulee jatkaa suomalaisen puolustusvälineteollisuuden pitämistä mukana sekä hävittäjä- että laivahankkeen valmistelussa, jotta huoltomalli olisi puolustusvoimien ja suomalaisen puolustusteollisuuden näkökulmasta mahdollisimman kustannustehokas ja toimiva niin rauhan aikana kuin kriisiolosuhteissakin. Valiokunta huomauttaa, että teollisella yhteistyöllä voidaan merkittävästi alentaa hankinnan jälkeisiä huolto- ja ylläpitokustannuksia. Esimerkiksi Hornet- ja Hawk-kaluston osalta elinkaarikustannusten arvioidaan alentuneen noin 1,7 miljardia euroa kotimaisen ylläpidon takia.  

Valiokunta toteaa, että puolustusvoimien oma tutkimus- ja kehittämistoiminta on oleellinen osa todellisten strategisten hankintojen elinkaarikustannusten arviointia ja hankkeiden riskienhallintaa. Sen avulla saadaan tarvittava ymmärrys esimerkiksi järjestelmien suorituskykyvaatimuksista, huoltokonseptista sekä järjestelmien kriisiajan käytön ja ylläpitämisen edellyttämästä kotimaisen osaamisen kehittämisestä. Valiokunta pitää myönteisenä, että selonteossa linjataan puolustusvoimien tutkimus- ja kehittämistoiminnan kokonaisrahoitustason asteittainen nosto. 

Puolustusvoimien kumppanuustoiminta

Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että puolustusvoimilla on eurooppalaisessa vertailussa poikkeuksellisen mittava määrä erilaisia yhteistyöjärjestelyitä kumppaneiden kanssa. Puolustusvoimat keskittyy valitsemansa kumppanuusstrategian mukaisesti jatkossa yhä selkeämmin ydintoimintaansa eli sotilaalliseen maanpuolustukseen. 

Strateginen kumppanuus on puolustusvoimien ja yksityisen sektorin palveluntuottajan välisen yhteistyön syvällisin muoto. Sen lähtökohtana on sopimukseen perustuva luja, kestävä ja pitkäaikainen yhteistyösuhde, joka jatkuu myös poikkeusoloissa. Strategiselle kumppanuudelle ominaista ovat yhteiset kehittämistavoitteet ja osapuolten varautuminen ja toimintatapojen kehittäminen niin rauhan aikaa kuin kriisiajan toimintaakin varten. Strategisia kumppaneita ovat esimerkiksi puolustushaarojen kaluston ylläpidossa Millog, Patria ja Insta, mutta strategista kumppanuustoimintaa harjoitetaan myös esimerkiksi ruokahuollossa Leijona Cateringin kanssa. 

Kumppanuus eroaa strategisesta kumppanuudesta lähinnä poikkeusoloihin varautumisen osalta. Lähtökohtana on sopimukseen perustuva, kestävä, ennakoitava ja pitkäaikainen yhteistyösuhde, joka jatkuu pääsääntöisesti myös poikkeusolojen aikana, mikä edellyttää palvelun tuottajalta erityistä sitoutumista yhteistyöhön. Kumppanuus ei kuitenkaan lähtökohtaisesti sisällä valmiuteen tai poikkeusolojen toimintaan liittyviä merkittäviä erityisvaatimuksia. 

Muut tukipalvelut ovat toimintoja, joilla ei ole vaikutusta puolustusvoimien ydintoimintaan. Näihin palveluihin ei sisälly valmiudellisia vaatimuksia. Palvelun ostaminen kilpailutetaan määräajoin tai yksittäin, jotta saadaan hyödynnettyä markkinoiden tarjontaan perustuva kilpailutilanne. 

Saadun selvityksen perusteella valiokunta pitää puolustusvoimien valitsemaa kumppanuustoimintaa, jossa valtiolla on kumppanuusjärjestelyssä määräävä asema, järkevänä tapana vapauttaa niukkoja resursseja puolustusvoimien päätehtävän hoitamiseen. Valiokunta huomauttaa, että kumppanuus on myös pitkälti mahdollistanut sen, että puolustusvoimauudistuksen aikaiset kovat henkilöstöleikkausvelvoitteet on saatu toteutettua.  

Valiokunta on korostanut aiemmissa kumppanuustoimintaa koskevissa kannanotoissaan sitä, että puolustusvoimien tulee noudattaa kumppanuusvaihtoehtoa harkittaessa henkilöstöstrategian mukaisia linjauksia, kuten esimerkiksi sitä periaatetta, että puolustusvoimien henkilöstö siirtyy vanhoina työntekijöinä kumppanin palvelukseen. Valiokunta toteaa myös, että oman toiminnan kehittämisen tulee aina olla aito vaihtoehto, mikäli kumppanuustoimintaa halutaan vielä nykyisestä laajentaa. 

Kyberturvallisuus ja -puolustus

Selonteossa todetaan, että kybertoimintaympäristön merkitys kasvaa eikä kyberkeinojen käyttöä poliittisten päämäärien saavuttamiseksi voida sulkea pois. Yhteiskunnan digitalisaatio, teknisten järjestelmien riippuvaisuus rajat ylittävistä tietoverkoista sekä järjestelmien keskinäiset riippuvuussuhteet ja haavoittuvuudet altistavat yhteiskunnan elintärkeät toiminnot kybervaikuttamiselle. Valiokunta yhtyy tähän arvioon. 

Saadun selvityksen mukaan kyberpuolustuksella tarkoitetaan kansallisesti kyberturvallisuuden maanpuolustuksellista osa-aluetta, joka muodostuu tiedustelun, vaikuttamisen ja suojautumisen suorituskyvyistä. Puolustusvoimat luo kokonaisvaltaisen kyberpuolustuksen suorituskyvyn lakisääteisiä tehtäviään varten osana kansallista kyberturvallisuutta ja yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamista. Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan puolustusvoimat antaa kyberuhkien aiheuttamissa häiriötilanteissa tarvittaessa virka-apua myös muille viranomaisille. Valiokunta huomauttaa, että puolustusvoimien kyky tukea muita viranomaisia on kuitenkin rajallinen — kaikkien ministeriöiden ja niiden alaisten laitosten on itse vastattava kyberturvallisuudestaan. 

Saadun selvityksen mukaan puolustusvoimien kybersuorituskyky rakentuu osana puolustusvoimien suorituskykyjen kehittämisohjelmaa vuoteen 2025 mennessä. Materiaalihankkeiden lisäksi merkittävä tekijä uskottavan suorituskyvyn luomisessa on ammattitaitoinen ja osaava henkilöstö. Kyberpuolustukseen erikoistunut henkilöstö koostuu normaalioloissa palkatusta henkilökunnasta sekä koulutuksessa olevista varusmiehistä. Poikkeusoloissa puolustusvoimien henkilökuntaa täydennetään kyberkoulutetuilla ja sijoitetuilla reserviläisillä.  

Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan puolustusvoimien kyberpuolustussuorituskyvyn rakentaminen edellyttää syvällistä kansainvälistä ja kansallista yhteistyötä. Viranomaisyhteistyötä kehitetään luomalla tarvittavat tekniset ja hallinnolliset tiedonvaihtomenetelmät. Viranomaisyhteistoimintaan kuuluvat myös yhteiset harjoitukset sekä säännöllinen tiedonvaihto. Kansainvälinen kahden- ja monenvälinen yhteistyö kyberpuolustuksessa keskittyy tiedonvaihtoon sekä koulutus- ja harjoitustoimintaan. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan puolustusvoimien kyky oman toimintansa suojaamiseen on varsin hyvällä tasolla. Puolustusvoimat on jo kohdentanut merkittävästi resursseja kyberpuolustuksen kehittämiseen ja jatkaa kehittämisohjelmaansa suunnitellusti. Valiokunta toteaa, että muiden viranomaisten kyberturvallisuudessa on parantamisen varaa, samoin yhteydenpitoa yritysten kanssa on välttämätöntä syventää. 

Valiokunta pitää välttämättömänä, että kyberturvallisuus otetaan kaikissa ministeriöissä ja niiden hallinnonaloilla kärkihankkeeksi, sillä nyky-yhteiskunta on erittäin haavoittuvainen kyberhyökkäysten edessä. Valiokunta painottaa, että yhteiskunnan elintärkeät toiminnot on pystyttävä turvaamaan kaikissa tilanteissa. Suomi on tietoyhteiskuntana riippuvainen tietoverkkojen ja -järjestelmien toiminnasta. Valiokunta huomauttaa, että kriittistä infrastruktuuria kohtaan toteutettavia kyberhyökkäyksiä voidaan käyttää poliittisen ja taloudellisen painostuksen välineinä ja vakavassa kriisissä yhtenä vaikuttamiskeinona perinteisten sotilaallisten voimakeinojen ohella. Näin kansallisesta kyberturvallisuudesta ja -puolustuksesta muodostuu kiinteä osa kokonaismaanpuolustusta. 

Saamansa selvityksen perusteella valiokunta katsoo, että suomalaisen yhteiskunnan kyberturvallisuuden parantaminen edellyttää vastuutahojen nykyistä selkeämpää määrittelyä. Tarvitaan selkeä koordinaatioelin, joka pystyy ohjaamaan valtionhallinnon kyberturvallisuustoimia.  

KANSAINVÄLINEN PUOLUSTUSYHTEISTYÖ

Yleistä kansainvälisestä puolustusyhteistyöstä ja sotilaallisesta kriisinhallinnasta

Kansainvälisestä puolustusyhteistyöstä todetaan selonteossa seuraavaa: "Puolustusyhteistyö vahvistaa normaali- ja poikkeusolojen puolustuskykyä, parantaa uhkien ennaltaehkäisykykyä sekä edesauttaa poliittisen ja sotilaallisen avun saamista tarvittaessa. Puolustusyhteistyöllä ei kuitenkaan saada Suomelle puolustusliiton jäsenyyteen kuuluvia turvatakuita. Normaaliolojen yhteistyö on perusta poikkeusoloissa tapahtuvalle yhteistyölle. Puolustusyhteistyössä tarvittava luottamus rakennetaan vakaalla ja pitkäjänteisellä toiminnalla. Suomi kehittää laajan yhteistyöverkoston avulla järjestelyjä, joita voidaan hyödyntää kaiken mahdollisen avun saamiseksi mahdollisen kriisin alkuvaiheesta alkaen." 

Valiokunta huomauttaa, että haettaessa ratkaisuja puolustusvoimien ajankohtaisiin kehityshaasteisiin on syytä varoa kohdistamasta ylimitoitettuja odotuksia kansainväliseen puolustusyhteistyöhön ja sitä kautta mahdollisesti saataviin kustannussäästöihin. Yhteiset materiaalihankinnat ovat eräs haastavimpia yhteistyön alueita. Vaikka hankinnoissa ei ole odotettavissa nopeita tuloksia ja välittömiä kustannussäästöjä, yhteistyön mahdolliset hyödyt ovat kuitenkin niin merkittäviä, että sitä kannattaa ja pitää syventää.  

Selonteossa tuodaan toteamuksena esiin myös se, että Suomi jatkaa osallistumistaan kansainväliseen koulutus- ja harjoitustoimintaan. Koulutus- ja harjoitustoimintaan osallistumisen painopisteenä ovat vaativat kansainväliset harjoitukset. Kriisinhallinnasta selonteko toteaa, että Suomen kriisinhallintaosallistumisen tavoitteena on kehittää kansallista puolustuskykyä. Suomi arvioi osallistumista sotilaalliseen kriisinhallintaan vaikuttavuuden ja kansallisten tavoitteiden näkökulmasta.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kansainvälinen puolustusyhteistyö on kokonaisuudessaan kustannustehokas tapa tuottaa täydentävää lisäarvoa Suomen puolustukselle. Esimerkiksi kansainväliseen harjoitustoimintaan osallistuminen — vuodessa on noin 80 kansainvälistä harjoitusta — maksaa puolustushallinnolle vain noin 5 miljoonaa euroa vuodessa. Puolustusyhteistyön suuntaamista ohjaavan keskeisen periaatteen tulee valiokunnan mielestä olla se, miten yhteistyö tukee Suomen kansallisen puolustuksen suorituskykyjen kehittämistä. Normaaliolojen yhteistyön tulee olla perusta poikkeusoloissa tapahtuvalle yhteistyölle. Osallistuminen kansainväliseen koulutus- ja harjoitustoimintaan ja kriisinhallintaan on hyödyllistä ja tarpeellista sekä kansallisen puolustuskyvyn vahvistamiseksi että kansainvälisen yhteistyön kannalta. Valiokunta toteaa, että kansainvälisellä puolustusyhteistyöllä on myös tärkeä sotilaalliseen huoltovarmuuteen liittyvä ulottuvuus. Kriisitilanteessa materiaalin saatavuus luotettavien hankintakanavien kautta on keskeisen tärkeää.  

Valiokunta toteaa, että Suomi osallistuu tällä hetkellä sotilaalliseen kriisinhallintaan noin 500 sotilaan panoksella. Suurimmat joukkokokoonpanot ovat Libanonissa ja Irakin-koulutusoperaatiossa. Valiokunta huomauttaa, että etenkin Irakin ja Libanonin operaatioilla on myös se ulottuvuus, että niiden kautta Suomi on mukana terrorismin vastaisessa toiminnassa.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan sotilaallisiin kriisinhallintaoperaatioihin osallistuminen hyödyttää kansallista puolustusta sitä kautta, että vaativissa olosuhteissa saadaan testattua toimintatapoja ja kalustoa tavalla, joka ei olisi mahdollista kotimaassa. Libanonin-operaatiossa on ollut lisäksi mahdollisuus myös komppaniatasoisen joukon yhteistoiminnan harjoitteluun. Valiokunta toteaa, että sotilaallinen kriisinhallinta on yksi puolustusvoimien neljästä tehtävästä. Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi on myös jatkossa aktiivisesti mukana sotilaallisen kriisinhallintalain (211/2016) mahdollistamissa operaatioissa.  

EU puolustuspoliittisena toimijana

Selonteossa todetaan, että Suomi edistää EU:n puolustusyhteistyön kehittämistä, jotta unioni ja sen jäsenvaltiot pystyisivät paremmin vastaamaan tulevaisuuden turvallisuustarpeisiin ja kehittämään kriisinkestokykyään. Unionin puolustusyhteistyötä on tärkeää kehittää yhteistyössä Naton kanssa. EU:n yhteisvastuulauseke ja keskinäisen avunannon lauseke vahvistavat unionia turvallisuusyhteisönä ja lisäävät jäsenvaltioiden keskinäistä solidaarisuutta. 

Valiokunta korostaa, että Ranskan päätös aktivoida Lissabonin sopimukseen sisältyvä  EU:n - avunantolauseke Pariisin terrori-iskujen jälkeen on merkittävä periaatteellinen linjaus. Vaikka unionimaiden tuki Ranskalle on kanavoitunut pitkälti sotilaallisen kriisinhallinnan kautta, osoittaa yksittäisen jäsenmaan vetoaminen 42.7. artiklaan, että artiklalla on tosiasiallista merkitystä. Valiokunta toteaa, että lausekkeen sanamuoto edellyttää unionin jäsenmailta valmiutta avun antamiseen kaikin käytettävissä olevin keinoin. Valiokunta kuitenkin huomauttaa, että unionilta puuttuu yhteisen puolustuksen mahdollistavat rakenteet kuten puolustussuunnittelu ja yhtenäinen komentorakenne, eikä näitä sotilasliittoon oleellisesti kuuluvia elementtejä olla unioniin myöskään rakentamassa. 

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, ettei Suomella ole lainsäädännöllisiä esteitä osallistua muiden unionimaiden tukemiseen kriisitilanteessa. Tätä taustaa vasten eduskunnan hyväksymät esitykset (HE 72/2016 vp, HE 94/2016 vp, HE 107/2016 vp) kansainvälisen avun antamisesta ja pyytämisestä ovat tarpeellisia. Valiokunta huomauttaa, että avun antaminen ja vastaanottaminen perustuu aina kahdenkeskiseen neuvotteluprosessiin apua antavan ja saavan maan välillä. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan EU:n puolustusulottuvuuden kehittäminen on saanut uutta puhtia viime vuosien aikana. Vuonna 2013 Eurooppa-neuvosto hyväksyi sen, että EU:ssa ei voida tarkastella puolustuskysymyksiä ainoastaan ulkoisen toiminnan ja kriisinhallinnan kehyksessä. Päätöksenteossa on huomioitava myös sisäinen turvallisuus sisältäen EU:n oman alueen sotilaallisen puolustamisen sekä kaikki politiikkalohkot, joita säädellään EU:n toimesta ja joilla on merkitystä puolustukselle. Samassa yhteydessä alkoi kiteytyä EU:n puolustusulottuvuus, jota käytetään kattokäsitteenä EU:ssa tehtävälle puolustusyhteistyölle. Se sisältää paitsi perinteisen yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan myös uudet uhkat ja niihin vastaamisen, jäsenmaiden sotilaallisten suorituskykyjen kehittämisen sekä kaikki muut politiikkalohkot, joilla on merkitystä puolustuksen alalla. EU:n puolustusulottuvuuden syventämisessa ei kuitenkaan tavoitella sitä, että unionista tulisi sotilasliitto. 

Valiokunta toteaa, että valtaosa EU-maista on myös Naton jäsenmaita (22/28). Unionin Nato-maat rakentavat puolustuksensa liittokunnan keskinäisen avunantovelvoitteen varaan. Näin ollen Naton asema on myös keskeinen EU:n puolustusulottuvuuden kehitykseen vaikuttava tekijä. Valiokunta huomauttaa, että EU on kuitenkin Natoa monialaisempi toimija turvallisuuden eri osa-alueilla ja EU pystyy sääntelemään esimerkiksi puolustusteollisuutta ja puolustusyhteistyön toimintaympäristöä. 

Valiokunta toteaa, että toteutuessaan Brexitin seuraukset EU:n puolustusyhteistyölle ovat merkittäviä. Britannia, joka on suhtautunut torjuvasti moneen EU-puolustuksen syventämistä koskevaan aloitteeseen peläten unionin toimenpiteiden heikentävän Natoa, ei jatkossa ole enää estämässä yhteistyön syventämistä. Brexitin myötä Saksan ja Ranskan merkitys EU:n puolustusulottuvuuden syventämisessä korostuu. Toisaalta Britannia on EU:n merkittävin sotilasvoima, ja eron myötä unionimaiden sotilaallisista suorituskyvyistä menetetään noin viidennes. Britannia on ilmaissut, että maan tavoitteena on jatkaa syvällistä puolustusyhteistyötä EU:n kanssa. Valiokunta pitää tärkeänä, että Britannialle annetaan mahdollisuus osallistua EU:n turvallisuus- ja puolustusyhteistyöhön.  

Valiokunta toteaa, että komissio on ottanut aiempaa suurempaa roolia unionin puolustusulottuvuuden kehittämisessä nykyisten perussopimusten puitteissa. EU-komissio julkaisi 7.6.2017 niin sanotun reflektiopaperinsa (Reflection Paper on the Future of European Defence) EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikan jatkokehitysaskelista. Asiakirjassa on kolme vaihtoehtoista etenemistapaa puolustusyhteistyön syventämiseen. Kunnianhimoisimmassa mallissa hahmotellaan turvallisuus- ja puolustusunionin luomista (Security and Defence Union) unionisopimuksen 42. artiklan pohjalta. Unionilla olisi nykyistä merkittävästi suurempi rooli esimerkiksi kyberturvallisuudessa, hybridiuhkiin vastaamisessa ja terrorismin vastaisen toiminnan osalta. Asiakirjassa tuodaan esiin, että EU-puolustuksen syventäminen tehdään Naton roolin säilyttävällä tavalla. Valiokunta katsoo, että Suomen kannattaa olla aktiivisesti mukana EU-puolustusyhteistyön syventämisessä ja suhtautua lähtökohtaisesti myönteisesti ajatuksiin puolustusyhteistyön syventämisestä. 

Saadun selvityksen mukaan keskeinen komissiovetoinen hanke on Euroopan puolustusrahasto (European Defence Fund), joka käynnistyessään luo vahvat taloudelliset perusteet EU-maiden puolustusyhteistyölle. Jo aiemmin on tehty päätökset EU:n puolustustutkimuksen käynnistämisestä, ja nyt sille haetaan merkittävää rahoitusta unionin seuraaviin monivuotisiin rahoituskehyksiin. Valiokunta korostaa, että yhteistyöstä pitää saada konkreettista hyötyä Suomen kansalliselle puolustukselle. Rahoituksen painopisteitä tulee voida määrittää sekä puolustuksen että kriisinhallinnan tarpeista käsin. Samalla Suomen tulee olla aktiivisesti mukana yhteistyöalueiden määrittelyssä ja mahdollisten yhteistyöhankkeiden tunnistamisessa. Tätä kautta luodaan myös hyvät edellytykset suomalaiselle puolustusteollisuudelle päästä mukaan EU:n tutkimus- tai suorituskykyjen kehittämishankkeisiin. 

Muita EU-puolustuksen kärkihankkeita, joissa myös Suomen on valiokunnan mielestä oltava tiiviisti mukana, on mahdollisuus puolustusyhteistyön tiivistämiseen pienemmissä maaryhmissä EU:n sisällä. Vuonna 2017 selvitetään edellytykset niin sanotun pysyvän rakenteellisen yhteistyön (PRY) käynnistämiselle. Yhteistyömuoto mahdollistaa yhteistyön tiivistämisen erilaisten suorituskykyjen kehittämisessä. Valiokunnan näkökulmasta on toivottavaa, että PRY-yhteistyö johtaa unionimaiden keskinäisten sitoumusten ja solidaarisuuden vahvistumiseen. Tästä on myös Suomelle turvallisuus- ja puolustuspoliittista hyötyä. 

Suomen Nato-yhteistyö

Selonteossa todetaan Suomen Nato-yhteistyöstä seuraavaa: "Nato on transatlanttista ja eurooppalaista turvallisuutta vakauttava tekijä. Suomi edistää Naton laajennettujen mahdollisuuksien kumppanuuden (EOP) sekä Naton, Suomen ja Ruotsin välisen (28+2) yhteistyön syventämistä hyödyntäen avoinna olevat mahdollisuudet muun muassa harjoitus- ja koulutustoiminnassa sekä yhteisen tilannetietoisuuden kehittämisessä. Suomi pitää yllä mahdollisuutta hakea jäsenyyttä Natossa seuraten tarkasti turvallisuusympäristönsä muutosta. Puolustuskykyä kehitettäessä otetaan jatkossakin huomioon puolustusyhteistyön mahdollisuudet ja kansainvälinen yhteensopivuus sekä varmistutaan siitä, ettei mahdolliselle sotilaalliselle liittoutumiselle muodostu käytännön esteitä." 

Valiokunta pitää tärkeänä Suomen saavuttamaa EOP-statusta, jossa Nato tarjoaa viidelle kumppanimaalle mahdollisuuden syvällisempään yhteistyöhön. Suomi on pyrkinyt vaikuttamaan EOP-yhteistyön muovautumiseen kansallisista lähtökohdistaan. EOP-järjestelyn puitteissa voidaan käydä muun muassa poliittista vuoropuhelua molempia osapuolia kiinnostavista turvallisuuspoliittisista teemoista. Myös tiedonvaihtoon ja kyberalan yhteistyöhön liittyvät yhteistyömahdollisuudet paranevat.Valiokunta huomauttaa, että kansainvälisessä sotilaallisessa yhteistyössä käytetään Naton standardeja ja suorituskykyvaatimuksia, siksikin käytännönläheinen yhteistyö Naton kanssa on Suomen etujen mukaista. 

Valiokunta huomauttaa, että Nato-mailla on kumppanuusverkoston kehittämisen suhteen erilaisia intressejä ja kumppanimaiden kanssa käytävän dialogin kehittäminen vaatii kaikkien Nato-maiden hyväksynnän. Natolla on Itämeren suunnan lisäksi tarvetta kiinnittää huomiota myös Pohjois-Afrikan ja Lähi-idän kehitykseen. Valiokunta toteaa, että Suomen pitää olla yhdessä Ruotsin kanssa aloitteellinen Naton suuntaan, mikäli kumppanuusyhteistyötä halutaan nykyisestä vielä syventää. 

Nordefco- ja Northern Group -yhteistyö sekä Saksan kehysvaltiokonsepti

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan yksi keskeinen kehityssuunta kansainvälisessä puolustusyhteistyössä on sen alueellistuminen. Tästä ovat hyviä käytännön esimerkkejä Pohjoismaiden välinen Nordefco-yhteistyö sekä Britannian johtama Northern Group -foorumi.  

Suomi toimii pohjoismaisen puolustusyhteistyön (Nordefco) kehittämisen suhteen puheenjohtajamaana vuonna 2017. Puheenjohtajuus antaa valiokunnan näkemyksen mukaan Suomelle hyvän mahdollisuuden edelleen syventää pohjoismaista yhteistyötä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan pohjoismaisen puolustusyhteistyön näkyvin ja konkreettisin ilmenemismuoto on tällä hetkellä Ruotsin, Suomen ja Norjan rajat ylittävä ilmavoimayhteistyö, jossa eri maiden ilmavoimat harjoittelevat säännönmukaisesti keskenään. Tämä niin sanottu CBT-toiminta (Cross-Border Training) on valiokunnan mielestä hyvä esimerkki käytännönläheisestä yhteistyöstä, joka hyödyttää kaikkia osapuolia. Muita yhteistyöalueita, joiden syventämisessä on päästy eteenpäin, ovat ilmatilannekuvan vaihto sekä turvatut viestiyhteydet Pohjoismaiden kesken. 

Northern Group -järjestely on vuonna 2010 käynnistynyt Britannia-vetoinen turvallisuus- ja puolustuspoliittinen keskustelufoorumi, johon kuuluvat Pohjoismaiden ja Baltian maiden lisäksi Saksa, Hollanti, Puola sekä Britannia. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan järjestelyn perustamisen taustalla on Britannian halu kehittää kahden- ja monenvälistä yhteistyötään sen näkökulmasta läheisempien puolustuspoliittisten kumppanien kesken. Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan Northern Group -maat ovat säännöllisesti kokoontuneet sekä puolustusministeriön virkamiesten että puolustusvoimien edustajien kesken, ja myös puolustusministerit ovat tavanneet järjestelyn puitteissa. Valiokunta toteaa, että Britannian ero EU:sta voi kasvattaa Northern Group -järjestelyn merkitystä jatkossa. 

Britannian lisäksi myös Saksa on eurooppalaisessa kehyksessä maa, joka on ottanut aiempaa suurempaa johtoroolia sotilaallisessa suorituskykytyössä. Saksan valmius oman roolinsa kasvattamiseen on tuotu esiin myös vuonna 2016 julkaistussa puolustusselonteossa. Saadun selvityksen Saksan rooli tulee korostumaan eurooppalaisessa puolustusyhteistyössä niin sanotun kehysvaltiokonseptin kautta. Saksa tulee johtamaan eurooppalaisista maista koostuvaa vajaan 20 maan ryhmää, jossa paitsi kehitetään monikansallisia eurooppalaisia suorituskykyjä myös pyritään vastaamaan paremmin esimerkiksi sotilaallisen kriisinhallinnan tarpeisiin. Saadun selvityksen mukaan Saksan johtamassa työssä kehitettäisiin esimerkiksi siirtymiskykyisiä esikuntia, vaikuttamista, ilmapuolustusta sekä tiedustelua. Valiokunta näkee tärkeänä, että Suomi on myös tässä työssä mukana — yhteistyöllä voi olla merkittävä liittymäpinta EU:ssa käynnistyvään pysyvään rakenteelliseen yhteistyöhön.  

Suomi-Ruotsi-puolustusyhteistyö

Selonteossa todetaan valiokunnan mielestä perustellusti, että kahdenvälisessä yhteistyössä Ruotsilla on erityisasema. Puolustusyhteistyö Ruotsin kanssa tähtää Itämeren alueen turvallisuuden sekä Suomen ja Ruotsin puolustuksen vahvistamiseen. Selonteon mukaan Suomi ja Ruotsi syventävät puolustusyhteistyötä, jota kehitetään kattamaan operatiivinen suunnittelu kaikissa tilanteissa. Kahdenvälisen puolustusyhteistyön syventämiselle ei aseteta ennakkoon rajoitteita. 

Valiokunta toteaa, että Suomen ja Ruotsin turvallisuuspoliittisessa asemassa on yhtäläisyyksiä. Itämeren alueen kiristynyt turvallisuuspoliittinen tilanne vaikuttaa molempiin maihin. Kyseessä on kaksi sotilaallisesti liittoutumatonta EU-maata, joiden turvallisuusympäristö on muutoksessa. Maat ovat myös Naton kehittyneimpien kumppanimaiden joukossa ja ovat tiiviisti mukana pohjoismaisessa puolustusyhteistyössä. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että Ruotsin kanssa tavoitellaan mahdollisimman pitkälle menevää puolustusyhteistyötä sulkematta pois kriisiajan sopimuspohjaista yhteistyötä, joka kattaa myös laajan turvallisuuden puitteissa toteutettavan yhteistyön. Samalla valiokunta kuitenkin korostaa, että yhteistyön tulee olla mahdollisimman käytännönläheistä ja kustannustehokasta. Yhteisellä toiminnalla saavutetaan kustannustehokkuutta — erityisesti koulutus- ja harjoitustapahtumien kautta — ja myötävaikutetaan Itämeren alueen vakauden lujittamiseen. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan puolustushaaroista ilma- ja merivoimat tekevät jo nyt tiivistä käytännönläheistä yhteistyötä. Valiokunnan mielestä on tärkeää, että myös maavoimayhteistyötä maidemme välillä kehitetään. Valiokunta pitää tervetulleena sitä, että molempien maiden maavoimien harjoituksissa on yhä enenevässä määrin huomioitu Suomi-Ruotsi-puolustusyhteistyö. 

Saadun selvityksen mukaan Suomi-Ruotsi-puolustusyhteistyön puitteissa on pohdittu myös puolustusmateriaalin yhteishankintoja, mutta näiden hankkeiden eteenpäin viemistä vaikeuttaa merkittävästi erilainen hankinta-aikataulu molemmissa maissa. Valiokunta pitää luontevana, että myös sotilaallisessa kriisinhallinnassa operaatioihin osallistuttaessa selvitetään mahdollisuudet Suomi-Ruotsi-yhteistyöhön tai toimintaan pohjoismaisessa viitekehyksessä. 

Suomi-Yhdysvallat-puolustusyhteistyö ja muut kahdenväliset kumppanuudet

Selonteossa todetaan, että Yhdysvallat on Suomelle tärkeä kumppani, jonka kanssa tehtävä puolustusyhteistyö parantaa Suomen puolustuskykyä. Selonteon mukaan Suomi jatkaa tiivistä materiaaliyhteistyötä sekä syventää muuta puolustusyhteistyötä Yhdysvaltojen kanssa lokakuussa 2016 solmitun aiejulistuksen mukaisesti. 

Puolustusvaliokunta pitää Yhdysvaltoja Ruotsin ohella keskeisenä kumppanina puolustusyhteistyössä. Valiokunta toteaa, että Yhdysvallat on johtava nykyaikaisen puolustusteknologian valmistaja ja kehittäjä. Kahdenvälinen yhteistyö on tärkeää sekä puolustuspolitiikan, sotilaallisen suorituskyvyn kehittämisen että kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan osallistumisen kannalta. Puolustusmateriaalihankintojen ohella läheinen yhteistyö on tärkeää myös tutkimus- ja kehittämistyössä. 

Selonteon mukaan Suomelle tärkeitä kahdenvälisiä puolustusyhteistyökumppaneita ovat myös Alankomaat, Iso-Britannia, Norja, Puola, Ranska, Saksa, Tanska ja Viro. Latvia ja Liettua ovat Suomelle läheisiä kumppaneita. Valiokunta pitää hyvänä viime vuosina vakiintunutta mallia, jossa keskeisten yhteistyömaiden kanssa solmitaan kahdenvälisiä puolustusalan puitejärjestelyjä, jotka ohjaavat tehtävää yhteistyötä. Nyt sopimukset on laadittu Ruotsin, Yhdysvaltain, Britannian, Puolan ja Viron kanssa. Saadun selvityksen mukaan myös Saksan kanssa on tavoitteena puitesopimuksen laatiminen.  

Valiokunta toteaa, että Venäjän kanssa on perusteltua tehdä käytännön yhteistyötä esimerkiksi Itämeren meriturvallisuuden parantamista koskevissa järjestelyissä. Valiokunta pitää tärkeänä, että eri osapuolet jatkavat osallistumista myös ETYJ:n asevalvontajärjestelmään, kuten esimerkiksi niin sanottuun Open Skies -valvontalentosopimukseen.  

Yhteenveto

Suomen puolustuspoliittinen linja ei ole altis suhdannevaihteluille. Suomen puolustusratkaisun strategisia perusvalintoja ovat koko maan puolustaminen, yleinen asevelvollisuus ja sotilaallinen liittoutumattomuus. Yleinen asevelvollisuus on keskeinen osa Suomen puolustusratkaisua. Yleisellä asevelvollisuudella on vahva ja laaja tuki suomalaisessa yhteiskunnassa. Reservin merkitys sodan ajan joukoissa on ratkaiseva, sillä sodan ajan joukoista noin 95 prosenttia on reserviläisiä.  

Valiokunta korostaa korkean maanpuolustustahdon merkitystä puolustuksen perustana. Maanpuolustustahdolla on keskeinen merkitys myös yhteiskunnan kriisinsietokyvyn ylläpidossa ja kehittämisessä. Maanpuolustustahto turvataan muun muassa laadukkaalla varusmies- ja reserviläiskoulutuksella, kehittämällä asevelvollisuutta, tukemalla vapaaehtoista maanpuolustustyötä ja huolehtimalla yhteiskunnan eheydestä. 

Valiokunta pitää kansainvälisten jännitteiden heijastumista myös Itämeren alueelle huolestuttavana. Suomen tulee omalla toiminnallaan edistää aktiivisesti lähialueensa vakautta. Aktiivinen osallistuminen kansainväliseen yhteistyöhön on Suomen etujen mukaista ja Suomen globaalin vastuun kantamista.  

Puolustusvoimille turvallisuusympäristön muutos edellyttää entistä kokonaisvaltaisempaa tilannetietoisuutta sekä kykyä havainnoida ja muodostaa ymmärrys perinteisissä toimintaympäristöissä ja tietoverkoissa syntyvistä uhista. Suomen puolustusratkaisu kestää toimintaympäristön muutoksesta aiheutuvat paineet, mutta alueellista puolustusta on kehitettävä ympäristön kehityksen mukaisesti. Tämä vaatii myös riittäviä panostuksia materiaaliseen valmiuteen. Uskottavan puolustuskyvyn ylläpitäminen vaatii kaikkien kolmen puolustushaaran suorituskyvyn ylläpitämistä sekä esimerkiksi kyberturvallisuuden ja -puolustuksen kehittämistä. 

Suomen sotilaallisen puolustuskyvyn ylläpidon ensisijaisena päämääränä on muodostaa ennalta ehkäisevä kynnys sotilaallisen voiman käytölle ja sillä uhkaamiselle. Puolustusvoimien tulee kyetä vastaamaan sekä perinteisiin sotilaallisiin uhkiin että laaja-alaisempiin uhkiin. Laaja-alaisten uhkien torjunnassa korostuu tiivis viranomaisyhteistyö. 

Kansainvälisen puolustusyhteistyön lähtökohtana ovat kansallisen puolustuksen tarpeet. Puolustusyhteistyö vahvistaa Suomen kansainvälistä ja turvallisuuspoliittista asemaa. Yhteistoimintakyvyn ylläpitämisen ja kehittämisen näkökulmasta korostuu monikansallinen harjoitus- ja koulutustoiminta.  

Ruotsin kanssa tehtävä puolustusyhteistyö sekä EU:n puolustusulottuvuuden kehittyminen ovat selontekokaudella puolustusyhteistyön kärkihankkeita, joissa Suomen tulee olla aktiivisesti mukana. Ruotsin kanssa yhteistyötä voidaan syventää käytännönläheisesti ilman rajoitteita sulkematta pois sopimuspohjaista kriisiajan yhteistyötä.