Yleistä
Hallituksen esityksen tarkoituksena on muuttaa perusopetusta, lukiokoulutusta, ammatillista koulutusta sekä tutkintokoulutukseen valmentavaa koulutusta koskevien lakien eräitä säännöksiä siten, että ne antavat nykyistä tehokkaammat keinot puuttua kiusaamiseen ja väkivaltaan kouluissa ja oppilaitoksissa. Tavoitteena on varmistaa oppilaan ja opiskelijan oikeusturva sekä vahvistaa näiltä osin turvallisen oppimisympäristön toteutumista.
Esityksessä ehdotetaan muun muassa täsmennettäväksi opetuksen epäämistä koskevaa sääntelyä ja pidennettäväksi perusopetuslain mukaista epäämistä koskevaa enimmäisaikaa jäljellä olevan työpäivän lisäksi myös seuraavaksi työpäiväksi. Lakeihin ehdotetaan lisättäväksi säännös lapsen edusta opetusta ja koulutusta suunniteltaessa, järjestettäessä ja siitä päätettäessä. Lisäksi ammatillisesta koulutuksesta annettua lakia ja lukiolakia ehdotetaan muutettaviksi siten, että niissä säädetään opettajan tai rehtorin velvollisuudesta ilmoittaa tietoonsa tulleesta oppilaitoksessa tai koulumatkalla tapahtuneesta häirinnästä, kiusaamisesta tai väkivallasta niistä epäillyn ja niiden kohteena olevan opiskelijan huoltajalle tai muulle lailliselle edustajalle.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosesityksin.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan (PeVL 48/2021 vp) pitävänsä hallituksen esityksen tavoitteita perusteltuina ja hyväksyttävinä. Perustuslakivaliokunta on käsitellyt hallituksen esitystä sivistyksellisten oikeuksien ja oppivelvollisuuden (perustuslain 16 §) kannalta. Oppivelvollisuus koskee perusopetusta ja sen jälkeistä koulutusta siihen asti, kun henkilö täyttää 18 vuotta tai on tätä ennen hyväksytysti suorittanut oppivelvollisuuteen kuuluvan tutkinnon. Oppivelvollisuutta voi perusopetuksen jälkeen suorittaa muun muassa lukiokoulutuksessa ja ammatillisessa koulutuksessa. Oppivelvollisuuteen kuuluva opetus on perustuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettua perusopetusta (PeVL 43/2020 vp, s. 4).
Kun kaikki opiskelijat, esimerkiksi lukiokoulutukseen ja ammatilliseen koulutukseen osallistuvat, eivät ole oppivelvollisuuden piirissä, esitetty sääntely on muita kuin oppivelvollisia koskevilta osin merkityksellistä perustuslain 16 §:n 2 momentin kannalta.
Opetuksen epäämistä ja ammatillisen koulutuksen opiskelijan kurinpitoseuraamusten määräämisen toimivaltaa koskevien säännösehdotusten muutostarpeita käsitellään tämän mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa.
Kaksoisrangaistavuuden kielto.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan kumottaviksi perusopetuslain, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain ja lukiolain säännökset kurinpitomenettelyn suhteesta syytteen vireilläoloon ja tuomioistuimen ratkaisuun (kaksoisrangaistavuuden kieltoa koskevat säännökset). Sivistysvaliokunta katsoo, että kaksoisrangaistavuutta koskevan sääntelyn soveltumattomuutta kurinpitomenettelyyn taustoitetaan esityksessä kattavasti. Esitys edellä mainittujen säännösten kumoamisesta selkeyttää kaksoisrangaistuksen kieltoon liittyvää oikeusperustaa ja on siten perusteltu.
Sivistysvaliokunta perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten selvyyden vuoksi toteaa, ettei edellä mainittujen kaksoisrangaistavuuden kieltoa koskevien säännösten kumoaminen tarkoita kaksoisrangaistavuuden kiellon kumoamista kaikissa oppilaitoksissa tapahtuvaa toimintaa koskevissa tapauksissa, vaan kyse on siitä, että kaksoisrangaistavuuden kiellon ulottuvuus suhteessa oppilaitoksissa tapahtuvaan toimintaan määritellään vastaisuudessa oikeuskäytännössä.
Opiskeluoikeuden pidättäminen lukiokoulutuksessa.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan viitannut hallituksen esityksen opiskeluoikeuden pidättämistä koskevan lukiolain säännöksen (41 §:n 4 momentti) ongelmallisuuteen ja sääntelyn korjaamisen viipymiseen. Edellä mainittu säännös ehdotetaan kumottavaksi käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen yhteydessä viitaten perustuslakivaliokunnan vuonna 2011 antamaan lausuntoon (PeVL 60/2010 vp, s. 5), josta ilmenee opiskeluoikeuden pidättämistä koskevan sääntelyn ongelmallisuus perustuslain 21 §:n oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin kuuluvan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 kappaleessa turvatun syyttömyysolettaman kannalta.
Sivistysvaliokunta yhtyen perustuslakivaliokunnan lausuntoon kiinnittää valtioneuvoston vakavaa huomiota siihen, että valtioneuvoston tiedossa ollutta perustuslaillista ongelmaa ei ole korjattu viipymättä.
Kiusaaminen on monisyinen ongelma
Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslian lausunnossa on tuotu esille, että oikeusasiamiehen laillisuusvalvonnassa on toistuvasti käynyt ilmi, ettei oppilaan oikeus turvalliseen opiskeluympäristöön aina toteudu eivätkä koulujen keinot havaita ja puuttua kiusaamiseen ole aina riittäviä. Myös lasten omissa kanteluissa useimmiten aiheena ovat opiskeluympäristön turvallisuuteen liittyvät kysymykset.
Laillisuusvalvontahavaintojen perusteella on ilmennyt, että oppilaan häiritsevän tai väkivaltaisen käytöksen taustalla saattavat usein olla puutteet oppilaan saamassa oppimisen ja koulunkäynnin tuessa sekä viranomaisten tai toimialojen välisessä monialaisessa ja moniammatillisessa yhteistyössä. Valiokunta korostaa lapsen edun ensisijaisuuden huomioon ottamista myös lapsen tuen tarpeen tunnistamisessa sekä oikean ja oikea-aikaisen tuen antamisessa. Niillä voidaan osaltaan ehkäistä väkivaltaista käytöstä.
Valiokunta on aikaisemmin useaan otteeseen kiinnittänyt vakavaa huomiota kouluissa ja oppilaitoksissa esiintyvään kiusaamiseen ja väkivaltaan sekä edellyttänyt riittävän tehokkaita toimia kiusaamisen kitkemiseksi (mm. SiVM 19/2021 vp, SiVM 3/2020 vp ja SiVL 18/2021 vp). Valiokunta on mietinnössään SiVM 19/2021 vp ehdottanut, että kiusaamisen ehkäisy koulutuksen kaikilla asteilla otetaan yhdeksi koulutuspoliittisen selonteon toimeenpanosuunnitelman painopistealueeksi.
Valiokunta tunnistaa, että kiusaamisessa ja väkivallassa on kyse monimutkaisesta ilmiöstä, jonka taustalla olevat syyt ja siitä aiheutuvat seuraukset ovat moninaiset. Kiusaamisen taustalla voi olla monenlaisia ongelmia, esimerkiksi oppimisvaikeuksia tai ongelmia perheessä tai jopa se, että kiusaaja on itsekin kiusaamisen uhri. Yksi kiusaamisen muoto on myös oppilaan tai opiskelijan ulkopuolelle jättäminen (ostrakismi). Kun ongelmakäyttäytymisen taustalla olevat tekijät ovat moninaiset, on tärkeää huolehtia siitä, että myös ennaltaehkäisemisen ja puuttumisen keinoja ja osaamista on käytettävissä riittävästi siten, että kuhunkin ongelmaan voidaan vastata oikealla toimenpiteellä.
Valiokunta pitää tärkeänä, että kiusaamiseen ja väkivaltaan liittyvien ongelmien ratkaisemisessa hyödynnetään tutkittua tietoa ja että hyviksi osoittautuneita käytäntöjä jaetaan muiden hyödynnettäviksi.
Koulut ja oppilaitokset ovat merkittävässä asemassa kiusaamisen ehkäisemisessä
Valiokunta on mietinnössään SiVM 3/2020 vp käsitellyt laajasti kiusaamisen ja väkivallan ongelmaa sekä siihen puuttumista. Valiokunta uudistaen mietinnössään esille tuomansa korostaa, että kiusaaminen on merkittävä pahoinvointia aiheuttava tekijä lapsen ja nuoren kehityksessä ja vakava uhka terveydelle, hyvinvoinnille ja koulumotivaatiolle. Kiusatuksi tulemiseen liittyvät kokemukset usein vaikuttavat pitkälle aikuisikään.
Valiokunta on mietinnössään tuonut esille, että koulu on keskeisessä asemassa lasten ja nuorten ongelmien havaitsemisessa ja niihin puuttumisessa. Kouluilla on merkittävä tehtävä huolehtia lasten ja nuorten terveestä kasvusta sekä oppilaiden ryhmäytymisen taitojen harjaantumisesta.
Mielenterveyttä ja hyvinvointia edistävät myös hyvät tunne- ja vuorovaikutustaidot. Niiden omaksuminen on tärkeää perusopetuksessa ja jo varhaiskasvatuksessa, koska ne auttavat kertomaan omista tunteista ja kokemuksista, ymmärtämään toisten tunteita sekä keskustelemaan vaikeistakin asioista. Tärkeää on myös se, että jokainen tulee omassa yhteisössään kuulluksi ja nähdyksi sekä tuntee kuuluvansa koulu- tai oppilaitosyhteisöön.
Valiokunta pitää tärkeänä saada opetuksen sisältöihin laillisuuskasvatusta, jolla voidaan lasten ja nuorten ikä- ja kehitystason mukaisesti tuoda esille väkivaltaisen käytöksen seuraamukset esimerkiksi rikosoikeuden ja vahingonkorvausoikeuden näkökulmista ottaen huomioon myös digitaalisilla alustoilla, kuten sosiaalisessa mediassa, tapahtuva kiusaaminen.
Aikuisten epäasiallinen käytös
Asiantuntijalausunnoissa on tuotu esille tarve tunnistaa, että kouluissa ja oppilaitoksissa esiintyy myös aikuisten, esimerkiksi opettajan, epäasiallista käytöstä oppilaita tai opiskelijoita kohtaan. Opetushallituksen ja THL:n tilaston mukaan henkilöstön oppilaaseen kohdistamaa epäasiallista käytöstä, esim. väkivaltaa, häirintää ja kiusaamista, esiintyi 14 %:ssa kaikista vastanneista peruskouluista (vastaajina 91 % kaikista Suomen peruskouluista).
Jokainen kiusaamistapaus on väärin, mutta erityisen vakavaa on, mikäli koulun henkilöstöön kuuluva aikuinen, jolla on lapseen nähden valta-asema, käyttäytyy asiattomasti lasta kohtaan. Tällainen käytös vaarantaa oppilaan tai opiskelijan luottamusta koulun henkilöstöön ja nostaa siten kynnystä ottaa puheeksi esimerkiksi kiusaamistapaukset.
Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että oppimisympäristöissä turvataan toimivat menettelyt epäkohtien esille tuomiseksi ja niihin puuttumiseksi.
Kurinpitosäännöksiin ehdotetut muutokset
Esityksessä esitetään tarkennettaviksi kurinpitokeinoja, joita voidaan käyttää, kun oppilas häiritsee opetusta tai muuten rikkoo koulun järjestystä taikka menettelee vilpillisesti. Kyse on reaktiivisista ja ainakin osin jälkikäteisistä menettelyistä.
Rangaistuksen uhkalla on myös ennalta ehkäisevä vaikutus, minkä asiantuntijoiden ohella valiokunnassa kuultavina olleet oppilaat toivat esille. Kouluun tulemisen kieltämisen mahdollisuutta lapset ovat pitäneet hyvänä muun muassa sen vuoksi, että väärin toiminut oppilas voisi miettiä omaa tekoaan ja syitä sille. Oppilaiden turvallisuuden tunnetta lisää se, kun oppilaat voivat varmistua siitä, että koulussa ketään ei satuteta ja tilanne saadaan rauhoitettua.
Valiokunta pitää tarpeellisena lisäyksenä oppilaan tai opiskelijan iän ja kehitystason huomioimista kurinpitotoimista päätettäessä. Tämä on yksi tärkeä tekijä lapsen edun huomioimiseksi kurinpitotoimista päätettäessä.
Valiokunta huomauttaa, että kurinpitotoimilla voi olla lapsen ja nuoren kannalta myös haitallisia vaikutuksia. Tämä on tullut esille myös kuultavina olleiden lasten valiokunnalle antamassa lausunnossa, jossa on tuotu esille muun muassa se, että koulusta poissaolon aikana oppimisen tuki voi olla puutteellista. Valiokunta pitää tärkeänä huolehtia siitä, että lasta tai nuorta, joka on määrätty olemaan pois koulu- tai opiskeluyhteisöstään, ei saa jättää ilman riittävää tukea ja huolenpitoa. (Valiokunnan lausumaehdotus)
Kurinpito yksin ei ole oikea tapa puuttua moitittavaan käyttäytymiseen, vaan lisäksi tulee kiinnittää huomiota toimiin, joilla ehkäistään kiusaamista, häirintää ja väkivaltaa kouluissa ja oppilaitoksissa. Kieltämisen ja rangaistusten lisäksi on tärkeää ohjata lapsia ja nuoria myönteisiin toimintatapoihin, jotka edistävät lapsen ymmärrystä erilaisuuden kohtaamisesta ja kunnioittamisesta.
Asiantuntijalausunnossa on pidetty puutteena sitä, että kasvatuskeskustelun lakisääteinen mahdollisuus ei kohdistu lukioihin ja ammatilliseen koulutukseen. Valiokunta saadun selvityksen perusteella katsoo, että perusopetuslain mukaisen kasvatuskeskustelun laajentaminen toiselle asteelle ei ole tarkoituksenmukaista huomioiden toisen asteen opiskelijoiden ikä. Opiskelijan epäasialliseen käytökseen on mahdollista puuttua opiskelijan kanssa keskustelemalla ilman, että siitä laissa säädetään.
Valiokunta katsoo, että ennaltaehkäisyä ja puuttumista lasten ja nuorten väkivaltaiseen käyttäytymiseen on mahdollista tehostaa selkeällä toimintamallilla, joka perustuu moniammatilliseen osaamiseen ja eri toimijoiden saumattomaan yhteistyöhön.
Valiokunta lausuntoonsa SiVL 2/2019 vp (s. 3) viitaten kiinnittää tässä yhteydessä huomiota siihen, että aluehallintoviranomaisen toimivalta valvoa oma-aloitteisesti koulujen ja oppilaitosten toimintaa voisi olla yksi keino vähentää niissä esiintyvää epäasiallista käytöstä. Tehokas valvonta on oikea-aikaisen puuttumisen ohella tärkeä osa lapsen ja nuoren oikeusturvaa.
Valiokunta pitää hyvänä, että kiusaamisen ennaltaehkäisemistä varten on tehty tukimateriaalia koulujen ja oppilaitosten käyttöön. Opetushallitus julkisti vuonna 2020 oppaan kiusaamisen vastaisesta työstä kouluissa ja oppilaitoksissa. Opetushallitus on myös käynnistänyt perusopetuksen valtakunnallisten opetussuunnitelman perusteiden, lukion valtakunnallisten opetussuunnitelman perusteiden sekä eräiden muiden määräysten päivittämisen vastaamaan esitettyä lainsäädäntöä.
Ilmoitusvelvollisuus
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettaviksi ammatillisesta koulutuksesta annettua lakia sekä lukiolakia siten, että niissä säädetään opettajan tai rehtorin velvollisuudesta ilmoittaa tietoonsa tulleesta oppilaitoksessa tai koulumatkalla tapahtuneesta häirinnästä, kiusaamisesta tai väkivallasta niistä epäillyn ja niiden kohteena olevan opiskelijan huoltajalle tai muulle lailliselle edustajalle. Säännös vastaa perusopetuslain 29 §:n 7 momentin mukaista sääntelyä.
Valiokunnan asiantuntijalausunnoissa on tuotu esille, että esityksen perusteluista jää epäselväksi opettajan tai rehtorin velvollisuus valvoa opiskelijoita koulumatkojen aikana. Saatuun selvitykseen viitaten valiokunta toteaa, että ehdotettuja säännöksiä ilmoitusvelvollisuudesta on sovellettava perusopetuslaissa olevan vastaavan säännöksen (29 §) mukaisesti. Säännös ei velvoita valvontaan koulumatkoilla, mutta koulun opettajan tai rehtorin tulee ilmoittaa tietoonsa tulleesta koulumatkalla tapahtuneesta häirinnästä, kiusaamisesta tai väkivallasta niihin syyllistyneen ja niiden kohteena olevan oppilaan huoltajalle tai muulle lailliselle edustajalle. Opetuksen tai koulutuksen järjestäjällä on toimivalta puuttua kiusaamiseen opetuksen tai siihen liittyvän toiminnan aikana.
Asiantuntijalausunnossa on ehdotettu, että ilmoitusvelvollisuus toisella asteella säädettäisiin koskemaan vain oppivelvollisia. Valiokunta saamaansa selvitykseen viitaten katsoo, että ilmoitusvelvollisuutta ei voida rajata ehdotetulla tavalla, koska lain soveltamispiiriin kuuluu myös henkilöitä, jotka eivät ole oppivelvollisia ja ovat silti alle 18-vuotiaita.
Lapsen oikeudet
Valiokunta katsoo, että lakeihin ehdotetut säännökset lapsen edun ensisijaisuudesta osaltaan vahvistavat YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen (SopS 60/1991) toimeenpanoa Suomessa ja selkeyttävät opetuksen ja koulutuksen järjestäjän velvollisuutta ottaa lapsen etu ensisijaiseksi ratkaisuperusteeksi lasta koskevissa asioissa tapaus- ja tilannekohtaisesti. Ne myös osaltaan korostavat lapsen oikeutta esittää omat näkemyksensä ja saada ne huomioon otetuiksi itseään koskevissa asioissa.
Lapsen edun ensisijaisuutta koskevan säännöksen (3 a §) sijoittaminen perusopetuslain soveltamisalaa ja tavoitteita koskevaan 1 lukuun korostaa sen merkitystä kaikissa perusopetuslain mukaisissa toiminnoissa ja ilmentää hyvin myös sitä, että se on yksi lapsen oikeuksien yleissopimuksen yleisperiaatteista, joita on sovellettava kaikkia lapsen oikeuksia tulkittaessa ja täytäntöön pantaessa. Vastaavalla tavalla lapsen edun huomioimista koskevan säännöksen sijoittaminen lukiolain ja ammatillisesta koulutuksesta annetun lain opetuksen tarkoitusta koskevaan säännökseen (2 §:t) sekä tutkintokoulutukseen valmentavasta koulutuksesta annetun lain tavoitteita koskevaan säännökseen (2 §) muodostaa siitä kunkin lain läpileikkaavan periaatteen.
Valiokunta pitää erinomaisena, että osana hallituksen esityksen valmistelua on kuultu lasten ja nuorten mielipiteitä ja että ne on otettu huomioon säännösehdotuksia lausuntopalautteen perusteella tarkistettaessa (HE, s. 26).
Lakialoitteet LA 27/2020 vp ja LA 6/2021 vp
Sivistysvaliokunta puoltaa hallituksen esityksen hyväksymistä muutoksin ja ehdottaa lakialoitteiden hylkäämistä.
Toimenpidealoitteet TPA 9/2019 vp, TPA 10/2019 vp, TPA 110/2020 vp ja TPA 117/2020 vp
Sivistysvaliokunta puoltaa hallituksen esityksen hyväksymistä muutoksin ja ehdottaa toimenpidealoitteiden hylkäämistä.