Yleistä
Hallituksen esitys liittyy pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman kirjauksiin ammatillisen koulutuksen rahoitusmallia ja toiminnanohjausta sekä opiskelijoiden oppimisen tukea koskevien lainsäädäntöjen uudistamisesta.
Toiminnanohjauksen uudistamiseksi esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki ammatillisen koulutuksen toiminnanohjauksen kokeilusta. Kokeilun tarkoituksena on selvittää, miten ammatillisen koulutuksen järjestämislupien laajentamisella ja neuvottelumenettelyyn perustuvalla toiminnanohjauksella voidaan vahvistaa ammatillisen koulutuksen laatua, vaikuttavuutta ja saavutettavuutta. Kokeilun on tarkoitus kestää kahdeksan vuotta siten, että se alkaa 1.1.2026 ja päättyy 31.12.2033.
Oppimisen tukea ehdotetaan uudistettavaksi muuttamalla ammatillisesta koulutuksesta annettua lakia siten, että sillä nykyistä paremmin varmistetaan erilaista tukea ja ohjausta tarvitsevien opiskelijoiden tukitoimien toteutuminen koulutuksen aikana erilaisissa oppimisympäristöissä.
Ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmää esitetään uudistettavaksi siten, että jatkossa valtion talousarvioon sisältyvä ammatillisen koulutuksen määräraha muodostuu toteumiin perustuvasta laskennallisesta perusrahoituksesta sekä harkinnanvaraisesta rahoituksesta.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta ehdottaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosesityksin.
Ammatillisen koulutuksen toiminnanohjauksen kokeilu
Hallituksen esityksessä ehdotetun ammatillisen koulutuksen toiminnanohjauksen kokeiluun on tarkoitus valita 40 koulutuksen järjestäjää. Ne ovat kokeilun ajan muista koulutuksen järjestäjistä poikkeavassa ohjausmenettelyssä. Esityksen mukaan kokeilussa mukana olevien järjestäjien järjestämislupamenettelyä ja siihen liittyvää normiohjausta kevennetään nykyisestä, ja kyseisille koulutuksen järjestäjille annetaan laaja tutkintojen järjestämisoikeus.
Kokeilulain nojalla myönnettävien kokeilulupien ulkopuolelle rajataan asetuksella niitä tutkintoja, joiden järjestäminen on vakiintuneesti ollut joidenkin erikoistuneiden koulutuksen järjestäjien vastuulla. Näitä ovat muun muassa musiikin ja liikunta-alan tutkinnot.
Kokeilussa mukana olevien koulutuksen järjestäjien antaman koulutuksen vaikuttavuus ja laatu turvataan opetus- ja kulttuuriministeriön ja koulutuksen järjestäjän yhdessä sopimilla tavoitteilla. Tavoitteet asetetaan neljän vuoden välein pidettävissä ministeriön ja koulutuksen järjestäjän välisissä neuvotteluissa ja ne kirjataan opetus- ja kulttuuriministeriön ja koulutuksen järjestäjän väliseen sopimukseen. Neuvotteluissa pyritään yhteensovittamaan kansallisia ja paikallisia tavoitteita siten, että koulutuksen järjestäjät arvioivat alueellisia tarpeita yhdessä keskeisten muiden aluetoimijoiden kanssa ja tekevät esityksen strategisista tavoitteista. Opetus- ja kulttuuriministeriö tuo keskusteluun kansallisia tavoitteita. Tavoitteiden toteutumista seurataan kokeilun aikana.
Valiokunta pitää ehdotettua ammatillisen koulutuksen toiminnanohjauksen kokeilua kannatettavana ja hallituksen esityksessä esitettyyn (s. 27) yhtyen painottaa, että kokeiluun tulee valita lähtökohdiltaan erilaisia koulutuksen järjestäjiä eri puolilta maata siten, että kokeilussa voidaan ottaa huomioon alakohtaisia ja alueellisia erityispiirteitä. Osallistujien valinta tulee toteuttaa siten, että kokeilussa on mukana molemmilla kansalliskielillä koulutusta antavia koulutuksen järjestäjiä. Tärkeä on huolehtia myös siitä, että kokeiluun mukaan otettavat järjestäjät muodostavat kokonaisuuden, jonka perusteella on mahdollista arvioida koulutuksen laadun ja vaikuttavuuden kehittymistä sekä kansallisesta että alueellisesta näkökulmasta. Kokeilussa tulee kiinnittää huomiota myös opiskelijoiden oikeuksien sekä koulutuksen maan kattavan saatavuuden ja saavutettavuuden turvaamiseen ottaen huomioon, että ammatillisen koulutuksen keskeinen tehtävä on kouluttaa ja kasvattaa oppivelvollisuusikäisiä nuoria. (Valiokunnan lausumaehdotus 1)
Valiokunnan näkemyksen mukaan on perusteltua, että kokeiluun valittavien koulutuksen järjestäjien valintamenettelyssä käytetään riippumattoman tahon, Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen, tekemää pisteytysmallia. Kokeilun kesto on verrattain pitkä, joten senkin vuoksi kokeiluun osallistuvien valinta tulee valmistella ja toteuttaa erittäin huolellisesti ja avoimuutta noudattaen.
Asiantuntijalausunnoissa on tuotu esille huoli siitä, että kokeilun ulkopuolelle jäävien koulutuksen järjestäjien yhdenvertainen asema kokeiluun valittuihin verrattuna on jäänyt epäselväksi. Valiokunta painottaa, että vaikka järjestäjien yhdenvertaisen kohtelun perustana on kaikkia koulutuksen järjestäjiä — kokeiluun kuuluvia ja siihen kuulumattomia — koskeva sama toiminta- ja rahoituslainsäädäntö, on välttämätöntä huolehtia siitä, että myös kokeilun ulkopuolella olevien koulutuksen järjestäjien asema ja kehittämismahdollisuudet turvataan riittävin toimenpitein. (Valiokunnan lausumaehdotus 1)
Valiokunta pitää myönteisenä, että toiminnanohjauksen uudistuksen erääksi tavoitteeksi on asetettu kaikkien ammatillisen koulutuksen järjestäjien välisen vuorovaikutuksen ja keskinäisen yhteistyön lisääminen ja syventäminen. Kokeilussa mukana olevien järjestäjien kanssa neljän vuoden välein käytävissä neuvotteluissa käydään läpi myös koulutuksen järjestäjän suunnitelmien mahdollisia vaikutuksia muuhun järjestäjäkenttään. Saadun selvityksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö tulee kokeilun aikana käymään kaikkien koulutuksen järjestäjien kanssa alueellisia ja/tai alakohtaisia keskusteluja. Valiokunnan näkemyksen mukaan kyseisten keskustelujen käyminen on hyvä keino ylläpitää vuorovaikutusta koulutuksen järjestäjiin ja saada ajantasaista tietoa kokeilun aikaisen koulutuksen järjestämisen edellytysten toteutumisesta myös kokeilun ulkopuolella olevien tahojen näkökulmasta.
Hallituksen esityksen mukaan kokeiluun osallistuvat koulutuksen järjestäjät voivat järjestää koulutusta vapaasti myös englannin kielellä. Valiokunta pitää tärkeänä, että englanninkielisessä koulutuksessa varmistetaan jokaiselle opiskelijalle myös riittävät suomen tai ruotsin kielen valmiudet.
Kansallinen koulutuksen arviointikeskus Karvi toteuttaa kokeilusta laajan seurantatutkimuksen. Seuranta tulee saadun selvityksen mukaan koskemaan kokeilussa mukana olevia järjestäjiä, mutta siinä tarkastellaan myös kokeilun mahdollisia heijastusvaikutuksia kokeilun ulkopuolella oleviin järjestäjiin. Seurannassa tullaan kiinnittämään huomiota siihen, millaisia kokonaisvaikutuksia sillä on ammatilliseen koulutukseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että opetus- ja kulttuuriministeriö huolehtii siitä, että uudistuksen seuranta kattaa myös kokeiluun osoitetun rahoituksen kohdentumisen tarkastelun ja että kokeilun aikana tuotetaan tietoa myös siitä, miten kokeilu vaikuttaa muiden kuin kokeiluun osallistuvien koulutuksen järjestäjien toimintaan.
Valiokunta saamaansa selvitykseen viitaten kiinnittää huomiota kokeilussa mukana olevien koulutuksen järjestäjien mahdollisuuteen järjestää oppisopimuskoulutusta hankkimalla koulutusta toiselta koulutuksen järjestäjältä ja ehdottaa tätä koskevaa säännösmuutosta yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevällä tavalla. Samoin valiokunta pitää tarpeellisena, että kokeilussa mukana olevan koulutuksen järjestäjän velvollisuudesta järjestää koulutusta toiminta-alueensa tarpeisiin säädetään ehdotettua selkeämmin.
Oppimisen tuen ja erityisen tuen uudistus
Oppimisen tuki.
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi, että opiskelijalla on oikeus oppimisen tukeen osana tutkintokoulutusta. Oppimisen tuki on opettajan antamaa tukiopetusta sekä opetus- ja ohjaushenkilöstön antamaa tukea ja ohjausta, jota opiskelija tarvitsee tutkinnon tai koulutuksen perusteiden ammattitaitovaatimusten ja osaamistavoitteiden saavuttamiseksi. Ehdotettu oppimisen tuki on tarkoitus toteuttaa matalan kynnyksen tukiopetuksena, tukena ja ohjauksena. Valiokunta pitää edellä todettuja muutosehdotuksia kannatettavina ja korostaa, että oppimisen tuen palveluja tulee olla opiskelijoiden saatavissa riittävästi, oikea-aikaisesti ja laadultaan sellaisina, että ne edistävät opiskelijoiden osaamista, osaamisen osoittamista näytöissä, valmistumista, työllistymistä ja jatko-opintoihin siirtymistä sekä hyvinvointia yleisemminkin.
Valiokunta aikaisempaan lausuntoonsa (SiVL 4/2024 vp, s. 6—8) sekä sivistysvaliokunnan koulutuspoliittisesta selonteosta antamansa mietinnön kannanottoesitykseensä (SiVM 19/2021 vp, kannanoton kohta 6) viitaten korostaa oppimisen tuen katkeamattoman jatkuvuuden turvaamista jokaiselle kyseistä tukea tarvitsevalle lapselle ja nuorelle. Asiantuntijalausunnossa on todettu, että erityisesti oppivelvollisuuden laajentumisen myötä opiskelijoiden moninaiset tuen tarpeet ovat oppilaitoksissa tulleet ilmi aikaisempaa vahvemmin. Valiokunnan näkemyksen mukaan oppimisen tuen uudistus hallituksen esityksessä esitetyllä tavalla mahdollistaa joustavan tavan tukitoimien järjestämiseen ammatillisen koulutuksen eri oppimisympäristöissä ja samalla varmistaa opiskelijoiden oikeuden saada yksilöllisten tarpeiden edellyttämää tukea. Valiokunta pitää tärkeänä, että edellä todettujen tavoitteiden toteutumista selvitetään huolellisesti. (Valiokunnan lausumaehdotus 2)
Erityinen tuki.
Valiokunta pitää opiskelijoiden erityisen tuen uudistamista koskevia säännösehdotuksia erittäin tarpeellisina. Erityistä tukea koskevien säännösmuutosten tavoitteena on muun muassa vahvistaa erityisopetusta tarvitsevien opiskelijoiden oikeutta saada erityisopettajan antamaa tukea.
Ehdotuksen mukaan opiskelijalla on oikeus erityiseen tukeen, jos hän tarvitsee todennettujen oppimisvaikeuksien, sairauden tai vamman vuoksi säännöllistä ja pitkäaikaista erityisopetusta tutkinnon tai koulutuksen mukaisten ammattitaitovaatimusten ja osaamistavoitteiden saavuttamiseksi eikä oppimisen tuki olisi riittävää opiskelijan tuen tarpeiden kannalta. Ehdotuksen mukainen erityinen tuki on erityisopettajan antamaa erityisopetusta. Lisäksi se on erityisopettajan konsultaatioon perustuvaa muuta opetusta ja ohjausta sekä opiskelijan tarvitsemia muita erityisiä opetus- ja opiskelujärjestelyjä. Valiokunta painottaa, että erityisopettajien riittävyydestä tulee tuottaa ajankohtaista tietoa säännöllisesti ja huolehtia siitä, että kelpoisia opettajia on saatavilla opiskelijoiden tarpeiden mukaisesti. Valiokunta pitää myönteisenä, että erityisessä tuessa erityisopettajan konsultaatioon perustuvaa muuta opetusta ja ohjausta voi erityisopettajan lisäksi antaa myös muu opetus- ja ohjaushenkilöstö.
Muu ammatillinen koulutus
Esityksessä ehdotetaan, että ammatillisesta koulutuksesta annetusta laista kumotaan säännös, joka koskee ammatillista osaamista syventävää tai täydentävää koulutusta, jonka tavoitteena ei ole tutkinnon tai sen osan suorittaminen (8 §:n 1 kohta). Ehdotetun muutoksen vaikutuksiin on kiinnitetty asiantuntijalausunnoissa huomiota esimerkiksi kiinteistöalan kannalta tuoden esille paitsi em. kumottavaksi ehdotetun säännöksen myös kyseistä koulutusta koskevan valtionrahoituksen säilyttämisen tarve.
Saatuun selvitykseen ja lakiesityksen voimaantulosäännökseen viitaten valiokunta toteaa, että täydentävä ja syventävä muu ammatillinen koulutus on tarkoitus säilyttää kolmen vuoden siirtymäajan osana valtionosuusrahoitusta. Siirtymäajan kuluessa tullaan selvittämään, miltä osin nykyisessä muussa ammatillisessa koulutuksessa on sellaista koulutusta, joka voidaan siirtää osaksi tutkintokoulutuksen valtionosuusrahoitusta. Kilpailuneutraliteettikysymysten vuoksi muun ammatillisen koulutuksen säilyttäminen ammatillisen koulutuksen lainsäädännössä ei ole mahdollista.
Ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmän uudistus
Laskennallinen perusrahoitus ja harkinnanvarainen rahoitus.
Esityksessä ehdotetaan uudistettavaksi ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmää siten, että jatkossa valtion talousarvioon sisältyvä ammatillisen koulutuksen määräraha koostuu toteumiin perustuvasta laskennallisesta perusrahoituksesta sekä harkinnanvaraisesta rahoituksesta. Esityksen mukaan toteumiin perustuvan laskennallisen perusrahoituksen rahoitusosuudet muodostuvat toteutuneista opiskelijavuosista, joiden osuus on 50 prosenttia, suoritetuista tutkinnon osista ja tutkinnoista, joiden osuus on 30 prosenttia, valmistuneiden työllistymisestä ja jatko-opiskelusta, joiden osuus on 18 prosenttia, sekä opiskelijapalautteesta ja työelämäpalautteesta, joiden osuus on yhteensä 2 prosenttia. Toteumatietoina on tarkoitus käyttää kahden varainhoitovuotta edeltävän heinäkuun 1. päivän ja kesäkuun 30. päivän välille sijoittuvan ajanjakson tietoja.
Rahoitusmallia koskevan ehdotuksen tavoitteena on yksinkertaistaa rahoitusmallia ja parantaa ohjausvaikutusta karsimalla painotus- ja korotustekijöitä ja niiden kertoimia sekä keskittämällä jäljelle jäävät kustannusvaikutuksia tasaavat painotus- ja korotustekijät opiskelijavuosirahoitukseen. Esityksen mukaan toteutuneita opiskelijavuosia painotetaan tutkintorakenteeseen kuuluvien eri tutkintojen, tutkintokoulutukseen valmentavan koulutuksen sekä työhön ja itsenäiseen elämään valmentavan koulutuksen järjestämisellä. Lisäksi opiskelijavuosia painotetaan opiskelijan lähtötasolla, joka on rahoitusjärjestelmässä uusi kerroin. Toteutuneita opiskelijavuosia korotetaan vaativan erityisen tuen ja majoituksen järjestämisen perusteella. Tutkintotyyppikerroin, jolla alennetaan ammatti- ja erikoisammattitutkintojen rahoitusta suhteessa perustutkintoihin, ehdotetaan säilytettäväksi nykyisellään.
Harkinnanvaraisella rahoituksella on esityksen mukaan tarkoitus rahoittaa jatkossa eduskunnan päättämät kohdennukset ja lisäykset, strategisen kehittämisen rahoitus, koulutuksen järjestämiskustannuksiin liittyvistä syistä ja muista välttämättömistä tarpeista aiheutuvat rahoituksen korotukset sekä edellisen varainhoitovuoden korjaukset ja oikaisut. Harkinnanvarainen rahoitus on osa yleiskatteellista valtionosuusrahoitusta.
Valiokunta puoltaa ammatillisen koulutuksen rahoituslainsäädännön muutosehdotusta ja uudistukselle asetettuja tavoitteita luoda rahoitusjärjestelmä, joka on nykyistä yksinkertaisempi ja selkeämpi sekä tukee toiminnan vaikuttavuutta ja tehokkuutta entistä paremmin. Valiokunnan asiantuntijalausunnoissa esityksen tavoitteita on kannatettu laajasti. Toisaalta esille on tuotu myös näkemyksiä, joiden mukaan uudistus heikentää koulutuksen järjestäjän saaman rahoituksen ennakoitavuutta, ja että uudistus ei välttämättä selkeytä rahoitusjärjestelmää. Rahoitusjärjestelmän yksittäisiin osiin on esitetty sekä niitä puoltavia että niiden muuttamista koskevia ehdotuksia. Huomiota on myös kiinnitetty siihen, että kokonaisarvion tekeminen uudistuksen vaikutuksista on kuitenkin hankalaa ottaen huomioon ammatilliseen koulutukseen kohdennetut 120 miljoonan euron säästötoimet. Valiokunta painottaa, että hallituksen tulee seurata ja arvioida ammatillisen koulutuksen uuden rahoitusmallin toimivuutta ja sille asetettujen tavoitteiden toteutumista.
Kustannusryhmät.
Ammatillisen koulutuksen rahoituksessa otetaan huomioon eri koulutusten väliset kustannuserot. Lisäksi rahoituksessa käytetään kertoimia, joilla ohjataan koulutuksen järjestäjien toimintaa muun muassa kohdistamaan koulutusta enemmän ensimmäistä tutkintoa suorittaville tai ennen koulutusta työttömänä olleille henkilöille. Kustannusten huomioimisessa käytettävät korotuskertoimet perustuvat Opetushallituksen keräämiin kustannustietoihin. Opetushallitus kerää kustannustiedot 33 seurantaryhmän tarkkuudella. Tutkintojen sijoittuminen seurantaryhmiin perustuu Tilastokeskuksen koulutusalaluokitukseen.
Seurantaryhmien ja niiden mukana tutkintojen sijoittuminen eri kustannusryhmiin sekä kustannusryhmien kertoimet määräytyvät yksinomaan kustannustietojen perusteella ilman mitään muita perusteita tai harkintaa. Tiukasti kustannuksiin perustuvalla kustannusryhmien ja niiden kertoimien määrittelyllä pyritään varmistamaan kaikkien koulutuksen järjestäjien ja koulutusalojen tasapuolinen kohtelu.
Valiokunta toteaa, että kustannuskertoimista säädetään opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella ammatillisen koulutuksen rahoituksen laskentaperusteista (1244/2020, rahoitusasetus). Kustannuskertoimista ei siten säädetä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetulla lailla, jota nyt esitetään muutettavaksi. Saadun selvityksen mukaan rahoitusasetus valmistellaan lausuntokierroksineen ennen asetuksen antamista keväällä 2025.
Laskentamalli.
Asiantuntijalausunnoissa on kiinnitetty huomiota koulutuksen järjestäjien tarpeeseen saada rahoitusuudistuksen laskentamalli käyttöönsä mahdollisimman pian. Valiokunta saatuun selvitykseen viitaten toteaa, että yksittäisiä koulutuksen järjestäjiä koskevilla rahoitusmallinnuksilla saadut tulokset nyt käytössä olevilla tiedoilla eivät kuvaa tarkasti uudesta rahoitusjärjestelmästä aiheutuvia lopullisia muutoksia, vaikka ne antavatkin niistä yleisluonteisen kuvan. Luotettavampia arvioita rahoitusmallin muutoksista rahoitukseen on mahdollista saada, kun vuoden 2025 rahoituksen varsinainen suoritepäätös on tehty, päivitetty rahoitusperusteasetus kertoimineen on annettu ja kunkin koulutuksen järjestäjän järjestämislupaan on kirjattu rahoituksen perusteeksi hyväksyttävien toteutuneiden opiskelijavuosien enimmäismäärä niistä opiskelijavuosista, jotka eivät ole maksuttomuuden piirissä. Tätä koskevan valmistelutyön on tarkoitus käynnistyä keväällä 2025.