Yleistä

Hallituksen esitys pohjautuu Sanna Marinin hallituksen ohjelmaan, jonka mukaan oppivelvollisuusikä nostetaan 18 ikävuoteen. Oppivelvollisuuden suorittaminen aloitetaan nykytilaa vastaavasti perusopetuksessa. Sen jälkeen oppivelvollisuutta suoritetaan ensisijaisesti suorittamalla lukiokoulutuksen oppimäärää taikka ammatillista perustutkintoa tai ammattitutkintoa. Jos edellä mainittu toisen asteen koulutus ei ole nuorelle vielä sopiva vaihtoehto, hän voi hakeutua nivelvaiheen koulutukseen, kuten tutkintokoulutukseen valmentavaan koulutukseen tai kansanopiston oppivelvolliselle suunnattuun koulutukseen. Oppilaiden ja opiskelijoiden eri ohjaus- ja tukimuodot ovat tärkeässä asemassa.  

Hallitusohjelman mukaan oppivelvollisuustehtävään liittyvien erilaisten koulutusmuotojen järjestäjille korvataan täysimääräisesti oppivelvollisuustehtävään liittyvät kustannukset. 

Hallituksen esitys oppivelvollisuuden laajentamiseksi tulee nähdä laajana koulutuspoliittisena kokonaisratkaisuna ja suunnannäyttäjänä tuleville vuosikymmenille. Hallituksen esityksen keskeinen tarkoitus on varmistaa se, että jokainen perusopetuksen päättävä nuori hakeutuu jatko-opintoihin tai siihen valmistavaan muuhun ohjattuun ja tavoitteelliseen toimintaan ja suorittaa toisen asteen tutkinnon. Tällä pyritään vaikuttamaan erityisesti yhdenvertaisten koulutusmahdollisuuksien parantamiseen, koulutus- ja työllisyysasteen nostamiseen sekä hyvinvoinnin lisäämiseen. 

Valiokunta katsoo, että hallituksen esitys vastaa hyvin tarpeisiin parantaa nuorten osaamista ja hyvinvointia. Uudistus säilyttää nuorten mahdollisuudet jatkaa opintoja yksilöllisten tarpeidensa ja taipumustensa mukaisesti sekä varmistaa opiskelun ja hyvinvoinnin tuen. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että hallituksen esityksellä vahvistetaan perusopetuksen ja sen jälkeisen koulutuksen nivelvaiheessa nuorille annettavaa ohjausta ja tukea. Valiokunta korostaa vireillä olevien laajojen opetuksen ja koulutuksen kehittämishankkeiden, kuten Oikeus osata- ja Oikeus oppia ‑hankkeiden merkitystä osana oppivelvollisuusuudistuksen toteuttamisen ja sen vaikuttavuuden kokonaisuutta. 

Hallituksen esityksessä on kattavasti kuvattu erilaisia toimenpiteitä ja hankkeita, joilla on viime vuosina pyritty edistämään koulutuksen läpäisyä ja ehkäisemään keskeyttämistä. Nämä toimenpiteet eivät kuitenkaan ole merkittävästi ja riittävästi vaikuttaneet lisäävästi toisen asteen tutkinnon suorittamiseen. Koulutukseen hakeutuminen on kuitenkin merkittävästi lisääntynyt. Oppivelvollisuuden laajentaminen on asiantuntijakuulemisessa esille tuodun perusteella myös tutkimustiedon valossa tehokas keino nostaa osaamis- ja koulutustasoa ja toisen asteen tutkinnon suorittaneiden nuorten määrää. 

Uudistuksen laajuuden ja merkittävyyden vuosi valiokunta pitää tarpeellisena tuoda mietinnössään laajasti esille uudistuksen tavoitteet ja tarkoituksen sekä keskiössä olevan nuoren näkökulman. Valiokunta toteaa, että oppivelvollisuuslaki muodostaa kehikon, jonka sisällä monet käytännön kysymykset tulevat vielä vaatimaan erillisratkaisuja. Tämän vuoksi valiokunta kiinnittää mietinnössään erityistä huomiota uudistuksen seurantaan ja arviointiin. 

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin. Samalla valiokunta ehdottaa, että esityksen yhteydessä käsitellyt toimenpidealoitteet hylätään. 

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Perustuslakivaliokunta on antanut lausunnon (PeVL 43/2020 vp) käsiteltävänä olevasta hallituksen esityksestä. Lausunnossa hallituksen esityksen arvioinnin lähtökohtana on erityisesti perustuslain 16 §:ssä turvatut sivistykselliset oikeudet. Perustuslakivaliokunta pitää ehdotetun sääntelyn tavoitteita sinänsä hyväksyttävinä ja sivistyksellisiä perusoikeuksia edistävinä ja myös esittää eräitä säännösmuutosten tarpeita.  

Oppivelvollisuus perustuslain sivistyksellisten oikeuksien sääntelyssä

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa arvioidaan perusopetuslaissa säädetyn perusopetuksen jälkeisen koulutuksen asemaa perustuslain 16 §:n soveltamisessa. Pykälän 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen. Momentin toisen virkkeen mukaan oppivelvollisuudesta säädetään lailla. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa selvitetään, että "perustuslain 16 §:n säännös on saanut nykyisen sanamuotonsa perusoikeusuudistuksessa (silloinen hallitusmuodon 13 §). Momentissa säädetään perusoikeusuudistuksen perustelujen mukaan jokaiselle subjektiivinen oikeus maksuttomaan perusopetukseen. Momentin ensimmäinen ja toinen virke on tarkoitettu olemaan siten yhteydessä toisiinsa, että perusopetukseksi on katsottava se opetus, joka kuuluu oppivelvollisuuteen.” 

Hallituksen esityksessä säätämisjärjestysperustelujen lähtökohtana on, että esityksen mukainen laajennettu oppivelvollisuuskoulutus ei ole perusopetuslain 16 §:n 1 momentin mukaista perusopetusta. Perusopetuslain mukaisen perusopetuksen jälkeisen koulutuksen on katsottu kuuluvan perustuslain 16 §:n 2 momentin alaan. Perustuslakivaliokunta on sitä mieltä, että ehdotus oppivelvollisuuden laajentamiseksi esitetyllä tavalla ei ole vaikeuksitta sovitettavissa perustuslain 16 §:n 1 ja 2 momenttia koskevaan tulkintakäytäntöön.  

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan hallituksen esityksessä omaksuttu tulkinta on ristiriidassa perusoikeusuudistuksen perusteluissa esitetyn nimenomaisesti todetun kanssa, että perustuslain 16 §:n 1 momentin ensimmäinen ja toinen virke on tarkoitettu olemaan siten yhteydessä toisiinsa, että perusopetukseksi on katsottava se opetus, joka kuuluu oppivelvollisuuteen. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan hallituksen esityksessä ei ole esitetty sellaisia seikkoja, joiden perusteella laajennetun oppivelvollisuuden kuulumista perusopetukseen tulisi arvioida toisin kuin mitä perusoikeusuudistuksen esitöissä on nimenomaisesti tehty.  

Perustuslakivaliokunnan johtopäätös on, että oppivelvollisuuteen kuuluva opetus on perustuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettua perusopetusta. Säännös turvaa subjektiivisen oikeuden oppivelvollisuusopetukseen. 

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa on todettu, että perustuslaissa käytetyt käsitteet ovat autonomisia suhteessa tavallisessa laissa tehtäviin luokitteluihin (PeVL 15/2015 vp, s. 3, PeVL 17/2018 vp, s. 2). Perusopetukselle tavallisessa laissa annettu merkityssisältö ei siten määrittele perustuslaissa tarkoitetun perusopetuksen sisältöä. Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan lainsäädännön selkeyden kannalta huomiota mahdolliseen tarpeeseen tarkistaa tavallisessa laissa käytettyjä käsitteitä. Sivistysvaliokunta saamaansa selvitykseen viitaten toteaa, että tässä yhteydessä ei ole perusteltua muuttaa perusopetuslaissa käytettyä perusopetuksen käsitettä, vaikka perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetun mukaisesti perustuslaissa tarkoitettu käsite ”perusopetus” kattaa jatkossa myös muun tyyppistä koulutusta kuin perusopetuslaissa tarkoitettua perusopetusta. 

Oppivelvollisuuskoulutuksen maksuttomuus

Perustuslain 16 §:n 1 momentin mukainen oppivelvollisuus on voitava suorittaa maksuttomassa perusopetuksessa. Oppivelvollisuuden kestoa voidaan muuttaa maksuttomuusedellytyksen täyttyessä. Perustuslain 16 §:stä ei johdu estettä ehdotetun kaltaisille oppivelvollisuuden laajentamisen perusratkaisuille, vaikkei laajentaminen itsessään olekaan perustuslaissa edellytettyä. 

Perustuslain 16 §:n 1 momentissa turvataan jokaisen subjektiivinen oikeus maksuttomaan perusopetukseen. Tämä merkitsee perusoikeusuudistuksen perustelujen mukaan sitä, että perusopetusta on voitava saada ilman opiskelijalle aiheutuvia kustannuksia. Opetuksen ohella on siten myös välttämättömien opetusvälineiden, kuten oppikirjojen, oltava ilmaisia (HE 309/1993 vp, s. 64/I). Perusopetuksen maksuttomuus 1 momentissa tarkoittaa myös tarpeellisia koulukuljetuksia ja riittävää ravintoa (PeVM 25/1994 vp, s. 9/II, ks. myös esimerkiksi PeVL 18/2020 vp).  

Perusopetuksen maksuttomuutta koskevaa perusopetuslain 31 §:ää ei ehdoteta nyt muutettavaksi. Perusopetuslain mukaisen opetuksen jälkeisen oppivelvollisuuskoulutuksen maksuttomuudesta ehdotetaan säädettäväksi oppivelvollisuuslain 16 §:ssä ja maksuttomuuden laajuudesta 17 §:ssä. Opetuksen edellyttämät oppimateriaalit sekä työvälineet, -asut ja -aineet ovat oppivelvollisuuslakiehdotuksen 17 §:n mukaan opiskelijalle maksuttomia. Ehdotuksen mukaan erityistä harrastuneisuutta painottavissa koulutuksissa tarvittavat välineet eivät kuulu maksuttomuuden piiriin. Opintoja täydentävistä vapaaehtoisista opintoretkistä, vierailuista, tapahtumista ja muista vastaavista toiminnoista voidaan perittäviä kohtuullisia maksuja.  

Vaikka perustuslakivaliokunta pitää hallituksen esityksestä poiketen oppivelvollisuuteen kuuluvaksi säädettyä koulutusta kokonaisuudessaan perustuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettuna perusopetuksena, perustuslakivaliokunnan mielestä perustuslaista ei johdu, että edellä mainittua perusopetuksen maksuttomuutta on tarkasteltava kaikilta osin yhteneväisesti koko oppivelvollisuuteen kuuluvan opetuksen ajalta. Maksuttomuus voi siten sisällöltään olla erilaista esimerkiksi perusopetuslaissa tarkoitetussa opetuksessa kuin sen jälkeisessä oppivelvollisuuteen kuuluvassa koulutuksessa. Syinä tulkinnalleen perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan oppivelvollisen ikä, vapaa hakeutumisoikeus ja siitä seuraava eriytyminen osaamisen hankkimistavoissa.  

Oppivelvollisuuslain 16 ja 17 §:n välinen yhteys ja 17 §:lle esitetyt perustelut viittaavat perustuslakivaliokunnan mielestä siihen, että perusopetuslain mukaisen opetuksen maksuttomuuteen sovelletaan nykytilaa vastaavasti perusopetuslain 31 §:ää ja että 17 §:n mukaisia poikkeuksia maksuttomuuteen voidaan soveltaa vain perusopetuslain mukaisen opetuksen jälkeiseen oppivelvollisuuden suorittamiseen. Oppivelvollisuuslakiehdotuksen 17 §:n soveltamisalaa on välttämätöntä rajata tämän mukaisesti. Tällainen rajaus on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Tätä asiaa käsitellään tarkemmin tämän mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa. 

Oppivelvollisuuden suorittamisen tapa ja koulutuksen saatavuus

Säätämisjärjestyskysymyksenä perustuslakivaliokunta on arvioinut lausunnossaan myös ehdotettua oppivelvollisuuslain 15 §:ää, josta ei perustuslakivaliokunnan mielestä käy riittävän selvästi ilmi, ettei oppivelvollisuuden suorittaminen merkitse koulupakkoa. Sääntelyä tulee täsmentää niin, että siitä käyvät ilmi myös vaihtoehtoiset, vähemmän henkilön muita perusoikeuksia rajoittavat oppivelvollisuuden suorittamisen tavat. Tätä asiaa käsitellään tarkemmin tämän mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa. 

Perustuslakivaliokunta painottaa koulutuksen saatavuuden riittävyydestä huolehtimista ja myös kielellisten oikeuksien turvaamista järjestämislupia myönnettäessä. Sivistysvaliokunta käsittelee koulutuksen saatavuuden turvaamisen tarvetta jäljempänä tässä mietinnössä. 

Oppivelvollisuuden suorittamisen keskeyttäminen ja oppivelvollisen eronneeksi katsominen

Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt lausunnossaan huomiota ehdotetun oppivelvollisuuslain säännöksiin oppivelvollisuuden suorittamisen keskeyttämisestä (7 §) ja oppivelvollisen katsomisesta eronneeksi (13 §).  

Määräaikaista keskeyttämistä koskeva säännös on uusi ja merkittävä poikkeus oppivelvollisuuden suorittamisesta ottaen huomioon, että se koskee myös perusopetuslain mukaisia oppivelvollisia 7—15-vuotiaita lapsia. Erityistä huomiota perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt siihen, että keskeyttämisen perusteena on oppivelvollisuuden suorittamisen estävä sairaus tai vamma. Määräaikainen keskeyttäminen voi tulla kyseeseen pitkäaikaisen sairauden tai vamman vuoksi ja toistaiseksi keskeyttäminen, jos oppivelvollisuuden suorittamisen estävä sairaus tai vamma on pysyvä. Valiokunta käsittelee asiaa tarkemmin tämän mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa. 

Oppivelvollisen eronneeksi katsomista koskevan ehdotetun oppivelvollisuuslain 13 § on perustuslakivaliokunnan mielestä puutteellinen, koska eronneeksi katsomisen perusteet on säännelty väljästi ja tulkinnanvaraisesti ja koska siitä ei ilmene, että eronneeksi katsominen on viimesijainen keino suhteessa lievempiin ja oppivelvollista ohjaaviin keinoihin. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa viitataan mainitun 13 §:n soveltamiseen oppivelvollisuuskoulutuksen eri lakien mukaisissa opiskeluoikeuden päättymistä koskevissa tilanteissa ja todetaan epäselväksi jäävän se, miten henkilö suorittaa oppivelvollisuuttaan sen jälkeen, kun hänen opiskeluoikeutensa on peruutettu, ja kohdistuuko häneen esimerkiksi hakeutumisvelvollisuus. Lausunnossa edellytetään, että sivistysvaliokunta tarkastelee sääntelyn kokonaisuutta ja täsmentää sääntelyä. Valiokunta käsittelee asiaa tarkemmin tämän mietinnön yksityiskohtaisissa perusteluissa. 

Henkilötietojen käsittely

Perustuslakivaliokunta kiinnittää välttämättömyysvaatimuksen näkökulmasta huomiota arkaluonteisten tietojen verraten pitkiin säilytysaikoihin. Valiokunnan lausunnon mukaan ehdotettu sääntely tarkoittaisi esimerkiksi laajennetun oppivelvollisuuden piiriin kuuluvien vammaisten henkilöiden vammaisuuteen ja terveyteen sekä perhesuhteisiin liittyvien erittäinkin arkaluontoisten henkilötietojen käsittelyä. Valiokunta on painottanut erityisesti arkaluonteisten tietojen säilytysajan rajaamista siihen, mikä on välttämätöntä sen tavoitteen saavuttamiseksi, jonka vuoksi tiedot on järjestelmään tallennettu (ks. esimerkiksi PeVL 13/2017 vp, s. 6). Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan sivistysvaliokunnan on tarkasteltava huolellisesti rekisteriin tallennettavien arkaluontoisten henkilötietojen alaa, käyttötarkoitusta sekä säilytysaikoja ja tarvittaessa lyhennettävä säilytysaikoja. 

Saamansa selvitykseen viitaten valiokunta toteaa, että toisin kuin perustuslakivaliokunnan lausunnossa oletetaan, oppivelvollisuusrekisteriin tai opetuksen ja koulutuksen valtakunnalliseen tietovarantoon ei ehdotuksen mukaan tule tallentaa arkaluonteisia tietoja. Oppivelvollisuusrekisteriin ja tietovarantoon tallennetaan tietoja oppivelvollisuuden suorittamisen keskeyttämisestä ja maksuttomuuteen oikeuttavan ajan pidentämisestä, joiden myöntämisperusteena voi olla arkaluonteisiksi luokiteltavia tietoja, kuten henkilön terveydentilaan tai vammaisuuteen liittyviä tietoja. Keskeyttämistietojen ja maksuttomuuden pidennysjaksojen osalta rekistereihin tallennetaan vain tietoja keskeyttämisen ja maksuttomuuden pidentämisen ajanjaksosta, ei näiden jaksojen syistä tai esimerkiksi päätösten perusteluista tai sisällöstä muutoin. Sivistysvaliokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että ehdotettu viiden vuoden säilyttämisaika on perusteltu, jotta tietoja voitaisiin käyttää esimerkiksi arviointi- ja seurantatarkoituksiin. 

Perustuslakivaliokunnan mielestä henkilötietojen käsittelyä koskeva sääntely lakiehdotuksissa on osin vaikeaselkoista ja vaivalloista. Lakiehdotuksen sisältöä on jatkokäsittelyssä syytä arvioida erityisesti suhteessa EU:n tietosuoja-asetuksessa tai muussa yleislaissa säädettyyn (ks. myös PeVL 31/2017 vp, s. 4, PeVL 38/2016 vp, s. 4). Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan sivistysvaliokunnan on varmistuttava lakiehdotusten yhteensopivuudesta EU:n tietosuoja-asetuksen kanssa ja myös selkeytettävä sääntelyä. 

Sivistysvaliokunta toteaa, että valiokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa katsotaan, että esityksessä ei ole ongelmia EU:n tietosuoja-asetuksen yhteensopivuuden kanssa. Valiokunta 8. lakiehdotuksessa (laki valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä) käytettyyn käsitteistöön viitaten toteaa, että vastaavat arviointitarpeet ovat tulleet esille myös vielä eduskuntakäsittelyssä olevan toisen hallituksen esityksen (HE 174/2020 vp) yhteydessä. Edellä mainitun hallituksen esityksen perusteella esitetään muutettaviksi osittain samoja säännöksiä kuin nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä. Opetus- ja kulttuuriministeriö on todennut, että mahdollinen laissa käytetyn käsitteistön päivittämistarve voidaan arvioida seuraavan valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annettua lakia koskevan muutoksen yhteydessä, mitä sivistysvaliokunta pitää tässä vaiheessa riittävänä. 

Oppivelvollisuuden laajentamisen tavoite ja tarkoitus

Yleistä

Tutkimusten mukaan perusopetuksen oppimäärän eli nykyisen oppivelvollisuuden suorittaminen ei tarjoa riittävää osaamista työelämässä pärjäämiseen. Ilman peruskoulun jälkeistä koulutusta jäävillä on myös merkittävä riski syrjäytyä yhteiskunnasta yleisemminkin. Koulutuksen ja työelämän ulkopuolelle jääminen on taloudellinen haaste yhteiskunnalle, mutta se on erityisen haitallista inhimillisestä näkökulmasta. 

Laaja taloustieteen kirjallisuus kertoo yksiselitteisesti koulutuksen positiivisista vaikutuksista työllistymiseen ja palkkakehitykseen. Koulutetun työvoiman kysyntä on entisestään voimistunut teknologisen kehityksen ja talouden kansainvälistymisen myötä. Kysynnän voimakkuudesta kertoo myös se, että useissa maissa palkkaerot koulutusryhmien välillä ovat kasvaneet koulutuksen tarjonnan lisääntymisestä huolimatta. Useissa tutkimuksissa on todettu, että pakollisen koulutuksen pidentymisestä saadut palkkatuotot ovat suurimpia juuri niille nuorille, jotka eivät jatka koulutusta peruskoulua pidemmälle. 

Asiantuntijalausunnon mukaan esimerkiksi OECD:n tilastot osoittavat, että vähintään toisen asteen suorittaneiden työllisyysaste on merkittävästi peruskoulun varassa olevia parempi. Lisäksi perusopetuksen varassa olevat nuoret ovat huomattavasti useammin kokonaan koulutuksen ja työvoiman ulkopuolella, tuomittu rikoksesta ja kärsivät mielenterveysongelmista. Työnmurroksen ennakoidaan lisäävän ja muuttavan osaamistarpeita sekä osaamisen ajantasaistamisen taitoja entisestään. Työllistyminen kunnollisen toimeentulon mahdollistavalla tavalla näyttää yhä selvemmin edellyttävän joko toiseen asteen koulutuksen suoraan antamia valmiuksia tai sen mahdollistamaa opiskelua korkeakoulussa. Toisen asteen koulutuksen tarjoamista valmiuksista näyttäisi siis muodostuvan minimivaatimus sijoittumiselle yhteiskuntaan niin, että kykenee tulemaan toimeen ilman yhteiskunnan jatkuvaa tukea. Tässä mielessä opiskelua täysi-ikäiseksi saakka on syytä jatkossa pitää yhtä välttämättömänä. Jatkuva oppiminen ja siihen osallistumisen edellyttämät taidot ovat tärkeitä. 

Ilman perusopetuksen päättötodistusta koulunsa päättävien yhdeksäsluokkalaisten suhteellinen osuus ikäluokasta on ollut alle yhden prosentin. Viimeisimmän (2018—2019) tilastotiedon mukaan osuus on 0,59 % (352 henkilöä). Asiantuntijalausunnon mukaan on kuitenkin ilmeistä, että heti kun oppivelvollisuus päättyy, on koulutuksen keskeyttäneiden määrä moninkertainen. 

Koulutuksen ulkopuolelle jääneet tai sen vaarassa olevat nuoret eivät ole yhtenäinen vaan heterogeeninen ryhmä erilaisine tuen tarpeineen. Niihin on vaikea vastata yksittäisellä toimella. Kaikkia tuen tarpeita ei voida tunnistaa etukäteen esimerkiksi varhaiskasvatuksessa tai edes perusopetuksen aikana. Oppivelvollisuuden laajentaminen varmistaa sen, että koko ikäluokka hakeutuu perusopetuksen jälkeen jatko-opintoihin ja siinä annettavien tukimuotojen piiriin. Uudistuksella varmistetaan kaikille yhtäläinen turvaverkko ja se, ettei ketään päästetä siitä putoamaan. 

Valiokunta yhtyy hallituksen esityksen näkemykseen koulutuksen ja siihen tehtyjen taloudellisten ja muiden panostusten kannattavuudesta sekä inhimillisestä että taloudellisesta näkökulmasta. Koulutuksella on todettu olevan merkittäviä positiivisia vaikutuksia työllistymismahdollisuuksiin ja ansiotulojen parantumiseen sekä myös yleisemmin elämänlaatuun. Koulutus myös vähentää merkittävästi muun muassa köyhyyttä, sosiaalietuuksien käyttöä ja nuorisorikollisuutta. Niin kansainväliset kuin kansallisetkin tutkimukset osoittavat, että kouluttautuminen kannattaa: koulutusvuodet korreloivat työllisyyden, tulojen, terveyden ja hyvinvoinnin kanssa. Näillä myönteisillä vaikutuksilla on yhteiskuntarauhaa edistävä vaikutus. Esitys tukee osaltaan myös sivistyksellisten oikeuksien toteuttamisen mahdollisuuksia. 

Tutkimuspohjaa koskeva kritiikki

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tullut yleisesti esille uudistuksen vaikutuksia koskevan tieteellisen tutkimuksen kapea pohja. Lisäksi esille on tuotu, että ulkomaita koskevien tutkimusten soveltuvuus suomalaiseen koulutusjärjestelmään sekä sen yhteiskunnallisen ja taloudellisen vaikuttavuuden arviointiin on kyseenalaista. Tietopohjan ohuutta voi tarkastella esimerkiksi vertailulla peruskoulu-uudistukseen, jota määrittivät jo 1960-luvulla alkaneet kokeilut ja niiden arviointi, keskustelu peruskoulupedagogiikasta ja tähän liittyvä opettajankoulutuksen infrastruktuurin uusiminen. 

Tutkimustiedon puuttumiseen liittyen esille on tuotu, että Suomessa on koulutuksen uudistamisessa ollut tapana, erityisesti merkittävissä koko ikäluokkia koskevissa koulu-uudistuksissa, kokeilla ja tutkia muutosten mahdollisia vaikutuksia ja toteuttamisen edellytyksiä hyvinkin tarkkaan ennen muutosten kansallista toimeenpanoa. 

Valiokunta tiedostaa uudistukseen liittyvän ongelman tieteellisen tutkimuspohjan laaja-alaisesta kattamattomuudesta ja sen, että valmistelun yhteydessä ei ole tuotettu uutta näyttöön perustuvaa tietoa esimerkiksi kokeilulla. Huomattava on, että laajankaan tilastoaineiston pohjalta ei voida ennustaa tulevaa kehitystä. 

Valiokunta korostaa, että oppivelvollisuuden jatkamisen vaikutusten tutkiminen on monimutkaista ja vaikeaa, mikä tulee esiin myös vastaavien muissa maissa toteutettujen uudistusten yhteydessä. Oppivelvollisuuden laajentamisen laaja-alaisempia vaikutuksia voidaan tutkia ainoastaan hyvin suunniteltujen kokeilujen perusteella — kuten Suomessa on usein tehty — tai vasta uudistusten toteutuksen jälkeen. Monissa selvityksissä ja hallituksen esityksestä annetuissa lausunnoissa tuodaan esille, että oppivelvollisuuden laajentamisella on yleensä todettu olevan positiivisia vaikutuksia, vaikkakin tutkimusten tulokset eivät ole yksiselitteisiä, ja ne vaihtelevat huomattavasti eri maiden kesken. 

Koska nyt käsiteltävää esitystä oppivelvollisuuden jatkamisesta siten kuin se on lakiesityksessä kuvattu ei voida tehdä tutkimus- tai kokeilutietoon perustuen, tietopohjaksi jäävät lähinnä tutkimukset ja selvitykset muissa maissa tehdyistä vastaavista muutoksista. On kuitenkin huomattava, että koulutusjärjestelmän erityispiirteet asettavat tällaiselle vertailulle ja sen pohjalta tehtäville johtopäätöksille tiukat rajat. 

Suomalainen koulutusjärjestelmä nykyisellään on kansainvälisessä vertailussa varsin joustava, yksilölliset koulutustarpeet ja olosuhteet huomioon ottava ja julkisen sektorin keskeisen roolin takia poikkeuksellinen. Näin ei ole kaikissa niissä maissa, joissa oppivelvollisuutta on samalla tavalla jatkettu kuin Suomessa. Tästä syystä ei kansainvälisiä kokemuksia voi suoraan käyttää perusteluna nyt puheena olevaa ratkaisua pohdittaessa. 

Oppivelvollisuuden laajentamista koskeva keskustelu kasvatustieteessä ja lapsi- ja nuorisotutkimuksessa on ollut vähäistä. Tietopohjan yksipuolisuuden takia kysymykset uudistuksen käytännön vaikutuksista koulutuksen arkeen ja koulutusjärjestelmän toimintaan ovat avoimia. Tietoa tarvitaan paitsi järjestelmätason vaikutuksista, myös siitä, miten lain juridinen velvoittavuus vaikuttaa toisen asteen koulutuksen suorittamiseen, joka toteutuu vain suoritettujen tutkintojen määrän suhteellisena kasvuna nuorten ikäluokkiin nähden. Siksi tarvitaan tutkimusta nuorten ja heidän huoltajiensa suhtautumisesta oppivelvollisuusiän nostoon. Tietoa tarvitaan myös kysymykseen, miten uudistus vaikuttaa oppilaiden ja heidän huoltajiensa asenteisiin ja sitoutuneisuuteen koulutuspolun suorittamiseen. 

Valiokunta pitää ehdottoman tärkeänä, että uudistuksen seurannassa varataan resursseja erityisesti tieteelliseen tutkimukseen, jossa kartoitetaan uudistuksen vaikutuksia nuoriin sekä heidän koulutuksen keskeyttämiseensä. 

Keinot nuorten osaamisen ja hyvinvoinnin edistämiseksi

Joissakin sivistysvaliokunnalle annetuissa lausunnoissa tuodaan esille, että esityksen tavoitteet on mahdollista saavuttaa myös muilla keinoin kuin oppivelvollisuutta pidentämällä. Näiden näkemysten mukaan määrärahoja tulisi oppimateriaalien ja koulumatkojen sijaan suunnata esimerkiksi riittävien jatko-opiskeluvalmiuksien hankkimiseen perusopetuksessa, opinto-ohjaukseen sekä opiskeluhuoltoon ja muihin nuorille suunnattuihin sosiaali- ja terveyspalveluihin. Esille on nostettu myös lasten ja nuorten hyvinvoinnin nykyistä vaikuttavampi edistämisen tarve jo varhaiskasvatuksesta lähtien jatkuen perusopetukseen ja sen jälkeiseen koulutukseen. 

PISA-tulokset ovat osoittaneet peruskoulun osaamiserojen kasvaneen viime vuosina sekä heikosti menestyvien oppilaiden määrän kasvaneen. Lisäksi peruskoulussa tiedetään olevan jo nyt varovaisenkin arvion mukaan vähintään 4 000 oppilasta, joilla on niin suuria ongelmia koulun käymisessä, että voidaan puhua koulua käymättömistä oppilaista. Tämä vastaa noin 2—3 %:a kaikista Manner-Suomen 7.—9. vuosiluokkien oppilaista. Koulua käymättömiä oppilaita on jokaisessa maakunnassa. Lisäksi koulua käymättömien oppilaiden määrä on luultavasti lisääntynyt viime vuosien aikana. 

Eheän opinpolun ja jokaisen lapsen ja nuoren hyvinvoinnin turvaamiseksi tuloksellisinta on välitön ja vahva puuttuminen oppimisen, hyvinvoinnin tai elämänhallinnan ongelmiin heti niiden ilmetessä tai parhaimmillaan niitä ennakoiden. Asiantuntijalausunnossa on todettu, että lisävuosien tarjoaminen vaiheessa, jolloin oppimisen taito- ja asenneperusta on jo huomattavilta osin murentunut, on myöhäistä tukea.  

Valiokunta on tietoinen varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen merkityksestä oppimisen ja hyvinvoinnin hyvän pohjan luomisessa. Tutkimusnäytön perusteella ei ole kuitenkaan pystytty osoittamaan, mikä olisi se vaihtoehtoinen kohdennettu toimi, jolla esityksen mukaiset tavoitteet voidaan paremmin tai kustannustehokkaammin saavuttaa. Tässä yhteydessä on huomattava, ettei oppivelvollisuuden laajentaminen yksinään ratkaise peruskoulun tuottamia ongelmia. Resurssien kohdentaminen riittävän varhain peruskouluvaiheessa niihin oppilaisiin, jotka ovat vaarassa pudota, on asiantuntijalausunnoissa nähty olevan tarpeen. 

Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksessä esiin tuodut muut nuorten aseman parantamiseen liittyvät panostuskohteet ovat tärkeitä ja kannatettavia. Hallituskauden aikana suunnataan lisämäärärahoja monipuolisesti kasvatuksen ja koulutuksen kehittämiseen: esimerkiksi perusopetuksen ja varhaiskasvatuksen Oikeus oppia -kehittämisohjelma, jolla panostetaan kolmen vuoden aikana 180 miljoonaa euroa perusopetukseen ja 125 miljoonaa euroa varhaiskasvatukseen. Ammatillisen koulutuksen laadun ja tasa-arvon Oikeus osata -kehittämisohjelmalla ammatillista koulutusta kehitetään yhteensä yli 270 miljoonalla eurolla kolmen vuoden aikana. Opinto-ohjauksen kehittämisohjelman toteutukseen on varattu pysyvää rahoitusta noin 24,3 miljoonaa euroa vuodessa, josta noin 20 miljoonaa euroa on oppivelvollisuuden laajentamiseen varattua pysyvää rahoitusta. Lisäksi on varattu 6,3 miljoonaa euroa hankerahoitusta vuosina 2020—2022. 

Valiokunta painottaa, että nämä muut toimet muodostavat oppivelvollisuuden laajentamisen kanssa kokonaisuuden, joilla vahvistetaan muun muassa lasten ja nuorten tasavertaisia koulutusmahdollisuuksia, oppimisen myönteisyyttä ja hyvinvointia monin eri tavoin. 

On myös huomattava, että oppivelvollisuuden laajentamiseen liittyvä nuorten tukeminen tulee nähdä varhaiskasvatuksesta alkaneen hyvinvoinnin tukemisen jatkumona siten, ettei varhaisemmassa vaiheessa annettu tuki ja siihen kohdistetut resurssit — huonoimmillaan — käy hyödyttömiksi, vaan tukitoimet kantavat läpi lapsuuden ja nuoruuden aikuisuuteen asti. (Valiokunnan lausumaehdotus 1) 

Koko ikäluokkaa koskevalla huolenpidolla nuorista myös perusopetuksen jälkeen vastataan hyvinvoinnin tukemisen tarpeeseen. Asiantuntijalausunnon mukaan nuorten psyykkinen huonovointisuus, erityisesti kokemukset ulkopuolisuudesta ja yksinäisyydestä, ovat lisääntyneet. Yksi näiden ilmiöiden taustalla vaikuttavista tekijöistä on ostrakismi eli sulkeminen ulkopuolisuuteen jättämällä henkilö joko tahallisesti tai tahattomasti näkemättä, kuulematta tai kokonaan huomaamatta. 

Koulutuksen ydintehtävä on varmistaa tiedollinen ja taidollinen perusta läpi elämän jatkuvalle oppimiselle. Perusopetuksen tavoittelema yleissivistys ei siten ole saavutettu tila, vaan pysyvää halua ja valmiutta arvioida ja uudistaa omaa osaamistaan elämäntilanteiden muuttuessa. Parhaimmillaan se on intohimoa itsensä jatkuvaan kehittämiseen. Lukuisista tutkimuksista tiedämme, että motivaatio ja itseä koskevat uskomukset (minäpystyvyys) ovat keskeisiä yksilön oppimista ohjaavia tekijöitä. Nopeasti muuttuvassa maailmassa koulusta ei valmistuta elämään, mutta laadukas koulutus ja sen aikainen hyvinvoinnin tuki antavat elämässä pärjäämisen keinot. 

Valiokunta korostaa koulutuksen positiivisia vaikutuksia ja toteaa, että keskeinen haaste ei ole niinkään se, että nuoret eivät hakeudu perusopetuksen jälkeiseen koulutukseen, vaan toisen asteen koulutuksen — erityisesti ammatillisen koulutuksen — keskeyttäminen. Vuoden 2017 Nuorisobarometrin mukaan suurimmat syyt ammatillisen koulutuksen keskeyttämiselle on väärän alan valinta (56 %) ja viihtymättömyys koulussa (33 %). Näiden ongelmien korjaaminen olisi toisen asteen tutkintojen suorittamisen lisäämisen näkökulmasta ensiarvoisen tärkeää. Keskeinen kysymys nyt käsiteltävänä olevan lakiesityksen kannalta on se, miten esitetyt uudet toimet vaikuttavat perusopetuksen ja toisen asteen nykyisten pedagogisten haasteiden kestävään ratkaisemiseen. 

Valiokunta pitää ehdottoman tärkeänä seurata ja arvioida uudistusta tieteellistä tutkimustietoa kerryttäen ja hyödyntäen. Sen yhteydessä tulee selvittää, miten esityksen mukainen uudistus vastaa hallituksen esityksen tavoitteisiin ja esille tuotuihin hyötyihin: perusopetuksen jälkeiseen koulutukseen hakeutumiseen ja tutkintojen suorittamiseen, toisen asteen koulutuksen ja työelämän osaamistarpeen kohtaannon parantumiseen, lasten ja nuorten hyvinvoinnin edistymiseen, työllisyyden ja tulotason parantumiseen sekä julkisen talouden kohenemiseen. 

Osaamisen ja työmarkkina-aseman parantaminen

Hallituksen esitys osaamisen vahvistamisen näkökulmasta on linjassa sen kanssa, mitä suomalaisella koulutusjärjestelmällä on pyritty osaamisen kannalta saavuttamaan eli taloudellisen kasvun tukeminen ja varmistuminen siitä, että kaikki osaaminen tulee hyvään käyttöön. Suomalaisen koulutuspolitiikan yksi pitkä historiallinen linja on tasa-arvon linjauksien eri painotukset sen perusteella, onko kyse yksilön vai yhteisön näkökulmasta. Esitys asettuu tasa-arvon osalta tukemaan erityisesti jälkimmäistä mallia, jossa heikoimmassa asemassa olevat ja vähiten resursoidut pyritään saamaan mukaan koulutukseen. 

Valiokunta pitää hallituksen esityksen tavoitteita ja toimenpiteitä niiden saavuttamiseksi työvoiman osaamistason nostamisen ja nuorten työllisyyden vahvistamisen näkökulmista kannatettavina ja perusteltuina. Työmarkkinoiden osaamisvaatimukset ovat muuttuneet siten, että ilman toisen asteen tutkinnon suorittamista pääseminen työmarkkinoille on vaikeaa. Oppivelvollisuusiän nosto ei yksin riitä tuomaan toisen asteen tutkintoa koko ikäluokalle, mutta hallituksen esityksessä esille tuotujen tutkimusten ja selvitysten perusteella voidaan olettaa tutkinnon suorittaneiden osuuden nousevan, minkä voidaan katsoa vastaavan hyvin työllisyysasteen parantamisen tavoitteeseen. 

Suomi on aikaisemmin reagoinut koulutustarpeeseen oppivelvollisuudella siltä osin kuin se on katsottu välttämättömäksi yhteiskuntaan osallistumisen ja työelämän kannalta. Yhteiskunnassa ja työelämässä tapahtuneiden muutosten vuoksi pelkkä perusopetuksen suorittaminen ei riitä. Tällöin oppivelvollisuuden laajennus toiselle asteelle on varsin looginen ja luonteva ratkaisu. 

Tutkimuskirjallisuuden perusteella on selvää, että oppivelvollisuuden laajentaminen nostaa koulutustasoa. Lisäksi suomalaisella aineistolla tehdyt analyysit osoittavat, että nykyisin koulutuksen ulkopuolelle jäävät nuoret hyötyisivät siitä, että he jatkaisivat opintojaan pidempään. Mittava kansainvälinen kirjallisuus on näyttänyt, että oppivelvollisuusiän nostaminen lisää koulutukseen osallistumista ja tutkinnon suorittamista. Asiantuntijalausunnon mukaan vuosina 2000—2003 ainoastaan 40 prosenttia niistä koulunsa päättäneistä nuorista, joilla ei ollut mitään tutkintoa peruskoulun jälkeen, oli töissä. Vastaava luku toisen asteen tutkinnon suorittaneilla vaihtelee väillä 70—90 prosenttia. 

Suomalaisen yhteiskunnan kestävyyden kannalta on erittäin tärkeää, että väestön työllisyysaste olisi nykyistä tasoa korkeampi. Tarve työllisyysasteen nostoon tulee muun muassa heikkenevästä huoltosuhteesta. Suomella ei ole varaa epäonnistua tavoitteessaan nostaa väestön osaamis- ja koulutustasoa ja työllisyysastetta. 

Tilastokeskuksen rekisteriaineistojen avulla on mahdollista tarkastella koulutustason yhteyttä työllisyysasteeseen eri ikäryhmissä. Tarkastelu osoittaa koulutustason valtavan merkityksen työllisyydelle. Erityisen suuri ero on perusasteen koulutuksen varassa olevien ja kaikkien muiden välillä. Peruskoulutuksen varassa olevien työllisyysaste on kaikissa ikäryhmissä selvästi alhaisempi kuin vähintään toisen asteen tutkinnon suorittaneilla. Erityisen haitallista perusasteen koulutuksen varaan jääminen on naisille. Perusasteen koulutettujen naisten työllisyysaste ylittää 50 %:n tason vasta 44-vuotiaiden ikäryhmässä (tilastovuosi 2018). Perusasteen varassa olevien naisten työllisyysaste ei ylitä 60:tä prosenttia missään ikäryhmässä. 

Perusasteen tutkinnon suorittaneille tarjolla olevien työpaikkojen määrä tulee suurella todennäköisyydellä laskemaan yhä jo ennestään alhaiselta nykytasolta. Jääminen perusasteen koulutuksen varaan on tulevaisuudessa vieläkin suurempi riski yksilön työllistymiselle kuin nyt. Ammatillinen toisen asteen tutkinto on tulevaisuuden työelämän minimitaso. Tätä taustaa vasten panostukset väestön koulutustason nostoon ja vähintään toisen asteen tutkinnon suorittaneiden osuuden kasvattamiseen ovat sekä yksilön että yhteiskunnan näkökulmasta erittäin tarpeellisia ja kiireellisiä. 

Arviot oppivelvollisuuden vaikutuksesta tutkintojen suorittamiseen ja lisäkoulutuksen vaikutuksesta koulun jälkeisessä elämässä menestymiseen ovat kuitenkin epävarmoja. Erityisesti muutoin kuin rahassa mitattavia vaikutuksia on luonnollisesti vaikea kvantifioida. Suoraa tutkimusnäyttöä oppivelvollisuuden vaikutuksista Suomessa voidaan saada vasta sen jälkeen, kun uudistus on toteutettu. 

Syrjäytymisen ja ylisukupolvisten ongelmien ehkäisy

Tilastokeskuksen koulutustilastojen perusteella ilman perusasteen jälkeistä tutkintoa tai tutkintotavoitteista koulutusta olevien osuus 18—25-vuotiaasta väestöstä on laskenut. Samalla on laskenut perusasteen varassa olevien työllisyys. Toisen asteen tutkinto sekä korkeakoulututkinto kerryttävät inhimillistä pääomaa ja antavat suojaa työttömyyttä vastaan. 

Kodin perintö vaikuttaa merkittävästi nuorten koulutuspolkuihin. Ilman perusasteen jälkeistä tutkintoa jäävissä suomalaistaustaisissa nuorissa matalasti koulutettujen vanhempien osuus on yli kaksinkertainen verrattuna toisen asteen tutkintoa suorittavien nuorten vanhempiin. 

Erityisesti perheiden pitkittyvät mielenterveys- ja päihdeongelmat rasittavat kohtuuttomasti jo monien pienten koululaisten mahdollisuuksia keskittyä opiskeluun. Yhteiskuntamme sosiaalinen eriarvoistuminen välittyy näin lasten oppimismahdollisuuksiin ja -tuloksiin. Vielä 2010-luvulla kotitausta heijastui Suomessa poikkeuksellisen vähän oppimistuloksiin. Sen jälkeen peruskoulun sosiaalinen tasa-arvo on heikentynyt nopeasti ja on nyt enää OECD-maiden keskitasoa. Kotitaustan yhteyksien vahvistuminen oppimistuloksiin nähdään jo alaluokilla. 

Valiokunta katsoo, että hallituksen esityksellä yhdessä muiden opetuksen ja koulutuksen kehittämistoimien kanssa vastataan hyvin tarpeeseen ratkaista syrjäytymisen ongelmaa. Koulutukseen hakeutuminen ja toisen asteen koulutuksen tutkinnon suorittaminen ehkäisevät nuorten syrjäytymisriskiä merkittävästi. Takaamalla nykyistä tehokkaammat turvaverkot lapsille ja nuorille taataan paremmat edellytykset kiinnittyä yhteiskuntaan ja työelämään, millä voidaan katsoa voitavan vähentää myös aikuisiän ongelmia. 

Hallituksen esityksessä nuorten ohjaus ja tukeminen sekä koulutuksen aikana että nivelvaiheessa on nostettu keskeiseen asemaan. Tämä on oleellista, koska tiedossa on, että muun muassa oppilaat, joilla on oppimisvaikeuksia, ja vaikeassa elämäntilanteessa olevat nuoret ovat juuri niitä, jotka helpommin putoavat koulutuksen ulkopuolelle ja syrjäytyvät yhteiskunnasta. Perusopetuksen päättävä oppilas saattaa tarvita nivelvaiheessa tuekseen myös laajaa ja erikoisosaamista vaativaa yhteistyötä esimerkiksi sosiaalityön, etsivän nuorisotyön ja erikoissairaanhoidon, erityisesti esimerkiksi mielenterveys- ja päihdepalvelujen, puolelta. 

Asiantuntijalausuntoon viitaten valiokunta toteaa, että tutkimuksen perusteella voidaan olettaa, että laki hyödyttäisi, tai vähimmillään loisi edellytykset parantaa, heikommin resursoitujen oppilaiden asemaa. Esimerkiksi maksuttomat koulukuljetukset ja oppimateriaalit ovat erityisen tärkeitä niille nuorille, jotka asuvat syrjemmässä tai joilla ei ole varaa ostaa oppimateriaalia esimerkiksi vanhempien heikon tulotason vuoksi. 

Tutkimustiedon mukaan taloudellisten, kulttuuristen, sosiaalisten tai muiden resurssien puutteet vaikeuttavat siirtymiä koulutusjärjestelmän sisällä. Tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että oppilailla, joilla on paremmin resursoitu tausta, on ikätovereihinsa nähden käytössään enemmän tietoa ja mahdollisuuksia koulutusta koskevien valintojen ja ratkaisujen tekemiseen. Oppivelvollisuuden laajentaminen poistaisi riskitekijän, joka liittyy mahdollisuuteen — erityisesti heikommin resursoidulla taustalla — valita itsensä ulos koulutuspolulta. Oppivelvollisuuden laajentaminen takaa sen, että julkisella vallalla on enemmän vastuita tukea nuorten nykyistä pidempää koulutuspolkua siihen liittyvine tukitoimineen. 

Huoltajat ovat vastuussa lapsen ja nuoren tulevaisuuteen vaikuttavista arkisista valinnoista, mutta oppiminen ja opetukseen osallistuminen on niin suuri päätös, ettei sitä ole suomalaisessa yhteiskunnassa haluttu jättää pelkästään huoltajien vastuulle. Huoltajien tilanne voi vaihdella. Taloudellisesti vaikeassa elämäntilanteessa oleva, mielenterveysongelmista ja päihderiippuvuuksista kärsivä tai muutoin poikkeuksellisessa elämäntilanteessa oleva huoltaja ei välttämättä pysty tekemään lapsen ja nuoren puolesta näin tärkeää valintaa. 

Keskeistä on myös edistää oppilaiden hyvinvointia samaan aikaan koulussa ja kotona. Tähän tarvitaan nykyistä jouhevampaa koulun, kotien sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteistyötä. Oppimista ja hyvinvointia tukevien palveluiden tulee olla kouluyhteisössä saatavilla kattavasti ja oikea-aikaisesti. 

Oppivelvollisuuden laajentaminen luo perusopetuksen päättäville nuorille velvollisuuden hakeutua koulutukseen ja oikeuden saada siihen tukea viime kädessä asuinkunnastaan. Uudistus antaa siten vahvan signaalin nuorille ja heidän huoltajilleen siitä, että nuoren paikka on perusopetuksen päättymisen jälkeen edelleen koulutuksessa, ja koulutuksen järjestäjille ja ylläpitäjille siitä, että niillä on osaltaan merkittävä vastuu nuorista ja nuorten kouluttautumista koskevien oikeuksien ja velvollisuuksien täyttämisestä. Esitys lisää myös huoltajien vastuuta oppivelvollisuuden suorittamisen valvonnassa, joka tulee jatkumaan perusopetuksen jälkeiseen koulutukseen oppivelvollisuuden päättymiseen saakka. 

Esitetty toisen asteen koulutuksen maksuttomuus edistää oppilaiden ja opiskelijoiden yhdenvertaisuutta riippumatta opiskelijan tai perheen toimeentulon tasosta ja varallisuudesta tai alasta, jota opiskelee. Muutoksen yhteydessä tulee kuitenkin varmistaa, etteivät koulutuksen maksuttomuuteen käytettävät resurssit heikennä opiskelijoille tarjottavia tukiresursseja oppilaitoksissa. Maksuttoman koulutuksen lisäksi oppilailla tai opiskelijoilla tulee olla mahdollisuus riittävään tukeen esimerkiksi oppimisen vaikeuksien tai mielenterveyden ongelmien vuoksi. Tuen tulee kattaa niin tarvittavat opetusjärjestelyt kuin myös esimerkiksi erityisopetuksen ja psyykkisen ja sosiaalisen tuen henkilöstöresurssit. 

Nuorten näkökulma

Yleistä

Valiokunta pitää erinomaisena, että hallituksen esityksen valmistelussa on kuultu nuoria ja tarkasteltu uudistusta nuorten näkökulmasta. Nuorten elinoloista kertovat tutkimukset, kuten valtion nuorisoneuvoston julkaisema Nuorisobarometri, on huomioitu esityksen perusteluissa. Esityksen vaikutuksia lasten ja nuorten asemaan, sukupuolten tasa-arvoon ja yhdenvertaisuuteen on arvioitu. 

Oppivelvollisuusiän laajentaminen jakaa nuorten mielipiteitä. Vuoden 2017 Nuorisobarometrissa 64 % 15—29-vuotiaista nuorista kannatti ja 35 % vastusti toisen asteen koulutuksen pakollisuutta. Syksyllä 2020 toteutetussa kyselytutkimuksessa 63 % 16—24-vuotiaista piti oppivelvollisuuden ikärajan nostamista 18 vuoteen kannatettavana, mutta 32 % ei kannattanut yläikärajan nostoa. Ikäryhmästä 72 % kannatti toisen asteen opintojen maksuttomuutta, mutta 25 % ei kannattanut. Valiokunta pitää ehdottoman tärkeänä kuulla nuoria laajasti, kun oppivelvollisuuden laajentamisen vaikutuksia seurataan ja arvioidaan. 

Vaikka eri yhteyksissä on tuotu esille nuorten kouluttautumattomuuteen ja opiskeluun liittyviä vaikeuksia, on hyvä kiinnittää huomiota myös siihen, että valtaosa nuorista suhtautuu opiskeluun ja oppimiseen myönteisesti. Vuoden 2017 Nuorisobarometrin mukaan 96 % nuorista piti uusien asioiden oppimista hauskana ja yleissivistystä itsessään arvokkaana ja 94 % uskoi koulutuksen parantavan olennaisesti työnsaantimahdollisuuksia. 

Asiantuntijakuulemisissa on tuotu esille kysymys, auttaako perusopetuksen jälkeisten velvollisuuksien lisääminen nuorta, jonka opinpolun eheys on säröillyt jo alaluokilta lähtien. Perusopetuksemme oppimistulokset ovat heikentyneet nopeammin kuin missään muussa OECD-maassa. Hyvin puutteellisin valmiuksin peruskoulunsa päättävien osuus on 2,5-kertaistunut kymmenessä vuodessa. Heikko osaaminen kietoutuu tyypillisesti alhaiseen motivaatioon, kadotettuun luottamukseen omiin kykyihin ja moninaisiin oman elämän ongelmiin. Heikon osaamisen taustalla on tyypillisesti vuosia jatkunut kielteisten oppimiskokemusten kehä, jossa koulutyön mielekkyys on hävinnyt jo varhain. Tämän korjaamiseksi jo peruskouluun tarvitaan lisää mahdollisuuksia yksilöityihin, kohdennettuihin ja oikea-aikaisiin interventioihin. Muutoin perusta myöhemmälle itsensä kehittämiselle ei ole kestävä. 

Huomattava osa nuorista ei myöskään enää jaa perinteistä suomalaista koulutususkoa paremman tulevaisuuden takaajana. Opinpolkunsa karikkojen kanssa kamppailevalle nuorelle ympäröivän maailman osaamisvaatimukset näyttäytyvät usein jo paljon ennen peruskoulun päättymistä mahdottomilta tavoittaa. Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esille näkemyksiä, että koulutuksen kehittämisessä voimavarat tulisi suunnata perusopetuksen laadun, sisällön ja rakenteiden uudistamiseen erilaisten oppilaiden tarpeisiin taipuviksi. 

Nuoren opinnot jäävät usein kesken, kun nuorella on puutteita perustaidoissa, kuten arjen- ja elämänhallinnassa sekä luku-, lasku- ja opiskelutaidoissa. Koulutuksen keskeyttämisen seurantatutkimuksissa on osoitettu, että esimerkiksi hyvinvoinnin pulmat, yksinäisyys, heikko oppijaminäkuva ja käytöshäiriöt alakoulussa ovat merkittävästi yhteydessä koulutuksen keskeyttämisriskiin toisen asteen koulutuksessa. Vuoden 2017 Nuorisobarometrin mukaan yleisin syy koulutuksen keskeyttämiseen nuorilla oli väärä alavalinta (56 % keskeyttäneistä). Keskeyttämiseen oli usein vaikuttanut myös se, ettei nuori viihtynyt koulussa (33 %), että koulun ulkopuoliset asiat mietityttivät liikaa (30 %) tai ettei nuori ollut saanut tukea opintoihinsa (14 %). Koulutuksen keskeyttäminen ei ole aina negatiivista. On hyvä, että nuorella on vapaus valita itselleen sopiva koulutuspolku ja tarvittaessa vaihtaa hänelle mielekkäämpään koulutukseen. 

Valiokunta korostaa, että koulutusta voi suorittaa paitsi oppilaitosmuotoisesti myös työpajalla tai oppisopimuksella työelämässä. Työpajat ovat jatkossa yhä tärkeämpiä yhteistyökumppaneita koulutuksen järjestäjille nuorten elämänhallintataitojen ja oppimisvalmiuksien kehittämisessä sekä näyttöjen toteuttamisessa ja tutkinnon osien suorittamisessa. 

Hallitusohjelman mukaan oppivelvollisuuden laajentamiseen rakennetaan erilaisia opinto- ja tukimuotoja, jotka voidaan sisällyttää toisen asteen tutkintoihin, esimerkiksi kymppiluokat, kansanopistot, työpajatoiminta, kuntoutus ja valmentavat koulutukset. Jokaisella toimijataholla on uudistuksen toteutumisessa oma merkittävä rooli ja tehtävä. 

Työpajat tarjoavat valmennukselliselle tuelle ja oppimiselle rakentuvia oppimisympäristöjä, joista hyötyvät sekä koulutuksen järjestäjät että ennen kaikkea tukea tarvitsevat opiskelijat. Työpajojen ja koulutuksen järjestäjien yhteistyö perustuu sopimuksellisuuteen. Keskeyttämisuhassa olevia nuoria ohjataan työpajoille, ja he olisivat itsekin tulossa, mutta työpajojen antama palvelu edellyttää koulutuksen järjestäjiltä opiskelijapäiväkorvausta, joka perustuu sopimuksellisuuteen. Valiokunta katsoo, että työpajoilla on tärkeä merkitys opiskelijan oppivelvollisuuden suorittamisen tukena. Sivistysvaliokunta korostaa, että koulutuksen järjestäjien tulee korvata kustannukset oppivelvollisuustehtävän osalta myös työpajoille. 

Ehdotetusta uudistuksesta huolimatta lukuisilla peruskoulun päättävillä nuorilla on jatkossakin haasteita, joiden käsittelyyn tarvitaan moniammatillista ohjausotetta ja muun muassa sosiaali- ja terveydenhuollon ammattilaisten tukea. Nuorten tarvitsemilla sosiaali- ja terveyspalveluilla sekä kuntoutuksella on merkittävä rooli nuorten opiskeluvalmiuksien vahvistamisessa ja koulutuksen läpäisyn tukemisessa. Nuorille suunnattuja matalan kynnyksen mielenterveys- ja päihdepalveluja sekä psykososiaalisen tuen saatavuutta täytyy vahvistaa osana oppilas- ja opiskelijahuollon palveluja. On hyvä, että oppivelvollisuuden laajentamisen myötä kaikki ikäluokan nuoret ovat opiskeluterveydenhuollon piirissä. 

Valiokunta painottaa, että tukea tarvitsevien ja opintonsa keskeyttämisvaarassa olevien nuorten erilaisiin elämäntilanteisiin ja tuentarpeisiin tulee olla saatavilla riittävästi tukea ja ohjausta. Lain tavoitteiden saavuttaminen voi vaarantua, jos tuki- ja ohjauspalveluihin ei resursoida riittävästi ja lisätä muita toimenpiteitä koulutuksen keskeyttämisen ehkäisemiseksi. Valiokunta korostaa, että nuorten tuki- ja ohjauspalvelujen kokonaisuuden tulee muodostua nuorten tarpeista lähtien. Palvelujen tulee olla nuorten helposti saatavilla. 

Huomiota on kiinnitettävä myös siihen, miten lapset ja nuoret oppivat kehittämään resilienssiä eli pärjäämiskykyä koulutuksen aikana sekä saavat kouluyhteisön tukea omien valmiuksiensa kehittämiseen. Tämä edellyttää oppilaitosten toimintakulttuurin kehittämistä suuntaan, joka tukee jokaisen myönteisiä valmiuksia. Esimerkiksi työrauhan kokemuksella on osoitettu olevan tilastollisesti merkittävä yhteys koulupudokkuuden torjunnassa. Toisin sanoen, niiden koulujen oppilaat, joissa työrauha koetaan hyväksi, suorittavat toisen asteen koulutuksen useammin kuin niiden koulun oppilaat, joissa työrauha koettiin heikommaksi. Kun ongelmia ennaltaehkäistään, voidaan puhua suojaavista tekijöistä, joiden avulla ongelmia voidaan välttää. Koettu hyvä työrauha on suojaava tekijä koulutuspolun keskeyttämiselle. 

Oppivelvollisuusuudistuksen ensisijaisia hyötyjiä ovat nuoret, jotka ilman uudistusta olisivat lopettaneet koulun 16-vuotiaina mutta jotka uudistuksen ansiosta pysyvät koulussa pidempään ja suorittavat mahdollisesti myös toisen asteen tutkinnon, jolla on arvoa työmarkkinoilla. Oppivelvollisuusiän pidentäminen ei tee tarpeettomaksi muita nuorten syrjäytymisen ehkäisemiseen pyrkiviä toimenpiteitä. Valiokunta toteaa, että oppivelvollisuuden pidentäminen saattaa tarjota kunnille uusia mahdollisuuksia syrjäytymisvaarassa olevien nuorten tavoittamiseen, mutta ei sellaisenaan syrjäytymisvaaraa poista. 

Oppivelvollisuuden laajentuminen on tärkeää toteuttaa nuorten omia opiskelutoiveita tukien. Peruskoulun jälkeistä koulutusta on tarjolla maantieteellisesti epätasaisesti, mutta nuoren pitäisi pystyä opiskelemaan siten, että hän pystyy asumaan huoltajiensa luona silloin, kun se on nuoren kannalta paras ratkaisu. Uudistuksen toteutuksessa tulee ottaa huomioon harvaan asutuilla seuduilla asuvat nuoret. Myös tutkintokoulutuksen valmentavan koulutuksen tarjonnassa tulee huomioida se, että perusopetuksen päättävä nuori ei joudu kulkemaan pitkää koulumatkaa tai muuttamaan pois kotoaan. 

Tutkintoon valmentava koulutus on olennainen osa oppivelvollisuuden laajentamista erityisesti heikkojen perustaitojen vahvistajana ja ehyen koulutuspolun turvaajana. Hallituksen esityksessä ehdotetun tutkintokoulutukseen valmentavan koulutuksen täytyy pystyä vastaamaan erilaisten nuorten tarpeisiin. Esityksen mukaan ko. koulutus voi sisältää lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen osia, perusopetuksen arvosanojen korottamista sekä suomen tai ruotsin kielen osaamisen vahvistamista. Nuorilla voi olla hyvin erilaisia tuen tarpeita esimerkiksi kielitaitoon, oppimiseen tai elämänhallintaan liittyen. Mielekäs opetusryhmien muodostaminen voi muodostua haasteeksi erityisesti pienemmillä paikkakunnilla, sillä koulutukseen saattaa hakeutua eri tavoin suuntautuneita opiskelijoita. 

Koulutuksen maksuttomuuden ulottamisella muun muassa oppimateriaaliin sekä opiskelussa tarvittaviin opiskeluvälineisiin vahvistetaan nuorten keskinäistä yhdenvertaisuutta. Nuorisobarometrin (2017) mukaan 17 prosenttia nuorista kokee joutuneensa rahanpuutteen vuoksi karsimaan opiskeluvaihtoehtojaan, 14 prosenttia valitsemaan koulutuspaikan taloudellisin perustein ja 11 prosenttia viivyttämään valmistumistaan. Erityisesti koulutuksen ulkopuolelle jääneet ovat kuvanneet rahatilannettaan heikoksi. 

Valiokunnan saaman asiantuntijalausunnon mukaan kevään 2020 poikkeuksellisten opiskelujärjestelyjen aikana noin joka kuudes opiskelija on raportoinut etäopiskeluun soveltuvien välineiden riittämättömyydestä. Vaikka koronaepidemian aiheuttama tarve aikanaan poistuukin, digitaalisten välineiden hyödyntäminen tullee jossain määrin jatkumaan. Tämä nostaa esimerkiksi kannettavien tietokoneiden tarvetta nykyisestä myös ammatillisen koulutuksen opiskelijoille. 

Asiantuntijalausunnossa on kiinnitetty huomiota nuorten taloudelliseen toimeentuloon kiinnittäen huomiota siihen, että alle 18-vuotiailta poistuu esityksessä oikeus työttömyystukeen eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta. On tarpeellista, että opintotuen ja työttömyysetuuden ulkopuolelle oppivelvollisuuden piiristä putoavat nuoret ovat jonkin etuusjärjestelmän piirissä. Mikäli alle 18-vuotias nuori ei ole oikeutettu opintotukeen esimerkiksi opintojen hitaan edistymisen tai opintojen keskeytymisen johdosta, putoaa nuori toimeentulotuen piiriin. On tärkeää, että näiden nuorten ohjaamiseen takaisin opintojen piiriin kiinnitetään erityistä huomiota. Keskeistä on, että nuorta ohjataan ja autetaan jo ennen kuin oikeus opintotukeen katkeaa ja ongelma voitaisiin ennaltaehkäistä. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että moni syrjäytymisvaarassa oleva nuori saa arvokasta tukea myös opetuksen järjestäjien ohjauspalveluiden ulkopuolelta. Kuntien nuorisotyö, ohjaamot ja kolmannen sektorin nuorisotyö tarjoavat arvokkaita ohjauspalveluita syrjäytymisvaarassa olevien nuorten yksilölliseen tukeen ja ohjaukseen. Kaveripiiri on myös nuoren tärkeä tuki. 

Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota etsivän nuorisotyön rooliin oppivelvollisuuden suorittamisen valvonnassa. Etsivä nuorisotyö on tavoittanut kattavasti haasteellisessa tilanteessa olevia nuoria, ja hyvien tulosten katsotaan liittyvän erityisesti vapaaehtoisuuden periaatteeseen. Esityksessä todetaan, että oppivelvollisuuslaissa kunnalle säädetty velvoite korvaisi osittain nuorisolaissa säädettyjä etsivän nuorisotyön tehtäviä. 

Asiantuntijakuulemisessa on esitetty huoli nuoren vapaaehtoisuuteen perustuvan yhteistyön vaarantumisesta uudistuksen vuoksi. Saamaansa selvitykseen viitaten valiokunta painottaa, että etsivässä nuorisotyössä nuoren vapaaehtoisen osallistumisen periaatetta ei ole tarkoitus uudistuksen yhteydessä muuttaa. Oppivelvollisuuslain mukainen ilmoitusvelvollisuus koskee ilmoituksen tekemistä asuinkunnalle. Nuorisolain mukaan opetuksen ja koulutuksen järjestäjät voivat kuitenkin jatkossakin tehdä nykytilaa vastaavasti ilmoituksia kotikunnan etsivälle nuorisotyölle, mutta velvoitetta tähän ei enää olisi. 

Lapsen oikeuksien toteutuminen

Valiokunta katsoo, että hallituksen esitys tukee ja vahvistaa lapsen oikeuksien toteutumista. YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksessa (SoPS 60/1991, lapsen oikeuksien sopimus) on vahvistettu jokaiselle lapselle oikeus opetukseen, jonka tulee olla pakollista ja maksutta kaikkien saatavilla (28 artikla). 

Lapsen oikeuksien sopimuksen mukaan valtiolla on velvollisuus kehittää erilaisia keskiasteen koulutusmuotoja ja saattaa ne jokaisen lapsen ulottuville. Tähän sisältyy opinto- ja ammatinvalinnanohjaus. Valtioiden tulee ryhtyä tarkoituksenmukaisiin toimenpiteisiin maksuttoman opetuksen käyttöönottamiseksi ja taloudellisen tuen antamiseksi sitä tarvitseville. Koulunkäynnin säännöllisyyttä tulee edistää ja keskeyttämistä pyrkiä vähentämään (28 artikla). Koulutuksen on kehitettävä muun muassa lapsen yksilöllisiä taitoja, ihmisoikeuksien sekä lapsen oman kielen ja kulttuurin kunnioitusta, vastuullista kansalaisuutta ja suvaitsevaisuutta (29 artikla). 

Koulutuksen sisällön tulee tukea jokaisen lapsen persoonallisuutta sekä yksilöllistä lahjakkuutta ja taitoja. Sen tulee motivoida lasta ja aidosti kannustaa opintojen jatkamiseen. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että tarjolla tulee olla riittävästi lapsia ja nuoria kiinnostavia vaihtoehtoja, jotka he myös kokevat tulevaisuutensa kannalta tarkoituksenmukaisiksi. Lapsen oikeudessa opetukseen ei ole kyse ainoastaan siihen pääsystä. Huomiota tulee kiinnittää opetuksen laadun lisäksi oppimisympäristön, oppimisprosessien ja -materiaalien ja oppimistulosten laatuun sekä oppilaan yksilöllistä kasvua, kehitystä ja osaamista tukeviin opetusmenetelmiin. 

Hallituksen esityksen mukaan oppivelvollisuuslain tavoitteena on turvata kaikille elämässä ja yhteiskunnassa tarpeellinen perusosaaminen ja sivistys sekä edistää yhdenvertaisia mahdollisuuksia kehittää itseään kykyjensä ja tarpeidensa mukaisesti. Lisäksi tavoitteena on nostaa koulutus- ja osaamistasoa, kaventaa oppimiseroja ja lisätä koulutuksellista yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa. Tavoitteet ovat tärkeitä lapsen oikeuksien turvaamisen näkökulmasta. Hallituksen esityksessä hyvinvointiin ja sen edistämiseen viitataan lukuisissa kohdissa, mikä on erittäin myönteistä. Oppivelvollisuuslakiin hyvinvoinnin edistämistä ei ole kirjattu nimenomaiseksi tavoitteeksi. Valiokunta toteaa, että oppilaiden ja opiskelijoiden hyvinvoinnin tukeminen on oleellisen tärkeää ja se sisältyy opetuksen ja koulutuksen lainsäädäntöön jo nykyisin, muun muassa oppilas- ja opiskeluhuoltolakiin, ja on oppimisen polun yksi keskeinen ja läpileikkaava toiminto. 

Oppivelvollisuuden pidentämisen tavoitteiden toteutumisen kannalta on tärkeää, että perusopetuksen päättävällä lapsella on tosiasialliset valmiudet toisen asteen opiskeluun. Valiokunta pitää lapsen oikeuksien toteutumisen kannalta erittäin tärkeänä kiinnittää huomiota lapsiin, jotka kuuluvat kielivähemmistöihin, kuten vasta maahan muuttaneet lapset, erityistä oppimisen tukea tarvitseviin lapsiin sekä syrjäytymisvaarassa oleviin lapsiin. 

Lapsilla, jotka ovat vaarassa jäädä ilman toisen asteen tutkintoa, on oltava tosiasiassa mahdollisuus saada ohjausta ja tukea tarvittaessa jo perusopetuksen aikana. Selvitysten mukaan oppilaanohjaukseen ja opiskeluhuoltoon osoitetut henkilöstöresurssit vaihtelevat suuresti kuntien ja jopa oppilaitosten välillä. Valiokunta painottaa oppilaiden ja opiskelijoiden ohjauksen ja opiskeluhuollon palvelujen riittävyyttä ja laatua. Näiden avulla voidaan vahvistaa oppilaiden ja opiskelijoiden hyvinvointia ja oppimisen mielekkyyttä, mikä vaikuttaa siihen, että oppivelvollisuuden pidentämistä ei koeta negatiivisena pakkona, joka voi vähentää motivaatiota hakeutua koulutukseen. 

Oikeus maksuttomaan opiskeluun myös toisella asteella tukee myös lapsen oikeutta yhdenvertaiseen kohteluun. Lapset eivät koulutuksen suhteen enää joutuisi eriarvoiseen asemaan vanhempiensa tai oman varallisuusaseman perusteella. 

Kehitysvaiheiden huomioon ottaminen uudistuksessa

Valiokunta pitää tärkeänä tarkastella lasten ja nuorten oppimisen ja hyvinvoinnin tukemiseksi tehtäviä koulutuspoliittisia ratkaisuja myös kehitysvaiheita tarkastelemalla. On tärkeä tunnistaa niihin liittyvät tarpeet ja vaatimukset ja luoda koulutusjärjestelmästä eri kehitysvaiheissa olevia parhaalla mahdollisella tavalla tukeva sekä koulutusasteelta toiselle etenevä saumaton oppimisen ja kasvun polku. On oleellista ottaa huomioon, että opetuksen ja koulutuksen vaiheet ovat lapsen ja nuoren elämässä ainutkertaista ja sinänsä tärkeää aikaa, ei pelkästään siirtymävaihe työelämään, vaikka tavoitteellisuus muun muassa työelämään siirtymiseksi on myös tärkeää. 

Ajatus oppivelvollisuudesta pitää sisällään ideaalin, jonka mukaan oppivelvollisuuden avulla kaikille kansalaisille tarjotaan toisaalta mahdollisuus ja toisaalta velvollisuus osallistua opetukseen tietyn ikäisenä tai tietyn oppimäärän verran. Aivotutkimuksen ja kehityspsykologisen tutkimuksen näkökulmasta ajatus on erittäin onnistunut. Lapselle ja nuorelle ei voi sälyttää vastuuta opiskelusta, joka edellyttää sitoutumista, sitkeyttä ja työskentelyä, jos hänen henkinen kapasiteettinsa ei ole vielä sillä tasolla, että hän voisi itsenäisesti tehdä itseään ja omaa tulevaisuuttaan koskevia päätöksiä. 

Valiokunta asiantuntijakuulemisessa esille tulleeseen yhtyen pitää tärkeänä huomata, että perusopetuksen päättyessä nuoret ovat niin henkisesti kuin juridisestikin alaikäisiä. Merkittävä osa nuorista on perusopetuksen päättyessä edelleen murrosiän kuohuntavaiheessa tai vasta vähitellen siirtymässä sen seestymisvaiheeseen. On erittäin tärkeää, että perusopetuksen aikana ja sen päättövaiheessa jatko-opintoihin hakeutumisessa nuori saa riittävän ja yksilöllisen ohjauksen, myös jatko-opintoja koskevien valintojen tekemiseen. Hakeutumisvelvollisuudella selkeytetään opiskelun merkitystä nuoren sen hetkisessä elämässä ja tulevaisuudessa ja siten vähennetään houkutusta jättäytyä koulutuksen ulkopuolelle perusopetuksen jälkeen. Velvollisuuden rinnalla kyse on nuoren oikeudesta opiskeluun sekä mahdollisuudesta elämässä tarvittavien tietojen ja taitojen hankkimiseen. Valiokunta toteaa, että uudistuksessa tulee turvata myös vuonna 2021 perusopetuksen päättävän ikäluokan mahdollisuus saada tehostettua opinto-ohjausta jatko-opintojen suhteen. 

On myös huomattava, että vielä toisen asteen opintojen aika on nuorelle keskeistä henkilökohtaisten voimavarojen, kuten sosio-emotionaalisten taitojen, kehittymisen aikaa. Senkin vuoksi on tärkeää, että jokainen perusopetuksen päättävä ikäluokka mahdollisimman täysimääräisesti hakeutuu jatko-opintoihin ja saa siihen tarvitsemansa yksilöllisen ohjauksen ja tuen. 

Valiokunta katsoo, että hakeutumis- ja oppivelvollisuus perusopetuksen jälkeen on nykytilannetta olennaisesti mielekkäämpi sekä nuoren että yhteiskunnan näkökulmasta. On erittäin tärkeää, että hallituksen esityksellä vahvistetaan alle 18-vuotiaan nuoren saamaa ohjausta ja tukea erityisesti koulutukseenhakeutumisvaiheessa ja mahdollisissa keskeyttämistilanteissa. Valiokunta painottaa riittävien resurssien varaamista kunnille ja muille opetuksen ja koulutuksen järjestäjille, jotta mahdollisuus laadukkaaseen ja oikea-aikaiseen ohjaukseen ja tukeen ei vaarannu. 

Valiokunta korostaa, että toisen asteen opiskelupaikan valinnassa onnistumisen tärkeää merkitystä nuorille. Opintojen loppuun suorittamisessa on suuri merkitys sillä, että nuori kokee koulutuspaikan mielekkääksi. Asiantuntijalausunnossa on esitetty, että nuoret, jotka onnistuivat pääsemään ensisijaiseksi merkittyyn koulutuspaikkaan, suorittivat 10 prosenttiyksikköä todennäköisemmin vähintään toisen asteen tutkinnon verrattuna niihin nuoriin, joiden ensisijainen hakutoive ei toteutunut. Valiokunta pitää ehdottoman tärkeänä, että nuori ja hänen huoltajansa saavat koulusta riittävän tuen ja ohjauksen opiskelupaikan valinnan tekemiseksi. Oikean koulutusalan ja -paikan lisäksi tärkeää on, että koulutuksensa aikana nuori saa yksilöllisten tarpeidensa mukaisen opetuksen, ohjauksen ja tuen. 

Vammaisten ja erityistä tukea tarvitsevien nuorten asema

Yleistä

Valiokunta arvioi, että oppivelvollisuuden ulottuminen toisen asteen koulutukseen vahvistaa muun muassa vammaisten yhdenvertaista asemaa koulutusjärjestelmässä. Esitetyn lain ohjaus- ja valvontavastuut mahdollistavat vammaisten henkilöiden aktiivisen koulutus- ja opintopolkujen suunnittelun ja väylän opinnoista työelämään. Liian usein esimerkiksi nuorilla kehitysvammaisilla henkilöillä on eläkkeelle siirtyminen ainoa tarjolla oleva vaihtoehto. 

Valiokunta pitää hyvänä, että esityksessä on arvioitu yhdenvertaisuuden tosiasiallista toteutumista esimerkiksi vammaisten osalta ja huomioitu YK:n vammaisyleissopimuksen (SoPS 27/2016) 24 artiklan määräykset esteettömyydestä ja saavutettavuudesta sekä oikeudesta koulutukseen. Kyseinen artikla velvoittaa sopimusvaltioita varmistamaan vammaisten henkilöiden yhdenvertaisen oikeuden koulutukseen yleisessä koulutusjärjestelmässä. Vammaisella oppilaalla on myös oikeus saada opiskeluunsa riittävä ja yksilöllinen tuki. Suomi on ratifioinut YK:n vammaisyleissopimuksen, ja se on voimassa lain tasoisena. 

Kuten esityksessä (s. 297) on todettu, vammaisyleissopimus asettaa vammaisten opiskelijoiden erityisestä asemasta johtuvia erityisiä vaatimuksia. Vammaisyleissopimus saattaa asettaa vammaisten henkilöiden sivistyksellisten oikeuksien turvaamiselle ja edistämiselle myös sellaisia erityisiä vaatimuksia, joita ei ole luettavissa perustuslain perusoikeussäännöksistä ja niitä koskevasta perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännöstä. 

Vammaisyleissopimuksen lisäksi oppivelvollisuuden laajentamisessa on välttämätöntä ottaa huomioon perustuslain yhdenvertaisuutta koskevasta 6 §:stä sekä yhdenvertaisuuslain (1325/2014) säännöksistä aiheutuvat velvollisuudet opetuksen ja koulutuksen järjestämisessä. Yhdenvertaisuuslaissa säädetään muun muassa kohtuullisista mukautuksista. Valiokunta korostaa, että edellä mainitut säännökset tulee ottaa huomioon esityksen mukaista lainsäädäntöä toimeenpantaessa. 

Palvelujen hakeminen

Vammaisten, sairaiden ja erityistä tukea tarvitsevien nuorten koulutuksen turvaamisessa tulee huomioida, että he saattavat tarvita oppimisen tueksi terveyspalveluja, sosiaalihuolto- ja vammaispalvelulain mukaisia palveluja sekä myös Kelan palveluja, esimerkiksi henkilökohtaisen avun, apuvälineitä, kuntoutusta, tulkkauspalvelua tai kuljetuspalveluja. Nämä palvelut räätälöidään yksilöllisesti opiskelijalle. Ongelmana on, että niitä haetaan eri paikoista, minkä takia tarvitaan hyvää yhteistyötä koulutuksen järjestäjän, kunnan, sairaanhoitopiirin sekä Kelan kanssa. Tämä edellyttää koulutuksen järjestäjältä ja muilta organisaatioilta suunnitelmallista yhteistyötä ja koordinointia. 

Sivistysvaliokunta korostaa, että oppivelvollisuuslain toimeenpanossa on tärkeää, että oppivelvollisia ja heidän huoltajiaan ohjeistetaan riittävästi etuuksien ja palveluiden hakemiseen liittyvissä menettelyissä ja että haku- ym. prosessit ovat mahdollisimman sujuvia ja viivytyksettömiä. Jokaisella koulutusasteella tulee varmistua siitä, että vammaiset nuoret ja heidän huoltajansa saavat riittävän ja oikea-aikaisen tiedon ja tarvittaessa avun opiskelussa tarvittavan tuen hakemiseksi sekä vammaisen opiskelijan opintoihin liittyvistä oikeuksista yleisemminkin. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksessä perusopetuksen jälkeiset vammaisille opiskelijoille tarkoitettujen opintososiaalisten etuuksien hakeminen ja käytännön järjestelyt jäävät vammaisen nuoren ja hänen huoltajansa tehtäväksi. Tällaisia ovat esimerkiksi vammaispalvelulain (380/1987) mukainen henkilökohtainen apu ja kuljetuspalvelut sekä Kelasta haettavat tulkkauspalvelut. Vammaiselle nuorelle näiden palvelujen hakeminen voi osoittautua hyvin vaativaksi. Huoltajien mahdollisuudet hoitaa lapsensa opintoihin liittyviä palveluita voivat myös vaihdella merkittävästi. 

Esimerkiksi jos vammainen nuori tarvitsee henkilökohtaista apua lukio-opintoihin tai ammatillisiin opintoihin, hänen tulee hakea sitä itse kotikuntansa vammaispalveluista. Samoin hänen tulee itse rekrytoida henkilökohtainen avustaja ja huolehtia mahdollisista sijaisjärjestelyistä henkilökohtaisen avustajan sairastuessa.  

Sivistysvaliokunta korostaa, että opintososiaalisten etujen saaminen ei saa vaarantua siksi, että viranomaisilla on epäselvyyttä siitä, minkä tahon järjestettäväksi nämä etuudet kuuluvat. (Valiokunnan lausumaehdotukset 2—4) 

Opiskelupaikat

Oppivelvollisuuden laajentamisen myötä kaikille oppivelvollisuusikäisille tulee oikeus heille soveltuvaan opiskelupaikkaan, tarvittaessa myös työhön ja itsenäiseen elämään valmentavassa koulutuksessa. Oppivelvollisuutta on mahdollisuus suorittaa myös tuettuna oppisopimuskoulutuksena. Valiokunta pitää ehdottoman tärkeänä huolehtia siitä, että vammaisille nuorille on opiskelupaikkoja riittävästi tarjolla sekä koulutusalakohtaisesti että alueellisesti tarkasteltuna. 

Ammatillinen erityisoppilaitos näyttäytyy usein vammaisten nuorten opinto-ohjauksessa joko ensisijaisena tai "vammaisille tarkoitettuna" vaihtoehtona. Osalle vammaisista nuorista ammatillinen erityisoppilaitos onkin paras vaihtoehto, mutta on huomattava, että korkea-asteen koulutuksessa vammaisten nuorten mahdollisuudet valita opiskeluala ovat huomattavasti toisen asteen ammatillista koulutusta laajemmat. Sivistysvaliokunta korostaa vammaisten nuorten erityistarpeiden arviointia, mutta myös osaamispotentiaalin esiin tuomista, kun opinto-ohjauksessa harkitaan jatko-opintoja. Ohjauksessa tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, että myös vammaisten nuorten kohdalla lukio on aito vaihtoehto. Valiokunta korostaa, että vammaisten nuorten mahdollisuudet päästä opiskelemaan lukioon tulee nähdä ja niihin kannustaa jo perusopetuksen aikana. 

Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota TELMA-koulutukseen osallistuvan opiskelijan mahdollisuuksiin edetä tutkintotavoitteiseen koulutukseen, erityisesti tilanteessa, jossa ennen TELMA-koulutuksen alkua on arvioitu, ettei opiskelijalla ole valmiuksia suorittaa ammatillista perustutkintoa. Valiokunta toteaa, että lainsäädäntö ei estä henkilöä hakeutumasta suorittamaan ammatillista tutkintoa TELMA-koulutuksen jälkeen. Opiskelijan valmiudet tulee pyrkiä tunnistaa oikein jo heti opintojen alussa, jotta TELMA-koulutuksessa aloittanut opiskelija voi siirtyä esimerkiksi VALMA-koulutukseen ja sitä kautta tutkintotavoitteiseen koulutukseen. (Valiokunnan lausumaehdotus 5) 

Suoriutuminen oppivelvollisuudesta

Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin huoli siitä, että vammaisia oppivelvollisia saatettaisiin liian helposti ohjata hakemaan oppivelvollisuuden suorittamisen keskeyttämistä. Sivistysvaliokunta korostaa, että oppivelvollisuuden keskeyttämistä koskeva päätös tulee tehdä harkiten ja siinä tulee riittävästi selvittää tukitoimien ja mukauttamismahdollisuuksien käyttöä sen mahdollistamiseksi, että oppivelvollisuus tulee suoritettua. Sivistysvaliokunta ehdottaa yksityiskohtaisissa perusteluissa 1. lakiehdotukseen tätä koskevaa muutosta. 

Saattaen vaihtaen -periaatteen tosiasiallinen toteutuminen myös vammaisten nuorten kohdalla edellyttää erityistä huolehtimista muun muassa siitä, että vammaisen opiskelijan tukitoimet jatkuvat saumattomasti siirryttäessä toiselle asteelle. 

Valiokunta pitää tärkeänä panostaa siihen, että vammaiset opiskelijat saavat yksilöllisen tuen koko opintopolun ajan. Vammaisten opiskelumahdollisuuksien toteutuminen edellyttää, että muun muassa kuljetus-, avustaja-, tulkki-, kommunikaatio- ja terapiapalvelut ovat opiskelevan nuoren saatavilla koko koulutuksen ajan. 

Sivistysvaliokunta pitää välttämättömänä, että oppilaitoksissa jatkossa on riittävästi tietoa yhdenvertaisuuslain mukaisista kohtuullisista mukautuksista, vammaispalvelulaissa tai tulkkauspalvelulaissa määritellyistä palveluista ja vammaisten oppilaiden ja opiskelijoiden tarvitsemista apuvälineistä ja tukitoimista, jotta oppivelvollisille ja heidän huoltajilleen voidaan antaa riittävä ja oikea ohjaus ja opastus. 

Oppivelvollisuutta suorittavan opiskelijan eräät ohjaus- ja tukipalvelut

Asiantuntijakuulemisissa on kiinnitetty huomio riittäviin opiskelijoiden ohjauspalveluihin. Hallituksen esitykseen onkin sisällytetty juuri näitä elementtejä: nivelvaiheen ohjausta, lisäohjausta keskeyttämisuhkatilanteisiin, valmentavan koulutuksen erityistä tukea, tehostettua opinto-ohjausta ja jälkiopinto-ohjausta. Valiokunta pitää tärkeänä huolehtia näiden resurssien sekä opinto-ohjaajien koulutusmäärien riittävyydestä. (Valiokunnan lausumaehdotus 6) 

Valiokunta kiinnittää huomiota oppivelvollisuusuudistuksen onnistumisessa lasten ja nuorten riittävään tukeen. Tärkeä merkitys on yksilöllisen ja yhteisöllisen opiskeluhuollon ja oppilaitosnuorisotyön riittävällä määrällä. Oppilaan opintojen etenemistä ja hyvinvointia uhkaaviin tekijöihin tulee löytää ratkaisuja mahdollisimman varhain koko koulutuspolulla varhaiskasvatuksesta toisen asteen opintoihin. Näitä ovat etenkin mielenterveysongelmien ja neuropsykiatristen ongelmien sekä oppimisvaikeuksien ja oppimisen esteiden varhainen tunnistaminen, pedagoginen tuki, hoito, kuntoutus sekä näihin liittyvä osaaminen ja sen kehittäminen koko koulutuspolulla, oppilashuollossa ja terveydenhuollossa. Valiokunta pitää tärkeänä seurata oppivelvollisuutta suorittavien oppilaiden ja opiskelijoiden tuen riittävyyttä ja vaikuttavuutta. (Valiokunnan lausumaehdotukset 7 ja 8) 

Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille tarve muuttaa ja yhtenäistää tukiopetukseen, erityisopetukseen ja erityiseen tukeen liittyviä säännöksiä ja käytäntöjä. Tällä hetkellä tuen käsitteistö ja opiskelijan oikeus tukeen eroavat riippuen siitä, missä oppija opiskelee. Valiokunta korostaa, että lukion ja ammatillisen koulutuksen opiskelijoille tulee turvata oikeus tukiopetukseen sekä ammatillisen koulutuksen opiskelijoille oikeus osa-aikaiseen erityisopetukseen. (Valiokunnan lausumaehdotukset 9 ja 10) 

Uuden valmentavan koulutuksen tukimuodot on yhtenäistetty esityksessä siten, että erityinen tuki otetaan käyttöön myös lukiokoulutuksen järjestäjän toteuttamassa valmentavassa koulutuksessa. Kansallinen koulutuksen arviointikeskus (Karvi) on vuosia 2020—2023 koskevan arviointisuunnitelmansa mukaisesti tekemässä ammatillisen koulutuksen erityisen tuen järjestämistä koskevan arvioinnin osana yksilöllisten opintopolkujen toteutumista koskevaa arviointia. Tämän arvioinnin yhteydessä tullaan arvioimaan myös kolmiportaisen tuen tarvetta ammatillisessa koulutuksessa. Karvin tekemän arvioinnin on tarkoitus valmistua keväällä 2021. 

Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että hallituksen esityksessä ei ole laajennettu perusopetuslain mukaista sairaalaopetusta koko oppivelvollisuuden ajalle. Saadun selvityksen mukaan toisen asteen opintojen suorittamistavat poikkeavat perusopetuksen toteuttamisesta siten, että osaamista on mahdollisuus hankkia joustavilla tavoilla ja esimerkiksi etäopetukselle ei ole lainsäädännöllistä estettä. Mahdollisen oppivelvollisen sairaalajakson aikana oppivelvollisuutta voidaan käytännössä suorittaa henkilökohtaisen opiskelusuunnitelman mukaisesti oppivelvollisen tilanne huomioiden. Toisaalta tiettyjä ammatillisen koulutuksen opintoja on käytännössä mahdotonta suorittaa sairaalaympäristössä. 

Oppivelvollisuuteen kuuluvan koulutustarjonnan laadun ja määrän turvaaminen

Asiantuntijakuulemisessa esitettiin huoli siitä, että millään taholla ei ole lakisääteistä velvollisuutta järjestää toisen asteen koulutukseen kuuluvaa oppivelvollisuuskoulutusta. Valiokunta painottaa varmistumista siitä, että edellä mainittua koulutusta tulee olla saatavilla oppivelvollisten koulutustarpeita vastaavasti sekä laadullisesti että määrällisesti. Valiokunnan mielestä on tärkeää pitää tavoitteena sitä, että perusopetuksen päättävällä nuorella on mahdollisuus kotoaan käsin suorittaa oppivelvollisuuttaan ottaen huomioon kielelliset ja vammaisten oikeudet. (Valiokunnan lausumaehdotus 11) 

Ammatillisen koulutuksen ja lukiokoulutuksen raja-aitaa madalletaan ja yhteistyötä syvennetään esimerkiksi mahdollistamalla ammatillisen koulutuksen yleissivistävien opintojen suorittaminen myös lukiokoulutuksen piirissä. 

Esityksellä ei ole merkittäviä vaikutuksia lukiokoulutuksen kokonaisopiskelijamäärään, mutta sen sijaan se saattaa aiheuttaa muutoksia lukiokoulutuksen sisäiseen opiskelijavirtaan ja sen myötä lukion oppilaitosverkkoon. Asiantuntijakuulemisessa esitettyjen arvioiden mukaan oppimateriaalien maksuttomuus ja koulumatkatukeen oikeuttavan matkan lyhentäminen kymmenestä kilometristä seitsemään kilometriin ja etenkin koulumatkatuen omavastuuosuuden poistaminen tulevat todennäköisesti johtamaan etenkin lukioon hakeutumisen muutoksiin. Hakijamäärän paine keskuskaupunkien lukioihin kasvaa keskuskaupunkien ulkopuolisten lukioiden kustannuksella. Harvemmin asuttujen alueiden lukioiden opiskelijamäärä voi pienentyä entisestään, jolloin pienenevien ikäluokkien tilanteessa oppilaitosverkko uhkaa harventua. Näin lukiokoulutuksen alueellinen kattavuus heikkenee. Tämä koskee sekä suomenkielisiä että erityisesti ruotsinkielisiä lukioita. 

Asiantuntijakuulemisissa on tullut esille huoli siitä, että nuorten hakeutuessa entistä enemmän kehyskunnista keskuskaupunkien lukioihin keskuskaupunkien lukioiden sisäänottokeskiarvorajat nousevat. Tällöin suurempi osa keskuskaupungin nuorista ei saa opiskelupaikkaa oman paikkakunnan lukiosta. Vaarana on lukioiden eriytyminen keskuskaupungin korkean keskiarvon lukioiksi ja kehyskuntien matalamman keskiarvon lukioiksi. (Valiokunnan lausumaehdotus 12) 

Valiokunta toteaa, että edellä mainittu lukioita koskeva ongelma on hallituksen esityksen vaikutusarvioinneissa tunnistettu. On huomattava, että opetuksen digitaaliset toteutusmuodot tarjoavat hyviä mahdollisuuksia siihen, että pienempien kuntien lukiot voivat solmia yhteistyömalleja keskuskaupunkien lukioiden kanssa ja laajentaa näin koulutustarjontaansa. Saamaansa selvitykseen viitaten valiokunta pitää ehdottoman tärkeänä, että uudistuksen vaikutuksia opiskelijavirtoihin seurataan tarkoin ja havaittuihin ongelmiin puututaan ripeästi. Valiokunta painottaa myös lukiokoulutuksen riittävän rahoituksen turvaamista, jotta sen laatu pystytään pitämään korkealla koko maan kattavasti. Koulutuksen laatu on merkittävä hakeutumiseen vaikuttava tekijä. Valiokunta pitää tarpeellisena luoda lukiokoulutukseen valtakunnalliset laatukriteerit. Niiden avulla lukiot voivat kehittää omaa opetustaan ja muuta toimintaansa. Laatukriteerit antavat lukiokoulutuksen järjestäjälle myös välineen laadusta raportoimiseen muun muassa koulutukseen hakeville. (Valiokunnan lausumaehdotus 13) 

Koulutuksen laatu ja saatavuus tulee turvata yhdenmukaisin perustein, mikä edellyttää mm. sitä, että S2/R2-opetusta ja siihen liittyvää tukea on saatavilla riittävästi ja näiden toteutumista seurataan valtakunnallisesti. Lisäksi on huolehdittava, että oppilaitosten ja opiskelijahuollon henkilöstöä on riittävästi sekä suomen- että ruotsinkielisissä oppilaitoksissa opiskelevien tarpeisiin ja että myös laadukkaan vähälevikkisen oppimateriaalin oikea-aikainen saatavuus taataan. Oppimateriaalien laadun turvaamiseksi tulee niiden hankinnassa kuulla opettajia, jotta opetukseen hyvin sopiva oppimateriaali hankitaan. (Valiokunnan lausumaehdotukset 14 ja 15) 

Valiokunta korostaa, että kansanopistojen pitkien linjojen opinnot ovat erinomainen väylä monelle nuorelle esimerkiksi valmistautumisessa itsenäistymiseen ja jatko-opintoihin. Kansanopistot ovat saavuttaneet hyviä tuloksia eri-ikäisten ns. nivelvaiheen opintojen järjestämisessä. Kansanopistojen pedagogista vahvuutta ovat yksilöllinen ohjaus, yhteisölliset menetelmät, henkilökohtaiset opiskelusuunnitelmat, vertaisohjaus sekä asumisen opinnollistaminen. 

Kansanopistojen osaaminen ja tehtävä on tunnistettu myös oppivelvollisuusuudistuksen lähtökohtia linjaavassa pääministeri Marinin hallitusohjelmassa. Hallitusohjelmassa kansanopistot on tunnistettu opintomuodoksi, joka voidaan sisällyttää oppivelvollisuuteen kuuluvaksi. Valiokunta pitää erinomaisena, että kansanopistot ovat osa oppivelvollisuuskoulutuksen toimijaverkkoa. Valiokunta pitää ehdottoman tärkeänä, että kansanopistojen oppivelvollisuuden suorittamista koskevaa opiskelijapaikkamäärän riittävyyttä seurataan tarkasti. On tärkeää, että opiskelijapaikkamäärä vastaa alueellisiin tarpeisiin. Kansanopistojen pitkien linjojen oppimateriaalien maksuttomuudesta tulee huolehtia. (Valiokunnan lausumaehdotus 16) 

Valiokunta kiinnittää huomiota myös erityisen koulutustehtävän lukioiden, lukion erikoistuneiden linjojen ja muiden soveltavien opintojen asemaan. Esityksen mukaan osana oppivelvollisuutta suoritettavissa opinnoissa maksuttomia eivät ole erityistä harrastuneisuutta painottavissa koulutuksissa tarvittavat välineet. Tällaisia ovat esimerkiksi erityisen koulutustehtävän saaneissa lukioissa tarvittavat soittimet ja urheiluvälineet. Välineet ovat henkilökohtaisia, ja opiskelija tyypillisesti käyttää niitä myös ennen koulutuksen aloittamista ja koulutuksen päättymisen jälkeen. Valiokunta pitää tärkeänä, että soveltavia maksullisia erikoiskursseja voidaan tarjota. Valiokunta pitää myös tärkeänä, että erityisen koulutustehtävän lukioiden sekä erikoistuneiden lukiolinjojen toiminta turvataan myös jatkossa. 

Koulumatkatuki

Hallituksen esityksen mukaan koulumatkojen maksuttomuus toteutetaan nykyisen koulumatkatukijärjestelmän puitteissa korvaamalla opiskelijalle koulumatkoista aiheutuvat kustannukset. Koulumatkatuesta säädetään koulumatkatukilaissa. Jatkossa koulumatka on opiskelijalle maksuton, jos koulumatkatukilain mukaiset edellytykset täyttyvät. Koulumatkatukilain mukaan opiskelijan käyttäessä koulumatkaansa joukkoliikennettä matkakustannukset korvataan käytetyn kulkuneuvon halvimman opiskelijalle kuukautta vastaavalle ajalle tarkoitetun lipputuotteen hinnan mukaan. 

Valiokunta toteaa, että hallituksen esitys sisältää eräitä koulumatkatukea selkeyttäviä ja yksinkertaistavia muutosehdotuksia, jotka vaikuttavat kaikkien koulumatkatukea saavien opiskelijoiden asemaan, esimerkiksi puolen kuukauden koulumatkatuki, joka perustuu kalenterikuukauden aikana tehtäviin ja koulumatkatuen myöntämisedellytykset täyttäviin koulumatkoihin. Se yksinkertaistaa ja selkeyttää tuen hakemista ja myöntämistä. Ehdotettu muutos vähentää asiakkaiden neuvonnan tarvetta ja etuuden tarkistustilanteita. Lisäksi koulumatkatuen hakeminen helpottuu, kun hakemuksen voisi jättää suoraan Kelalle. Hakemusta ei tarvitse jättää enää oppilaitoksen tarkistettavaksi ja täydennettäväksi. Koulumatkatuen järjestelmämuutokset mahdollistavat myös sen, että koulumatkatuettuja lippuja on mahdollista ostaa verkkopalvelun kautta. 

Sivistysvaliokunta tiedostaa, että toisen asteen opiskelijat ovat merkittävä joukkoliikenteen asiakasryhmä, jonka suhteellinen osuus matkustajamääristä on suuri erityisesti alueellisessa ja maaseutumaisessa linja-autoliikenteessä ja uudistus vaikuttaa siten myös joukkoliikenteen peruspalveluiden tarjontaan ja saatavuuteen. Ehdotettujen muutosten arvioidaan tuovan uusiksi joukkoliikenteen käyttäjiksi sellaisia opiskelijoita, jotka eivät ole aiemmin käyttäneet joukkoliikennettä koulumatkoihinsa, mikä parantaa toimivan joukkoliikenteen järjestämisedellytyksiä. 

Valiokunta korostaa, että tarve joustaviin ja yhdisteltäviin liikennejärjestelyihin ja monikäyttöisiin lipputuotteisiin kasvaa, koska opiskelijalla voi olla monenlaisia oppimisympäristöjä. Tarve itse järjestetyn kulkutavan käyttöön voi myös lisääntyä, jos linja-autoliikenteen yleiset toimintaedellytykset heikkenevät. 

Lukuvuonna 2018—2019 koulumatkatukea on maksettu yhteensä noin 49 000 opiskelijalle. Koulumatkatuen saajista 70 prosenttia on opiskellut ammatillisissa oppilaitoksissa ja noin 30 prosenttia lukioissa. Lukuvuonna 2018—2019 koulumatkatuen saajista 18 800 on ostanut matkalippunsa Matkahuollosta ja käyttänyt linja-autoa koulumatkansa kulkemiseen. Muuta joukkoliikennettä on käyttänyt vajaat 4 000 tuen saajaa. Seutuliikennettä on käyttänyt puolestaan noin 7 400 opiskelijaa. Koulutuksen järjestäjän kuljetusten piirissä on ollut noin 5 000 opiskelijaa. Koulutuksen järjestäjän järjestämä kuljetus kattaa sekä koulutuksen järjestäjän tarjoamat joukkoliikenteen matkaliput että koulutuksen järjestäjän muutoin organisoiman koulukuljetuksen. Koulumatkatukea itse järjestetyn kulkutavan, kuten henkilöauton käytön perusteella, on saanut 18 500 opiskelijaa. 

Kelan koulumatkatukeen liittyvän toimeenpanon ja koulutuksen järjestäjien sekä lipunmyyjien tehtävien ja lipunmyyntijärjestelmien kannalta aikataulua on pidetty osassa lausunnoista liian kireänä. Saadussa selvityksessä on kuitenkin korostettu, että muutosten piiriin tulee yksi ikäluokka kerrallaan, joten muutokset koskevat kolmea ikäluokkaa ja siten suurempaa opiskelijamäärää vasta elokuun 2023 alusta lukien. Esityksen mukaan koulumatkatuen sähköinen hakeminen Kelasta toteutetaan samasta ajankohdasta lähtien, jolloin koulumatkatuen osalta voidaan ottaa käyttöön myös sähköiset ostotodistukset. Tätä ennen koulumatkatuen hakeminen tapahtuu nykytilaa vastaavasti. 

Asiantuntijakuulemisessa on erityisesti noussut esiin se, että järjestelmä kohtelee eri joukkoliikennetoimijoita ja kuntia eriarvoisesti ja heikentää kaupunkiseutujen joukkoliikenneviranomaisten asemaa ja siirtää kustannuksia kunnille. Lausuntojen mukaan HSL:n ja Waltti-kaupunkiseutujen kohdalla tuki heikentyy muihin tukea saaviin toimijoihin (koulutuksen järjestäjät ja Matkahuolto) nähden jopa 50 %. Lausuntojen mukaan nämä kaupunkiseudut käytännössä rahoittavat liput omista verovaroistaan. Vaihtoehtona on esitetty, että koulumatkatuen määrä perustuisi kaikkien koulumatkatuella tuettavien kulkutapojen osalta ministeriön asetukseen ja koulumatkan pituuteen. Nykyisin koulutuksen järjestäjät ja Waltti-kaupunkiseudut saavat korvausta toisen asteen koulumatkoista samoilla opetus- ja kulttuuriministeriön taksa-asetuksen mukaisilla laskentaperusteilla. 

Saadun selvityksen mukaan ehdotetun asetukseen perustuvan taksan mukaan määräytyvässä järjestelmässä valtion menot kasvaisivat merkittävästi. Koulumatkatukijärjestelmän näin laajalla muutoksella voi selvityksen mukaan olla erittäin merkittäviä taloudellisia ja muita vaikutuksia, joiden arviointi nyt käsiteltävän esityksen yhteydessä ei ole mahdollista. Lisäksi jatkossakin koulutuksen järjestäjien ja Waltti-kaupunkiseutujen liikenteen korvaukset määräytyvät pääsääntöisesti opetus- ja kulttuuriministeriön taksa-asetuksen ja kuljettujen matkojen pituuden mukaan. Esitys ei saadun selvityksen mukaan heikennä Waltti-kaupunkiseutujen asemaa nykyisestä. Tällä hetkellä alle 10 kilometriä kulkevat opiskelijat eivät ole olleet koulumatkatuen piirissä lainkaan, joten he ovat tällä hetkellä kustantaneet koulumatkansa itse. Samoin on tilanne jatkossakin niiden opiskelijoiden osalta, jotka eivät ole oikeutettuja maksuttomaan koulutukseen. Tilanne muuttuu vain siltä osin, että jatkossa maksuttomuuden piiriin kuuluville opiskelijoille aiheutuvat matkakustannukset korvataan myös 7—10 kilometrin matkojen osalta, jolloin opiskelijalle ei aiheudu koulumatkakustannuksia. 

Sivistysvaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että mahdollinen koulumatkatukijärjestelmän laajempi muutostarve arvioidaan erikseen omana valmistelunaan. 

Kustannukset ja rahoitus

Uudistuksen kustannusten kohdentumisen vaikuttavuus uudistuksen tavoitteiden saavuttamiseksi

Esitykseen liittyvä yksi keskeinen kysymys on, onko esitetty oppivelvollisuusiän nosto kustannustehokas tapa lisätä nuorten osallistumista opetukseen, joka tuottaa tarvittavia valmiuksia. Valiokunta tunnistaa sen, että asiaan on vaikea antaa yksiselitteistä vastausta, ja tuo esille, että lukuisat erilaiset pyrkimykset ja pistemäiset uudistukset koulutuksesta pudonneiden tai sen vaarassa olevien saamiseksi koulutuksen piiriin ja tarvittavien valmiuksien aikaansaamiseksi (neuvonta, yhteisvalinta, koulutustakuu, työpajatoiminta, etsivä nuorisotyö ym.) eivät näytä johtaneen tyydyttävään tulokseen. Näiden ja muun muassa perusopetuksen aikana jääneiden puutteellisten valmiuksien parantaminen toisen asteen opiskelua ajatellen aiheuttavat myös kustannuksia. 

Mietinnössä edellä on tuotu esille näkökulmia esitetyn uudistuksen toimenpiteiden vaikuttavuudesta sinänsä ja siihen liittyviä käsityksiä rahoituksen kohdentumisen tarkoituksenmukaisuudesta. 

Hallituksen esitys oppivelvollisuuden laajentamisesta ajoittuu aikaan, jossa koulutuksen ja kuntien taloudelliset resurssit eivät ole useaan vuoteen kasvaneet. Samanaikaisesti on kansallisessa politiikassa otettu askelia suuntaan, jossa rahoituksen kohdentaminen tapahtuu hankekohtaisesti. Nämä koulutuksen talouden kehityslinjat aiheuttavat erityisesti samanaikaisesti toteutuessaan sen, että erilaisiin kuntiin syntyy hyvin erilaisia taloudellisia reunaehtoja koulutukseen liittyvien laissa säädettyjen velvoitteiden hoitamiseen. Tämä on potentiaalinen riski oppilaiden ja opiskelijoiden väliselle yhdenvertaisuudelle. 

Oppivelvollisuuden laajentamiseen esitetyissä vasta-argumenteissa katsotaan, että siihen kohdistettu rahoitus ei ole riittävä ja että oppivelvollisuuden laajentamiseen tehtävä satsaus olisi järkevämpi käyttää johonkin muuhun osaamisen kasvua ja oppilaiden välistä yhdenvertaisuutta lisäävään toimeen. Tässä tulee ottaa huomioon, että kovinkaan todennäköistä ei ole se, että jollakin yksittäisellä politiikkatoimella voi ratkaista kompleksisia koulutukseen, osaamistason nostoon ja yhdenvertaisuuteen liittyviä kysymyksiä. Näin ollen myöskään kysymykseen siitä, millainen yksittäinen toimenpide olisi paras satsaus koulutukseen, ei ole tutkimukseen perustuvaa vastausta. 

Kansantalouden kannalta koulutuksen kustannusten merkittävin erä on vaihtoehtoiskustannukset eli käytännössä sen työpanoksen arvo, joka menetetään, kun opiskelijat ovat koulutuksessa eikä työmarkkinoilla. Tämän kustannuksen suuruus riippuu siitä, millaisia vaihtoehtoja opiskelijoilla on koulussa vietetyn ajan käyttämiseen. Suomessa 16—17-vuotiaiden, koulunkäynnin kesken lopettaneiden tai toisen asteen tutkinnon suorittamattomien työllistymismahdollisuudet ovat nykyisin vähäiset. Koulutuksen ulkopuolelle jääneet ovat käytännössä myös työmarkkinoiden ulkopuolella. Näin arvioiden edellä todettu merkittävin koulutuksen kansantaloudellinen kustannuserä on lähellä nollaa. 

Oppivelvollisuusuudistus tekee oppimateriaaleista opiskelijalle maksuttomia. Tämä ei sinällään lisää eikä vähennä kansantaloudellisia kustannuksia vaan siirtää opiskelijoiden tai näiden vanhempien maksamat kustannukset veronmaksajien maksettaviksi. Kansantaloudellisten kustannusten muutos riippuukin lähinnä siitä, pystyykö kunta tai muu koulutuksen järjestäjä hankkimaan oppimateriaalit edullisemmin kuin opiskelijat itse. 

Taloustieteellisessä kirjallisuudessa erilaisten politiikkatoimenpiteiden nettohyvinvointivaikutuksia voidaan verrata laskemalla ns. julkisten menojen raja-arvo "Marginal Value of Public Funds". Kannattavimpien toimenpiteiden kohdalla toimenpiteiden hyödyt ylittävät niistä julkiselle sektorille aiheutuvat kustannukset. Vaikka edellä mainitussa kirjallisuudessa ei ole suoraan arvioitu oppivelvollisuuden pidentämisen vaikutuksia, on asiantuntijalausunnon mukaan kuitenkin saatu tuloksia, että sellaisilla interventioilla, jotka nostavat nuorten koulutustasoa, on yleensä suuret nettohyvinvointivaikutukset. Ottaen huomioon oppivelvollisuuden pidentämisen todennäköisesti pienet yhteiskunnalliset nettokustannukset on tämän kirjallisuuden valossa syytä olettaa, että sen nettohyvinvointivaikutukset ovat myös todennäköisesti positiiviset. 

Asiantuntijalausunnossa on arvioitu esityksen taloudellisia vaikutuksia nuorten työllisyys- ja tulokehityksen näkökulmasta. Lausunnon mukaan hallituksen esityksen vaikutusarviot ovat varovaisia mutta oikeansuuntaisia. Esityksessä todetaan oppivelvollisuuden pidentämisen todennäköisesti parantavan nuorten työllisyys- ja tulokehitystä tulevaisuudessa. Talouskasvuvaikutuksia arvioitaessa oletetaan uudistuksen vaikuttavan noin 10 prosenttiin ikäluokasta ja pidentävän heidän koulutustaan 1,5 vuodella. Talouspoliittisen arviointineuvoston taustaraportissa päädytään tuloksiin, joiden mukaan oppivelvollisuusiän nostaminen esityksen mukaisesti lisäisi vuosiansioita noin 3 000 eurolla, tosin edellä mainitussa arviossa arvioidaan uudistuksen vaikuttavan hieman pienempään joukkoon nuoria. 

Valiokunnan saamassa asiantuntijalausunnossa talouspolitiikan arviointineuvoston taustaraporttiin viitaten on todettu, että oppivelvollisuuden laajentaminen voi pitkällä aikavälillä olla fiskaalisesti neutraali toimenpide. Raportin laskelmat perustuvat varsin varovaisiin oletuksiin laajennuksen mahdollisista vaikutuksista ja keskittyivät yksinomaan työmarkkinavaikutusten kautta kertyviin hyötyihin (kasvaviin verotuloihin ja aleneviin tulonsiirtoihin). Oppivelvollisuuden laajentaminen voi vaikuttaa positiivisesti julkiseen talouteen myös esimerkiksi vähentyvien sosiaalisten ongelmien ja niiden korjaamisesta aiheutuvien kustannusten vähentymisen vuoksi. Asiantuntijalausunnossa pidetään todennäköisenä, että uudistuksen fiskaaliset hyödyt ovat merkittävästi suuremmat kuin mitä talouspolitiikan arviointineuvoston taustaraportissa on arvioitu. 

Vaikutusarvioiden varovaisuuden taustalla on todennäköisesti oppivelvollisuuden pidentämisen vaikutuksia koskevan tutkimuskirjallisuuden vanhuus. Valtaosassa kysymystä käsittelevästä kirjallisuudesta käsitellään uudistuksia, jotka on toteutettu Länsi-Euroopassa ja Pohjois-Amerikassa toisen maailmansodan jälkeisinä vuosikymmeninä. Lisäksi valtaosassa tutkimuksia on käsitelty uudistuksia, joissa oppivelvollisuutta pidennettiin 16 ikävuoteen mutta ei sen pidemmälle. Näiden tutkimustulosten soveltuvuus käsillä olevan esityksen vaikutusten arviointiin on epäselvä. Lisäksi Suomesta ei ole olemassa tutkimustuloksia lainkaan, koska oppivelvollisuutta ei ole pidennetty sitten vuoden 1957. 

Uudistuksesta aiheutuvat kustannukset ja niiden korvaaminen kunnille ja muille järjestäjille

Oppivelvollisuutta laajennettaessa toteutetaan maksuton toisen asteen koulutus kaikille oppivelvollisina toisen asteen koulutuksen aloittaneille. Esityksessä ehdotetaan, että perusopetuksen jälkeen suoritettava ammatillinen tutkinto tai lukiokoulutus ja sen päätteeksi suoritettava ylioppilastutkinto olisivat jatkossa täysin maksuttomia sen kalenterivuoden loppuun asti, jona opiskelija täyttää 20 vuotta. Siten maksuttomuus jatkuu oppivelvollisuusiän (18 vuotta) täyttymisen jälkeen kaksi vuotta. Tällä turvataan se, että osana oppivelvollisuuden suorittamista aloitetut toisen asteen koulutuksen opinnot on mahdollista suorittaa loppuun siten, että opiskelun kustannukset eivät sitä estä. Ehdotettujen muutosten myötä maksuttomia olisivat opiskelussa tarvittavat oppimateriaalit sekä työvälineet, -asut ja -aineet. Myös koulumatkat tietyin edellytyksin ovat oppivelvolliselle maksuttomat. 

Esityksessä oppivelvollisuuden laajennuksen kokonaiskustannuksiksi vuonna 2024 on arvioitu 129 miljoonaa euroa, joista Kelan maksamien koulumatkatukien osuus olisi noin 35 miljoonaa euroa. Uudistuksen kustannuksista on esitetty esityksestä poikkeavia laskelmia. 

Sivistysvaliokunnalle annetuissa lausunnoissa on runsaasti otettu kantaa uudistuksen kustannuksiin ja hallituksen esityksen kustannusvaikutusten arviointiin. Joidenkin asiantuntijalausunnoissa tuodaan esille, että jos kaikkia uudistuksesta aiheutuvia kustannuksia ei korvata täysimääräisesti, niin opetuksen järjestäjien ainoaksi vaihtoehdoksi jää kulujen leikkaaminen muualta, esimerkiksi opetuksesta. Asiantuntijalausunnon mukaan maksuttomien oppimateriaalien ja laajentuvan koulumatkatuen osuus uudistuksen kustannuksista on n. 88 %, jolloin katsotaan uudistuksessa olevan kyse myös siitä, että taloudelliset resurssit jaetaan sosiaalipoliittisin perustein. 

Asiantuntijakuulemisen perusteella merkittävä ero on hallituksen esityksen ja Kuntaliiton laskelmien välillä, joissa kokonaiserotus noin 10 miljoonaa euroa. Ero perustuu lähinnä lukion oppimateriaalien ja tietokoneiden hankintahinnan arvioihin. Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksessä on seikkaperäisesti selvitetty eri kustannusten erien laskentaperusteet ja arviot. 

Valiokunta korostaa, että eduskunnan käsittelyyn on 19.11.2020 annettu hallituksen esitys vuoden 2021 talousarvioesityksen (HE 146/2020 vp) täydentämisestä (HE 227/2020 vp), jossa esitetään, että määrärahojen jaksotusta muutetaan kehyspäätöksen sisällä siten, että vuodelle 2021 osoitettaisiin lisämäärärahoja 26,75 miljoonaa euroa aiemman 22 miljoonan euron sijasta. Siten valtionrahoitusta kohdistetaan uudistuksen aloittamisvuoteen 4,75 miljoonaa euroa alun perin suunniteltua enemmän ja vuoden 2023 määrärahaa vähennetään vastaavalla rahamäärällä. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö tulee seuraamaan uudistuksen toteutuneita kustannuksia. Lukiokoulutuksen rahoitus perustuu ns. kustannuspohjaan, jolloin esimerkiksi vuoden 2021 toteutuneet kustannukset tulevat olemaan varainhoitovuoden 2024 yksikköhintojen laskennan perusteena. Ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmä poikkeaa lukiokoulutuksen rahoitusjärjestelmästä. Valiokunta pitää ehdottoman tärkeänä, että valtioneuvosto seuraa, miten valtionrahoitus vastaa oppivelvollisuusuudistuksesta aiheutuneisiin kustannuksiin eri koulutusasteilla ja koulutusmuodoissa sekä eri kunnissa sekä opetuksen ja koulutuksen järjestäjien kohdalla. Hallintovaliokunnan lausuntoon (HaVL 21/2020 vp) viitaten valiokunta painottaa, että kunnille tulee osoittaa riittävä rahoitus uudistuksen toteuttamiseen. On välttämätöntä, että valtionrahoitus kuntien ohella kattaa täysimääräisesti myös muiden uudistuksen toimijoiden, kuten yksityisten järjestäjien, uudistuksesta aiheutuneet kustannukset. 

Eräissä sivistysvaliokunnalle annetuissa lausunnoissa on todettu, että esityksen kustannusarvioissa ei ole otettu huomioon lisääntyvää opiskelijamäärää. Valiokunta toteaa, että asiaa on käsitelty hallituksen esityksessä (s. 99). Oppivelvollisuuden laajentamisen myötä toisen asteen koulutuksen piiriin arvioidaan tulevan vuosittain noin 700 sellaista nuorta, jotka muutoin jäisivät toisen asteen koulutuksen ulkopuolelle perusopetuksen jälkeen. Lisäksi vuosittain noin 4 000 oppivelvollisikäistä opiskelijaa keskeyttää aloittamansa toisen asteen opinnot. Kokonaisuutena on arvioitu, että oppivelvollisuuden laajentamisen myötä opiskelijamäärä lisääntyisi vuositasolla noin 8 000 opiskelijalla. Toisen asteen nykyisen koulutustarjonnan arvioidaan riittävän oppivelvollisuuden myötä kasvavalle opiskelijamäärälle, sillä opiskelijoiden arvioidaan jakaantuvan maantieteellisesti ja koulutusaloittain tasaisesti. Tällöin he voivat sijoittua nykyisiin opetusryhmiin, eikä uusista opiskelijoista aiheudu esimerkiksi tiloihin tai opetuksen järjestämiseen liittyviä lisäkustannuksia. Esityksen mukaisiin määrärahalisäyksiin on laskettu mukaan uusista opiskelijoista aiheutuvat oppimateriaalikustannukset, koulumatkatukikustannukset sekä perusopetuksen jälkeisen siirtymän, nivelvaiheen ja keskeyttämistilanteiden ohjauskustannukset, sillä nämä edellä todetut kustannukset on laskettu koko ikäluokkaa, ei pelkästään nykyisiä opiskelijoita, koskien. 

Valiokunnan saamissa lausunnoissa on tuotu esille uudistukseen liittyviä uusia tehtäviä, joille ei lausuntojen mukaan ole varattu rahoitusta. Tällaisia olisivat esimerkiksi erilaisten tietojen kirjaaminen, keskeyttämispäätökset, ilmoitusvelvollisuudet oppivelvollisen huoltajan sekä asuinkunnan suhteen, opiskelusuunnitelman laadinta määräaikaisesti erotetulle ja ns. kotiopiskelijoiden ohjaus ja valvonta toisella asteella. Valiokunta saamaansa selvitykseen viitaten toteaa, että aivan kaikille hallinnollisille tehtäville ei ole laadittu erillisiä kustannuslaskelmia, koska tietynasteisen seurannan, tietojen ilmoittamisen ja hallintopäätösten tekemisen voidaan katsoa kuuluvan koulutuksen järjestäjän yleisiin tehtäviin. On huomattava, että esimerkiksi keskeyttämispäätökset korvaavat pitkälti koulutuslakien perusteella tehtävät päätökset opiskeluoikeuden väliaikaisesta keskeyttämisestä ja ilmoitusvelvollisuudet korvaavat asuinkunnalle nykyisin nuorisolain perusteella tehtävät ilmoitukset, joten uudistus osittain myös vähentää koulutuksen järjestäjän nykylainsäädännön mukaisia tehtäviä. Määräaikaisesti erotettujen opiskelusuunnitelman laadinta ja määräaikaisen erottamisen aikana annettava ohjaus sekä kotonaan opiskelevien ohjaus otetaan huomioon rahoituksen perusteena. Näiden opiskelijoiden määrän arvioidaan olevan kuitenkin niin pieni, että niille ei ole laskettu erillisiä kustannusvaikutuksia. 

Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota ns. kaksoistutkintoa suorittavien osalta siihen, että hallituksen esityksen mukaisesti koulutuksen järjestäjän tulee tarjota maksuttomat opetusmateriaalit kummankin tutkinnon suorittamiseksi. Valiokunta saamaansa selvitykseen viitaten toteaa, että jos opiskelija suorittaa ns. kaksoistutkintoa, vaikuttaa se tyypillisesti koulutusajan pituuteen, mikä pidentää myös tutkinnon suorittamisajalta maksettavaa perusrahoitusta. Ammatillisen koulutuksen keskimääräinen perusrahoitus on tasoltaan korkeampi kuin lukiokoulutuksen keskimääräinen yksikköhinta, mikä osaltaan kompensoi kaksoistutkinnon suorittamisen kustannuksia. Lähtökohta on, että kaksoistutkinnossa suoritettavat lukio-opinnot luetaan osaksi ammatillista tutkintoa, mikä puolestaan vähentää ammatillisen koulutuksen kustannuksia erityisesti yhteisten ja valinnaisten tutkinnon osien osalta. 

Uudistuksen toteutuminen edellyttää kouluissa ja oppilaitoksissa paljon käytännön työtä ja osin uudenlaista ajattelutapaa opetuksen sekä oppilaiden ja opiskelijoiden tukemisen järjestämisessä. Myös opettajat tarvitsevat runsaasti koulutuksellista ja muuta tukea. He tarvitsevat tuekseen lisää avustavaa henkilöstöä, jotta voidaan yhdessä varmistaa myös valmiuksissaan vaatimattomasti edistyneiden nuorten kehittyminen opetussuunnitelmien tavoitteiden edellyttämälle tasolle. Tähän tarvittavien voimavarojen riittävyys jää hallituksen esityksessä epäselväksi. Valiokunta pitää myös edellä mainitulta koskevilta osin tarpeellisena seurata valtionrahoituksen riittävyyttä. (Valiokunnan lausumaehdotus 18) 

Voimaantulo

Useissa valiokunnalle annetuissa lausunnoissa on kiinnitetty huomiota uudistuksen voimaantulon aikatauluun, jota pidetään liian tiukkana. Suuri osa lausunnon antajista piti välttämättömänä siirtää voimaantulon ajankohtaa vuodella muun muassa koronatilanteen aiheuttamien taloudellisten ja toiminnallisten vaikeuksien vuoksi sekä siksi, että tutkintokoulutukseen valmentavan koulutuksen aloittaminen tapahtuu tuolloin. 

Valiokunta saamaansa selvitykseen viitaten toteaa, että hallituksen esitystä on valmisteltu syksystä 2019 lähtien siitä lähtökohdasta, että uudistus tulisi voimaan syksystä 2021 lukien, mikä on ollut myös koulutuksen järjestäjien tiedossa. 

Vuoden 2020 yhä jatkuva koronaepidemia on muuttanut valmistelun alun aikaista toimintaympäristöä merkittävästikin, mutta tästä huolimatta esityksen valmistelussa on katsottu perustelluksi valmistella ja toimeenpanna uudistus alkuperäisessä aikataulussaan siten, että oppivelvollisuuden laajentaminen tulisi ensimmäisen ikäluokan osalta voimaan syksyllä 2021 ja nivelvaiheen koulutusten uudistus syksyllä 2022. 

Koulutuksen järjestäjille ja kunnille säädetään merkittäviä uusia vastuita sekä hallinnollisia velvoitteita. Uudistuksen onnistunut toteuttaminen vaatii valtakunnallisen toimeenpanosuunnitelman ja suuren määrän informaatio-ohjausta, tukea ja neuvontaa sekä oppivelvollisuusrekisterin luomisen. (Valiokunnan lausumaehdotus 19) 

Oppivelvollisuuden ja maksuttoman koulutuksen osalta uudistus ehdotetaan tulevaksi voimaan ikäluokka kerrallaan, mikä jaksottaa uudistusten toimeenpanoa ja kustannuksia myös koulutuksen järjestäjien osalta. Esityksen keskeisenä tavoitteena on työllisyysasteen nostaminen, joten jos uudistuksen voimaantuloa siirrettäisiin, siirtäisi se myös esityksen työllisyysvaikutuksia. Lisäksi uudistus vaikuttaa positiivisesti perusopetuksen päättävien nuorten asemaan, joten on pidetty tärkeänä, että perusopetuksen koronaepidemian keskellä päättävät nuoret pääsevät laajennettujen ohjaustoimien piiriin ja heille varmistetaan sujuva siirtymä toisen asteen opintoihin koronapandemian aiheuttamista poikkeusjärjestelyistä huolimatta. 

Asiantuntijalausunnoissa on kiinnitetty huomiota uudistuksen valmisteluaikatauluun ja todettiin sen olleen kiireinen ja sidosryhmien vaikutusmahdollisuudet vähäiset. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että laaja-alainen seurantaryhmä kokoontui esityksen valmistelun aikana yhteensä 10 kertaa ja seurantaryhmän kokouksissa käytiin avoimesti läpi esitysluonnosta ja sen kustannuslaskelmia. Seurantaryhmän jäsenille annettiin aina mahdollisuus kommentoida luonnoksia suullisesti ja kokouksen jälkeen myös kirjallisesti, toimitettiin ryhmälle pyydettyjä lisämateriaaleja muun muassa kustannuslaskelmiin liittyen sekä vastattiin jäsenten kokouksessa tai jälkikäteen esittämiin kysymyksiin. Seurantaryhmän edustajien suullisia ja kirjallisia kommentteja on valiokunnan saaman selvityksen mukaan otettu huomioon esityksen valmistelussa. Hallituksen esityksen lausuntoluonnokseen annettiin yhteensä yli 260 lausuntoa, ja hallituksen esitystä on monilta kohdin tarkennettu lausuntokierroksella annetun palautteen perusteella. 

Yksittäisenä kommenttina valiokunta toteaa, että oppivelvollisuuslain mukainen hakuvelvollisuus on esityksen mukaan voimassa jo keväällä 2021. Tätä koskevat muutokset tulevat esityksen mukaan voimaan 1.1.2021. 

Uudistuksen toimeenpanon seuranta, systemaattinen arviointi ja tieteellinen tutkimus

Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on korostettu uudistuksen seurannan ja arvioinnin sekä siitä tehtävän tieteellisen tutkimuksen merkitystä. Valiokunta painottaa lain toimeenpanon seuraamista, tutkimustiedon lisäämistä sekä lapsi-, nuoriso- ja sukupuolivaikutusten arviointia lain toimeenpanossa ja kehitystyössä. 

Osana seurantaa on selvitettävä rahoituksen riittävyyttä, nuorten koulutukseen pääsyä, kiinnittymistä koulutukseen, oppimiserojen vähentymistä, tutkinnon suorittamista, oppivelvollisuuden jälkeistä jatko-opintoihin sijoittumista tai työllistymistä. Lisäksi on selvitettävä toisen asteen reformin ja oppivelvollisuusuudistuksen yhteisvaikutuksia ja korjattava mahdolliset ongelmakohdat. 

Valiokunta painottaa lasten ja nuorten näkemysten selvittämisen tärkeyttä muun muassa kouluviihtyvyydestä, opetuksen, ohjauksen ja muun tuen riittävyydestä ja laadusta sekä uudistuksen vaikutuksista lasten ja nuorten hyvinvointiin. Erityisesti uudistuksen yhteydessä on kartoitettava opintojen keskeyttämisen juurisyitä, jotta niihin voidaan vaikuttaa. 

KARVIn tulee arvioida vaikutuksia heti vuodesta 2021 alkaen. Arvioinnin kohteena tulee olla muutokset keskeyttämisen määrässä, tutkinnon suorittajien määrä ja työllistyminen. Ulkopuolisen tahon on arvioitava uudistuksen kokonaisvaikutuksia vuoden 2024 jälkeen. Lisäksi on seurattava, miten uudistus vaikuttaa koulun henkilökunnan, esimiesten ja opettajien työllisyyteen, työajalla tapahtuvaan työmäärään ja työhyvinvointiin. 

On myös tärkeä seurata, miten uudistus vaikuttaa Helsingin ja muiden suurten kaupunkiseutujen nuorten mahdollisuuksiin saada opiskelupaikka omalta kotipaikkakunnalta sekä oppilaitosverkoston alueelliseen saavutettavuuteen ja opetuksen saatavuuteen ja opiskelupaikkojen riittävyyteen koko maassa alueellisen tasa-arvon näkökulmasta. 

Erityistä huomiota on seurannassa kiinnitettävä kielivähemmistöihin, vammaisiin, erityistä oppimisen tukea tarvitseviin ja syrjäytymisvaarassa oleviin. 

Seurannan tulee kohdistua myös siihen, että yliopistot kouluttavat molemmilla kansalliskielillä riittävästi päteviä osaajia, kuten opettajia, opinto-ohjaajia, koulupsykologeja sekä kuraattoreita.  

Sivistysvaliokunta ehdottaa uudistuksen seurantaa, arviointia ja tutkimusta koskevia lausumaehdotuksia. (Valiokunnan lausumaehdotukset 20—22) 

Lopuksi

Hallituksen esitys on myönteinen kokonaisuus turvata lapsille ja nuorille yhdenvertaiset mahdollisuudet päästä osaksi koulutuksen ja siihen liittyvien tukitoimien turvaa sekä keino vahvistaa osaamista sekä yksilö- että yhteiskunnan tasolla. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että koska tässä vaiheessa ei ole käytettävissä tietoa uudistuksen vaikutuksista ja asetettujen tavoitteiden saavuttamisesta, uudistusta toimeenpantaessa tulee kiinnittää huomiota myös mahdollisiin tarkoittamattomiin seurauksiin, joita voi isoissa uudistuksissa olla. Tämä edellyttää jatkuvaa seurantaa ja arviointia akateemista tutkimusta hyödyntäen. 

Kyseessä on järjestelmätason uudistus, jonka onnistuminen vaatii myös osin uudenlaista ajattelutapaa nuorten koulutuksen ja sen aikaisen tuen järjestämisessä. Tämä edellyttää koulutuksen ja nuorten parissa toimiville ammattihenkilöille suunnitelmallista täydennyskoulutusta, jota on hyvä toteuttaa myös hallinnonalarajat ylittäen. 

Oppivelvollisuuden laajentamisen ohella tulee huolehtia myös muun muassa sekä varhaiskasvatuksen että perusopetuksen laadun kehittämisestä. Lisäksi on varattava resursseja heikoimmassa asemassa olevien tukemiseksi. On myös toivottavaa, että uudistukseen liitetään riittävän tietopohjan saamiseksi laajamittaisia seurantutkimuksia, jotka tuovat esiin nuorten kokemuksia sekä ohjausjärjestelmän ja oppilaiden tuen tarpeita niin perusopetuksessa kuin toisella asteellakin. 

Toimenpidealoitteet

Sivistysvaliokunta kannattaa hallituksen esityksen hyväksymistä muutoksin ja ehdottaa toimenpidealoitteiden hylkäämistä.