Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan perustettavaksi Jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palvelukeskus (jäljempänä palvelukeskus), joka toimii Opetushallituksen erillisyksikkönä. Palvelukeskuksen toimialaan liittyvästä ohjauksesta vastaavat opetus- ja kulttuuriministeriö (OKM) ja työ- ja elinkeinoministeriö (TEM) yhteisesti. Esitys liittyy pääministeri Marinin hallitusohjelman mukaiseen jatkuvan oppimisen uudistukseen.  

Esityksen tarkoituksena on sovittaa yhteen jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palveluja, millä tuetaan hallitusohjelman tavoitteita nostaa suomalaisten koulutus- ja osaamistasoa kaikilla koulutusasteilla, kaventaa oppimiseroja ja lisätä koulutuksellista tasa-arvoa. Työllisyyden osalta hallitus on asettanut tavoitteeksi 75 prosentin työllisyystavoitteen. Panostukset koulutukseen ja osaamiseen ovat välttämättömiä paitsi työllisyystavoitteen saavuttamiseksi myös toimintaympäristön ja työn muutoksen tuomiin haasteisiin vastaamiseksi.  

Valiokunta katsoo, että hallituksen esitys palvelukeskuksen perustamisesta tukee hyvin jatkuvan oppimisen uudistusta. Se liittää työikäisen väestön osaamisen kehittämisen nykyistä tiiviimmin työelämän tarpeisiin. 

Hallituksen esityksessä on otettu huomioon palvelukeskuksen perustamisesta johtuvia muutostarpeita eräisiin muihin jo voimassa oleviin lakeihin. Lisäksi hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi perusopetuslakia (628/1998) siten, että siihen lisätään oppivelvollisuuslain (1214/2020) valmistelussa epähuomiossa poistettu säännös, jonka mukaan esiopetuksen järjestäjän on säännöksestä ilmenevien edellytysten täyttyessä siirrettävä oppilasta koskevia tietoja toisen esiopetuksen järjestäjälle tai perusopetuksen järjestäjälle. Valiokunta pitää edellä mainittuja ehdotuksia kannatettavina. 

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta ehdottaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosesityksin. 

Palvelukeskuksen perustamisen tarve ja tavoite

Palvelukeskuksen perustamisen tarkoituksena on, että se osaltaan huolehtii työikäisen väestön osaamisen kehittymisen ja osaavan työvoiman saatavuuden edistämisestä. Tavoitteena on palvelujärjestelmän uudistaminen niin, että työikäisen väestön osaamisen kehittäminen on nykyistä tiiviimmin kytköksissä työelämän tarpeisiin sekä alueiden elinkeinojen ja elinvoiman kehittämiseen. Palvelukeskus edistää jokaisen työikäisen mahdollisuuksia kouluttautumiseen. Räätälöityjen koulutusten avulla voidaan vastata myös perus- tai oppimistaidoissa oleviin puutteisiin. 

Valiokunta pitää edellä mainittuja tavoitteita erittäin kannatettavina ja kiinnittää huomiota tarpeeseen varmistaa, että palvelut ovat saatavilla molemmilla kansalliskielillä. 

Lakiehdotuksen tavoitteita on kannatettu myös asiantuntijalausunnoissa laajasti. Osassa lausuntoja esille tuotu kritiikki on kohdistunut palvelukeskuksen perustamiseen. Esille on tuotu näkemyksiä, että palvelukeskuksen perustaminen ei ole riittävä toimenpide jatkuvan oppimisen edistämiseksi. Huolena on todettu muun muassa se, että virastorakenteiden lisääminen ei ole oikea ratkaisu moniin laaja-alaisiin osaamiseen liittyviin haasteisiin, joihin palvelukeskuksen on tarkoitus olla ratkaisu. Lisäksi esille on tuotu, että palvelukeskuksen perustaminen on kankea tapa lähestyä jatkuvan oppimisen edistämistä eikä siinä ole otettu riittävästi huomioon digitaalisen palvelukokonaisuuden mahdollisuuksia. 

Valiokunta tunnistaa haasteen vastata työikäisen väestön osaamisen kehittämisen tarpeeseen sisällöltään ja määrältään täsmällisesti kohdentuvin ja oikea-aikaisin keinoin. Nopea muutos paitsi työelämässä myös muilla yhteiskunnan osa-alueilla hankaloittaa osaamistarpeiden tunnistamista ja kehittämistä ja siten koulutustarpeen ennakoinnin onnistumista. Ratkaisuja tarvitaan myös koulutukseen osallistumisen lisäämiseksi ja riittävän joustavien koulutusmahdollisuuksien luomiseksi. Kokonaisuus on moniulotteinen, mikä vaatii asian tarkastelemista useista näkökulmista eri hallinnonalojen asiantuntemuksella sekä koordinointia yhteiseen päämäärään pyrittäessä. 

Valiokunta korostaa, että palvelukeskuksen perustaminen on yksi osa laajaa jatkuvan oppimisen kehittämisen toimenpidekokonaisuutta, jota valmistellaan parlamentaarisessa jatkuvan oppimisen uudistuksessa. Palvelukeskuksen perustamisen tarkoituksena ei ole ollut vastata kaikkiin jatkuvan oppimisen kokonaisuuteen liittyviin kysymyksiin. 

Jatkuvan oppimisen vahvistamisen lisäksi hallituksella on käynnissä ja vireillä useita uudistuksia, joilla kohennetaan työllisyystilannetta: työllisyyden kuntakokeilu ja TE-palvelujen siirto kuntiin, osatyökykyisten työllistämisen Suomen-malli, koulutuspoliittinen selonteko, kotouttamisen edistämisen selonteko sekä Pohjoismainen työvoimapalvelumalli. Valiokunta pitää tärkeänä huolehtia siitä, että eri hankkeet osaamisen ja työllisyyden vahvistamiseksi ovat mahdollisimman yhdensuuntaiset, jotta kokonaisuudesta saadaan mahdollisimman selkeä. 

Palvelukeskuksen perustamisen tarpeesta ja tavoitteista valiokunta toteaa, että niitä on käsitelty hallituksen esityksessä muun muassa viittaamalla jatkuvan oppimisen palveluorganisaation perustamista koskevaan selvitykseen (23.6.2020). Selvityksen mukaan Suomessa on työikäisen väestön osaamisen kehittämisen tueksi paljon toimintoja ja yhteistyörakenteita. OKM:n hallinnonalalla on koulutuksia, jotka soveltuvat myös työuran aikaiseen opiskeluun. Työ- ja elinkeinohallinnon toteuttama osaamispalveluiden hankintatoiminta edistää kansalaisten työmarkkinakelpoisuutta. Molempien hallinnonalojen tuottamat palvelut edistävät työvoiman kysynnän ja tarjonnan kohtaantoa. 

Edellä mainitusta selvityksestä ilmenee, että alueilla on olemassa mittava määrä osaamisen kehittämisen yhteistyörakenteita. Ne ovat kuitenkin osaamis- ja työmarkkinahaasteisiin nähden liiaksi hajautuneet. Niitä on luotu kulloiseenkin tarpeeseen vastaaviksi, minkä vuoksi niiden yhteyteen kuuluvat jatkuvan oppimisen palvelut eivät hahmotu osina palvelujen kokonaisuutta. Vaikka tarjontaa on, yksilön on vaikea koostaa itselleen tarvittavia osaamispalveluja tai koulutuskokonaisuuksia, ja toisaalta elinkeinoelämän ja julkisen sektorin on vaikea löytää tarpeidensa mukaisia osaamispalveluja. Nykyisellä palvelurakenteella on lisäksi vaikea vastata sellaisiin tarpeisiin, jotka edellyttävät esimerkiksi uudenlaisia koulutuskokonaisuuksia ja niihin liittyvien tukitoimien tarjoamista alueen elinkeinojen tai erityisessä muutoksessa olevan toimialan tarpeisiin. Selvityksen johtopäätöksenä on esitetty tarve luoda kokoava rakenne, joka toimii OKM:n sekä TEM:n hallinnonalojen yhteisenä jatkuvan oppimisen palveluorganisaationa. 

Esityksellä pyritään sovittamaan yhteen jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palveluja. Muodostamalla työ- ja elinkeinohallinnon, opetushallinnon ja työelämän järjestöjen yhteinen rakenne vastataan työelämän ja työn muutoksen aiheuttamiin osaamishaasteisiin. Tarkoituksena on täydentää työikäisille suunnatun nykyisen koulutustarjonnan aukkopaikkoja ja mahdollistaa koulutusmuotojen rajapinnoille sijoittuvien tiettyjen kohderyhmien tarpeisiin räätälöityjen koulutusten toteuttaminen. Palvelukeskuksen toimet ovat muuta järjestelmää täydentäviä. 

Palvelukeskuksen tehtävät

Palvelukeskuksen keskeisiä tehtäviä ovat työvoima- ja osaamistarpeiden ennakointi, asiakas- ja yritysohjaus, kysynnän ja tarjonnan analyysi ja koordinointi sekä osaamispalveluiden hankinta. 

Asiantuntijalausunnoissa on esitetty huoli palvelukeskuksen tehtävien mahdollisista päällekkäisyyksistä jo olemassa olevien tehtävien kanssa sekä tarve täsmentää palvelukeskuksen asemointi, toimiala ja toimivaltuudet suhteessa koulutus-, osaamis- ja työllisyyspalveluiden järjestelmään ja niiden taustalla olevaan säädöspohjaan. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta kiinnittää lausunnossaan (TyVL 7/2021 vp, s. 3) huomiota siihen, että palvelukeskuksen suhde muihin jatkuvan oppimisen kentän toimijoihin jää esityksessä epäselväksi. 

Sivistysvaliokunta katsoo, että palvelukeskuksen tehtävät on lakiehdotuksessa muotoiltu niin, että niistä ilmenee palvelukeskuksen täydentävä rooli siten, että säännös jättää palvelukeskukselle myös riittävästi mahdollisuuksia reagoida toimintaympäristön muutokseen. Keskeistä päällekkäisyyksien välttämisessä on jatkuva vuoropuhelu muiden toimijoiden kanssa sekä tiedon kerääminen olemassa olevasta kehittämistoiminnasta, koulutustarjonnasta ja muista osaamispalveluista. 

ELY-keskusten hankintoihin liittyen valiokunta toteaa, että ELY-keskusten hankinnoilla toteutettavan koulutuksen kohderyhmä on eri kuin palvelukeskuksen rahoittaman koulutuksen. Palvelukeskuksen hankintatoiminnan tarkoitus on täydentää nykyistä koulutustarjontaa suuntaamalla räätälöityjä koulutuspalveluita työssä oleville ja työvoiman ulkopuolella oleville. Palvelukeskuksella on lisäksi velvollisuus tehdä yhteistyötä ELY-keskusten kanssa mahdollisten päällekkäisyyksien estämiseksi. 

Palvelukeskuksen ennakointitehtävästä valiokunta toteaa, että lakiehdotuksen mukaan palvelukeskuksen tehtävänä on ennakointitiedon analysointi; se on muuta ennakointitoimintaa täydentävää ja hyödyntävää. Hallituksen esityksen mukaisesti kohdennettua vastaavaa tehtävää ei ole nykyisin millään organisaatiolla. Ennakointitehtävä tukee palvelukeskuksen muita lakisääteisiä tehtäviä ja rajoittuu keskuksen toimialaan eikä siten ole päällekkäinen esimerkiksi ennakointifoorumille asetettujen tehtävien kanssa. Osaamisen ennakointifoorumi Opetushallituksen ennakointityön tukitoimintona on osa Opetushallituksen ennakoinnin kokonaisuutta, jota tietoa myös palvelukeskus tulee työssään hyödyntämään. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että palvelukeskuksen toiminnan käynnistyttyä on mahdollista arvioida tarvetta tarkentaa tai laajentaa palvelukeskuksen ennakointitehtävää ottaen huomioon muiden toimijoiden lakisääteiset roolit ennakointitiedon tuottamisessa. 

Valiokunta katsoo, että työllisyystarpeiden ja yritysten tarpeiden huomioon ottaminen on hallituksen esityksessä huomioitu muun muassa siten, että jatkuvan oppimisen ja työllisyyden neuvostossa ovat enemmistönä työelämän edustajat. Neuvoston keskeinen tehtävä on ohjata strategisilla linjauksillaan sekä vuosittaisesta toimintasuunnitelmasta päätettäessä palvelukeskuksen toimintaa työelämän työvoima- ja osaamistarpeiden suuntaisesti. Työelämän ja yritysten työvoima- ja osaamistarpeet ovat palvelukeskuksen toiminnan keskiössä. 

Palvelukeskuksen kohderyhmä

Asiantuntijalausunnoissa on tuotu esille, että palvelukeskuksen kohderyhmän määrittely jää hallituksen esityksessä epäselväksi. Valiokunta toteaa, että palvelukeskusta koskevan lakiehdotuksen (1 §) mukaan palvelukeskuksen tehtävänä on edistää työikäisen väestön osaamisen kehittymistä ja osaavan työvoiman saatavuutta, eli palvelukeskuksen toimialan kohderyhmänä on laajasti koko työikäinen väestö. Palvelukeskus palvelee suoraan jatkuvan oppimisen palveluja tarjoavia toimijoita, kuten koulutuksen järjestäjiä, korkeakouluja sekä tieto-, neuvonta- ja ohjauspalveluja tarjoavia toimijoita. 

Palvelukeskuksen rahoittaman koulutuksen kohderyhmä on lakiehdotuksessa (2 §:n 1 momentin 3 kohta) rajattu tarkemmin. Palvelukeskuksen tehtävänä on erityisesti työssä oleville ja työvoiman ulkopuolella oleville suunnatun ja muuta julkisesti tuettua koulutustarjontaa täydentävän koulutuksen ja muiden osaamispalveluiden rahoittaminen. Tämä rajaus on tehty, jotta kohdennettu tarjonta ei olisi päällekkäistä työnhakijoille tarkoitetun ELY-keskusten hankkiman työvoimakoulutuksen kanssa. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että kohderyhmämäärittelyssä kiinnitetään erityistä huomiota ryhmiin, joilla on heikko asema työmarkkinoilla ja koulutuksessa. Aliedustetut ryhmät on hyvin moninainen joukko, joten sen määritteleminen säädöstasolla on vaikeaa. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tullut esille, että palveluiden väliinputoajina ovat olleet muun muassa aikuiset erilaiset oppijat eli työikäiset, joilla on oppimisvaikeuksia — esimerkiksi neuropsykologisen häiriön tai lukivaikeuden vuoksi — tai muita haasteita oppimisessa. Oppimisvaikeuksia kokevia on valiokunnan saaman tiedon mukaan noin 10 % aikuisista. Monien oppimisvaikeutta ei ole koulu- ja opiskelupolun aikana tunnistettu, eivätkä he ole saaneet oppimisvaikeuteensa mitään tukea. Erilaiset oppijat ovat myös yksi aikuiskoulutuksen aliedustetuista ryhmistä. Aikuisten erilaisten oppijoiden näkökulmasta keskeistä on perustaitojen ja oppimisvalmiuksien vahvistamiseen liittyvä ohjaus, neuvonta ja koulutus.  

Tällä hetkellä työelämässä, työnhakijoina ja työvoiman ulkopuolella on suuri joukko aikuisia, jotka tarvitsevat yksilöllistä tukea oppimisvalmiuksiensa vahvistamiseen ja ohjausta erilaisten oppimista ja työssä suoriutumista helpottavien apuvälineiden käyttöön. Valiokunta pitää hyvänä, että tällaisten, yksilöiden erilaiset tarpeet huomioivien palvelumuotojen kehittämistä palvelukeskus voisi esityksen mukaan edistää. Keskeistä on, että kullekin ryhmälle tarjotaan palveluita suhteessa niihin syihin, joiden vuoksi ne ovat jääneet aikuiskoulutuksen ulkopuolelle, ja että heidät tavoitetaan. Valiokunta pitää tärkeänä, että palvelukeskus kehittää tätä varten ohjaus- ja neuvontapalveluita, esimerkiksi hakevan toiminnan ja motivoinnin malleja sekä ohjausta oppimisen ja opiskelun valmiuksien vahvistamiseen. 

Esityksessä todetaan, että palvelukeskuksen tehtävä on tunnistaa, millaisia aukkoja nykyisessä koulutus- ja osaamispalvelujen tarjonnassa on. Lisäksi siinä todetaan, että aliedustettujen ryhmien osalta olennaista on, että kullekin ryhmälle tarjotaan palveluja, joilla pystytään vaikuttamaan niihin syihin, jotka estävät opiskelun aloittamisen ja uuden oppimisen. Näihin tarpeisiin esityksen mukaan vastataan hakevan toiminnan ja motivoinnin malleja kehittämällä. Esimerkiksi vapaan sivistystyön oppilaitokset ovat yksi sopiva taho hakevan toiminnan toteuttamisessa. 

Valiokunta katsoo, että perustettavan palvelukeskuksen on tarpeen rakentaa yhteistyötä myös välityömarkkinatoimijoiden, kuten esimerkiksi etsivän nuorisotyön ja työpajatoiminnan, kanssa. Välityömarkkinatoimijat tuottavat koulutuksessa usein aliedustetulle kohderyhmälle monialaisia valmennus-, kuntoutus-, koulutus- ja työllisyyspalveluita, joissa kerrytetään ja tunnistetaan osaamista sekä edistetään työllistymistä. Välityömarkkinatoimijoilla on pitkä kokemus ja vahva ammattitaito tuottaa kokonaisvaltaisia ja moniammatillisia osaamista kasvattavia ja työllisyyttä edistäviä palveluita. 

Jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palvelujen yhteensovittaminen, palvelujen kehittäminen asiakaslähtöisesti ja pyrkimys pois hallinnollisista ja toiminnallisista siiloista ovat tärkeitä tavoitteita heikossa työmarkkina-asemassa olevien ja koulutuksessa aliedustettujen ryhmien tarpeiden tunnistamiseksi ja osaamisen kehittämisen keinojen löytämiseksi. Ne ovat olleet osaamisen kehittämisen palvelujen väliinputoajia ja myös yksi aliedustettu ryhmä aikuiskoulutuksessa. 

Uudenlaisen kohdennetun palvelun tuottamiseksi on hyvä hyödyntää kolmannella sektorilla olevaa tietoa ja kokemusta aikuisten oppimisen tuen keinoista. Järjestöjä on tarpeellista konsultoida niiden hyvin tuntemien asiakasryhmien palvelujen kehittämiseksi. 

Palvelukeskuksen tehtävä maahanmuuttajataustaisten osaamisen ja työllistymisen edistämisessä on tärkeä. Esityksessä mainitaan, että palvelukeskus voi rahoittaa ja hankkia maahanmuuttajien työllistymisedellytyksiä parantavia koulutuksia ja tukitoimia, kuten suomen tai ruotsin kielen vahvistamista. 

Valiokunta pitää tärkeänä kiinnittää erityistä huomiota vammaisten ihmisten mahdollisuuksiin osallistua yhdenvertaisesti palvelukeskuksen rahoittamaan toimintaan. Osaamisen päivittämisen koulutusmuotojen tulee olla vammaisille ihmisille saavutettavia ja esteettömiä, ja vammaisia ihmisiä tulee ohjata yhdenvertaisesti em. palveluihin. 

Lakiehdotuksen mukaan jatkuvan oppimisen ja työllisyyden neuvosto voi asettaa toimintansa tueksi jaostoja, joihin kuuluu myös neuvoston ulkopuolisia jäseniä. Valiokunta pitää tärkeänä, että neuvosto hyödyntää olemassa olevaa asiantuntemusta tehtävänsä tueksi perustamalla sellaisia jaostoja, joissa on mukana erityisesti koulutuksen järjestäjiä, välityömarkkinatoimijoita, yhdistyksiä, säätiöitä tai työpajoja edustavia tahoja. 

Neuvosto voi myös asettaa esimerkiksi vammaisten henkilöiden koulutuskysymyksiä käsittelevän jaoston, jonka asiantuntemuksella varmistetaan vammaisten henkilöiden osallistumismahdollisuudet palvelukeskuksen toteuttamissa palveluissa. Valiokunta pitää tärkeänä edellä mainitun mahdollisuuden hyödyntämistä, jotta vammaisten asema ja tarpeet tulevat huomioon otetuiksi.  

Muita tärkeitä ryhmiä, joiden koulutuskysymykset vaatisivat erityistarkastelua, ovat heikot perustaidot omaavat aikuiset ja aikuiset erilaiset oppijat, joilla on haasteita oppimisessa. Valiokunta pitää tärkeänä edellä mainitun mahdollisuuden hyödyntämistä, jotta tämän väliinputoajaryhmän asema ja tarpeet tulevat huomioon otetuiksi. 

Aluenäkökulma

Hallituksen esityksen mukaan palvelukeskuksen yksi keskeinen tehtävä on alueellisten ja muiden yhteistyöverkostojen tuki ja vaikuttavuuden edistäminen. Asiantuntijalausunnoissa on kiinnitetty huomiota palvelukeskuksen alueellisen yhteistyön rakentumiseen ja tarpeeseen tarkentaa, millä toimintatavoilla palvelukeskus voi käytännössä koordinoida alueellisia yhteistyörakenteita ja ylialueellista yhteistyötä sekä yhteistyön ja koordinaation malleja, joilla varmistetaan mm. hankintojen järkevä yhteensovittaminen. Valiokunta pitää tärkeänä, että olemassa olevilla maakunnallisilla verkostoilla tulee olla virallinen ja selkeä asema palvelukeskuksen alueverkostoina. Valiokunta pitää välttämättömänä, että palvelukeskus koordinoi alueellisia yhteistyörakenteita ja edistää yhteistyötä paikallisesti ja alueiden välillä. 

Valiokunta toteaa, että esityksen perusteluissa on todettu, ettei aluejakoa määritetä laissa, jotta palvelukeskuksella on mahdollisuus hyödyntää olemassa olevia verkostoja toiminnallisesti tarkoituksenmukaisella tavalla. Ehdotetussa laissa ei määritetä myöskään yhteistyöhön osallistuvia tahoja, vaan palvelukeskuksen tulee huolehtia siitä, että verkostoissa ovat edustettuina kaikki työmarkkinoiden muutokseen vastaamiseksi tarvittavat relevantit tahot. 

Osaamisen kehittämisen rahoituspalvelut

Palvelukeskuksen tehtäviin esitetään sisällytettäviksi osaamisen kehittämisen rahoituspalvelut. Koulutus- ja osaamispalvelujen rahoittamiseksi palvelukeskuksen tehtävä on myöntää valtionavustuksia ja hankkia koulutus- ja osaamispalveluja ehdotetussa laissa tarkemmin säädetyllä tavalla. 

Valtionavustustoiminnalla palvelukeskus rahoittaa niin sanottua säänneltyä koulutusta, johon kuuluvat palvelukeskusta koskevassa lakiesityksessä (8 §:n 1 momentti) luetellut koulutukset. Valiokunta pitää hyvänä, että esityksessä on kattavasti huomioitu Suomen koulutusjärjestelmän eri toimijat. 

Aikuislukioiden asemaan työikäisten yleissivistyksen täydentäjänä ja korkeakouluopintojen mahdollistajana ei ole hallituksen esityksessä kiinnitetty huomiota. Saadun selvityksen mukaan tarkoitus on, että ensivaiheessa palvelukeskus ei rahoita lukiokoulutuksen järjestämistä, mutta palvelukeskuksen rahoittamaa koulutustarjontaa on jatkossa tarpeen mukaan mahdollisuus laajentaa myöhemmin. Osaamistarpeiden mukaisesti palvelukeskus voi kuitenkin hankintojen kautta rahoittaa myös sellaista yleissivistävää koulutusta, joka vahvistaa työikäisten jatko-opintovalmiuksia. Valiokunta kannattaa aikuislukiokoulutuksen mahdollisuuksien hyödyntämistä osana työikäisten osaamisen vahvistamista. 

Valiokunta tuo esille tarpeen kiinnittää osana koulutuspalvelujen hankintaa huomiota siihen, että hankintojen laatuvaatimuksissa huomioidaan myös opettajien kelpoisuusehdot sekä tilojen ja laitteiden asianmukaisuus. 

Digitaalisuuden hyödyntäminen

Ilmiölähtöisyys ja digitaalisuus ovat eräitä keskeisiä palvelukeskuksen toimintaperiaatteita. Valiokunta katsoo, että jatkuvan oppimisen uudistuksen toimeenpanon onnistumisen näkökulmasta on tärkeää huolehtia yhtenäisten digitaalisten palvelukokonaisuuksien luomisesta. Tällä hetkellä koulutukseen liittyvät ja työllisyyden edistämisen tueksi kehitetyt digitaaliset palvelut toimivat paljolti toisistaan erillisinä. 

Asiantuntijalausunnoissa on tuotu esille huoli, ettei esityksestä ilmene digitaalisten tietovarantojen ja palvelujen kehittäminen. Ongelmallisena on pidetty myös sitä, että palvelukeskuksella ei ole toimijuutta tai vastuuta digitaalisten palveluiden kehittämisestä eikä ylläpitämisestä. 

Valiokunta viitaten hallituksen esitykseen (s. 36) toteaa, että palvelukeskuksen tarpeita palvelevia digitaalisia alustoja, tietovarantoja ja palveluita rakennetaan osana jatkuvan oppimisen digitalisaatio-ohjelmaa. Ohjelmassa kehitettävät palvelut tukevat laajasti koko koulutusjärjestelmää. Kehittämisestä ja koordinoinnista vastaavat opetus- ja kulttuuriministeriö ja työ- ja elinkeinoministeriö yhteistyössä KEHA-keskuksen ja Opetushallituksen kanssa. Myös palvelukeskuksen on tarkoitus osallistua tähän kehittämistyöhön. 

Valiokunta toteaa, että korkeakoulujen digivisio ja jatkuvan oppimisen digitaalinen palvelukokonaisuus ovat valmistelussa, ja niiden hyödyntäminen palvelukeskuksen rahoittamassa koulutuksessa ja muissa palveluissa tulee huomioida. 

Palvelukeskuksen tehtäviin kuuluu palvelukokonaisuuksien koordinointia ja yhteiskehittämistä. Esityksen mukaan tavoitteena on, että kaikki julkinen koulutustarjonta ja -kysyntä voisi kohdata yhdellä yhteisellä digitaalisella alustalla. Valiokunta kannustaa kehittämään digitaalista palvelukokonaisuutta jo olemassa oleville tai jo kehitteillä oleville digitaalisille alustoille (mm. Työmarkkinatori ja Opintopolku). Huomiota tulee kiinnittää myös palvelukokonaisuuksien keskinäiseen vuorovaikutukseen siten, että niiden käyttöön ottaminen ja käyttäminen eivät kuormita koulutuksen järjestäjiä tai aiheuta ylimääräisiä kustannuksia. 

Koulutuksen tietovaranto

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille tarve varmistaa, että palvelukeskuksen avustuksilla tai hankinnoilla rahoittaman koulutuksen suoritustietoja voidaan viedä Koski-tietovarantoon. Saadun selvityksen mukaan palvelukeskuksen rahoittamien koulutusten tiedot viedään Koski-tietovarantoon ensivaiheessa voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti. Koski- tai Virta-tietovarantoon viedään tiedot ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa (531/2017) tarkoitetun koulutuksen sekä yliopistolaissa (558/2009) ja ammattikorkeakoululaissa (932/2014) tarkoitetun koulutuksen ns. säännellyn koulutuksen osalta valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetussa laissa (884/2017) säädetyn mukaisesti. 

Palvelukeskuksen valtionavustuksilla rahoittamissa vapaan sivistystyön koulutuksissa on kyse ns. säännellystä koulutuksesta, jota voi järjestää vain vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa tarkoitetun ylläpitoluvan saanut taho. Vapaasta sivistystyöstä annetun lain muutoksella (479/2021) mahdollistetaan tietyin edellytyksin myös vapaan sivistystyön suoritustietojen tallentaminen. 

Saadun selvityksen mukaan edellä mainitun vapaasta sivistystyöstä annetun lain muutoksen perusteella on mahdollista tallentaa vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa tarkoitetun oppilaitoksen ylläpitäjän järjestämää koulutusta koskevat tiedot myös silloin, kun palvelukeskus myöntää tähän koulutukseen valtionavustusta. Tallentamisoikeus ei käy yksiselitteisesti ilmi lain sanamuodosta, vaan edellä todettu tulkinta perustuu siihen, että valtakunnallista opinto- ja tutkintorekistereistä annetun lain soveltamisalan mukaan lakia sovelletaan vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa säädettyyn koulutukseen ja palvelukeskuksen myöntämillä valtionavustuksilla rahoitettava vapaan sivistystyön ylläpitäjien järjestämä koulutus on lakiehdotuksen mukaan ns. säänneltyä koulutusta, jonka järjestämiseen, opiskelijavalintaan ja opiskelijaksi ottamiseen sekä opiskelijan oikeuksiin ja velvollisuuksiin sovelletaan, mitä asianomaista koulutusta koskevassa laissa säädetään, jollei palvelukeskuksesta annettavassa laissa toisin säädetä. 

Edellä todetusta poiketen selvää on, että palvelukeskuksen hankinnoilla rahoittamaa koulutusta koskevia tietoja ei voida voimassa olevan sääntelyn perusteella tallentaa, koska kyseisiin koulutuksiin ei sovelleta vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaisia säännöksiä. 

Valiokunta saamaansa selvitykseen viitaten pitää hyvänä, että OKM:ssä ollaan käynnistämässä lakimuutosten valmistelu, jonka tarkoituksena on, että kaikkien palvelukeskuksen rahoittamien koulutusten tiedot voidaan jatkossa mahdollisimman kattavasti tallentaa valtakunnallisiin tietovarantoihin. Valiokunta pitää ehdottoman tärkeänä, että edellä todetun lakimuutoksen valmistelun yhteydessä varmistetaan se, että palvelukeskuksen avustuksilla ja hankinnoilla rahoittamien koulutusten suoritustietojen vieminen Koski-tietovarantoon voidaan toteuttaa riittävän kattavasti ja että asiaa koskevat säännökset ovat selkeät. 

Palvelukeskuksen toiminnan käynnistäminen ja rahoitus

Palvelukeskuksen toiminta tulee käynnistymään vaiheittain. Lainsäädännön on ehdotettu tulevan voimaan 1.9.2021, jonka jälkeen palvelukeskukseen rekrytoidaan henkilöstö ja jatkuvan oppimisen ja työllisyyden neuvoston toiminta käynnistyy. Neuvoston tehtävänä on laatia esitys viisivuotisesta kehittämissuunnitelmasta OKM:n ja TEM:n hyväksyttäväksi. Neuvosto määrittää myös vuosittaisen toimintasuunnitelman painopisteet, jotka ohjaavat palvelukeskuksen toimintaa. OKM:n arvion mukaan ensimmäiset valtionavustushaut voidaan avata vuoden 2021 puolella, mutta hankintatoiminnan tosiasiallinen käynnistyminen ajoittuu vuoteen 2022. Sekä palvelukeskuksen toiminnan kehittämissuunnitelman että vuoden 2022 toimintasuunnitelman laatimisen pohjaksi on olemassa runsaasti varsin tuoretta ennakointitietoa. Samoin Opetushallituksella ja Vipunen-tietokannassa on kootusti tietoa nykyisestä koulutustarjonnasta. 

Valiokunta kannattaa ratkaisua sijoittaa palvelukeskus Opetushallituksen erillisyksiköksi. Tätä puoltavat myös Opetushallituksen myönteiset kokemukset nykyisten erillisyksikköjen toimintojen onnistumisesta. Valiokunta korostaa riittävän resursoinnin tärkeää merkitystä ja sitä, että palvelukeskuksen perustaminen ei saa uhata Opetushallituksen ja sen muiden erillisyksiköiden eli ylioppilastutkintolautakunnan ja Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen (Karvi) asemaa ja resursseja. Saamaansa selvitykseen viitaten valiokunta toteaa, että toimintamenoihin varatun määrärahan mitoituksessa on otettu huomioon Opetushallituksen tuottamien hallinto- ja tukipalvelujen kustannukset, jotka palvelukeskus maksaisi virastolle yhteisesti sovittavien jakoperusteiden mukaisesti. 

Hallituksen esityksessä (s. 19) on todettu, että palvelukeskuksen toimintamenoihin siirretään opetus- ja kulttuuriministeriön pääluokan sisältä 1,1 miljoonaa euroa pysyvästi. Lisäksi vuosia 2021—2024 koskevassa julkisen talouden suunnitelmassa on linjattu, että osaajapulaan vastaamiseen liittyviä jatkuvan oppimisen nopeavaikutteisia toimia varten siirretään TEM:n hallinnonalalta 10 miljoonaa euroa vuodesta 2023 alkaen OKM:n hallinnonalalle. Pysyvä siirto tullaan osoittamaan palvelukeskukselle. 

Pysyviä määrärahoja täydentää määräaikainen rahoitus, alkuvaiheessa vuosille 2021 ja 2022 osoitettu rahoitus sekä Suomen kestävän kasvun ohjelman alustavien suunnitelmien mukainen rahoitus, joilla vauhditetaan toiminnan käynnistymistä. 

Asiantuntijalausunnoissa esitettiin huolia palvelukeskukselle osoitettavien määrärahojen pysyvyydestä ja riittävyydestä. Huoli resurssien riittävyydestä tuotiin esille myös työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnossa (TyVL 7/2021 vp). 

Valiokunta pitää palvelukeskukselle kohdistettuja määrärahoja perusteltuina ja toteaa lisäksi, että lakiehdotuksessa ei ole tarkoitus säätää palvelukeskukselle suunnatun rahoituksen käytöstä, vaan se määräytyy valtion talousarvion mukaisten päätösten, viisivuotisen kehittämissuunnitelman ja vuosittaisen toimintasuunnitelman sekä palvelukeskuksen johtajan tekemien päätösten perusteella. 

Vaikutusten arviointi

Hallituksen esityksessä tuodaan omana lukunaan (s. 54—55) esille lainsäädännön arviointineuvoston lausunnossa esitettyjen havaintojen huomioon ottaminen. Arviointineuvosto on kiinnittänyt sivistysvaliokunnalle antamassaan lausunnossa huomiota esityksen tavoitteita koskevaan jaksoon, vaihtoehtoisiin toteuttamistapoihin, esityksen vaikutusten seurantaan, rahoituksen jatkuvuuteen, vaikutuksiin nykyiseen toimijakenttään ja muihin yhteiskunnallisiin vaikutuksiin siten, että niissä ei ole kaikilta osin huomioitu arviointineuvoston lausunnossa todettua. 

Saadun selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että hallituksen esitystä on useilta kohdin tarkennettu arviointineuvoston asiassa antaman lausunnon perusteella, mutta eräiden arviointineuvoston lausunnossa esiin nostettujen seikkojen osalta hallituksen esityksessä ei katsottu olleen tarkennustarpeita tai tunnistetut tarkennustarpeet olivat vain vähäisiä. 

Valiokunta viitaten aikaisempaan lausuntoonsa (SiVL 4/2021 vp) pitää tärkeänä, että hallituksen esityksen valmisteluprosessissa alusta lähtien huolehditaan ehdotusten vaikutusten arvioinnista. Hallituksen esityksen vaikutusten arvioinnin laatu ja kattavuus ovat ensiarvoisen tärkeät eduskunnan valiokunnille, jotka arvioivat yksittäisten hallituksen esitysten kannatettavuutta ja hyväksyttävyyttä. 

Kehittäminen, seuranta ja jälkiarviointi

Valiokunta katsoo, että palvelukeskuksen toiminnan lakisääteisen kehittämissuunnitelman yhteydessä on tarpeen suunnitella myös sitä, miten palvelukeskus arvioi toimintaansa ja sen vaikuttavuutta, mikä saadun selvityksen mukaan sisältyy ajatuksellisesti ehdotetun kehittämissuunnitelmaa koskevan säännöksen (6 §) sisältöön. Kehittämissuunnitelma rajoittuu palvelukeskuksen omaan toimintaan. 

Huomiota on hyvä kiinnittää myös TE-palvelujen ja oppilaitosten yhteistyön kehittämiseen osana ohjauspalvelujen kehittämistehtävää systemaattisen ja laadukkaan palvelun turvaamiseksi. 

Palvelukeskuksen toiminnassa ja sen kehittämisessä on tarpeellista tunnistaa, että työikäisillä oppimista ja osaamisen kehittymistä tapahtuu myös koulutuksen ulkopuolella työelämässä. 

Valiokunta pitää hyvänä hallituksen esityksessä todettua, että palvelukeskuksen toimintaa tulee arvioida myös ulkopuolisten tahojen toimesta, ja korostaa palvelukeskuksen toiminnan säännöllistä seurantaa ja arviointia. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksessa meneillään olevan arvioinnin sidosryhmähaastatteluissa on tullut esille sekä alueellisten että ylialueellisten tarpeiden ja yhteistyön vaihtelevuus koulutusorganisaatioiden, työnantajien, kuntien, maakuntaliittojen ja järjestöjen kesken. Valiokunta pitää tarpeellisena, että edellä mainitun arvioinnin valmistuttua sen tuottamaa tietoa hyödynnetään alueellista yhteistyötä kehitettäessä. 

Saadun selvityksen mukaan OKM tulee selvittämään Karvin arviointisuunnitelman muuttamista siten, että myös palvelukeskuksen toimintaa koskeva arviointi voitaisiin sisällyttää vuosia 2020—2023 koskevaan arviointisuunnitelmaan, mitä valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena ja välttämättömänä.