Yleistä

Esityksen tavoitteena on tasapainottaa julkista taloutta, yhdenmukaistaa Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain (566/2005, jäljempänä kuntoutuslaki) mukaista kuntoutusrahajärjestelmää sekä lisätä kuntoutuslain mukaisten kuntoutusrahaetuuksien saajien välistä yhdenvertaisuutta.  

Esityksessä ehdotetaan, että kuntoutuslain mukaisessa ammatillisessa kuntoutuksessa olevan ja nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärä lasketaan nykyisestä takuueläkkeestä annetun lain (703/2010) mukaisen takuueläkkeen tasosta tavallisen kuntoutusrahan vähimmäismäärän tasolle, mikä vastaa sairausvakuutuslain (1224/2004) mukaisen sairauspäivärahan vähimmäismäärää. Muutos yhdenmukaistaa Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahaetuusjärjestelmää, koska jatkossa kuntoutusrahassa on vain yksi vähimmäismäärä.  

Lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan laskukaavaa siten, että vähimmäismääräistä suurempi tuloperusteinen kuntoutusraha on samansuuruinen kuin sairausvakuutuslain perusteella määräytyvä sairauspäiväraha, jolloin vähimmäismääräistä suuremmat kuntoutusrahat eläkkeensaajan kuntoutusrahaa lukuun ottamatta määräytyvät samoin perustein kaikessa Kansaneläkelaitoksen kuntoutuksessa. Voimassa olevan lain mukainen ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettava kuntoutusraha on ollut sairausvakuutuslain mukaista sairauspäivärahaa suurempi. 

Ehdotetut muutokset koskevat kuntoutusrahaa, joka myönnetään lain voimaantulon jälkeen eli ehdotetuilla muutoksilla ei ole vaikutusta ennen lain voimaantuloa myönnettyihin kuntoutusrahoihin.  

Esityksessä ehdotetaan myös muutettavaksi kuntoutuslain mukaisten kuntoutusrahojen indeksitarkistusta koskevaa sääntelyä siten, että jatkossa kaikki kuntoutuslain mukaiset kuntoutusrahat tarkistetaan kansaneläkeindeksillä. Voimassa olevan lain mukaan ammatillisessa kuntoutuksessa olevan ja nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärä on tarkistettu kansaneläkeindeksillä ja muiden kuntoutusrahojen määrä työeläkeindeksillä. 

Esityksen mukaan nuoren kuntoutusrahan ja ammatillisessa kuntoutuksessa olevan kuntoutusrahan vähimmäismäärän alentaminen vähentää valtion rahoittamia kuntoutusrahamenoja vuositasolla noin 30 milj. eurolla. Toimeentulotukimenojen arvioidaan lisääntyvän 2,5 milj. eurolla ja yleisen asumistuen menojen 2 milj. eurolla. Kunnat rahoittavat puolet toimeentulotuen menoista. Ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan vähimmäismääräistä suuremman kuntoutusrahan alentaminen sairauspäivärahan tasolle vähentää kuntoutusrahamenoja vuositasolla 3 milj. euroa, josta valtion osuus on 0,2 milj. euroa. Säästövaikutukset eivät toteudu täysimääräisesti vielä vuonna 2024, koska ennen lain voimaantuloa myönnetyt kuntoutusrahat maksetaan esityksen mukaan myöntämisajankohtana voimassa olleen lainsäädännön mukaisesti. Lisäksi indeksimuutos alentaa vakuutusmaksuilla rahoitettavia kuntoutusrahamenoja vuositasolla noin 0,04 milj. euroa. 

Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää esityksen tavoitteita julkisen talouden tasapainottamisesta, kuntoutusrahajärjestelmän yksinkertaistamisesta sekä kuntoutusrahan saajien keskinäisen yhdenvertaisuuden lisäämisestä kannatettavina. Kansaneläkelaitoksen kuntoutusrahaetuuksien yhdenmukaistaminen selkeyttää myös etuuskäsittelyä ja kuntoutusrahaetuuksien toimeenpanoa. 

Valiokunta toteaa, että ehdotettu muutos on myös linjassa pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman mukaisen yleistuen malliin siirtymisen kanssa. Hallitusohjelman (s. 69—70) mukaan hallitus toteuttaa perusturvan uudistuksen, joka parantaa työnteon kannattavuutta, sujuvoittaa sosiaaliturvaa ja yksinkertaistaa etuuksia. Uudistuksen tavoitteena on toteuttaa yksi yleistuki sisältäen perusosan elämiseen, asumisosan asumiseen ja harkinnanvaraisen osan viimesijaiseksi turvaksi. Yleistuki vähenee hallitusohjelman mukaan työtulojen noustessa mahdollisimman lineaarisesti, jolloin työstä käteen jäävä tulo on helpommin ennakoitavaa ja työnteko kannattaa nykyistä paremmin. 

Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana. Ehdotettujen muutosten jälkeen nuoren kuntoutusraha ja ammatillisessa kuntoutuksessa olevan kuntoutusrahan taso vastaa sairausvakuutuslain mukaisten päivärahojen tasoa, joten kuntoutujien toimeentulo säilyy kohtuullisella tasolla, eivätkä mahdollisuudet osallistua kuntoutukseen siten olennaisesti vaarannu. Valiokunta kiinnittää kuitenkin jäljempänä tässä mietinnössä huomiota hallituksen esityksen perusteluissakin tunnistettuihin mahdollisiin kielteisiin vaikutuksiin vakuutettujen kannusteisiin hakeutua kuntoutukseen ja muutosten vaikutusten arvioinnin puutteisiin, sekä korostaa muutosten vaikutusten seurannan tärkeyttä.  

Ehdotettujen muutosten vaikutukset

Kansaneläkelaitos järjestää ammatillista kuntoutusta pääasiassa työelämään kiinnittymättömien vakuutettujen työ- ja ansiokyvyn tukemiseksi tai parantamiseksi taikka työkyvyttömyyden estämiseksi. Kansaneläkelaitoksen ammatillisen kuntoutuksen edellytyksenä on, että asianmukaisesti todettu sairaus, vika tai vamma on aiheuttanut tai sen arvioidaan aiheuttavan lähivuosina vakuutetun työ- tai opiskelukyvyn ja ansiomahdollisuuksien olennaisen heikentymisen. Nuoren (16—29 v.) ammatilliseen kuntoutukseen ei ole vuodesta 2019 lähtien enää ollut vaatimusta diagnosoidusta sairaudesta tai vammasta, vaan edellytyksenä on toimintakyvyn olennainen heikentyminen, kuntoutuksen tarve ja se, että kuntoutus on tarkoituksenmukaista vakuutetun toimintakyvyn ja elämänhallinnan sekä opiskelu- tai työllistymisvalmiuksien tukemiseksi tai edistämiseksi. Työelämään vakiintuneiden henkilöiden ammatillisesta kuntoutuksesta vastaavat työeläkelaitokset, jolloin kuntoutuksen aikainen toimeentulo määräytyy työeläkelakien perusteella. 

Esityksen (s. 5—6) mukaan vuonna 2022 kuntoutuslain mukaisen kuntoutusrahaetuuden saajia oli yhteensä 51 900, joista nuoren kuntoutusrahan saajia oli 15 106 ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan saajia 21 337. Nuoren kuntoutusrahan vähimmäismäärän saajia oli noin 15 000 ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan vähimmäismäärän saajia 14 527. 

Esityksen mukaan ehdotetuilla muutoksilla arvioidaan olevan kotitalouksien toimeentuloa heikentäviä vaikutuksia (s. 8). Nuoren kuntoutusrahan saajista osa on vielä huoltajiensa luona asuvia nuoria, mutta ammatillisessa kuntoutuksessa olevilla aikuisilla on oma talous ja heillä voi olla omia huollettavia lapsia. Esityksessä ei ole kuitenkaan tuotu esille euromääräisiä arvioita tai esimerkkejä muutosten vaikutuksista eri kotitalouksiin. Valiokunta kiinnittää sosiaali- ja terveysministeriön huomiota vaikutusarvioiden laatuun ja korostaa, että hallituksen esityksessä tulee olla riittävä tietopohja päätöksenteon tueksi.  

Valiokunnan saamaan asiantuntijalausunnon mukaan nuoren kuntoutusraha ja ammatillisessa kuntoutuksessa olevan kuntoutusrahan vähimmäismäärä on 36,91 euroa päivässä vuonna 2023 eli keskimäärin 922 euroa kuukaudessa. Esitetyn muutoksen myötä kuntoutusrahan vähimmäismäärä on hallituksen esittämä (HE 75/2023 vp) indeksijäädytys huomioon ottaen 31,99 euroa päivässä eli keskimäärin 800 euroa kuukaudessa. Indeksijäädytys kasvattaa entisestään kuntoutuslain mukaisen kuntoutusrahan vähimmäismäärän sekä takuueläkkeen välistä eroa, koska indeksijäädytyksen johdosta kuntoutusrahan vähimmäismäärää ei koroteta vuosina 2024—2027, kun taas takuueläkkeeseen tehdään vuosittain indeksitarkistus.  

Ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettava vähimmäismäärää suurempi kuntoutusraha on voimassa olevan lainsäädännön mukaan 75 prosenttia vakuutetun sairausvakuutuslain 11 luvun 2 §:ssä tarkoitetun vuositulon kolmassadasosasta. Ehdotetun muutoksen myötä kuntoutusrahan määrä on 70 prosenttia vakuutetun vuositulojen kolmassadasosasta, jos vuositulot eivät ylitä 34 043 euroa. Tämän ylittävästä osasta kuntoutusrahan määrä on 20 prosenttia vuositulon kolmassadasosasta. Tämä tarkoittaa sitä, että esimerkiksi 40 000 euron vuosituloilla asiakas saa nykyisen laskukaavan perusteella kuntoutusrahaa 89,99 euroa päivässä eli keskimäärin 2 249,75 euroa kuukaudessa, kun taas ehdotetun muutoksen jälkeen asiakas saa kuntoutusrahaa 80,74 euroa päivässä eli keskimäärin 2 018,50 euroa kuukaudessa. Ehdotettu muutos yhdenmukaistaa kuntoutuslain mukaisia tuloperusteisia kuntoutusrahoja, mutta kasvattaa työelämään kiinnittymättömille ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutuslain mukaisen kuntoutusrahan ja työelämään vakiintuneille maksettavan työeläkelakeihin perustuvan kuntoutusrahan välistä tasoeroa. 

Kuntoutusrahan vähimmäismäärän alentaminen kohdistuu erityisesti nuoriin, joiden työ- ja opiskelukyky on heikentynyt. Valiokunnan saaman asiantuntijalausunnon mukaan nuoren kuntoutusrahan saajista lähes kaikki ja ammatillisen kuntoutuksen ajalta saatavan vähimmäismääräisen kuntoutusrahan saajista noin 57 prosenttia kuuluu 16—24-vuotiaiden ikäryhmään. Nuoren kuntoutusrahan saajat ovat useimmiten opiskelijoita, jotka ovat opiskeluvalmiuksien ja -mahdollisuuksien osalta esimerkiksi mielenterveyden ja käyttäytymisen häiriöiden vuoksi muita nuoria heikommassa asemassa. Nuoren kuntoutusrahan saajissa on myös vammaisia henkilöitä, joilla ei ole mahdollisuutta parantaa toimeentuloaan työnteolla.  

Hallituksen esityksessä ja valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että ehdotetut muutokset voivat heikentää vakuutetun kannusteita hakeutua ammatilliseen kuntoutukseen ja sitoutumista opintoihin, jolloin muutokset vaikuttavat välillisesti myös vakuutetun mahdollisuuksiin palata tai siirtyä työelämään. Näiden vaikutusten toteutuessa esityksellä voi olla kielteisiä vaikutuksia työllisyyteen ja siten myös julkiseen talouteen. Nuoren kuntoutusrahan ja Kansaneläkelaitoksen ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan kuntoutusrahan vähimmäismäärä nostettiin takuueläkkeen tasolle vuoden 2017 alusta lukien (HE 216/2016 vp), jotta osatyökykyisten nuorten ja työelämään kiinnittymättömien osatyökykyisten aikuisten olisi kannattavampaa hakeutua ammatilliseen kuntoutukseen työkyvyttömyyseläkkeelle hakeutumisen sijaan ja kuntoutujat sitoutuisivat pitkäkestoisempaan ammatilliseen kuntoutukseen. Ammatillisen kuntoutuksen ajalta maksettavan tuloperusteisen kuntoutusrahan sairauspäivärahaa korkeampaa tasoa on perusteltu sillä, että se kannustaa hakemaan sairauspäivärahalta pitkäkestoiseen ammatilliseen kuntoutukseen.  

Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että nuoren kuntoutusraha on kansaneläkelain 16 §:n perusteella ensisijainen työkyvyttömyyseläkkeeseen nähden, jos nuori täyttää sekä kuntoutusrahan että työkyvyttömyyseläkkeen saamisen edellytykset. Sivistysvaliokunnan tavoin (SiVL 7/2023 vp, s. 3) sosiaali- ja terveysvaliokunta korostaa, että työllistymisen tukemiseksi kuntoutuksen tulee jatkossakin olla ensisijaista suhteessa työkyvyttömyyseläkkeeseen ja pitää välttämättömänä, että kuntoutukseen hakeutumisen taloudellisten kannusteiden heikentämisen vaikutuksia kuntoutukseen ja työkyvyttömyyseläkkeelle hakeutumiseen seurataan.  

Nyt käsiteltävänä olevien kuntoutusrahaa koskevien muutosten lisäksi ammatillisessa kuntoutuksessa olevien henkilöiden toimeentuloon vaikuttavat muut samanaikaisesti voimaantuleviksi suunnitellut sosiaaliturvan muutokset erityisesti koskien asumistukea (HE 74/2023 vp), toimeentulotukea (HE 58/2023 vp) sekä kansaneläkeindeksiin sidottujen etuuksien indeksijäädytykset (HE 75/2023 vp). Valiokunnan saaman asiantuntijalausunnon mukaan esimerkiksi nuoren kuntoutusrahan saajista joka kolmas (33 %) sai yleistä asumistukea, yli viidennes (22 %) perustoimeentulotukea ja joka kahdeksas (12 %) opintotukea vuonna 2021.  

Sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittää sivistysvaliokunnan (SiVL 7/2023 vp, s. 3) tavoin huomiota siihen, että erityisesti nuorten ikäryhmään on sosiaali- ja terveysministeriön laatiman sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusten arvioinnin (Vuoden 2024 sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutusten arviointi, sosiaali- ja terveysministeriö 2023) perusteella arvioitu kohdistuvan kaikista ikäryhmistä suurimmat muutokset. Valiokunta pitää ongelmallisena, että esityksessä ei ole arvioitu kuntoutusrahan alentamisen yhteisvaikutuksia muiden hallituksen esittämien sosiaaliturvan etuusleikkausten ja indeksijäädytysten kanssa. Kuntoutusrahan alentamista ei ole myöskään otettu huomioon sosiaaliturvamuutosten yhteisvaikutuksia koskevassa muistiossa, koska arvioinnissa käytetty simulaatiomalli ei mahdollista kuntoutusrahan huomioon ottamista. Valiokunta toistaa näkemyksensä (StVL 2/2023 vp, StVM 8/2023 vp) siitä, että päätöksenteon tukemiseksi on välttämätöntä kehittää sosiaaliturvamuutosten kokonaisarvioinnin mahdollistavia vaikutusarviointimenetelmiä.  

Ehdotetut muutokset lisäävät myös jonkin verran viimesijaisen toimeentulotuen tarvetta. Valiokunta toistaa näkemyksensä siitä, että sosiaaliturvajärjestelmän kokonaisuuden ja työnteon kannusteiden näkökulmasta ei ole tarkoituksenmukaista lisätä toimeentulotuen käyttöä (mm. StVM 8/2019 vp, StVM 30/2022 vp). Pitkäaikaisella toimeentulotukiasiakkuudella on myös todettu olevan yhteys hyvinvoinnin ja terveyden ongelmiin sekä ylisukupolviseen huono-osaisuuteen. 

Ehdotetuilla muutoksilla ei ole vaikutusta Kansaneläkelaitoksen järjestämän ammatillisen kuntoutuksen palveluihin. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin kiinnitetty huomiota hallitusohjelman kirjaukseen (s. 64 ja liite B), jonka mukaan vuoden 2025 alusta alkaen peruutetaan vuoden 2019 alusta voimaantullut lainmuutos (1097/2018, HE 133/2018 vp), joka on mahdollistanut 16—29-vuotiaiden ammatilliseen kuntoutukseen pääsyn ilman sairaus- tai vammadiagnoosia. Kansaneläkelaitoksen tilastotietojen mukaan nuorten työkyvyttömyyseläkkeiden määrä on ollut lain muutoksen jälkeen vuodesta 2021 lähtien laskussa erityisesti 16—24-vuotiaiden ikäryhmässä (Kansaneläkelaitoksen tilastotiedote 28.8.2023). Valiokunta toteaa, että muutosta koskevan hallituksen esityksen (s. 13) mukaan sairaus- tai vammadiagnoosin poistamisen vaikutuksia selvitetään seurantatutkimuksella, jossa tarkastellaan, miten nuoret ovat päässeet Kansaneläkelaitoksen ammatilliseen kuntoutukseen, miten nuorten opiskelu- ja työllistymispolut ovat toteutuneet ja miten aiempaa joustavammat mahdollisuudet päästä ammatilliseen kuntoutukseen ilmenevät nuorilla eri toimeentuloturvaetuuksien käytössä. Valiokunta pitää tärkeänä, että seurantatutkimuksessa saatuja tietoja hyödynnetään hallitusohjelmakirjausten mukaisten toimenpiteiden jatkovalmistelussa.  

Seuranta ja jatkotyö

Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää sivistysvaliokunnan (SiVL 7/2023 vp, s. 4) tavoin tärkeänä, että lainmuutosten vaikutuksia kuntoutukseen osallistumiseen ja työkyvyttömyyseläkkeelle hakeutumiseen seurataan. Lisäksi valiokunta korostaa, että ehdotettujen muutosten vaikutuksia lasten, nuorten ja lapsiperheiden sekä työelämään kiinnittymättömien henkilöiden toimeentuloon tulee seurata. Valiokunta ehdottaa vaikutusten seurannasta lausumaa. (Valiokunnan lausumaehdotus). Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy myös sivistysvaliokunnan näkemykseen siitä, että nuorten ja työelämän ulkopuolella olevien aikuisten ammatillisen kuntoutuksen tarpeiden tunnistamiseen, ohjaukseen ja tukeen tulee varata riittävästi resursseja.  

Valiokunta kiinnittää myös huomiota kuntoutuksen uudistamiskomitean esille nostamaan ongelmaan siitä, ettei kuntoutusta kehitetä kokonaisuutena (Kuntoutuksen uudistamiskomitea 2017). Hallitusohjelmaan on kirjattu monia erityisesti nuoriin ja nuoriin aikuisiin kohdentuvia kuntoutusta koskevia muutoksia. Myös oppivelvollisuuden laajentuminen on tuonut uusia haasteita nuorten kuntoutukselle. Valiokunta pitää tärkeänä, että ammatillista kuntoutusta kehitetään vastaamaan paremmin opiskelukyvyn tukemisen ja työelämään kiinnittymisen tarpeisiin. Sivistysvaliokunnan (SiVL 7/2013 vp, s. 4) tavoin sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää myös tärkeänä kehittää muita vaihtoehtoisia palveluita paljon erilaista tukea ja palveluita tarvitsevien nuorten ja nuorten aikuisten tukemiseksi.