Lähikontaktin määritelmän muuttaminen
Esityksessä ehdotetaan, että tartuntatautilaista kumotaan 58 d §:n 4 momentti, jossa säädetään lähikontaktin määritelmä. Muutos tarkoittaa hallituksen esityksen mukaan (s. 11) sitä, että myös jatkossa viranomaisten tulee pykälän 1 momentin mukaisia päätöksiä tehdessään ottaa huomioon lähikontaktin välttäminen silloin, kun pykälässä säädetyt edellytykset tilojen käytön rajoittamiseksi täyttyvät. Viranomaisten olisi kuitenkin nykyistä kategorista sääntelyä joustavammin mahdollista ottaa erilaiset tilat ja käyttötarkoitukset päätöksessään huomioon.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan epidemiatilanne on tartuntamäärien perusteella edelleen vaikea, mutta tartuntojen vaikutukset yhteiskuntaan ovat aiempia aaltoja huomattavasti vähäisempiä, kun mitataan sairaalahoitoon joutuvien potilaiden tai tautiin kuolleiden määriä. Valiokunta pitää siten ehdotettua lähikontaktin määritelmän poistamista lähtökohtaisesti perusteltuna.
Valiokunta kuitenkin toteaa, että asiantuntijakuulemisissa on esitetty kritiikkiä siitä, että rajoituksia koskevat väliaikaisesti voimassa olevat tartuntatautilain säännökset ovat osoittautuneet käytännön soveltamisessa vaikeaselkoisiksi ja monitulkintaisiksi. Kuulemisen perusteella myös nyt ehdotettu muutos herättää huolen siitä, selkeyttääkö ehdotus sääntelyä vai aiheuttaako säännöksen joustavuuden lisääminen enemmän tulkinnanvaraisuutta säännöksen soveltamisessa. Asiantuntijakuulemisissa tuotiin esiin huoli siitä, että lähikontaktin määritelmän poisto jättää päätöksentekoon laajan harkintavallan, mikä voi lisätä alueellista epäyhdenvertaisuutta, kun selkeää kriteeriä lähikontaktille ei ole.
Valiokunnan kuulemisissa tuotiin esiin myös tartuntatautilain 58 d §:n ongelmallinen ja epäselvä suhde yhtäältä 58 §:n tarkoittamiin päätöksiin sekä toisaalta 58 c §:n edellytyksiin, jotka ovat voimassa suoraan lain nojalla ilman erillisiä päätöksiä. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan saamissa rajoitusten kohteena olevien toimialojen edustajien asiantuntijalausunnoissa 58 d §:n poistaminen saa laajaa kannatusta.
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan (s. 4), että sosiaali- ja terveysvaliokunnan olisi syytä tarkastella, mahdollistaisiko nopeasti muuttuva epidemiatilanne myös nyt muutettavaksi ehdotetun 58 d §:n kumoamisen.
Myös sivistysvaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota ehdotetun 58 d §:n tulkinnanvaraisuuteen sekä edellä todettuihin ongelmiin ja esittää sääntelyn selkeyttämiseksi sosiaali- ja terveysvaliokunnalle, että se harkitsee mahdollisuutta kumota tartuntatautilain 58 d § ottaen huomioon tartuntatautilain muut väliaikaisesti voimassa olevat korona-ajan rajoitustoimia varten säädetyt pykälät sekä lain 58 §:n (s. 2—3).
Talousvaliokunta puoltaa (s. 3) esityksessä valittua sääntelyratkaisua korostaen, että sääntelyratkaisun ja toimeenpanon tulee varmistaa lakimuutoksen tavoitteiden toteutuminen.
Säännöksen kumoamista on hallituksen esityksen mukaan (s. 8) pohdittu valmistelussa yhtenä vaihtoehtoisena toteutustapana. Kumoamista ei kuitenkaan ole hallituksen esityksessä ehdotettu, koska covid-19-pandemian jatkuessa voimakkaana ja väestön rokotuskattavuuden ollessa yhä puutteellinen, on epidemian leviämisen estämiseksi välttämätöntä, että aluehallintovirastoilla ja kunnan toimielimillä on tarvittaessa mahdollisuus päättää asiakasmäärärajoituksesta, asiakaspaikka- tai tilajärjestelyistä tai muista toimenpiteistä, joilla lähikontaktin syntyminen voidaan välttää.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että tartuntatautilain koronaepidemian leviämisen estämiseksi säädetyt väliaikaiset rajoitussäännökset ovat kytköksissä toisiinsa ja niistä muodostuu kokonaisuus, jota sovelletaan portaittaisesti tilanteen niin edellyttäessä. Valiokunta toteaa, että lain 58 d §:n soveltamisen kynnys on pykälän säätämisen yhteydessä todettu korkeaksi ja ehdotetulla muutoksella soveltamiskynnystä entisestään nostettaisiin. Epidemian kulkuun liittyy aina väistämättä ennakoimattomuutta, joten valiokunta pitää tärkeänä, että 58 d §:n mukaisia päätöksiä on sen soveltamisedellytysten täyttyessä mahdollisuus tehdä, jos epidemiatilanne pahenisi ja lain 58 c §:n toimenpiteet eivät olisi riittäviä.
Jos säännös poistettaisiin kokonaan lain keinovalikoimasta, viranomaisten käyttöön jäisi ainoastaan joko 58 g §:n tarkoittama tilojen sulkeminen taikka 58 §:n tarkoittama tilojen sulkeminen tai tilaisuuksien kieltäminen silloin, kun näiden pykälien soveltamisen edellytykset täyttyisivät. Nämä säännökset eivät kuitenkaan kata kaikkia tilanteita ja tiloja, joissa epidemian pahentuessa tai uusien muuntautuneiden viruskantojen aiheuttaman terveysriskin vuoksi voisi olla tarpeen ottaa rajoitustoimenpiteitä käyttöön ihmisten hengen ja terveyden suojelemiseksi. Molemmissa edellä mainituissa pykälissä säädetään lisäksi pykälän sanamuodon mukaan voimakkaammista rajoituksista (sulkeminen ja kieltäminen) kuin 58 d §:ssä, joka kuitenkin mahdollistaa tapahtumien järjestämisen ja tilojen auki pitämisen tietyin rajoituksin. Valiokunta pitää siten hallituksen esityksessä ehdotettua sääntelyä perusteltuna. Valiokunta yhtyy kuitenkin perustuslakivaliokunnan näkemykseen (s. 4) siitä, että valtioneuvoston on tarkoin seurattava sääntelyn vaikutuksia, ja toteaa, että tarvittaessa on valmisteltava sitä koskevat säännösmuutosehdotukset.
Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota lähikontaktin määritelmän poiston johdosta ilmenevään tulkinnanvaraisuuteen liittyvään huoleen ja toteaa, että esityksen perusteluissa annetaan laintulkintaa varsin voimakkaasti ohjaavaa merkityssisältöä muutetulle 58 d §:lle. Hallituksen esityksen mukaan (s. 11) "momentin poistamisen tarkoituksena olisi muuttaa lähikontaktin määritelmä tarkoittamaan termin sanamuodon mukaista tulkintaa. Lähikontaktilla tarkoitettaisiin fyysisen kosketuksen lisäksi ainoastaan hyvin lähekkäistä oleskelua esimerkiksi ruuhkaisissa jonotustilanteissa."
Valiokunta toteaa, että perustelujen sanamuoto antaa lähikontaktille varsin kapean merkityssisällön ja siten rajaa säännöksen soveltamisessa käytettävää harkintavaltaa suppean lähikontaktin tulkintaan. Hallituksen esityksen kirjauksen perusteella lähikontaktin määrittelyn voidaan katsoa kaventuvan fyysisen kontaktin lisäksi aiemmasta kahden metrin etäisyydestä ainoastaan hyvin lähekkäiseen oleskeluun, jonka voidaan katsoa olevan luonteeltaan samankaltaista kuin esimerkkinä mainitut ruuhkaiset jonotustilanteet.
Perustuslakivaliokunta toteaa lisäksi (s. 4), että sosiaali- ja terveysvaliokunnan on syytä tarkastella, voitaisiinko sääntelyn päämäärät saavuttaa velvollisuudella järjestää tilojen käyttö siten, että lähikontaktien välttämisen asemesta vähennettäisiin asiakkaiden ja toimintaan osallistuvien sekä seurueiden lähikontaktin aiheuttamaa tautiriskiä.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että epidemian torjunnan kannalta oleellista on ehkäistä tartunnan riskiä. Lähikontaktin välttäminen on yksi tartuntoja ehkäisevä keino. Tämän perusteella valiokunta ehdottaa, että säännöstä muutetaan siten, että viranomaispäätös kohdistuu lähikontaktin välttämisen sijaan lähikontaktin aiheuttaman tartunnan riskin ehkäisyyn.
Ilmaantuvuusluvun poistaminen
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että 58 d §:n 2 momentissa säädettyjä viranomaisen päätöksenteon kriteerejä muutetaan siten, että säännöksen soveltamiskriteereistä poistetaan covid-19-taudin ilmaantuvuus. Samalla tarkennetaan kunnan tai sairaanhoitopiirin alueella todettujen tartuntaryppäiden kriteeriä siten, että säännöksen soveltaminen edellyttää, että tartuntaryppäät alueella ovat merkittäviä ja ne voisivat aiheuttaa riskin uusien tartuntojen laajaan leviämiseen alueella.
Ehdotettu ilmaantuvuuskriteerin poistaminen on sosiaali- ja terveysvaliokunnan näkemyksen mukaan perusteltua, sillä ilmaantuvuusluvun käytettävyys rokotuskattavuuden noustessa ei valiokunnan saaman selvityksen mukaan kuvasta enää epidemian kannalta oleellista edellytystä. Valiokunta pitää muuttuneessa tautitilanteessa siten perustellumpana, että hallituksen esityksen mukaisesti päätöksenteon välttämättömyyttä arvioidaan ehdotetulla tavoin merkittävien tartuntaryppäiden muodostumisen perusteella.
Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että muissa samaan kokonaisuuteen liittyvissä väliaikaisesti voimassa olevissa tartuntatautilain säännöksissä käytetään edelleen ilmaantuvuuslukua rajoitusten edellytyksenä. Tällaisia ovat ainakin 58 f §:n 2 momentin 1 kohta sekä 58 g §:n 2 momentin 1 kohta. Valiokunta korostaa, että sääntelyn johdonmukaisuuden vuoksi tulee kyseistä rajoitusten tarpeellisuutta muuttuneessa epidemiatilanteessa arvioida kokonaisuutena ja valmistella tarvittaessa säädösmuutokset.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan (s. 4) huomiota tartuntaryppäiden merkittävyyden arviointiin ja toteaa, että esimerkiksi yhteiskunnallisilla ja sosiaalisilla tekijöillä sekä yhteiskunnan avoimuuteen liittyvillä näkökohdilla voisi olla merkitystä tässä arvioinnissa. Perustuslakivaliokunnan mukaan tautiryppäiden merkittävyyden arviointiperustetta olisi syytä täsmentää.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että 58 d §:n 2 momentin säännöskohtaisten perustelujen mukaan (s. 10) merkittävillä tautiryppäillä tarkoitettaisiin sellaisia tilanteita, joissa tartuntaketjuja ei pystyttäisi luotettavasti jäljittämään ja jotka aiheuttaisivat asiantuntija-arvion mukaan merkittävän riskin uusien tartuntojen laajaan leviämiseen alueella. Laajalla leviämisellä tarkoitetaan uusien tapausten merkittävää lisääntymistä ja leviämistä ryppäiden ulkopuolella, mikä vaikeuttaa tapausten jäljitettävyyttä. Harkinta siitä, milloin kyseessä olisi merkittävä tautirypäs, jää päätöksentekijälle, jonka tulee päätöksenteossaan nojautua asiantuntija-arvioon.
Sosiaali- ja terveysministeriöltä saadun selvityksen mukaan tautiryppäiden merkittävyyteen vaikuttavat edellä todetut pykälässä säädetyt edellytykset jäljitettävyydestä sekä merkittävästä laajan leviämisen riskistä. Mikäli tartuntaketjut pystytään jäljittämään, tarkoittaa se sitä, että ne pystytään katkaisemaan tartuntatautilain mukaisten eristämis- ja karanteenipäätösten avulla. Toisaalta tilanteessa, jossa merkittävää osaa tartunnoista ei pystytä jäljittämään, on todennäköistä, että tartunnat leviävät väestössä laajemmin. Asiantuntija-arvion mukaiseen merkittävään riskiin uusien tartuntojen laajaan leviämiseen alueella puolestaan vaikuttavat paikalliset olosuhteet, esimerkiksi missä väestöryhmissä, tilanteissa ja tiloissa tartuntoja havaitaan, kuinka paljon tartuntoja havaitaan ja miten määrä on kehittynyt. Lisäksi asiantuntija-arvioon vaikuttaa tieto leviävistä viruskannoista ja niiden ominaisuuksista.
Saadun selvityksen mukaan säännöksessä tarkoitettu tautiryppäiden merkittävyys liittyy keskeisesti esimerkiksi uhkaan siitä, että tautiryppäät tai niiden nopea laajeneminen lisäävät riskiä tartuntataudin hallitsemattomalle väestöleviämiselle, hyvinvointipalvelutarpeen merkittävälle kasvamiselle tai hengen ja terveyden vaarantumiselle. Sosiaali- ja terveysvaliokunta korostaa, että terveydenhuollon kantokyvyn ja voimavarojen riittävyyden vaarantuminen on olennaista tautiryppäiden merkittävyyden ja rajoitusten tarpeellisuuden arvioinnissa.
Rajoitusten ja niiden vaikutusten kokonaisarvioinnin tarve
Sosiaali- ja terveysvaliokunta korostaa, että epidemiatilanteen vaikutuksissa tapahtuneiden muutosten johdosta rajoitustoimenpiteiden tarpeellisuutta ja perustaa tulisi arvioida uudelleen nyt ehdotettuja muutoksia laajempana kokonaisuutena. Arvioinnin tarve kohdistuu yhtäältä koronaepidemian torjuntaa koskevan väliaikaisesti voimassa olevan tartuntatautilain sääntelyn kokonaisuuteen sekä toisaalta toistaiseksi voimassa oleviin tartuntatautilain säännösten muutostarpeisiin. Valiokunta painottaa, että rajoitustoimien yhteiskunnalle aiheuttamia kokonaishaittoja suhteessa niillä saavutettuun hyötyyn on tarpeen punnita kokonaisarviona kaikki rajoitustoimet huomioiden. Olennaista on myös arvioida pitkän aikavälin yhteiskunnalliset vaikutukset. Kokonaisarvioinnin tarvetta lausunnoissaan korostivat myös perustuslakivaliokunta (s. 3), sivistysvaliokunta (s. 3) sekä talousvaliokunta (s. 4—5).
Perustuslakivaliokunta on painottanut koronavirusepidemian aikana myös tarvetta varmistaa perusoikeuksien toteutuminen asianmukaisella ohjeistuksella (ks. esim. PeVM 5/2021 vp, kappale 16, PeVM 14/2020 vp, s. 6). Sosiaali- ja terveysvaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan näkemykseen (s. 5) siitä, että asianmukainen ohjeistus on nyt ehdotettavan sääntelyn kohdalla erityisen merkityksellistä lain yhdenvertaisen soveltamisen turvaamiseksi oikeudellisesti samanlaisissa tapauksissa.
Talousvaliokunta ja perustuslakivaliokunta ovat korostaneet elinkeinovapauden sekä eri toimijoiden yhdenvertaisuuden tärkeyttä. Mikäli rajoitustoimia joudutaan ottamaan käyttöön, alan toimijoiden taloudellisten menetysten korvauksista on huolehdittava asianmukaisesti. Taloudelliset menetykset voitaisiin tulevaisuudessa korvata esimerkiksi mahdollisen uuden kustannustukilainsäädännön avulla.
Lakialoite
Valiokunta pitää edellä esitetyin perustein tarpeellisena, että lainsäädännössä on edelleen mahdollisuus 58 d §:n mukaisin päätöksin epidemiatilanteen niin vaatiessa torjua tartuntojen leviämistä. Siten valiokunta ei kannata lakialoitteen mukaista pykälän poistamista ja ehdottaa aloitteen hylkäämistä.