Yleistä
Hallituksen esityksen tavoitteena on toteuttaa pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelmaa, jonka mukaan hallitus uudistaa alkoholipolitiikkaa vastuullisesti eurooppalaiseen suuntaan ja jatkaa vuonna 2018 tehtyä alkoholilain kokonaisuudistusta. Hallituksen tavoitteena on hallitusohjelman mukaan reilun ja avoimen kilpailun edistäminen.
Esityksessä ehdotetaan, että alkoholijuomien vähittäismyyntiä koskevia säännöksiä muutetaan siten, että luvanvaraiseen vähittäismyyntiin sallitaan enintään 5,5 tilavuusprosenttia etyylialkoholia sisältävien alkoholijuomien lisäksi enintään 8,0 tilavuusprosenttia etyylialkoholia sisältävät käymisteitse valmistetut alkoholijuomat. Alkoholijuoman valmistustapaan liittyvän rajoituksen tavoitteena on suojella nuoria, erityisesti tyttöjä, alkoholin käyttöön liittyviltä haitallisilta terveysvaikutuksilta.
Lakiehdotuksella kevennetään alkoholielinkeinoon liittyviä rajoituksia ja edistetään näiden toimijoiden elinkeinonharjoittamisen mahdollisuuksia. Hallituksen esityksen mukaan esitys mahdollistaa nykyisin Alkon 373 myymälässä myytävien 5,6—8,0 prosenttisten käymisteitse valmistettujen alkoholijuomien vähittäismyynnin myös vähittäismyyntiluvan haltijoille, joita on yhteensä noin 6 400. Esitys laajentaa siten käymisteitse valmistettujen 5,6—8,0 tilavuusprosenttia etyylialkoholia sisältävien juomien jakelukanavan noin 17-kertaiseksi nykyiseen verrattuna. Lakiesityksen seurauksena Alkon osuuden alkoholijuomien kokonaismyynnistä arvioidaan laskevan, kun taas päivittäistavarakaupan kasvavan yli 50 miljoonalla eurolla.
Valiokunnan saamista asiantuntijalausunnoista lähes kaikki vastustivat esityksen hyväksymistä sellaisenaan. Ainoastaan Päivittäistavarakauppa ry kannatti ehdotusta sellaisenaan. Kaikki sosiaali- ja terveysalan järjestöt ja viranomaiset vastustivat lakiehdotuksen hyväksymistä. Osa lausunnonantajista esitti, että kaikki ehdotetun prosenttirajan alittavat alkoholijuomat sallitaan vähittäismyynnissä.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan, että lakiehdotuksen arvioinnin kannalta on keskeistä, ettei kyse ole uudesta elinkeinonharjoittamiseen liittyvästä rajoituksesta, vaan siitä, että osa tällä hetkellä alkoholiyhtiön yksinoikeuteen kuuluvista tuotteista siirrettäisiin vähittäismyynnin luvanvaraisuuden piiriin. Näin ollen ehdotuksella tosiasiallisesti vähennetään alkoholielinkeinoon liittyvää perustuslain 18 §:n 1 momenttiin puuttuvaa rajoitussääntelyä.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota esityksessä omaksuttuun valmistustapaa koskevaan rajoitukseen ja sen perusteluihin. Perustuslakivaliokunnan mielestä ehdotettu valmistamistapaa koskeva rajoitus ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Perustuslakivaliokunnan mielestä hallituksen esityksessä rajoitukselle esitetyt perustelut eivät kuitenkaan ole kaikilta osin vakuuttavia. Esityksestä ei käy asianmukaisesti ilmi, miten valmistustaparajoituksen on tarkoitus toteuttaa sääntelyn päämääriä. Elinkeinovapauden kannalta perustellumpaa lausunnon mukaan olisi, että valmistustavan pohjalta ei tehdä eroa saman alkoholipitoisuuden juomien välillä.
Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan, että hallituksen esityksessä on tuotu esiin, että ehdotetusta muutoksesta voi aiheutua joitakin haitallisia vaikutuksia sekä ihmisten terveyteen ja hyvinvointiin yleisesti että lasten ja nuorten hyvinvointiin ja yksilölliseen kasvuun. Valtioneuvoston on lausunnon mukaan syytä seurata ehdotettujen muutosten vaikutuksia erityisesti perheisiin ja lapsiin.
Perustuslakivaliokunnan mukaan sosiaali- ja terveysvaliokunnan on tarkkaan selvitettävä asiaan soveltuvan EU-oikeuden sisältö ja arvioitava nyt ehdotetun sääntelyn suhde EU-lainsäädäntöön.
Esityksen sosiaali- ja terveysvaikutukset
Yleisimpiä alkoholin käyttöön liittyviä terveyshaittoja ovat alkoholin vaikutukset erilaisiin syöpäsairauksiin, mielenterveyden ongelmiin ja uniongelmiin sekä verenkierto- ja ruuansulatuselimistön sairauksiin. Pitkäkestoinen runsas alkoholin kulutus lisää maksasairauksien, kuten maksan rasvoittumisen, maksakirroosin ja kroonisen haimatulehduksen todennäköisyyttä. Runsas alkoholinkäyttö aiheuttaa haittaa myös sydän- ja verisuoniterveydelle: humalajuomiseen liittyy merkittävä sydäninfarktin, äkkikuoleman ja aivoverenkierron häiriön vaara. Paljon alkoholia käyttävillä henkilöillä esiintyy myös muita enemmän masennusta ja ahdistuneisuushäiriöitä, ja alkoholiongelmasta kärsivän itsemurhariski on huomattavasti suurempi. Lisäksi alkoholi on yleisin vaikuttava tekijä väkivallan, onnettomuuksien ja tapaturmien taustalla. Vuonna 2021 alkoholiperäisiin tauteihin ja alkoholimyrkytykseen kuoli yhteensä 1 646 henkilöä.
Vakavat alkoholin terveyshaitat keskittyvät erityisesti miehiin ja erityisesti sosioekonomisesti heikommassa asemassa oleviin miehiin. Terveyshaittojen lisäksi alkoholi aiheuttaa sosiaalisia haittoja, joita voivat olla väkivallan lisäksi esimerkiksi lasten turvallisuuden ja hyvinvoinnin laiminlyönti ja perheen taloudelliset vaikeudet.
Alkoholin kokonaiskulutuksen ja sosiaali- ja terveyshaittojen suhde on ollut jokseenkin kiinteä ja tutkimuskirjallisuuden perusteella alkoholin saatavuuden lisääntyminen lisää alkoholin kulutusta yhteiskunnassa. Tämän vuoksi alkoholin saatavuuden lisäämisellä on negatiivisia vaikutuksia väestön terveyteen ja hyvinvointiin. Esityksen seuraukset kasautuvat erityisesti ihmisille, joiden asema yhteiskunnassa on erityisen haavoittuva, kuten alkoholiriippuvuutta sairastaville sekä heidän lapsilleen ja perheilleen.
Alkoholin käyttöön liittyvät terveyshaitat ja sosiaaliset haitat aiheuttavat tehtäviä ja kustannuksia sosiaali- ja terveydenhuollolle. Esimerkiksi alkoholisairaudet aiheuttivat vuonna 2021 noin 37 000 hoitojaksoa terveydenhuollon vuodeosastoilla. Myös alkoholin aiheuttamista kokonaiskustannuksista sosiaali- ja terveydenhuollolle on esitetty arvioita. Lähteestä ja laskentatavasta riippuen alkoholin sosiaali- ja terveydenhuollolle aiheuttamien kokonaiskustannusten voidaan arvioida olevan vuositasolla satoja miljoonia euroja. Mikäli alkoholin kulutus kasvaa hallituksen esityksessä arvioidulla tavalla, aiheuttaa tämä todennäköisesti työmäärän lisääntymistä myös sosiaali- ja terveydenhuollolle. Kokonaisuudessa tämän hallituksen esityksen itsenäiset vaikutukset niin väestön terveyteen ja hyvinvointiin kuin sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmän kuormitukseen ovat esityksen mukaan luonteeltaan pääosin negatiivisia, mutta kuitenkin suhteellisen vähäisiä.
Alkoholi on merkittävä lähisuhdeväkivallan taustatekijä, ja vanhempien runsas alkoholinkäyttö voi lisätä muun muassa lasten turvattomuuden tunnetta ja huolenpidon laiminlyöntejä. Lasten ja nuorten turvallisuuden tunteen heikentyminen voi vaarantaa monin tavoin lasten ja nuorten kasvua ja kehitystä myös myöhemmällä iällä. Lisäksi vanhemman vakava päihdeongelma lisää lasten tapaturmien, sairaalahoitojen ja psyykkisen kehityksen häiriöiden riskiä. Raskauden aikana kohtuullinenkin alkoholinkäyttö lisää sikiön kehityshäiriöiden ja syntyvän lapsen sairausriskiä. On arvioitu, että Suomessa syntyy vuosittain 600—3 000 lasta, joilla on jonkinasteinen alkoholin aiheuttama vaurio.
Alkoholinkäytön lisääntymisen haitat heijastuvat suoraan työelämään ja sen tuottavuuteen. Valtaosa alkoholin riski- ja huomattava osa ongelmakäyttäjistä on työelämässä ja alkoholin saatavuuden helpottaminen lisää näiden käyttäjien määrää entisestään, vaarantaa haittojen kasvaessa heidän työkykyään ja lisää sairauspoissaoloja ja työtapaturmia. Alkoholinkäytön lisääntyminen erityisesti tässä joukossa lisää työkyvyttömyyden ja työttömäksi joutumisen riskiä vaikeuttaen työurien pidentämistä ja julkisen talouden kestävyysvajeen hallintaa.
Alkoholista aiheutuu saadun selvityksen mukaan työelämälle vuosittain 500—800 miljoonan euron kustannus. Samalla liiallinen alkoholinkäyttö on heikkoa työkykyä vahvasti ennustava tekijä. Esimerkiksi mielenterveysongelmat, jotka korreloivat alkoholin liikakäytön kanssa, ovat kasvaneet Suomessa. OECD on arvioinut, että mielenterveyden heikentymisestä aiheutuu työelämälle yli 5 miljardin euron vuosikustannus.
Alkoholilain vuoden 2018 uudistus lisäsi vähittäismyyntiin tulleiden alkoholijuomien myyntiä merkittävästi, aiempaa vahvempien oluiden ja juomasekoitusten myynti kasvoi saadun selvityksen mukaan 500—600 prosenttia. Muutosten itsenäisen vaikutuksen on arvioitu olleen noin 3 prosenttia tilastoitua alkoholin kulutusta lisäävä. Muutokset myös lisäsivät alkoholikuolleisuutta, vaikka alkoholin kokonaiskulutus pysyi ennallaan. Tämä viittaa siihen, että runsaasti alkoholia käyttävät lisäsivät kulutustaan. Samanaikainen veronkorotus todennäköisesti vaikutti siihen, että kokonaiskulutus pysyi ennallaan. Vuoden 2018 uudistus lisäsi päihdepalvelujen tarvetta. Vuosina 2018—2020 alkoholin aiheuttamia kuolemia oli saadun selvityksen mukaan yhteensä lähes 450 enemmän kuin jos niiden lukumäärä olisi pysynyt vuoden 2017 tasolla.
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan asiantuntijakuulemisissa on useissa lausunnoissa katsottu sekä sosiaalisten että terveydellisten haittojen olevan suurempia kuin esityksessä on arvioitu. Saadun selvityksen mukaan nyt esitetty muutos merkitsisi 5,6—8-prosenttisten alkoholijuomien saatavuuden ja myynnin moninkertaistumista. Aiempien muutosten perusteella voidaan olettaa, että haitat vaikuttavat eniten pienituloisimpaan tuloviidennekseen. Vaikka vaikutukset voivat lyhyellä aikavälillä olla suhteellisen vähäisiä, ne ovat kielteisiä väestön hyvinvoinnin, terveyden ja turvallisuuden kannalta.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää alkoholin saatavuuden lisäämistä ehdotetulla tavalla ristiriitaisena alkoholilain tavoitteen samoin kuin terveyden edistämisen tavoitteen kannalta erityisesti nykyisessä taloudellisessa tilanteessa, jossa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluihin kohdistuu merkittäviä säästöpaineita ja hyvinvointialueet kärsivät henkilöstövajeesta. Valiokunta toteaa, että esityksen johdosta ei ehdoteta hyvinvointialueiden rahoituksen lisäämistä alueille aiheutuvien kustannusten johdosta. Sosiaali- ja terveysvaliokunta ehdottaa erityisesti lakiehdotuksen negatiivisten sosiaali- ja terveyspoliittisten vaikutusten perusteella lakiehdotuksen hylkäämistä.
Esityksen suhde YK:n lapsen oikeuksien sopimukseen
Asiantuntijakuulemisissa on tuotu esille, että esitys on ongelmallinen myös YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen kannalta muun muassa sen vuoksi, ettei lapsen etu ja lapsen oikeus erityiseen suojeluun kyseessä olevassa esityksessä toteudu. YK:n lapsen oikeuksien komitea on suositellut, että Suomi tehostaa pyrkimyksiään estää huumeiden, alkoholin ja tupakan käyttöä nuorten keskuudessa. Esitys on ristiriidassa komitean suosituksen kanssa. Lausunnoissa on tuotu esille, että kaikkia lapsia — myös poikia — tulisi suojella yhtäläisesti.
Sosiaali- ja terveysministeriön mukaan tarve juuri tyttöjen suojeluun on lähtenyt siitä, että THL:n tekemän vuoden 2018 alkoholilain uudistuksen jälkiarvioinnin perusteella nuorten kerralla juomat alkoholimäärät sekä humalakulutus lisääntyivät erityisesti tytöillä lakimuutoksen jälkeen. Pojilla vastaavaa kasvua ei jälkiarvioinnissa havaittu. Myös nuorten pitkään jatkunut raitistumiskehitys pysähtyi vuosien 2017—2019 välillä. Samalla juuri juomasekoitusten kulutus kasvoi nuorilla ja erityisesti tytöillä. Juomasekoitusten saatavuuden kasvu ja siitä seurannut kulutuksen lisääntyminen voikin selittää juuri tyttöjen alkoholinkäytön negatiivista kehitystä lakimuutoksen jälkeen. Syy-seuraussuhdetta näiden kahden ilmiön välille ei ole kuitenkaan vahvistettu. Kuten hallituksen esityksessä on kuvattu, ehdotettavalla muutoksella on arvioitu olevan haitallisia vaikutuksia lapsiin ja nuoriin.
Alan toimijat ovat asiantuntijakuulemisissa kuitenkin tuoneet esille, ettei nyt esitetty valmistustaparajoitus välttämättä toteuta esityksen tavoitetta nuorten ja erityisesti tyttöjen suojelemisesta. Kuulemisissa on tuotu esille, että nuoret ovat hintatietoisia, ja käymisteitse valmistetut juomasekoitukset ovat alkoholiverotuksen takia hinnaltaan edullisempia. Mikäli lakimuutos tulee voimaan, käymisteitse valmistettu 8-tilavuusprosenttinen juomasekoitus on verotuksellisista syistä erittäin todennäköisesti edullisempi ostos kuin 5,5-tilavuusprosenttinen, tislatusta alkoholijuomasta valmistettu vastaava tuote. Kuulemisissa on nostettu esille, että muutoksen myötä kaupoissa sallitaan myydä vahvempia siidereitä, jotka ovat tyttöjen suosimia alkoholijuomia. Oluen vähittäismyyntirajan nostaminen saattaa osaltaan lisätä ongelmia nuorten miesten keskuudessa, sillä miehet juovat enemmän ja heillä on huomattavasti enemmän alkoholiin liittyviä ongelmia. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että alkoholin kulutukseen ja kulutustottumuksiin tulee vaikuttaa myös verotuksellisin keinoin.
Hallitusohjelmassa on sovittu toimista, joilla lapsille ja nuorille mahdollisesti aiheutuvia haitallisia vaikutuksia voitaisiin torjua. Tällä hetkellä sosiaali- ja terveysministeriössä on valmistelussa lasten ja nuorten terapiatakuuta koskeva hallituksen esitys. Terapiatakuuta koskevan lainsäädännön tavoitteena on, että lapset ja nuoret saisivat mielenterveyden häiriöihin ja niiden ehkäisyyn apua nopeasti ja matalalla kynnyksellä. Terapiatakuulla vahvistettaisiin lasten ja nuorten mielenterveyden häiriöiden ehkäisyn ja hoidon saatavuutta perusterveydenhuollossa ja mielenterveyden tuen saatavuutta sosiaalihuollon perustason palveluissa. Terapiatakuun toimeenpanoon osoitettaisiin lisärahoitusta 35 miljoonaa euroa vuodessa.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää todennäköisenä, että alkoholin saatavuuden laajentaminen ehdotuksen mukaisesti lisäisi myös lapsiin ja nuoriin kohdistuvia suoria ja välillisiä haittoja huolimatta siitä, että alkoholin myynti alaikäisille on kiellettyä. Käymisteitse valmistetut alkoholijuomasekoitukset ovat jo nykyisin edullisempia kuin etyylialkoholipohjaiset juomat, joten ne saattavat olla houkuttelevampia nuorille. Valiokunta katsoo, että myös lasten edun, hyvinvoinnin ja oikeuksien toteutumisen kannalta on perusteltua, ettei lakiehdotusta hyväksytä.
Hallituksen toimet alkoholihaittojen torjumiseksi
Hallitus on hallitusohjelmassaan sitoutunut toimiin, joilla parannetaan sosiaali- ja terveyspalvelujen saatavuutta, mielenterveyspalvelujen saatavuutta sekä lasten ja nuorten lyhytpsykoterapiapalvelujen yhdenvertaista saatavuutta. Hallitus on hallitusohjelmassaan sitoutunut myös parantamaan mielenterveys- ja päihdeongelmiin liittyvien sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden saatavuutta ja vaikuttavuutta ja kiinnittämään erityistä huomiota ehkäisevään mielenterveys- ja päihdetyöhön lasten ja nuorten toiminnassa. Näillä toimilla yhdessä nyt ehdotetun muutoksen kanssa voidaan sosiaali- ja terveysministeriön käsityksen mukaan edistää perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista, lasten ja nuorten hyvinvointia ja yksilöllistä kehitystä sekä samalla mahdollistaa alkoholielinkeinonharjoittaminen nykyistä vähäisemmin rajoituksin.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää mainittuja toimia myönteisinä, mutta katsoo, että samanaikaisesti alkoholin saatavuuden lisääminen ja sen aiheuttamien haittojen ja palvelutarpeen kasvattaminen on terveyspoliittisesti ristiriitaista ja valtiontalouden kannalta epäjohdonmukaista. Valiokunta pitää myös tärkeänä, että alkoholiveron korotuksilla jatkossa pyritään vähentämään alkoholin kulutusta ja sen aiheuttamia haittoja. Valiokunta katsoo, että on myös tarpeen lisätä konkreettisia toimia alkoholi- ja muiden riippuvuuksien hoidon ja kuntoutuksen saatavuuden, saavutettavuuden ja vaikuttavuuden parantamiseksi.
Valmistustaparajoituksen suhde EU-lainsäädäntöön
Kaikissa sosiaali- ja terveysvaliokunnan saamissa lausunnoissa, joissa arvioitiin esityksen suhdetta EU-lainsäädäntöön, katsottiin että kun ehdotettua muutosta arvioidaan komissionkin kannan mukaisesti Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 34 artiklan valossa, voidaan sen hallituksen esityksessä kuvattujen perustelujen mukaan arvioida olevan ongelmallinen. Myös komission ilmoituksen ja sosiaali- ja terveysministeriön lausunnon perusteella ehdotuksen suhdetta EU-oikeuteen on arvioitava SEUT 34 artiklan kannalta.Komissio on esitystä koskevassa ilmoituksessa tarkastellut hallituksen esitysluonnosta eikä se ole arvioinut eduskunnalle annettua hallituksen esitystä.
Asiantuntijalausunnoissa esitettyjen näkemysten mukaan hallituksen esityksessä ei ole kyetty kuvaamaan valmistustaparajoitukselle SEUT 36 artiklassa tarkoitettujen rajoituksen oikeutusperusteiden olemassaoloa riittävällä tavalla. Esitystä on tämän vuoksi pidetty asiantuntijalausunnoissa erityisen ongelmallisena komission kannoissa ja talousvaliokunnan lausunnossa ilmenevistä syistä. Toisaalta yhdessä valiokunnalle toimitetussa asiantuntijalausunnossa katsottiin, että komission kannasta huolimatta esitystä tulisi arvioida SEUT 37 artiklan nojalla, sillä asiantuntijan mukaan esitykseen liittyvä valmistustaparajoitus koskee monopolin olemassaoloa. Näin arvioituna annetulle sääntelylle ei olisi EU-oikeudellisia esteitä.
Joissakin lausunnoissa katsottiin, että ehdotetussa alkoholilain muutoksessa on kyse merkittävästä jakelukanavan laajennuksesta, eikä esitys sen vuoksi ole kilpailuneutraali. Lausunnoissa todettiin myös, että hallituksen esityksessä ei ole kuvattu valmistustaparajoituksen oikeasuhtaisuutta riittävällä tavalla.
Hallituksen esityksessä on pyritty kuvaamaan valmistustaparajoitusta EU-oikeuden suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta tuomalla esiin, että valmistustaparajoituksella pyritään suojaamaan nuoria, erityisesti tyttöjä, alkoholin haitallisilta terveysvaikutuksilta.
Sosiaali- ja terveysministeriön valiokunnalle toimittamassa selvityksessä viitataan komission laatimaan SEUT-sopimuksen 34 ja 35 artiklan soveltamisoppaaseen, jonka mukaan 34 artiklan soveltamisala rajoittuu jäsenvaltioiden välisen kaupan esteisiin. Sen vuoksi jonkin tapauksen arvioiminen tämän määräyksen nojalla edellyttää rajat ylittävää ulottuvuutta eivätkä puhtaasti kansalliset toimenpiteet, jotka vaikuttavat vain kotimaisiin tavaroihin, kuulu SEUT-sopimuksen 34—36 artiklan soveltamisalaan. Jotta toimenpide täyttäisi rajat ylittävyyttä koskevan vaatimuksen, riittää, että se voi joko välillisesti tai mahdollisesti haitata EU:n sisäistä kauppaa.
Ministeriön mukaan perussopimuksen määräyksissä vaadittu rajat ylittävä ulottuvuus ei periaatteessa estä jäsenvaltioita kohtelemasta kotimaisia tuotteitaan epäedullisemmin kuin tuontituotteita (”käänteinen syrjintä”). Hallituksen esityksen mukaan Alkon tislatusta alkoholista valmistettujen juomasekoitusten valikoima sisältää pääosin kotimaisia tuotteita (arviolta jopa 90 %), eikä ehdotetun sääntelyn voida ministeriön lausunnon mukaan näin ollen katsoa rajoittavan jäsenvaltioiden välistä tavaroiden ja tuotteiden tuontia ja vientiä suosimalla kotimaisia toimijoita muiden jäsenvaltioiden toimijoiden kustannuksella. Ministeriön lausunnon mukaan ehdotettu valmistustaparajoitus voisi toteutuessaan suosia osin muiden jäsenvaltioiden toimijoita tiettyjen kotimaisten toimijoiden kustannuksella.
Ehdotettu valmistustaparajoitus ei sinänsä aseta eri jäsenvaltioiden toimijoita keskenään erilaiseen asemaan, koska sekä kotimaisia että muiden jäsenvaltioiden toimijoita kohdellaan samalla tavalla. Hallituksen esityksen mukaan Alkon valikoimassa 5,6—8,0 tilavuusprosenttia etyylialkoholia sisältävät käymisteitse valmistetut juomat ovat suurelta osin ulkomaisia tuotteita, kun taas saman vahvuiset tislatusta alkoholista valmistetut juomasekoitukset ovat pääosin kotimaisia tuotteita.
Alan toimijat ovat asiantuntijakuulemisissa katsoneet, että ehdotettu muutos asettaisi eri tavalla alkoholijuomia valmistavat toimijat keskenään erilaiseen asemaan ja ehdotettua muutosta voidaan heiltä saadun selvityksen mukaan pitää syrjivänä, ellei toimenpide ole riittävällä tavalla perusteltavissa yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, ellei se ole soveltuva ja tehokas tässä tarkoituksessa ja ellei toimenpidettä voitaisi pitää oikeasuhtaisena.
Valmistustaparajoituksen taustalla vaikuttaa tavoite suojella nuoria, erityisesti tyttöjä, alkoholin käytön haitallisilta terveysvaikutuksilta. Suojelun tarve perustuu THL:n tekemään alkoholilain uudistuksen jälkiarviointiin, jossa kuvatun nuorten terveystapatutkimuksen (NTTT) mukaan vuosien 2017 ja 2019 välillä nuorten keskuudessa suosiotaan lisäsivät vain juomasekoitukset. Jälkiarvioinnin mukaan nuorten raitistumiskehitys voimistui alkoholilain muutosta edeltävällä kuuden vuoden ajanjaksolla (2011—2017), mutta kehitys pysähtyi vuosien 2017 ja 2019 välillä. Vuonna 2021 raittiiden nuorten osuus lisääntyi jälleen. Vastaavasti nuorten kerralla juomat alkoholimäärät lisääntyivät erityisesti tytöillä lakimuutoksen jälkeen. Tämä selittyy jälkiarvioinnin mukaan todennäköisesti sillä, että tytöillä juomasekoitusten kulutus lisääntyi.
WHO:n mukaan alkoholihaittojen vähentämiseen tehokkaimmat keinot ovat alkoholijuomien saatavuuden rajoittaminen, hintasäätely ja alkoholimainonnan rajoittaminen. Tältä osin esitykseen sisältyvää valmistustaparajoitusta voidaan sosiaali- ja terveysministeriön mukaan pitää yleisen edun näkökulmasta tarpeellisena ja nuorten, erityisesti tyttöjen suojelemiseen myös soveltuvana, tehokkaana ja oikeasuhtaisena toimenpiteenä.
Asiantuntijalausunnoista tuodaan esille riski siitä, ettei esitys olisi kaikilta osin EU-lainsäädännön mukainen. Kansallisen lainsäädännön tultua voimaan komissio voi puuttua jäsenvaltioiden lainsäädännön EU-oikeuden vastaisuuteen käynnistämällä rikkomusmenettelyn, joka viime kädessä ratkaistaan EU-tuomioistuimessa. Esitystä koskevassa EU:n komission ilmoituksessa esitetyt näkökohdat on pyritty huomioimaan valmistelussa, ja esitystä on täydennetty komission ilmoituksen perusteella. EU-asiantuntijoiden lausuntojen perusteella ei kuitenkaan voida täysin poissulkea mahdollisuutta, että tällainen rikkomusasia esitykseen sisältyvän valmistustaparajoituksen vuoksi käynnistettäisiin, mikäli komissio ei katsoisi esitykseen tehtyjä täydennyksiä riittäviksi.
Asia voi tulla EU-tuomioistuimen käsiteltäväksi myös siten, että kansallisessa tuomioistuimessa tai viranomaisessa käsiteltävän asian vuoksi EU-tuomioistuimelta pyydetään ennakkoratkaisua unionin oikeuden tulkinnasta. Jos unionin tuomioistuin toteaa jäsenvaltion rikkoneen velvoitteitaan, jäsenvaltion tulee toteuttaa tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet. Tämän velvoitteen rikkomisesta voi seurata hyvitysmaksuja (vähintään 1,2 miljoonaa euroa) tai uhkasakkojajoiden määrää on vaikea arvioida. Jos jäsenvaltio rikkoo unionin oikeutta riittävän vakavalla tavalla ja tästä seuraa vahinkoa, jäsenvaltio voi myös joutua vahingonkorvausvastuuseen kansallisessa tuomioistuimessa.
Talousvaliokunta toteaa lausunnossaan, että valmistustaparajoitusta voidaan pitää ongelmallisena EU:n kilpailu- ja sisämarkkinaoikeuden näkökulmasta. Talousvaliokunta pitää asiantuntijakuulemisten perusteella todennäköisenä, että asia tulee myöhemmin arvioitavaksi Euroopan unionin tuomioistuimessa. Talousvaliokunta näkee ilmeisenä riskinä, että nyt käsiteltävänä oleva lakiehdotus katsotaan EU-oikeuden vastaiseksi.
Vaikka sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää valmistustaparajoitetta alkoholin saatavuuden rajaamisen kannalta perusteltuna, valiokunta katsoo, että esityksen hyväksymiseen hallituksen esittämässä muodossa liittyy riski siitä, että ehdotettu laki myöhemmin todetaan EU-oikeuden vastaiseksi, mikä voi johtaa tilanteeseen, jossa vähittäismyyntiin vapautuu aiottua enemmän alkoholijuomia. Ottaen lisäksi huomioon perustuslakivaliokunnan edellä todettu kanta siitä, etteivät valmistustaparajoitukselle esitetyt perustelut ole kaikilta osin vakuuttavia, sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää myös EU-oikeuden tulkintaan liittyvän epävarmuuden vuoksi perusteltuna lakiehdotuksen hylkäämistä.
Hallitusohjelmaan liittyvien alkoholilainsäädännön muutosten käsittely yhtenä kokonaisuutena
Valiokunta pitää huolestuttavana ehdotetun muutoksen ja muiden hallitusohjelmaan kirjattujen alkoholilain muutosten yhteisvaikutuksia, jotka voivat olla mittavia sekä kansanterveyden että Alkon monopoliaseman kannalta. Useissa asiantuntijalausunnoissa tuotiin esille, että esityksen vaikutuksia tulisi arvioida yhdessä muiden hallitusohjelmaan sisältyvien alkoholilainsäädännön muutostavoitteiden kanssa. Valiokunta pitää välttämättömänä, että alkoholilainsäädännön muutosten valmistelussa arvioidaan huolellisesti muutosten vaikutuksia myös suhteessa jo toteutettuihin alkoholilainsäädännön muutoksiin.
Alkoholimonopoli
Suomessa alkoholimonopolin piiriin on rajattu Ruotsiin (3,5 %), Norjaan (4,75 %) ja Islantiin (2,25 %) verrattuna jo nyt pienin osuus. Suomessa myös käytetään alkoholia eniten henkeä kohden yksinoikeusjärjestelmän omaavista Pohjoismaista. Nyt lausuttavana olevassa hallituksen esityksessä ehdotetaan yleisen vähittäismyynnin prosenttirajan siirtämistä yhä kauemmas Pohjoismaiden enemmistön linjasta. Tanskassa ei ole alkoholin vähittäismyynnin yksinoikeusjärjestelmää, ja siellä on OECD:n mukaan humalajuominen yleisintä maailmassa. Alaikäisten osalta 15-vuotiaat tanskalaiset juovat eniten koko Euroopassa ja alkoholin kokonaiskulutus on Tanskassa Pohjoismaiden suurinta. Valiokunta toteaa, että valtion ohjaama alkoholin vähittäismyynnin yksinoikeusjärjestelmä on sekä kansainvälisen tutkimustiedon että maailman terveysjärjestön WHO:n mukaan tehokas keino ehkäistä ja vähentää alkoholin kulutusta ja haittoja.
Valiokunta pitää huolestuttavana sekä tämän lakiehdotuksen että hallituksen suunnittelemien alkoholilainsäädännön tulevien muutosten vaikutusta Suomen alkoholimonopolin EU-oikeudellisesti hyväksyttävien kansanterveydellisten perusteiden arviointiin. Valiokunta katsoo, että jo nyt käsiteltävä hallituksen esitys voi heikentää alkoholimonopolille esitettyjen kansanterveydellisten perustelujen vakuuttavuutta.