Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tupakkalakia sen johdosta, että nikotiinipussien myynti on vapautunut lääkelakia koskevan tulkinnanmuutoksen myötä. Tupakkalakiin ehdotetaan lisättäväksi savuttoman nikotiinituotteen määritelmä, joka kattaa nikotiinipussit ja niitä läheisesti muistuttavat tuotteet. Savuttomille nikotiinituotteille ehdotetaan säädettäväksi nikotiiniraja ja niistä kielletään tunnusomaiset tuoksut tai maut eräitä nimenomaisia makuja lukuun ottamatta. Muilta osin savuttomista nikotiinituotteista ehdotetaan säädettäväksi pitkälti vastaavalla tavalla kuin tupakkalaissa säädetään tupakkatuotteista ja nikotiininesteistä. 

Esityksen perustelujen (s. 13) mukaan sen tavoitteena on pääministeri Orpon hallitusohjelman mukaisesti ehkäistä harmaata tuontia ja laitonta kauppaa sekä torjua järjestäytynyttä rikollisuutta. Esityksellä tavoitellaan sitä, että suomalaiset, jotka ovat hankkineet laittomien kanavien kautta nuuskaa, siirtyisivät käyttämään laillisesti myytyjä nikotiinipusseja. Tästä näkökulmasta katsottuna sääntelyn on oltava sellaista, että nikotiinipussit säilyvät riittävän houkuttelevana vaihtoehtona nuuskalle. Toisaalta esityksen tavoitteena on hallitusohjelman mukaisesti samalla ehkäistä nikotiinipussien käyttöä nuorison keskuudessa. Tavoitteena on myös vähentää hengenvaarallisia nikotiinimyrkytyksiä, joita pienille lapsille voi aiheutua, jos nämä pääsevät nielemään tai imeskelemään nikotiinipusseja. 

Kuten hallituksen esityksessä (s. 13) on todettu, esityksen tavoitteet ovat osittain ristiriidassa keskenään, sillä nikotiinipussien aseman vakiinnuttaminen Suomen markkinoilla väkisinkin lisää sen todennäköisyyttä, että tuotteista muodostuu lapsille ja nuorille uusi väylä nikotiiniriippuvuuteen ja sitä kautta muiden tupakka- ja nikotiinituotteiden käyttöön. Tätä riskiä voidaan esityksen perustelujen mukaan kuitenkin pienentää rajoittamalla nikotiinipussien houkuttelevuutta ja saatavuutta. 

Valiokunta pitää lakiehdotusta kannatettavana. Savuttomat nikotiinituotteet on tärkeä saattaa tupakkalain sääntelyn piiriin. Ehdotetun sääntelyn myötä jatkossa alle 18-vuotiaalle ei saa myydä tai hän ei saa pitää hallussaan tai tuoda maahan mitään tupakan vastikkeita (lakiehdotuksen 53, 62 ja 118 §). Valiokunta pitää tärkeänä, että ehdotetulla sääntelyllä pyritään ehkäisemään erityisesti nuorisokäyttöä ja tuetaan lasten ja nuorten kanssa tekemisissä olevien tahojen, kuten urheiluseurojen, päätöksentekoa alaikäisten nikotiiniriippuvuuden ehkäisemiseksi.  

Valiokunta pitää kannatettavana esityksen sisältämää sääntelyä, jonka voidaan arvioida tekevän nikotiinipusseista nykyistä vähemmän houkuttelevia ainakin sellaisille henkilöille, jotka eivät tupakoi tai käytä nuuskaa. Tällaisia vaikutuksia on oletettavasti esimerkiksi makujen rajoittamisella sekä pakkausten varoitusmerkinnöillä ja ulkoasun yhdenmukaistamisella. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös savuttomien nikotiinituotteiden pakkausmerkinnät ovat käyttöä vähentäviä. Valiokunta korostaa, että jatkovalmistelussa on edistettävä kaikkia sellaisia toimia, jotka vähentävät nikotiinituotteiden käyttöä. Esityksen perustelujen mukaan (s. 22) on tieteellistä näyttöä siitä, että tupakkatuotteiden kohdalla pakkausten yhdenmukaistaminen vähentää tuotteen houkuttelevuutta ja lisää varoitusmerkintöjen näkyvyyttä. Vaikutusten voidaan olettaa olevan tältä osin samankaltaiset myös nikotiinipussien kohdalla.  

Esityksessä ehdotetaan myös, että savuttomien nikotiinituotteiden käyttö kielletään päiväkotien ja esi- ja perusopetusta, ammatillista koulutusta tai lukio-opetusta antavien oppilaitosten sisä- ja ulkotiloissa sekä leikkikentillä. Vaikka savuttomien nikotiinituotteiden käyttö ei aiheuta samanlaista terveyshaittaa muille ihmisille kuin tupakointi, pitää valiokunta ehdotettua kieltoa perusteltuna. Valiokunnan näkemyksen mukaan ehdotus yksinkertaistaa ja selkeyttää tilannetta sekä mahdollistaa nykyistä paremmin kaikkien tupakan vastikkeiden käyttöön puuttumisen oppilaitoksissa. Ehdotus savuttomien nikotiinituotteiden hallussapidon kieltämisestä alle 18-vuotiailta parantaa opettajien ja muiden alle 18-vuotiaiden parissa työskentelevien mahdollisuuksia puuttua nikotiinipussien ja nuuskan sekä nikotiinia sisältävien ja sisältämättömien sähkösavukkeiden käyttämiseen kouluissa. Oppilaitoksissa on jatkossa helpompaa ottaa sähkösavuke haltuun alaikäiseltä oppilaalta, kun hallussapitokielto ei enää ole riippuvainen siitä, sisältääkö laite nikotiinipitoista vai nikotiinitonta nestettä. On erittäin haastavaa päälle päin tunnistaa, sisältääkö sähkösavuke nikotiinipitoista vai nikotiinitonta nestettä. Nuuskan, energianuuskan ja nikotiinipussien toisiaan muistuttavan ulkonäön vuoksi kouluissa on käytännössä vaikea puuttua myös tupakkaa sisältävän nuuskan hallussapitoon ja käyttämiseen, vaikka ne ovat jo voimassa olevassa laissa kiellettyjä. Lisäksi valiokunta korostaa kiellon merkitystä pyrkimyksessä suojata lapsia hengenvaarallisilta nikotiinimyrkytyksiltä, joita nikotiinipussien syömisestä voi aiheutua. Saadun selvityksen mukaan myrkytystietokeskuksen nikotiinipusseihin liittyvissä kyselyissä korostuvat lasten tapaturmaiset altistukset, mistä syystä lasten pääsyä käsiksi nikotiinipusseihin on valiokunnan näkemyksen mukaan perusteltua rajoittaa ehdotetulla alueellisella käyttökiellolla. 

Valiokunta toteaa, että hallituksen esitys ilmoitettiin ns. TRIS-direktiivinEuroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2015/1535 teknisiä määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä mukaisessa menettelyssä 16.4.2024, ja direktiivin mukainen odotusaika päättyi 17.7.2024. Odotusaikana ei saatu esityksestä huomautuksia tai yksityiskohtaisia lausuntoja komissiolta tai EU:n muilta jäsenvaltioilta. 

Valiokunta ehdottaa lakiehdotuksen 74 §:n 1 momentin 6 kohdan viittaussäännökseen teknisluonteista muutosta. Muilta osin valiokunta ehdottaa, että lakiehdotus hyväksytään muuttamattomana.  

Nikotiiniraja, makujen rajoittaminen ja nikotiinin imeytymistä lisäävät lisäaineet

Tupakkalakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 25 a §, jossa säädetään savuttomia nikotiinituotteita koskevista vaatimuksista. Ehdotetun pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan kuluttajalle ei saa myydä tai muutoin luovuttaa savutonta nikotiinituotetta, jossa on nikotiinia enemmän kuin 16,6 milligrammaa grammassa tuotetta. Ehdotettu sääntely sisältää lisäksi pussikohtaisen nikotiinirajan. Ehdotetun 25 a §:n 2 momentin mukaan savutonta nikotiinituotetta ei saa myydä tai muutoin luovuttaa kuluttajalle valmiina annosyksikkönä, jonka paino on vähemmän kuin 0,5 grammaa tai enemmän kuin 1 gramma. Kun esimerkiksi yksi nikotiinipussi saa painaa enintään 1 gramman, käytännössä yksi nikotiinipussi saa sisältää nikotiinia enintään 16,6 milligrammaa. Tupakkalain 12 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan elinkeinotoiminnassa myytävästä tai muuten luovutettavasta taikka elinkeinotoiminnassa valmistettavasta savukkeesta saa poltettaessa syntyä nikotiinia enintään 1 milligrammaa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan nikotiinin imeytymiseen vaikuttavat kuitenkin useat eri tekijät ja siksi nikotiinituotteiden imeytymisen vertailtavuus ei ole yksiselitteistä.  

Ehdotetun uuden 25 a §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan kuluttajalle ei saa myydä tai muutoin luovuttaa savutonta nikotiinituotetta, jossa on tunnusomainen tuoksu tai maku. Tunnusomaisella tuoksulla tai maulla tarkoitetaan ehdotetun 2 §:n 25 kohdan mukaan muuta kuin tupakan tuoksua tai makua, joka on tulosta lisäaineesta tai lisäaineiden yhdistelmästä, ja joka on selvästi havaittavaa tupakkatuotteessa, nikotiininesteessä, höyrystettäväksi tarkoitetussa nikotiinittomassa nesteessä tai savuttomassa nikotiinituotteessa ennen tuotteen käyttöä tai sen aikana. Esityksen mukaan lähtökohtana siis on, että savuton nikotiinituote saa maistua vain maustamattomalta tupakkatuotteelta, esimerkiksi tavanomaiselta nuuskalta. Saadun selvityksen mukaan esitys siis sallii kaikki eri tupakan maut. Poikkeussäännöksellä kuitenkin ehdotetaan säädettäväksi, että savuton nikotiinituote saa maistua mentolilta, mintulta, teeltä, inkivääriltä, rosmariinilta tai puulta. Esityksen perusteluissa (s. 36) todetaan, että mentoli ja minttu ovat keskeisimpiä makuja nikotiinipusseissa, ja ne sallitaan jatkossakin. Muiden makujen, jotka säilyvät sallittuina, ei perustelujen mukaan arvioida erityisesti vetoavan nimenomaan alaikäisiin. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa on laajasti nostettu esiin huoli siitä, että erityisesti korkea maksiminikotiinimäärän raja ja makuainepoikkeukset, eivät ole riittäviä vastaamaan tavoitteeseen ehkäistä nuorisokäyttöä ja myrkytyksiä. Ehdotettu nikotiinipitoisuuden yläraja on huomattavan korkea erityisesti lasten ja myös eläinten turvallisuuden näkökulmasta. Se on kaksinkertainen suunuuskan tavanomaiseen pitoisuuteen verrattuna. Suuri nikotiinipitoisuus johtaa myös riippuvuuden nopeaan syntymiseen ensikäyttäjillä ja riippuvuuden vahvistumiseen nikotiiniriippuvuutta sairastavilla. Vahvojen nikotiinipussien käyttö voi johtaa myrkytykseen, ja tästä syystä muun muassa nikotiinipussien nikotiinipitoisuudella on keskeinen merkitys. Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa tuotiin myös esiin, että tutkimusten mukaan makuaineet houkuttelevat nuoria kokeiluihin ja käyttöön. Lisäksi nikotiinipusseissa käytettävät aromiaineet todennäköisesti lisäävät nikotiinipussien myrkyllisyyttä, sillä osa käytettävistä makuaineista vahvistaa myös nikotiinin imeytymistä. Esimerkiksi mentoli itsessään voimistaa nikotiinin vaikutusta aivoihin ja voi tehdä käyttäjästä entistä riippuvaisempia. Vastakkaisia näkemyksiä rajoituksiin valiokunnan asiantuntijakuulemisissa esittivät Tupakkateollisuusliitto ry, Päivittäistavarakauppa ry ja MaRa ry, jotka pitivät ehdotettuja rajoituksia liian tiukkoina.  

Valiokunta pitää tärkeänä, että savuttomien nikotiinituotteiden nikotiinipitoisuuksille säädetään ylärajat ja käytettäviä makuaineita rajoitetaan. Nikotiinipusseja on markkinoilla useissa EU- ja ETA-maissa, mutta tuotteiden sääntelyä ei toistaiseksi ole harmonisoitu EU:n tasolla. Myös Pohjoismaiden nikotiinipusseja koskeva sääntely vaihtelee. Toistaiseksi Pohjoismaista vain Islannissa on säädetty nikotiinipussien nikotiinirajasta, joka on 20 milligrammaa nikotiinia grammassa tuotetta. Myöskään Virossa ylärajaa ei ole säädetty. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Ruotsissa julkaistiin maaliskuussa 2024 mietintö, jossa ehdotetaan, että nikotiinia saisi olla enintään 12 milligrammaa grammassa tuotetta. Tanskassa puolestaan on juuri lähetetty lausuntokierrokselle ehdotus, jonka mukaan nikotiinipusseissa saisi olla nikotiinia enintään 9 milligrammaa / pussia kohden. Tanskassa aiotaan kieltää nikotiinipusseista tunnusomaiset tuoksut ja maut lukuun ottamatta mentolin makua ja säätää nikotiinipussien nikotiinipitoisuudelle nikotiiniraja, joka vastaa savukkeiden nikotiinipitoisuutta. 

Valiokunta pitää välttämättömänä, että valtioneuvosto seuraa nyt ehdotetun sääntelyn toimivuutta erityisesti kansanterveyden edistämisen, hyvinvointi- ja terveyserojen vähentämisen sekä nuorisokäytön ehkäisemisen näkökulmasta (Valiokunnan lausumaehdotus). Valiokunta korostaa, että EU:n ja erityisesti Pohjoismaiden sääntelyn kehitystä on seurattava huolella ja ryhdyttävä pikaisesti toimiin sääntelyn yhtenäistämiseksi, jos muissa Pohjoismaissa säädetään Suomea alhaisemmat nikotiinipitoisuuden rajat tai tiukemmat makuainerajoitukset.  

Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että esitys ei sisällä kieltoa, jolla savuttomista nikotiinituotteista kiellettäisiin lisäaineet, jotka lisäävät nikotiinin imeytymistä. Perusteluissa (s. 23) todetaan, että näin ollen esimerkiksi nikotiinipussin nikotiinipitoisuudesta ei jatkossakaan olisi selvästi pääteltävissä, paljonko tuotteesta imeytyy nikotiinia, vaan nikotiini voi imeytyä kahdesta yhtä paljon nikotiinia sisältävästä tuotteesta eri tavoin riippuen siitä, paljonko niissä on nikotiinin imeytymistä lisääviä lisäaineita. Lisäksi nikotiinipusseja voidaan käyttää useampia kerralla, jolloin nikotiinialtistus voi nousta erittäin korkeaksi. Osa valiokunnan kuulemista kansanterveysjärjestöistä ja viranomaisista katsoi, että nikotiinin imeytymistä lisäävät lisäaineet tulisi kieltää.  

Valiokunnan sosiaali- ja terveysministeriöltä saaman selvityksen mukaan valmistajilta saatujen tietojen mukaan nikotiinipusseihin lisätään käytännössä aina nikotiinin imeytymistä lisääviä lisäaineita. Jos tällaiset lisäaineet kiellettäisiin, tuotteista ei imeytyisi nikotiinia yhtä hyvin kuin nykyisin ja tuotteiden houkuttelevuus saadun selvityksen mukaan luultavasti vähenisi.  

Valiokunta korostaa, että tupakka- ja nikotiinituotteita koskevaa sääntelyä on jatkossa seurattava ja arvioitava kokonaisuutena myös siitä näkökulmasta, miten tehokkaasti sääntelyllä yhtäältä ehkäistään käyttöä ja toisaalta ohjataan siirtymään terveydelle haitallisemmista tuotteista vähemmän haitallisten tuotteiden käyttöön.  

Jatkotoimet

Valiokunta toteaa, että useat kansanterveysjärjestöt ja viranomaiset lausuivat, että tupakka- ja nikotiinituotteiden ostoikärajaa ja myyjän vähimmäisikärajaa tulisi nostaa 20 vuoteen. Ikärajan nostoa on valiokunnan käsittelyssä esitetty myös aiemmin tupakkalain muutoksen yhteydessä. Valiokunta on todennut tähän liittyvän jatkovalmistelutarpeen mietinnössään StVM 2/2022 vp (s. 4—5). Ikärajan nostamista on ehdotettu tupakka- ja nikotiinipolitiikan kehittämistyöryhmien loppuraporteissa, viimeksi vuonna 2022. Ehdotusta ei kuitenkaan valiokunnan saaman selvityksen mukaan sisällytetty nyt käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen, koska esityksellä on haluttu puuttua ennen kaikkea nikotiinipussien äkilliseen vapautumiseen Suomen markkinoille. Valiokunta painottaa, että kysymystä ikärajan nostamisesta on harkittava, kun tupakkalakia jatkossa uudistetaan. 

Valiokunta pitää kansanterveyden sekä hyvinvointi- ja terveyserojen vähentämisen näkökulmasta tarpeellisena toteuttaa määrätietoisesti ja johdonmukaisesti jatkotoimia, joilla saavutetaan edellä mainitun työryhmän ehdotuksen mukaisesti tavoite tupakkatuotteiden ja muiden nikotiinituotteiden käytön loppumiseksi vuoteen 2030 mennessä. Valiokunta pitää tärkeänä, että näiden tuotteiden kulutusta seurataan ja pyritään kaikin keinoin saavuttamaan tavoite savuttomasta Suomesta. Valiokunta pitää tärkeänä turvata jokaiselle oikeus savuttomaan elinympäristöön.  

Sosiaali- ja terveysvaliokunta korostaa, että lainsäädännöllisten muutosten lisäksi tarvitaan muita toimia. Tupakoinnin ja nikotiinituotteiden lopettamisen tukea tulee olla saatavilla kattavasti ja yhdenvertaisesti. Valiokunta toteaa, että myös tupakka- ja nikotiinituotteiden valvontaan ja ohjaukseen tulee turvata riittävät resurssit. Myös viranomaisviestinnällä on keskeinen merkitys käytön ehkäisemisessä ja vähentämisessä.  

Toimenpidealoite

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on päättänyt yhdistää hallituksen esityksen käsittelyyn toimenpidealoitteen TPA 24/2024 vp. Aloitteessa ehdotetaan, että hallitus ryhtyy pikaisesti toimenpiteisiin, joilla kielletään tupakka- ja nikotiinituotteiden makuaineet sekä kiinnitetään huomiota myyntipakkauksiin etsimällä mahdollisuuksia niiden houkuttelevuuden vähentämiseksi.  

Tupakkatuotteiden osalta tunnusomaisten tuoksujen ja makujen kielto perustuu tupakkatuotedirektiiviin, eivätkä jäsenvaltiot saa kansallisesti kieltää tunnusomaisia tuoksuja ja makuja muista tupakkatuotteista kuin savukkeista, kääretupakasta ja kuumennettavista tupakkatuotteista. Makuaineiden kieltäminen kaikista tupakkatuotteista menisi selkeästi pidemmälle ja olisi saadun selvityksen mukaan siksi luultavasti ongelmallista EU-oikeuden näkökulmasta. Nikotiininesteiden osalta tilanne on selvityksen mukaan jossain määrin tulkinnanvaraisempi ja vaatisi ennakkonäkemyksen pyytämistä komissiolta. Muut nikotiinituotteet, kuten käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä tarkoitetut savuttomat nikotiinituotteet, eivät kuulu tupakkatuotedirektiivin soveltamisalaan. 

Valiokunta toteaa, että ns. plain packaging -sääntely, jossa vähittäismyyntipakkaukset eivät saa erottua toisistaan eikä niiden avulla saa edistää tuotteen myyntiä, koskee jo voimassa olevan tupakkalain mukaan tupakkatuotteiden, sähkösavukkeiden ja täyttösäiliöiden vähittäismyyntipakkauksia. Nyt käsillä olevassa hallituksen esityksessä ehdotetaan lähtökohtaisesti vastaavalla tavalla myös savuttomien nikotiinituotteiden vähittäismyyntipakkausten yhdenmukaistamista, josta annettaisiin tarkemmat säännökset sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella. 

Valiokunta pitää edellä esitetyin perustein tarkoituksenmukaisena, että savuttomista nikotiinituotteista säädetään hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla. Valiokunta ehdottaa siten toimenpidealoitteen TPA 24/2024 vp hylkäämistä.