Ehdotuksen tausta ja tavoitteet

Ehdotuksen taustalla on tarve panna täytäntöön uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annettu direktiivi (RED II -direktiivi) ja komission perusteltu lausunto, jossa komissio on katsonut, ettei Suomi ole toteuttanut kaikkia direktiivin täytäntöönpanemiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Perustellun lausunnon johdosta kestävyyslakia on tarpeen muuttaa sisällyttämällä siihen direktiivin edellyttämät säännökset.  

Ehdotus kytkeytyy samalla lakiin sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta, jäljempänä sähköverolaki. Taustalla on sähköverolain 1.1.2023 voimaan tullut muutos, jolla biokaasu säädettiin lämmityskäytössä verolliseksi tuotteeksi. Kestävyysvaatimusta sovelletaan sähköverolaissa kaikkiin verovelvollisiin biokaasun tuottajiin, jotka haluavat soveltaa alempia veroluokkia. Lämmitysbiokaasun alemman verokannan soveltamisen edellytyksenä on kestävyyden osoittaminen. 

Kestävyyslaki ei nykyisessä muodossaan sisällä viittausta sähköverolakiin. Viittauksen puuttuminen on johtanut käytännössä siihen, etteivät biokaasutoimijat ole voineet hakeutua kestävyysjärjestelmän piiriin; vain kestävyyslain mukaiset toiminnanharjoittajat voivat hakea Energiavirastolta hyväksyntää kestävyysjärjestelmälle. Voimassa olevan lain mukaan yli 1 GWh vuodessa tuottavat alle 2 megawatin laitokset eivät ole toiminnanharjoittajia. Lakiehdotuksen mukaan nämä laitokset katsottaisiin toiminnanharjoittajiksi. 

Lakiin lisättävillä viittauksilla mahdollistettaisiin siten se, että biokaasutoimijat voisivat hakeutua kestävyysjärjestelmän piiriin osoittaakseen lämmitys- ja työkonekäyttöön tarkoitetun biokaasun kestävyyden ja saadakseen veroedun. 

Nyt käsiteltävän ehdotuksen taustalla on osaltaan aiempi vaalikauden päättyessä 2023 rauennut hallituksen esitys (HE 297/2022 vp), joka niin ikään sisälsi nyt ehdotetun viittauksen sähköverolakiin. Verrattuna aiempaan hallituksen esitykseen nyt käsiteltävässä ehdotuksessa on kuitenkin esitetty tiettyjä kevennyksiä kokonaislämpöteholtaan alle 2 megawatin laitosten kestävyyden osoittamiseen. 

Talousvaliokunta pitää kestävyyslain muuttamista välttämättömänä direktiivin täytäntöönpanon puutteiden korjaamiseksi ja biokaasutoimijoiden saamiseksi kestävyysjärjestelmän ja sitä kautta sähköverolain alennetun verokannan soveltamisalan piiriin. Samalla talousvaliokunta katsoo, että hallituksen esityksessä ehdotettua sääntelyä on syytä täsmentää, jottei kestävyyden osoittaminen muodostu pienten laitosten osalta kohtuuttoman raskaaksi prosessiksi. Talousvaliokunta on sen vuoksi arvioinut, missä määrin sääntelytaakan keventäminen on mahdollista RED II -direktiivin sallima sääntelyliikkumavara ja sähköverolain asettamat reunaehdot huomioon ottaen. Menettelyn aiheuttamaan hallinnolliseen taakkaan ja kustannuksiin vaikuttaa nyt ehdotetun sääntelyn lisäksi myös sen soveltaminen Energiavirastossa.  

Talousvaliokunta puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä muutettuna seuraavassa esitetyin perusteluin ja yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitetyin muutoksin.  

Maa- ja metsätalousvaliokunnan lausunto

Maa- ja metsätalousvaliokunta on antanut hallituksen esityksestä lausuntonsa (MmVL 14/2023 vp — HE 71/2023 vp). Valiokunta on arvioinut lausunnossaan ehdotettuja säännöksiä laajasti erityisesti sääntelyn pienille biokaasulaitoksille aiheuttaman hallinnollisen taakan näkökulmasta. Maa- ja metsätalousvaliokunta viittaa myös hallitusohjelman tavoitteeseen vahvistaa maatalouden kannattavuutta ja luoda edellytyksiä maatilatasoisen biokaasun tuotannon kasvulle. Talousvaliokunta yhtyy maa- ja metsätalousvaliokunnan arvioon siitä, että lainsäädäntöä muutettaessa tulee välttää aiheuttamasta tarpeettomia lisäkustannuksia ja hallinnollista taakkaa maatilojen biokaasulaitoksille, joiden tarkoituksena on lisätä maatilojen energiatehokkuutta ja taloudellista kannattavuutta. Myös talousvaliokunta on arvioinut ehdotettua sääntelyä ja sen muutostarpeita erityisesti näistä lähtökohdista. 

Keskeisten ehdotusten arviointia

Hallituksen esityksessä ehdotetaan lain 2 §:ään ja 38 §:ään viittauksia sähköverolakiin. Lisäksi säädettäisiin lämmitysbiokaasun kestävyyskriteereistä, kun niitä käytetään sähkön, lämmön tai jäähdytyksen tuotannossa alle 2 MW:n laitoksessa. Samoin tarkennettaisiin kestävyyskriteereitä jätteiden ja tähteiden osalta lain 5 a §:ssä, kasvihuonekaasupäästövähennyksen osalta 6 §:ssä ja biologisen monimuotoisuuden osalta 7 §:ssä. Siirtymäsäännös mahdollistaisi kestävyyden osoittamisen takautuvasti verottajalle.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa keskeiseksi arvioinnin kohteeksi ovat nousseet ehdotetun järjestelmän pienille toimijoille aiheuttama hallinnollinen taakka ja kestävyyden osoittamisen kustannukset. Talousvaliokunta korostaa, että nyt ehdotetussa sääntelyssä, valiokunnan jäljempänä tässä mietinnössä esittämin täsmennyksin, on pyritty keventämään kestävyyskriteerivaatimuksia tavalla, joka mahdollistaa pienten toiminnanharjoittajien mukaantulon kestävyysjärjestelmän ja samalla sähköverolain mahdollistaman veronalennuksen piiriin. Keskeiset hallinnolliset kevennykset liittyvät kestävyyskriteerien soveltamiseen lain 5 ja 5 a §:ssä, yksinkertaistettuun ainetaseeseen, muita laitoksia alempaan päätösmaksuun, Energiaviraston asiaa koskevaan ohjeistukseen ja neuvontaan, todentamismenettelyn keventämismahdollisuuksiin, Energiaviraston mahdollisuuteen soveltaa laitoksiin harvempaa tarkastusväliä sekä kestävyysjärjestelmään liittymistä koskevaan siirtymäaikaan.  

Nyt ehdotetun sääntelyn taustalla ovat erityisesti sähköverolaissa asetetut kestävyysvaatimukset. Kansallinen lainsäädäntökehikko on rakennettu siten, että päätös kestävyyskriteerien soveltamisesta on tehty substanssilaeissa, eli esimerkiksi jakeluvelvoitelaissa tai valmisteverotuslaissa. Kestävyyslaki itsessään ei pääsääntöisesti velvoita kestävyyden osoittamiseen, vaan siinä säädetään ainoastaan osoitettavista kestävyyskriteereistä ja siitä, miten kriteerien mukaisuus osoitetaan.  

Sähköverolain mukaan verokynnys ylittyy, kun biokaasua tuotetaan yli 1 GWh vuodessa. Mainitussa laissa säädetään kestävyysvelvoite kaikille sähköverovelvollisille, jotka haluavat soveltaa alempia veroluokkia (veroluokat R ja T), riippumatta siitä minkä kokoisessa laitoksessa biokaasua tuotetaan. Työ- ja elinkeinoministeriö on katsonut, että sähköverolaissa on kansallisesti säädetty RED II –direktiivin soveltamiskynnystä alemmasta kestävyysvelvoitteesta, kun lämmitysbiokaasun alemman verotason soveltamiseksi on edellytetty vuodesta 2023 alkaen kestävyyden osoittamista (ks. L 958/2022). Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella biokaasun tuottajalla tulee olla käytössä Energiaviraston hyväksymä kestävyysjärjestelmä, jotta se voisi osoittaa Verohallinnolle, että kyse on kestävästä biokaasusta. 

Talousvaliokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että sähköverolaissa tarkoitetulla kestävyydellä viitataan kestävyyteen RED II -direktiivin tarkoittamassa merkityksessä. Käsitteiden yhtenäisyys ja kestävyyskriteerien tulkinta yhtenevästi RED II -direktiivin kanssa on välttämätöntä myös sen vuoksi, että vaikka energiaverodirektiivi mahdollistaa sähköverolaissa säädellyn kaltaisia veronalennuksia, ne tulevat tukitoimina arvioitaviksi EU:n valtiontukea ja verosyrjintää koskevien määräysten perusteella. Valtiontukisääntelyn mukaan tällaiset veronalennukset taas voivat valiokunnan saaman selvityksen perusteella kohdistua vain RED II -direktiivin mukaisesti kestäviksi osoitettuihin polttoaineisiin. 

Talousvaliokunta on arvioinut asiantuntijakuulemisessaan kysymystä kestävyyskriteerien soveltamisesta ja sen vaikutuksista kokonaislämpöteholtaan alle 2 MW:n laitoksiin. RED II -direktiivi edellyttää kestävyyden osoittamista yli 2 MW:n laitoksilta, jotka käyttävät biokaasua sähkön, lämmön ja jäähdytyksen tuotannossa. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin soveltaa kestävyyttä ja kasvihuonekaasupäästöjen vähennyksiä koskevia kriteerejä myös laitoksiin, joiden kokonaislämpöteho on pienempi.  

Kestävyyskriteerit seuraavat suoraan RED II -direktiivistä ja ovat siten EU-tasolla lähtökohtaisesti harmonisoituja. Kyse on minimiharmonisoinnista: jäsenvaltiot ovat käytännössä voineet päättää ainoastaan direktiiviä tiukemmasta sääntelystä ja tältäkin osin vain biomassapolttoaineille. Jos kestävyyskriteerit tulevat osoitettaviksi, joko RED II -direktiivin tai kansallisen päätöksen perusteella, jäsenvaltiot eivät voi päättää muunlaisista kestävyyskriteereistä. 

Sääntelystä aiheutuvan taakan keventämiseksi kestävyyskriteerien soveltamista on kuitenkin nyt ehdotetussa sääntelyssä kevennetty rajoittamalla mm. alkuperää ja kasvihuonekaasuvähennystä koskevan kriteerin soveltamista, minkä johdosta toiminnanharjoittajien hallinnollisen taakan voidaan arvioida keventyvän huomattavasti. 

Talousvaliokunta on arvioinut myös sääntelyvaihtoehtoa, jonka mukaan RED II -direktiivin soveltamiskynnyksen alle jäävien toiminnanharjoittajien kestävyysjärjestelmiä voitaisiin hyväksyä ilmoitus- tai rekisteröintimenettelyllä. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella RED II -direktiivin mukaista polttoaineiden kestävyyttä ei voida kuitenkaan osoittaa ilmoitusmenettelyllä, vaan taustalle edellytetään viranomaisen hyväksymä kestävyysjärjestelmä, jonka kautta polttoaineiden kestävyyskriteerien mukaisuus osoitetaan. Kestävyyssääntelyn ja siihen sisältyvän todentamismenettelyn tarkoituksena on nimenomaisesti varmistaa, että polttoaine on aidosti kestävää ja vaatimusten mukaista.  

RED II -direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on vaadittava talouden toimijoita teettämään riittävän tasokas riippumaton tarkastus toimitetuille tiedoille ja esittämään näyttöä siitä, että näin on tehty. Todentaminen on oleellinen osa kestävyysjärjestelmää ja sillä varmistetaan, että toiminnanharjoittajien järjestelmät tuottavat tarkkaa, luotettavaa ja väärinkäytöksiltä suojattua tietoa polttoaineiden kestävyysominaisuuksista. Todentamisvaatimukset ovat kaikille samat riippumatta laitoksen koosta ja käytettyjen raaka-aineiden tyypistä. Voimassa oleva direktiivi ei mahdollista kevennettyjä todentamiskäytäntöjä. 

Talousvaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että päivitetyssä uusiutuvan energian direktiivissä (ns. RED III -direktiivi) sallitaan yksinkertaistettujen kansallisten todentamisjärjestelmien perustaminen sähköä, lämmitystä ja jäähdytystä tuottaville laitoksille, joiden nimellinen kokonaislämpöteho on 7,5—20 MW. On kuitenkin epäselvää, miten yksinkertaistettu todentamisjärjestelmä soveltuisi kaasumaisia biomassapolttoaineita käyttäviin laitoksiin. Kestävyyskriteereiden kansallista täytäntöönpanoa varten on perustettu kestävyyskriteerityöryhmä, jonka yhtenä tehtävä on pohtia yksinkertaistetun todentamisjärjestelmän käyttöönottoa. RED III -direktiivi on pantava kansallisesti täytäntöön toukokuuhun 2025 mennessä. 

Toiminnanharjoittajalta tulee edellyttää uskottavan kestävyysjärjestelmän hallinnointia, mikäli se haluaa soveltaa verotuksessa alempia veroluokkia. RED III -direktiivin mahdollistamien yksinkertaistettujen todentamisjärjestelmien perusteella talousvaliokunta esittää todentamismenettelyn keventämistä muuttamalla kestävyyslain 13 §:n 2 momenttia jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitetyllä tavalla.  

Energiavirastolla on jo nyt lain mukaan varsin laaja harkintavalta päättää, kuinka usein kestävyysjärjestelmä tarkastetaan. Todentamismenettelyä olisi valiokunnan saaman selvityksen perusteella mahdollista ja perusteltua keventää myös siten, että tarkastus tulisi suorittaa kerran viidessä vuodessa. Tätä pidempi tarkastusväli ei kuitenkaan olisi mahdollinen, sillä kestävyyslain (393/2013) mukainen kestävyysjärjestelmän hyväksymispäätös on voimassa viisi vuotta kerrallaan. Tarkastuksen ajankohdasta sekä tarkastuksen sisällöstä määrättäisiin kuitenkin tarkemmin kestävyysjärjestelmän hyväksymispäätöksessä.  

Talousvaliokunta pitää tärkeänä keventää todentamismenettelyä myös siten, ettei alle 2 MW:n laitoksilta vaadittaisi todentajan laitoskäyntiä. Tämän voidaan olettaa alentavan todentamisen kustannuksia. Valiokunnan saaman selvityksen perusteella laitoskäynnin sisältävän todentamisen hinta voisi olla suuruusluokaltaan noin 1 500 euroa. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty kriittisiä arvioita ainetaseen soveltamisesta pieniin laitoksiin. RED II -direktiivin 30 artikla 1 kohta edellyttää toiminnanharjoittajalta ainetasemenetelmän käyttöä. Ainetaseen tarkoituksena on muun muassa varmistaa, että kukin erä lasketaan vain kerran kansallisiin tavoitteisiin.  

Talousvaliokunta korostaa, että ainetasetta koskevaa menettelyä ei ole tarkasti säännelty kestävyyslaissa, vaan sääntelyn tarkoituksena on, että toiminnanharjoittaja itse esittää Energiavirastolle omaan toimintaansa sopivan menettelyn siitä, miten raaka-aineiden ja polttoaineiden määrää laitoksessa seurataan. Toiminnanharjoittaja saa hyödyntää jo olemassa olevia seurantajärjestelmiä, mikäli toiminnanharjoittajalla on muun lainsäädännön nojalla velvoite seurata raaka-aineiden ja/tai polttoaineiden tuotantoa. Mikäli esim. lannan määrää seurataan muun lainsäädännön vaatimuksen perusteella, tätä seurantaa voidaan hyödyntää myös ainetaseessa. Toiminnanharjoittajalta ei myöskään edellytettäisi mittauslaitteiden hankintaa, jos se pystyisi esittämään Energiavirastolle vaihtoehtoisen tavan seurata esimerkiksi tuotetun biokaasun määrää. Kyseessä olevassa kokoluokassa olisi mahdollista esimerkiksi arvioida biokaasun määrä laitteistotehojen, arvioitujen hyötysuhteiden ja käyttötuntien perusteella. 

Ainetasevaatimus on talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella jo nykyisellään varsin joustava ja laitoskokoa huomioiva. Talousvaliokunta ei pidä saamansa selvityksen perusteella mahdollisena olla soveltamatta ainetasevaatimusta toiminnanharjoittajiin, joilla on alle 2 MW:n biokaasulaitos mutta korostaa yksinkertaistetun menettelyn soveltamisen merkitystä nyt tarkastelun kohteena olevien laitosten osalta. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on arvioitu kestävyysjärjestelmään liittymisen kustannuksia kokonaislämpöteholtaan alle 2 MW:n laitosten osalta. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella Energiaviraston kestävyysjärjestelmän hyväksymispäätöksen päätösmaksun hinnaksi kyseisille laitoksille muodostuisi arviolta 1200—1600 euroa. Maksu määräytyy kuitenkin Energiaviraston maksullisista suoritteista annetun työ- ja elinkeinoministeriön asetuksen perusteella, jota täytyisi tältä osin muuttaa. Talousvaliokunta pitää tärkeänä maksun tason kohtuullisuutta suhteessa toiminnan laajuuteen ja säädettyihin kestävyysvaatimuksiin. Energiavirasto tulee ohjeistamaan toiminnanharjoittajia tarkemmin kestävyysjärjestelmän sisällön ja yksinkertaistetun ainetaseen osalta. Talousvaliokunta pitää Energiaviraston asiaa koskevaa neuvontaa ja ohjeistusta ja mahdollisimman kevyen ja kustannustehokkaan menettelyn mahdollistavia prosesseja keskeisinä keinoina turvata nyt ehdotetun järjestelmän kohtuullisuus alan toimijoiden kannalta.  

Siirtymäsäännöksen tarkoituksena on mahdollistaa niin Energiavirastolle kuin toiminnanharjoittajille riittävä toimeenpanoaika. Talousvaliokunta ehdottaa siirtymäajan pidentämistä vuoden 2025 loppuun asti. Samalla valiokunta toteaa, että toiminnanharjoittajien on kuitenkin huomioitava asiassa myös Verohallinnon ohje (VH/3237/00.01.00/2023), jonka mukaan tuottajan biokaasu katsotaan ei-kestäväksi, jos tuottajalla ei ole Energiaviraston hyväksymää kestävyysjärjestelmää eikä kestävyysjärjestelmän hyväksyminen ole vireillä Energiavirastossa, kun biokaasun tuottaja jättää veroilmoituksen. Tuottajan näkökulmasta kestävyysjärjestelmän hyväksyntää kannattaisi siten hakea siirtymäajasta riippumatta mahdollisimman nopeasti lain voimaantulon jälkeen.