Hallituksen esityksen tausta ja tavoitteet

Ehdotettua sääntelyä on valmisteltu varsin pitkään ja uudistuksille on arvioitu olevan laaja yhteiskunnallinen tarve, mitä myös lukuisat asiaa koskevat eduskunta-aloitteet ja asiaa koskeva kansalaisaloite heijastavat. Hallituksen esitys on jatkumoa jo edellisellä hallituskaudella alkaneelle työlle sähkön siirtohintojen hillitsemiseksi, ja sillä pyritään vastaamaan nykyisen hallitusohjelman tavoitteisiin. 

Sähkön siirtohintojen taustalla on pitkä kehityskaari. Sähkön toimitusvarmuuden parantaminen nousi keskeiseksi tavoitteeksi vuosituhannen alkupuolelta asti esiintyneiden suurhäiriöiden ja erityisesti vuoden 2011 talvimyrskyjen jälkeen. Yhä sähköriippuvaisemmassa yhteiskunnassa pitkistä sähkönjakelukatkoksista aiheutuvat taloudelliset ja yhteiskunnalliset haitat ovat suuria, ja toimitusvarmuuden parantaminen on koettu tärkeäksi. On myös mahdollista, että sähkönjakelun häiriöitä aiheuttavat sään ääri-ilmiöt yhä yleistyvät.  

Uusi sähkömarkkinalaki (588/2013) tuli voimaan 1 päivänä syyskuuta 2013. Sähkökatkojen aiheuttamien haittojen ehkäisemiseksi jakeluverkon haltijoille asetettiin laissa tavoitteet sähkön toimitusvarmuuden parantamiseksi. Sähköverkko on suunniteltava, rakennettava ja ylläpidettävä siten, että jakeluverkon vikaantuminen myrskyn tai lumikuorman seurauksena ei aiheuttaisi asemakaava-alueella yli kuusi tuntia kestävää sähkönjakelun keskeytystä eikä muulla alueella yli 36 tuntia kestävää keskeytystä. Saarissa ja muista etäällä sijaitsevissa pienissä kohteissa voidaan noudattaa paikallisiin olosuhteisiin perustuvaa toimitusvarmuutta. Jakeluverkonhaltijan on täytettävä vaatimukset vastuualueellaan vuoden 2028 loppuun mennessä. Vaatimukset on täytettävä portaittain, ja niihin sisältyy välitavoitteita ja tiettyjä poikkeusmahdollisuuksia vuoteen 2036 asti. Toimitusvarmuusvaatimuksen edellyttämät tekniset ratkaisut ovat verkonhaltijoiden päätettävissä, eikä sähkömarkkinalaki velvoita käyttämään yksinomaan maakaapelointia toimitusvarmuuden tason täyttämiseksi.  

Tietyt sähkön ja maakaasun jakelijat ilmoittivat asiakkailleen talvella 2016 poikkeuksellisen suurista jakeluhintojen korotuksista. Erityisesti kahden jakeluyrityksen korotukset aiheuttivat laajan julkisen keskustelun ja suuren määrän valituksia kuluttajariitalautakuntaan ja kuluttaja-asiamiehelle. Asiaa koskevien neuvottelujen tuloksena hinnoittelua muutettiin kuluttaja-asiamiehen hyväksymällä tavalla. Tapahtumien seurauksena sähkömarkkinalakiin tehtiin vuonna 2017 muutoksia, joilla sähkönsiirron ja -jakelun korotuksille säädettiin 15 prosentin vuotuinen yläraja ja toimitusvarmuusvaatimusten täytäntöönpanoajan pidennysten saamista helpotettiin.  

Sähkön siirtohintojen sääntelyyn kohdistuu kuitenkin edelleen siirtohintojen tasoon ja korotuskattoon liityviä muutostarpeita, jotka on todettu myös pääministeri Marinin hallituksen hallitusohjelmassa. Sen mukaan siirtohintojen hillitsemiseksi toteutetaan muun muassa sähkönsiirron kustannusselvityksen johtopäätöksiä kuten alituottojen tasausjakson pidennys. Lisäksi kehitetään sähköverkon joustavuutta ja vaihtoehtoisia tapoja varmistaa sähkön toimitusvarmuus erityisesti haja-asutusalueilla. Selvitetään mahdollisuus rajoittaa nykyisestään sähkönsiirtomaksujen vuotuista korotusta.  

Hallitusohjelmassa todetaan myös tavoitteesta parantaa huoltovarmuutta kehittämällä Suomeen alan toimijoiden kanssa älykkäämpää sähkö- ja kaukolämpöverkkoa, parantamalla siirtoyhteyksiä sekä hyödyntämällä uusia energian varastointimahdollisuuksia. Älykkäiden sähköverkkojen ja kysyntäjouston potentiaali on hyödynnettävä täysimääräisesti. Sääntelyä ja verotusta kehitetään siten, että helpotetaan energian pientuotannon hyödyntämistä kaikille osapuolille, mukaan lukien taloyhtiöt, pientalot ja maatilat. Sähkömarkkinoiden sääntelyn kannalta merkityksellisiä ovat niin ikään hallitusohjelman toteamukset elintärkeän infrastruktuurin ja alueiden elinvoiman turvaamisesta. 

Ehdotuksilla pyritään laskemaan jakeluverkon haltijoiden kustannustasoa ja loiventamaan kustannustason nousua. Muutosten tarkoituksena on merkittävästi leikata sähkön siirtohintojen tasoa ja korotuskattoa. Samalla pyritään kuitenkin huolehtimaan sekä taajamien että haja-asutusalueiden verkkojen uusimisesta ja palvelujen turvaamisesta yhteiskunnan ja asiakkaiden vaatimusten mukaisesti. 

Talousvaliokunta pitää hallituksen esityksen mukaisia sääntelyratkaisuja jäljempänä esitetyillä perusteilla tarkoituksenmukaisina ja puoltaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina.  

Eduskunta-aloitteet ja asiaa koskeva kansalaisaloite

Sähkön siirtohintojen taso ja hinnankorotukset ovat muodostuneet pitkäaikaiseksi ongelmakysymykseksi. Tätä ilmentävät myös lukuisat asiaa koskevat eduskunta-aloitteet (LA 17/2020 vp, LA 78/2020 vp, TPA 7/2020 vp, TPA 119/2020 vp) ja asiaa koskeva kansalaisaloite (KAA 9/2020 vp). Talousvaliokunta on arvioinut näitä aloitteita yhdessä nyt käsiteltävän hallituksen esityksen kanssa ja punninnut aloitteissa esitettyjen sääntelyratkaisujen toteuttamiskelpoisuutta ja toimivuutta suhteessa hallituksen esityksessä ehdotettuun malliin.  

Aloitteilla ja hallituksen esityksellä on sama ydintavoite: sähkön siirtohintojen hillintä. Sitä vastoin ehdotetut sääntelyratkaisut poikkeavat merkittävästikin toisistaan. Talousvaliokunta pitää aloitteita, samoin kuin asiaa koskevaa hallituksen esitystä, tavoitteiltaan kannatettavina ja tärkeinä. Talousvaliokunta esittää kuitenkin asiaa koskevien aloitteiden hylkäämistä jäljempänä esitetyillä perusteilla.  

Hallituksen esityksen keskeiset ehdotukset ja niiden tavoitteet

Hallituksen esitys sisältää neljä keskeistä toimenpidettä kustannusten hillitsemiseen: 1. toimitusvarmuusvaatimusten lisäaika, 2. vaatimus verkkojen kustannustehokkaasta kehittämisestä ja tähän liittyvä kehittämissuunnitelma, 3. korotuskaton laskeminen 8 prosenttiin ja 4. erillisten linjojen rakentamisen mahdollistaminen. Näitä ehdotuksia ja niiden vaikutusmekanismeja on arvioitu seuraavassa. 

Sähkönjakelun toimitusvarmuusvaatimusten täytäntöönpanoaikaa esitetään jatkettavaksi kahdeksalla vuodella, vuoden 2036 loppuun saakka, sellaisille pääasiassa haja-asutusalueilla toimiville jakeluverkonhaltijoille, jotka joutuvat tekemään isoja verkkorakenteen muutoksia verkoissaan toimitusvarmuusvaatimukset täyttääkseen. Tavoitteena on välttää ennenaikaisia ja tarpeettomia investointeja. Investointitarve pienentyisi myös maaseudun sähkönkulutuksen luonnollisen vähenemisen vuoksi. Ehdotus mahdollistaisi myös vasta kehittymässä olevien keinojen hyödyntämisen investointien korvaamiseksi. Ehdotusta tasapainotettaisiin sillä, että keskeytyksistä maksettavien vahingonkorvausten aikarajoja alennettaisiin ja tätä kautta asiakkaiden oikeutta korvauksiin parannettaisiin. 

Verkon kehittämisvelvollisuutta koskevaa sähkömarkkinalain 19 §:ää täydennettäisiin säännöksellä, jonka mukaan verkonhaltijan olisi suunniteltava, rakennettava ja ylläpidettävä sähköverkkoaan siten, että verkonhaltija tuottaisi siirto- ja jakelupalvelun verkkonsa käyttäjille kustannustehokkaalla tavalla. Samoin jakeluverkon kehittämissuunnitelmaa koskevaa sähkömarkkinalain 52 §:ää täydennettäisiin siten, että suunnitelman avulla voitaisiin jatkossa valvoa, että verkonhaltija suunnittelisi, rakentaisi ja ylläpitäisi sähköverkkoaan siten, että sähköverkkopalvelujen tarjonta verkon käyttäjille olisi kustannustehokasta. Kehittämissuunnitelman tulisi sisältää myös suunnitelma kulutusjouston, sähkövarastojen, verkonhaltijan energiatehokkuustoimenpiteiden ja muiden resurssien mahdollisesta käyttämisestä vaihtoehtona jakeluverkon siirtokapasiteetin laajentamiselle. Ehdotus myös velvoittaisi kuulemaan asiakkaita kehittämissuunnitelman laadinnan yhteydessä. Energiavirasto valvoisi jatkossa myös sähköverkkojen kehittämistoiminnan kustannustehokkuuden toteutumista: virastolle esitetään uutta toimivaltaa määrätä jakeluverkonhaltija muuttamaan jakeluverkon kehittämissunnitelmaa, mikäli toimenpiteet eivät olisi kokonaisuutena arvioiden kustannustehokkaita vaatimukset täyttäviin vaihtoehtoisiin toimenpiteisiin verrattuna. Uudistusten tarkoituksena on korostaa verkkoyhtiöiden velvollisuutta tehdä kustannustehokkaita ratkaisuja. Kehittämissuunnitelma olisi laadittava vähintään joka toinen vuosi. Samalla Energiavirastolle syntyisi mahdollisuus päivittää yksikköhintaluettelonsa myös valvontajakson aikana.  

Sähkömarkkinalain 26 a §:n sähkönsiirron ja -jakelun maksujen korotuksen enimmäismäärää esitetään laskettavaksi 15 prosentista 8 prosenttiin. Säännöstä sovellettaisiin siirto- ja jakeluverkonhaltijoihin. Muutos on pyritty rajaamaan siten, ettei se leikkaisi lain 24 §:ssä säädettyä verkkopalvelujen hinnoittelun kohtuullista tuottoa eikä estäisi verkonhaltijoita täyttämästä lakisääteisiä tehtäviään kuten sähköverkkonsa kehittämistä. Ehdotukseen liittyy lisäksi siirtymäsäännös, joka velvoittaisi Energiaviraston myöntämään sähköverkonhaltijalle alijäämän tasoitusjakson pidennyksen alijäämälle, joka on syntynyt 31.12.2019 päättyneellä siirto- ja jakelumaksujen valvontajaksolla. Tälle alijäämälle myönnettäisiin poikkeuksellisesti enintään kahdeksan vuoden tasoitusjakson pidennys. Korotuskaton sääntelyssä olisi siten kyse suurten kertakorotusten rajoittamisesta. Se ei kuitenkaan lähtökohtaisesti vaikuttaisi sähkönsiirron ja -jakelun hintatasoon valvontajakson mittaisella tarkasteluvälillä ja sääntelyjärjestelmän mukaisilla tasoitusjaksoilla tarkasteltuna. Korotuksen enimmäismäärän sääntelyssä on huomioitava myös perustuslain 15 §:n omaisuuden suojaa koskeva sääntely ja sitä koskeva perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö. Myös perustuslakivaliokunta on käsitellyt tätä kysymystä hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa, jota on tarkasteltu jäljempänä.  

Sähkömarkkinalain 13 §:ään ehdotetaan säännöstä, jolla mahdollistettaisiin pienimuotoisen sähköntuotannon eli voimalaitoksen tai usean voimalaitoksen muodostaman kokonaisuuden, jonka teho on enintään kaksi megavolttiampeeria, liittäminen erillisellä linjalla kiinteistörajan yli sähkönkäyttöpaikkaan tai kiinteistön tai sitä vastaavan kiinteistöryhmän verkkoon suoraa sähkön toimitusta varten. Tämä merkitsisi asiakkaille enemmän mahdollisuuksia hyötyä sähkön pientuotannosta.  

Kansalaisaloitteen ja eduskunta-aloitteiden sääntelyratkaisut

Kansalaisaloite (KAA 9/2020 vp) ja asiaa koskevat eduskunta-aloitteet (LA 17/2020 vp, LA 78/2020 vp, TPA 7/2020 vp, TPA 119/2020 vp) pyrkivät hallituksen esityksen tavoin hillitsemään sähkönsiirron hintojen nousua ja alentamaan sähkönsiirron hintatasoa. Niissä ehdotetut sääntelyratkaisut poikkeavat kuitenkin hallituksen esityksessä ehdotetuista.  

Kansalaisaloitteen keskeisenä lähtökohtana ja tarkastelun kohteena ovat monilta osin samat sääntelykysymykset kuin hallituksen esityksessä. Aloitteessa esitetään kuitenkin tietyiltä osin hallituksen esitystä pidemmälle meneviä muutoksia sähkömarkkinalain säännöksiin. Kansalaisaloitteen sähkönsiirron ja sähkönjakelun maksujen korotusta koskeva säännös olisi olennaisesti hallituksen esitystä tiukempi: korotuksen enimmäismäärä olisi 5 prosenttia eikä alijäämien osalta esitetä hallituksen esitystä vastaavaa siirtymäsäännöstä. Keskeinen periaatteellinen ero olisi kansalaisaloitteeseen sisältyvä, sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 10 §:ään ehdotettu Energiaviraston vahvistamien ehtojen ja menetelmien sääntely. Kansalaisaloitteessa ehdotetun hinnoittelun sääntelyn on arvioitu johtavan sähköverkkojen arvostamisen tasearvopohjaiseen malliin. Myös jakeluverkon toiminnan laatuvaatimuksia ja jakeluverkon kehittämissuunnitelmaa koskeva sääntely poikkeaisi hallituksen esityksestä. Sääntelyssä korostuisivat monilta osin kustannustehokkuuden vaatimukset ja asiakkaan vaikutusmahdollisuudet.  

Lakialoitteessa esitetyt muutokset koskevat osin samoja, keskeisesti sähkönsiirron hinnoitteluun vaikuttavia säännöksiä kuin hallituksen esityksessä ehdotetut muutokset. Ehdotetut sääntelyratkaisut ovat kuitenkin pidemmälle meneviä. Sisällöllisesti ne ovat monilta osin kansalaisaloitteessa KAA 9/2020 vp esitettyjä vastaavia, vaikkakin poikkeavat näistä lainsäädäntöteknisesti. Lakialoitteessa ehdotetaan kansalaisaloitteen tavoin korotuksen enimmäismääräksi 5 prosenttia eikä alijäämien osalta esitetä hallituksen esitystä vastaavaa siirtymäsäännöstä. Kansalaisaloitteen tavoin ehdotetaan varsin laajaa muutosta sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 10 §:ään, joka koskisi ehdotettua Energiaviraston vahvistamien ehtojen ja menetelmien sääntelyä. Jakeluverkon toiminnan laatuvaatimuksia ja jakeluverkon kehittämissuunnitelmaa koskevassa sääntelyssä korostuisi asiakkaan oikeus vaikuttaa haluttuun säävarmuuden tasoon. Kustannustehokkuuden vaatimus korostuisi hallituksen esityksessä ehdotettua voimakkaammin. Lisäksi ehdotettaisiin verkon rakentamismonopoliin poikkeusta, jossa laajennetaan asiakkaan oikeutta rakentaa kiinteistön rajat ylittävä sähkölinja ja käyttää sitä ilman sähköverkkolupaa.  

Lakialoite on edellä tarkasteltuja kansalaisaloitetta ja lakialoitetta kapeampi ja kohdistuu jakeluverkkoihin kohdistuvien laatuvaatimusten täyttämisen siirtymäaikaan, josta on säädetty sähkömarkkinalain 119 §:ssä. Lakialoitteessa on katsottu, että voimassa olevan sähkömarkkinalain mukainen siirtymäaika on osoittautunut liian lyhyeksi, ja siinä ehdotetaan siirtymäajan pidentämistä pisimmillään vuoteen 2045 asti. Myös hallituksen esityksessä on esitetty samaa säännöstä koskevaa, joskin erisisältöistä muutosta. Lakialoitteessa ehdotettu perustuu Energiavirastolle tehtävään erilliseen hakemukseen. Hallituksen esityksessä ehdotetaan sen sijaan ilman erillistä hakemusta sovellettavaa poikkeusäännöstä, jonka vaikutuksena olisi lopullisen toimintavarmuutta koskevan tavoitteen lykkääminen kahdeksalla vuodella ja välitavoitteen osalta viidellä vuodella niiden jakeluverkonhaltijoiden osalta, joiden vastuualueella sijaitsevan keskijänniteverkon maakaapelointiaste on ollut 31 päivänä joulukuuta 2018 enintään 60 prosenttia. Välitavoitteen ulkopuolelle esitetään lisäksi rajattavaksi vapaa-ajan asunnot.  

Toimenpidealoitteessa on esitetty sähkönsiirron kaapelointipakon poistamista edellyttäen, että sähkönsiirto sujuu häiriöttömästi. Samalla on esitetty sähkön siirtohinnoittelulle yleistä 20 prosentin hintakattoa, joka laskettaisiin kulutuksesta. Toimenpidealoitteessa ei esitetä tarkemmin ehdotettujen tavoitteiden lainsäädäntöteknisestä toteuttamistavasta. 

Toimenpidealoitteessa ehdotetaan, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin Energiaviraston valvontamallin uudistamiseksi ja siirtoyhtiöiden monopoliaseman purkamiseksi vapaalle markkinataloudelle ja kilpailulle. Tavoitteena on kohtuullisten ja tasapuolisten siirtohintojen takaaminen siirtoyhtiöstä ja asuinpaikasta riippumatta. Aloitteessa ei ole tarkasteltu sääntelyratkaisuja, joilla tavoitteet toteutettaisiin. 

Sähkömarkkinoita koskeva EU-sääntely ja oikeuskäytäntö

Euroopan unionissa on toteutettu vuodesta 1999 lähtien asteittain syventäen sähkön sisämarkkinoita, joiden tavoitteena on muun ohella valinnanvapauksien luominen kuluttajille, rajat ylittävän kaupankäynnin liiketoimintamahdollisuuksien ja tehokkuuden lisääminen, kilpailuun perustuvien hintojen ja paremman palvelutason takaaminen sekä toimitusvarmuuden ja kestävän kehityksen edistäminen. 

Toimiva kilpailu sähkömarkkinoilla edellyttää, että verkon käytöstä perittävät maksut ovat syrjimättömiä, avoimia ja asianmukaisia. Sähkön sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan edistämisessä sääntelyviranomaisilla ja muilla asianomaisilla jäsenvaltioiden viranomaisilla on tärkeä rooli syrjimättömän verkkoon pääsyn takaamisessa. Oikeudellisesti energiapolitiikka kuuluu ns. jaetun toimivallan alaan, jolla unioni ja jäsenvaltiot voivat toimia lainsäätäjinä ja antaa oikeudellisesti velvoittavia säädöksiä. Sähkömarkkinoiden sääntely-ympäristöä ja kansallisen sääntelyn liikkumavaraa määrittää siten keskeisesti taustalla oleva EU-sääntely ja erityisesti sähkön sisämarkkinadirektiivi 2019/944 ja sähkön sisämarkkina-asetus 2019/943.  

Sähkön sisämarkkinadirektiivin 1 artiklan mukaan direktiivin tavoitteena on yhdennettyjen markkinoiden etuja hyödyntäen turvata kuluttajille kohtuulliset ja avoimet energian hinnat ja kustannukset, korkeatasoinen toimitusvarmuus ja sujuva siirtyminen kestävään vähähiiliseen energiajärjestelmään. 

Nyt käsiteltävän hallituksen esityksen sääntelyratkaisuja ovat määrittäneet pitkälti sähkön sisämarkkinoiden sääntely ja sitä koskeva EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntö. Keskeiseksi muodostuu sääntelyviranomaisten riippumattomuutta koskeva varsin tiukka sääntely ja sitä koskeva tulkintakäytäntö, joka ei kuitenkaan ole yksiselitteistä. Nämä reunaehdot määrittävät sitä, missä määrin kansallisella sääntelyllä voidaan ohjata sääntelyviranomaisen toimintaa esimerkiksi sähkönsiirron ja -jakelun tariffien tai niiden laskentamenetelmien osalta. 

Sääntelyn taustalla olevan EU-sääntelyn sisältöä ja keskeistä oikeuskäytäntöä on selvitetty hallituksen esityksessä. Hallituksen esityksen keskeisimmän tavoitteen — sähkön siirtohintojen hillinnän - kannalta olennaisimmaksi muodostuu sähkömarkkinadirektivin sääntelyviranomaisten riippumattomuutta koskeva sääntely ja oikeuskäytäntö.  

Sähkön sisämarkkinadirektiivin johdantokappaleen 80 mukaan sääntelyviranomaisten olisi voitava tehdä päätöksiä kaikista sähkön sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan kannalta merkityksellisistä sääntelykysymyksistä, ja niiden tulisi olla täysin riippumattomia kaikista muista julkisista tai yksityisistä eduista. Tämä ei kuitenkaan estä muutoksenhakumahdollisuutta tuomioistuimessa kuten ei parlamentaarista valvontaakaan jäsenvaltioiden perustuslakien mukaisesti. Direktiivin 57 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on taattava sääntelyviranomaisen riippumattomuus ja varmistettava, että se käyttää toimivaltuuksiaan puolueettomasti ja avoimesti. Sääntelyn tavoitteena on erityisesti varmistaa sääntelyviranomaisten riippumattomuus lyhyen aikavälin poliittisista intresseistä. Toisaalta sääntelyn on katsottu ilmentävän sitä, ettei kansallisten sääntelyviranomaisten toimintakaan voi olla demokraattisen vastuunalaisuuden tai oikeudellisen valvonnan ulottumattomissa.  

Sähkömarkkinadirektiivin johdantokappaleen 81 mukaan sääntelyviranomaisten olisi voitava asettaa tai hyväksyä tariffit tai niiden laskentamenetelmät siirtoverkonhaltijan tai jakeluverkonhaltijoiden ehdotuksen pohjalta tai näiden verkonhaltijoiden ja verkon käyttäjien yhteisesti sopiman ehdotuksen pohjalta. Näitä tehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomaisten olisi varmistettava, että siirto- ja jakelutariffit ovat syrjimättömiä ja vastaavat kustannuksia, ja otettava huomioon hajautetun sähköntuotannon ja kysynnänhallintatoimien ansiosta pitkällä aikavälillä vältetyt verkon rajakustannukset. 

Tariffeista tai menetelmistä säädetään tarkemmin muun ohella sähkön sisämarkkina-asetuksen 2019/943 18 artiklan 2 kohdassa. Sen mukaan tariffeihin sovellettavien menetelmien on vastattava siirtoverkonhaltijoiden ja jakeluverkonhaltijoiden kiinteitä kustannuksia ja tarjottava siirtoverkonhaltijoille ja jakeluverkonhaltijoille asianmukaisia kannustimia sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä, jotta parannetaan tehokkuutta, mukaan lukien energiatehokkuus, edistetään markkinoiden yhdentymistä ja toimitusvarmuutta, tuetaan tehokkaita investointeja, tuetaan asiaan liittyvää tutkimustoimintaa ja helpotetaan kuluttajan edun mukaista innovointia esimerkiksi digitalisoinnin, joustopalvelujen ja yhteenliittämisen alalla. Säännös on sellaisenaan velvoittavaa, suoraan sovellettavaa oikeutta, joka on otettava huomioon tariffeja tai laskentamenetelmiä vahvistettassa. 

Voidaan todeta, että sähkön sisämarkkinadirektiiviin ja sähkömarkkina-asetukseen sisältyy aineellisia säännöksiä tariffien laskentamenetelmistä, vaikka sääntelyä ei olekaan unionin tasolla yhdenmukaistettu. Jäsenvaltiot ovat omaksuneet asiassa erilaisia sääntelymalleja. 

Talousvaliokunta kiinnittää samalla huomiota siihen, että sähkömarkkinasäädöksissä ei toisaalta ole haluttu antaa jäsenvaltioille nimenomaista valtuutta säätää yksityiskohtaisemmin tariffien laskentamenetelmistä tai niiden vahvistamisessa noudatettavista periaatteista. Sähkön sisämarkkinadirektiivi sinänsä mahdollistaa yleisten energiapoliittisten suuntaviivojen asettamisen, mutta tällaisetkaan suuntaviivat eivät saa kohdistua sääntelyviranomaisen ydintehtäviin. Ei kuitenkaan ole selvää, miten pitkälle poliittisten suuntaviivojen asettamisen rajoitus ulottuu. 

Edellä kuvatun sääntelyn lisäksi nyt käsiteltävän hallituksen esityksen sääntelyratkaisuja on ohjannut EU:n tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka taustalla ovat erityisesti komission valvontatoimet kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuuden osalta. Komissio valvoo sähkön sisämarkkinoita koskevien sääntöjen täytäntöönpanoa ja on nostanut rikkomuskanteita, jos kansallisella sääntelyviranomaisella ei ole direktiivin edellyttämää riippumatonta toimivaltaa vahvistaa ennalta siirto- tai jakelutariffeja tai niiden laskentamenetelmiä tai jos jäsenvaltio ei ole varmistanut oikeutta tehokkaaseen oikeussuojakeinoon verkkoon pääsystä perittävien maksujen vahvistamisesta annettujen kansallisen sääntelyviranomaisen päätösten osalta. 

Talousvaliokunnan saaman selvityksen ja hallituksen esityksen perusteella unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei saa tukea sille, että sääntelyviranomaisen sääntelytehtävistä voitaisiin määrätä esimerkiksi ministeriön päätöksin tai muutoin lakia alempitasoisesti niin, että sääntelyviranomaisen tehtäväksi jäisi vain näin tosiasiallisesti vahvistettujen sääntelytoimenpiteiden muodollinen hyväksyminen ja toimeenpano.  

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että kansallisella sääntelyviranomaisella tulee olla riittävä toimivalta tehdä itsenäisesti sääntelypäätöksiä ja määrätä tähän liittyen tarpeellisista toimenpiteistä. Sääntelyviranomaisen yksinomaiseen toimivaltaan kuuluu muun ohella verkkoihin liittämistä ja pääsyä koskevien ehtojen laskeminen ja vahvistaminen sekä laskentamenetelmien määräävinä tekijöinä pidettävistä poistoista ja tuottomarginaaleista päättäminen.  

Toisaalta tuomioistuimen tähänastiset langettavat päätökset eivät ole johtuneet siitä, että kansallisessa laissa olisi yleisellä tai periaatteellisella tasolla ohjattu kansallista sääntelyviranomaista, kun se määrittää verkkopalveluiden kohtuullisuuden sisältöä. Hallituksen esityksen mukaista tulkintaa kansallisen lainsäätäjän liikkumavaran kapeudesta on myös pidetty riskiaversiivisena. 

Tähänastisen oikeuskäytännön ohella nyt ehdotetun sääntelyn arvioinnin kannalta merkityksellinen on unionin tuomioistuimessa vielä vireillä oleva Euroopan komission Saksaa vastaan nostama rikkomuskanne (C-718/18, komissio vs. Saksa), jossa ensimmäistä kertaa on nimenomaisesti arvioitavana, mitkä ovat jäsenvaltion lainsäätäjän mahdollisuudet säätää sääntelyviranomaisen tehtävistä ja toimivallasta määrittää sähkönsiirron ja -jakelun tariffit. Arvioitavana olevassa Saksan lainsäädännössä on asetettu suhteellisen pitkälle meneviä rajoituksia sääntelyviranomaisen liikkumavaraan. Tuomioistuimen julkisasiamiehen 14.1.2021 antaman ratkaisuehdotuksen mukaan Saksan kansallinen lainsäädäntö on sähkön sisämarkkinadirektiivin vastainen.  

Ratkaisuehdotuksen mukaan direktiivi ei edellytä eikä mahdollista tariffien laskentakriteereistä säätämistä kansallisella lailla, vaan tariffijärjestelmän määrittäminen kuuluu sääntelyviranomaisen perustehtäviin. Julkisasiamiehen mielestä sähkömarkkinoiden sääntelyn tavoitteet edellyttävät, että kansallisen sääntelyviranomaisen riippumattomuus taataan mahdollisimman tarkasti. Julkisasiamies arvioi, että se, että unionin lainsäädännössä määritellään täsmällisesti toimivaltuudet, tavoitteet ja toimivaltuuksien käytön kriteerit, ei tunnu jättävän tilaa kansallisille toimenpiteille, jotka asettuvat direktiivin ja kansallisen sääntelyviranomaisen sille uskottujen tehtävien hoitamiseksi käyttämien toimivaltuuksien väliin.  

Talousvaliokunta korostaa toisaalta, ettei julkisasiamiehen ratkaisuehdotus sido unionin tuomioistuinta, joka voi tuomiossaan päätyä myös toisenlaiseen lopputulokseen. Yhtä lailla talousvaliokunta pitää vireillä olevaa asiaa nyt käsiteltävien sääntelyratkaisujen kannalta siinä mielessä ratkaisevana, että jäsenvaltion mahdollisuudet säätää kansallisesti velvoittavasti sähkönsiirron ja jakelun tariffien määrittelyä vastaavista kysymyksistä ovat hyvin rajalliset, mikäli tuomioistuin päätyy julkiasiamiehen ratkaisuehdotuksen mukaiseen lopputulokseen.  

Nyt käsiteltävän hallituksen esityksen käsittely ja tarve saattaa sääntely voimaan ajoittuvat kuitenkin tilanteeseen, jossa tuomioistuimen tuomioita asiassa ei vielä ole, mutta vireillä olevan asian merkitystä ja potentiaalisia vaikutuksia ei myöskään voida jättää huomiotta arvioitaessa ehdotettuja sääntelyratkaisuja ottaen erityisesti huomioon sääntelyn pitkäkestoiset ja laaja-alaiset vaikutukset. Julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksen linjan voi nähdä seuraavan ajatusmallia, jota EU:n sähkömarkkinalainsäädäntö ja aiempi oikeuskäytäntö ovat noudattaneet. 

Talousvaliokunta yhtyy asiantuntijakuulemisessa esiin tuotuun huolenaiheeseen siitä, että sääntelyviranomaisen riippumattomuutta korostava tulkinta voisi äärimmillään johtaa eräänlaiseen vallankäytön anomaliaan, jossa sääntelyviranomainen olisi niin riippumaton, ettei siihen ulottuisi sen paremmin lainsäädäntö- kuin tuomiovaltakaan. Voidaan myös perustellusti todeta, että julkisen vallan käyttö on riippumatonta juuri siksi, että se perustuu lakiin eikä ohjeisiin hallitukselta tai muulta julkiselta tai yksityiseltä elimeltä. Tämä perustelisi nyt esitettyä täsmällisempää hinnoittelun ja sen kohtuullisuuden sääntelytapaa. 

Voidaan kuitenkin todeta, että siitä, että unionin tuomioistuin ei vielä ole ottanut nimenomaisesti kantaa mahdollisuuteen säätää kansallisesti verkkotariffien laskentamenetelmien olennaisista tekijöistä, ei voida tehdä päätelmää, että tällainen sääntely olisi yhdenmukaista unionin oikeuden kanssa. Sähkömarkkinoita koskevasta EU-sääntelystä tai EU:n tuomioistuimen tähänastisesta oikeuskäytännöstä ei tässä vaiheessa ole löydettävissä yksiselitteistä vastausta mahdollisuuteen säätää kansallisesti verkkotariffien laskentamenetelmien olennaisista tekijöistä. Kansallinen sääntelyratkaisu jää siten riippumaan edellä kuvattujen normien ja niihin liittyvän oikeuskäytännön tulkinnasta sekä siitä, millaisia etuja, haittoja ja riskejä erilaisiin sääntelyratkaisuihin liittyy.  

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Perustuslakivaliokunta on antanut asiasta lausuntonsa (PeVL 19/2021 vp — HE 265/2020 vp). Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan arvioinut asiaa ensinnäkin sähkönsiirron ja -jakelun maksujen korotuksen enimmäismäärän ja omaisuuden suojan kannalta. Lisäksi perustuslakivaliokunta on tarkastellut kohtuullisen tuoton laskentaperusteita ja sääntelyviranomaisen riippumattomuutta suhteessa lailla säätämisen vaatimukseen ja EU-oikeuden reunaehtoihin. Perustuslakivaliokunta on todennut, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.  

Ehdotetulle sähkönsiirron ja -jakelun maksujen korotusten enimmäismäärän sääntelylle on perustuslakivaliokunnan mielestä esitetty hyväksyttävät perusteet. Sääntely perustuu laissa säädettyyn enimmäismäärään, eikä sen ole katsottu olevan kohtuullisuusvaatimuksen vastaista. Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntely ei myöskään estä verkkojen toimivuuden varmistamiseksi tarvittavia verkkoinvestointeja, eikä sitä voida pitää ehdotettu siirtymäsäännös huomioiden muutenkaan oikeasuhtaisuusvaatimuksen vastaisena. Perustuslakivaliokunta toteaa myös, että lainsäätäjällä on luonnollisten monopolien sääntelyssä myös hinnoitteluperusteiden osalta, mukaan lukien sääntelyn taannehtivuus, laaja liikkumavara, eikä ehdotettukaan hintasääntely ole ongelmallista perustuslain kannalta. 

Kohtuullisen tuoton laskentaperusteiden ja sääntelyviranomaisen riippumattomuuden osalta perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota lailla säätämisen vaatimukseen, johon kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta. Tämä liittyy kysymykseen siitä, missä määrin nyt ehdotetussa laissa tulisi säätää Energiavirastoa ohjaavista kohtuullisen tuoton laskentaperusteista tai yleisistä periaatteista, joilla hinnoittelun kohtuullisutta arvioitaisiin, ja siitä, missä määrin tällainen sääntely on EU-oikeuden määrittämän sääntelyliikkumavaran puitteissa mahdollista. 

Perustuslakivaliokunta on toisaalta todennut, että sen valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta. Samalla valiokunta on pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset. Valiokunnan mukaan on sinänsä selvää, että Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti (ks. PeVL 20/2017 vp, s. 6 ja PeVL 51/2014 vp, s. 2/II), eikä suomalaisessa lainsäädännössä ole syytä pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin.  

Nyt käsiteltävässä asiassa perustuslakivaliokunta on kuitenkin todennut, että sen saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksessä esitettyä tulkintaa EU-oikeudessa edellytetyn sääntelyviranomaisen riippumattomuuden ja lailla säätämisen vaatimuksen välisestä suhteesta ei välttämättä voida pitää perusteltuna EU-oikeuden näkökulmasta. Valiokunnan käsityksen mukaan EU-oikeus ja voimassa oleva Euroopan unionin oikeuskäytäntö sallivat sen, että lailla säädettäisiin yleisistä periaatteista, joiden mukaan Energiaviraston olisi arvioitava hinnoittelun kohtuullisuutta, vaikka verkonhaltijoiden tuottoprosentin yksityiskohtainen määrittäminen kuuluisikin EU-oikeuden mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen toimivaltaan. Tällainen sääntely olisi perusteltua myös omaisuudensuojan kannalta. Perustuslakivaliokunta on todennut, että talousvaliokunnan on perustuslaista johtuvista syistä tarkasteltava huolellisesti voimassa olevan EU-oikeuden sisältöä ja täydennettävä sääntelyä kohtuullisen tuoton laskentaperusteista sen asettamissa rajoissa.  

Talousvaliokunnan arvio EU-oikeuden asettamista reunaehdoista

Talousvaliokunta on perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella sekä lain tavoitteen toteuttamisen ja lainsäädännön täsmällisyyden ja tarkkuuden varmistamiseksi arvioinut mahdollisuutta täydentää sääntelyä EU-oikeuden asettamissa rajoissa. Edellä on erikseen tarkasteltu EU-lainsäädännön ja sitä koskevan EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön asettamia reunaehtoja kansalliselle sääntelylle. Kuten edellä on todettu, voimassa olevan EU-lainsäädännön ja EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa EU-sääntelyn asettamien rajojen määrittely tässä kysymyksessä ei ole yksiselitteistä. Myös talousvaliokunnan kuulemat asiantuntijat ovat esittäneet liikkumavarasta osin eriäviä näkemyksiä, ja hallituksen esityksen mukaista lähestymistapaa ja siinä esitettyjä tulkintoja asiaa koskevasta oikeuskäytännöstä voidaan luonnehtia jossain määrin riskiaversiivisiksi.  

Talousvaliokunta viittaa perustuslakivaliokunnan arvioon ja toteaa, että lainsäädännön täsmällisyyden, omaisuudensuojan ja sääntelyn tavoitteiden toteutumisen varmistamisen kannalta sääntelyä olisi perusteltua täsmentää nyt ehdotetusta EU-sääntelyn reunaehdot huomioon ottaen.  

Talousvaliokunta toteaa, että aiemmat, hallituksen esityksen perusteluissa viitatut oikeustapaukset koskevat osin eri tilannetta, kuin mistä on kyse nyt käsiteltävässä lakiehdotuksessa. Talousvaliokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että EU-tuomioistuimen tulkintakäytännössä on edellä kuvatulla tavalla korostunut voimakkaasti pyrkimys varmistaa sääntelyviranomaisen riippumattomuus, mitä myös julkisasiamiehen ratkaisuehdotus vielä vireillä olevassa asiassa C-718/18, komissio vs. Saksa, ilmentää.  

Talousvaliokunta korostaa, että EU:n tuomioistuimen asiaa koskeva oikeuskäytäntö tulee jatkossa edelleen merkittävällä tavalla määrittämään ja täsmentämään kansallista sääntelyliikkumavaraa suhteessa viranomaisten riippumattomuuteen. Talousvaliokunta pitää nyt esitetyn sääntelyn kannalta merkityksellisenä erityisesti edellä tarkasteltua, vireillä olevaa asiaa C-718/18, jossa julkisasiamies on antanut ratkaisuehdotuksensa 14.1.2021. Toisensuuntaisen tulkinnan tekeminen ja kansallisen sääntelyn täydentäminen nyt ehdotetusta aiheuttaisi tässä vaiheessa myös merkittävää oikeusepävarmuutta oikeustilan pysyvyyden osalta ja voisi johtaa tarpeeseen muuttaa sääntelyä pikaisesti. Talousvaliokunnan arvio EU-oikeuden asettamista reunaehdoista merkitsee tässä vaiheessa myös sitä, ettei kansalaisaloitteessa tai lakialoitteessa ehdotetun kohtuullisen tuoton laskentaperusteita määrittävän sääntelyn tarkoituksenmukaisuutta ole syytä arvioida yksityiskohtaisesti tässä asiayhteydessä.  

Edellä todetuin perustein talousvaliokunta ei esitä tässä vaiheessa sääntelyn täsmentämistä hallituksen esityksessä ehdotetusta. Talousvaliokunta katsoo myös, että nyt ehdotetulla sääntelyllä voidaan saavuttaa sille asetetut tavoitteet myös ilman lain tasolla toteutettua kohtuullisen tuoton laskentaperusteita koskevaa sääntelyä. Tämän varmistamiseksi nyt esitettyjen ehdotusten täytäntöönpanoa ja vaikuttavuutta tulee seurata tarkoin (valiokunnan lausumaehdotus 3). Talousvaliokunta katsoo kuitenkin, että erityisesti ottaen huomioon perustuslakivaliokunnan lausunto ja tarve varmistaa hinnoittelun kohtuullisuus valtioneuvoston tulee tulevan oikeuskäytännön mahdollistaessa valmistella täydentävää sääntelyä kohtuullisen tuoton laskentaperusteista (valiokunnan lausumaehdotus 1).  

Hinnoittelun nykytila ja uudistusten tarve

Hallituksen esityksessä on arvioitu sähkönsiirron ja -jakelun sääntelyn nykytilaa ja vaikutuksia ja vertailtu tilannetta joidenkin EU-maiden kanssa. Voimassa olevaan sähkömarkkinalain 24 §:ään sisältyy vaatimus verkkopalveluiden hinnoittelun kohtuullisuudesta. Hallituksen esityksessä on selvitetty nykyistä hinnoittelujärjestelmää ja Energiaviraston toimivaltaa hinnoittelun valvonnassa, siirto- ja jakelupalveluiden hinnoittelun laskentamenetelmää ja hinnankorotusten sääntelyä.  

Sähkönsiirrossa on kyse niin sanotusta luonnollisen monopolin tilanteesta: kilpailevien sähköverkkojen rakentaminen ei ole taloudellisesti kannattavaa, ja samalla sähköverkkojen toimivuus on yhteiskunnallisesti ratkaisevan tärkeää. Tämä tausta määrittää asiaa koskevan sääntelyn ja hinnoittelun arviointia. Hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa keskeiseksi muodostuvat sähköverkkoliiketoiminnan tuoton taso ja sähkönjakelun hinnat. Hallituksen esityksen mukaan sähköverkkotoiminnan kohtuullisen tuoton taso on Suomessa hyvin yhtenevä eurooppalaisten sääntelyviranomaisten käyttämiin tuottotasoihin nähden. Samoin keskimääräinen sähkön siirron hinta on Suomessa hyvin lähellä EU:n keskiarvoa. Sähkön kokonaishinnan on arvioitu olevan eurooppalaisessa katsannossa verrattain edullinen.  

Tästä huolimatta sähkönjakelun hinnat kotitalouksille ovat nousseet 2010-luvulla selkeästi sekä nimellisesti että reaalisesti. Esimerkiksi pientaloasukkaiden sähkön kokonaishinta sisältäen siirron, energian ja veron on noussut yhdeksän vuoden aikana noin 25 prosenttia ja siirtohinta 30 prosenttia. Verollinen siirtohinta on samana aikana noussut lähes 50 prosenttia, eli verojen vaikutus asiakkaan loppulaskuun on merkittävä.  

Samaan aikaan sähköverkon toimitusvarmuus on parantunut huomattavasti. Hallituksen esityksessä tätä on arvioitu erityisesti myrskytuhojen ja niihin liittyvien asiakkaille sähkökatkojen perusteella maksettujen vakiokorvausten määrän perusteella. 

Samoin hallituksen esityksessä on tarkasteltu toimitusvarmuusvaatimusten toteuttamista ja niihin liittyviä kustannuksia. Toimitusvarmuusinvestointien kohdentamisen kannalta keskeinen ja myös nyt käsiteltävän sääntelyn arvioinnin kannalta olennainen havainto liittyy haja-asutusalueiden toimitusvarmuuden toteuttamiseen: erityisesti viimeisen 25 prosentin asiakasjoukon saaminen toimitusvarmuuden piiriin on haasteellista. Se edellyttää verkon toimitusvarmuuden lisäksi tehokasta korjausorganisaatiota.  

Ehdotusten arvioiduista vaikutuksista

Talousvaliokunta toteaa, että yhteiskunnassa vallitsee varsin laaja yhteisymmärrys - ehkä tiettyjä verkonhaltijoita ja etujärjestöjä lukuunottamatta — siitä, että nykyisten laskentamenetelmien mahdollistamiin kohtuuttomiin tuottoihin verkonhaltijoiden omistajille on puututtava. Keskeinen kysymys on, millaisella sääntelyllä ja laskentamenetelmillä tämä tavoite saavutetaan.  

Talousvaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että sähkömarkkinoiden sääntelyä koskeva keskustelu on keskittynyt lähinnä siirtohintojen kehitykseen ja keinoihin niiden hillitsemiseksi. Vähemmälle huomiolle on jäänyt keskustelu siitä, millainen sähköverkkoinfrastruktuurin kehittämistapa, toimitusvarmuus ja laatutaso olisi yhteiskunnallisesti tarkoituksenmukainen ja tavoiteltava. Talousvaliokunta katsoo, että hallituksen esityksen mukaiset sääntelyratkaisut varmistavat tässä vaiheessa sähköverkkoinfrastruktuurin tasapainoisen kehittämisen eduskunta-aloitteissa ja kansalaisaloitteessa esitettyjä malleja varmemmin tarjoten samalla myös tarkoituksenmukaisia ratkaisuja sähkön siirtohintojen hillintään. Talousvaliokunta pitää kuitenkin tarpeellisena arvioida jatkossakin keinoja lisätä asiakkaiden vaikutus- ja valinnanmahdollisuuksia erityisesti harvaanasutuilla alueilla edellytettyyn toimitusvarmuuden tasoon ja tarvittaessa arvioida edelleen toimitusvarmuusinvestointien määräaikaa.  

Sääntelyn ydintavoite, sähkön siirtohintojen hillintä, toteutuisi edellä esiteltyjen, neljän keskeisen säännöskokonaisuuden kautta. Hallituksen esityksessä on arvioitu taustaoletuksen mukaisen laskentamenetelmien muutoksen tuovan 350 miljoonan euron säästön vuoteen 2020 verrattuna. 

Tehtyjen laskentaoletusten perusteella tehtävän yksikköhintojen ja tuottotason päivityksen jälkeen jakeluverkonhaltijoiden sallittu tuotto laskisi 32 prosenttia nykyisiin laskentamenetelmiin verrattuna vuonna 2022. Jakeluverkonhaltijat voisivat kerätä asiakkailtaan 350 miljoonaa euroa vähemmän jakelumaksuja vuoteen 2020 verrattuna ja 270 miljoona euroa vähemmän nykyisiin laskentamenetelmiin verrattuna. Lisäksi toimitusvarmuuskannustimen poisto leikkaisi tuottoja noin kolmasosalla jakeluverkonhaltijoista. Tämän on arvioitu leikkaavan tuottoja 30 miljoonaa euroa. On huomattava, että ehdotuksen vaikutukset toteutuisivat Energiaviraston laskentamallien muutoksen kautta ja jäisivät siten tässä vaiheessa niistä riippuvaisiksi. 

Laki- ja kansalaisaloitteiden perusteluissa on esitetty 440 miljoonan euron säästöt asiakkaille vuoden 2018 tasoon verrattuna. Toisaalta valiokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa on esitetty myös huomattavasti korkeampia arvioita asiakkaille koituvista säästöistä. Talousvaliokunta pitää valitettavana, että näitä koskevia laskentaperusteita ei kuitenkaan ole tarkemmin lausunnoissa avattu.  

Talousvaliokunta katsoo saamansa selvityksen perusteella, että myös hallituksen esityksen mukaiset muutokset laskentamenetelmiin mahdollistavat suuruusluokaltaan kansalaisaloitteen mallia vastaavat säästöt asiakkaille. Hallituksen esityksen mukaiseen malliin liittyy kuitenkin merkittäviä etuja myös siltä kannalta, että malli on otettavissa käyttöön nopeammin, talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan jo vuoden 2022 alusta, kun taas suuremmat laskentamenetelmiä koskevat muutokset vaatisivat laajempaa valmistelua ja voisivat viivästyttää uudistuksen voimaantuloa. Uudistuksen voimaantulo esimerkiksi kahta vuotta myöhemmin, seuraavan valvontajakson alusta, merkitsisi noin 700 miljoonan euron lisälaskua kuluttajille.  

Edellä on lyhyesti tarkasteltu hallituksen esitykseen sisältyvää korotuskattosäännöstä. Arvioitaessa sähkön siirto- ja jakelumaksujen korotuskattoa koskevan sääntelyn vaikutuksia on otettava huomioon, että korotuskatto ei lähtökohtaisesti vaikuta sähkönsiirron ja -jakelun hintatasoon valvontajakson mittaisella tarkasteluvälillä ja sääntelyjärjestelmän mukaisilla tasausjaksoilla tarkasteltuna. Hinnankorotusten taustalla on aina oltava kustannusperuste ja verkonhaltijan on otettava huomioon Energiaviraston vahvistamien tariffien laskentamallien sallima liikevaihdon maksimimäärä. Korotuskaton ylärajan laskemiselle on lisäksi sähkömarkkinadirektiivistä ja perustuslain omaisuuden suojasta johtuvia reunaehtoja. Perustuslakivaliokunta ei ole lausunnossaan pitänyt nyt ehdotetun kaltaista sääntelyä ongelmallisena. Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan ole arvioinut nyt ehdotettua tiukempia, kansalaisaloitteeseen ja lakialoitteeseen sisältyviä korotuskattoehdotuksia. Talousvaliokunta pitää saamansa selvityksen perusteella hallituksen esityksessä ehdotettua korotuskattoa perusteltuna. Korotuskaton laskemiselle asettaa rajoituksia myös se, ettei sitä tulisi kuitenkaan asettaa niin matalaksi, että se saattaisi leikata Energiaviraston toimivaltansa puitteissa vahvistamien laskentamenetelmien mukaista kohtuullista tuottoa tai ettei se mahdollistaisi verkkojen toimivuudeksi tarvittavia investointeja. Myös tältä kannalta EU-sääntelyn rajat ja komission valvontakäytäntö mahdollisine rikkomusmenettelyineen asettavat rajoja kansalliselle sääntelylle.  

Esityksen taloudellisia vaikutuksia arvioitaessa on otettava kuitenkin huomioon se, että vaikutuksia liudentaa se, että nyt ehdotettu sääntely mahdollistaa tähän asti perimättä jääneiden alituottojen perimisen tulevina vuosina. Hallituksen esityksen mukaiseen malliin sisältyy tältä osin alituoton tasoitusjakson pidennys enintään neljällä vuodella. Hallituksen esityksessä on arvioitu, että perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö näyttäisi edellyttävän, että ennen matalamman korotuskaton säätämistä syntynyt verkonhaltijan alijäämä tulisi rajata matalamman korotuskaton ulkopuolelle. Koska nykysääntelyssä valvontajakson alijäämä on mahdollista kattaa seuraavan valvontajakson aikana, saattaisi matalampi raja ilman siirtymäaikaa leikata takautuvasti verkonhaltijan edellisen jakson kohtuullista tuottoa. Perustuslakivaliokunta ei ole hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossaan (PeVL 19/2021 vp — HE 265/2020 vp) nimenomaisesti ottanut kantaa tähän kysymykseen, mutta on toisaalta todennut, että lainsäätäjällä on luonnollisten monopolien sääntelyssä myös hinnoitteluperusteiden osalta, mukaan lukien sääntelyn taannehtivuus, laaja liikkumavara.  

Talousvaliokunta yhtyy hallituksen esityksessäkin todettuun arvioon siitä, että alituoton tasoitusjakson pidentämisellä nykyisestä olisi yleisesti verkonhaltijoiden asiakkaiden ja sähköverkkojen sääntelyn näkökulmasta negatiivisia vaikutuksia. Samalla valiokunta yhtyy hallituksen esityksen arvioon siitä, että nyt ehdotetun korotuskaton laskemisen vuoksi on kuitenkin tarpeen mahdollistaa poikkeuslupamenettelyllä vuoden 2019 lopussa päättyneen alituottojakson pidennys, jotta ehdotuksella ei puututtaisi takautuvasti alijäämään, jonka tasoitusjakso on kesken nyt ehdotetun sääntelyn tullessa voimaan. Talousvaliokunta huomauttaa, että ehdotettu sääntely merkitsisi lähinnä täsmennystä nykyiseen säännökseen ja vastaisi pitkälti Energiaviraston noudattamaa käytäntöä.  

Talousvaliokunta toteaa lisäksi, että ehdotettuihin kansalais- ja lakialoitteen mukaisiin sääntelymalleihin sisältyvät EU-oikeudelliset riskit voisivat merkitä tuomioistuinkäsittelyjen kautta suurempia epävarmuustekijöitä järjestelmän toteuttamisen kannalta. Lisäksi on todettava, että perustuslakivaliokunta ei ole lausunnossaan (PeVL 19/2021 vp — HE 265/2020 vp) arvioinut kansalais- ja lakialoitteita vaan ainoastaan nyt käsiteltävää hallituksen esitystä. Talousvaliokunta toteaa toisaalta, että näihin aloitteisiin liittyvien, erityisesti omaisuuden suojaan liittyvien kysymysten arviointi ei ole tässä yhteydessä välttämätöntä, koska hallituksen esityksen mukaisen sääntelymallin on kokonaisuutena arvioiden, myös edellä todetut oikeudelliset riskit huomioon ottaen, näitä paremmin arvioitu vastaavan uudistuksen tavoitteita.  

Laskentamallin elementit

Esityksen yhtenä keskeisenä tavoitteena on luoda työkaluja, joiden avulla voidaan vaikuttaa siirtohintojen kehitykseen ja samalla turvata yhteiskunnan edellyttämien toimitusvarmojen ja älykkäiden sähköverkkojen kehittämistä.  

Sähkön siirtohintojen hinnoittelun sääntelyn ja tariffien laskentamenetelmien taustalla oleva keskeinen tekijä on sähköverkon arvostaminen, jota kautta tuottopohja määrittyy. Hallituksen esityksen mukaisessa mallissa tuottopohjan määrittämiseen ja laskentamallien sisältöön suoraan kohdistuvaan lainsäädäntöön ei esitettäisi muutoksia. Jakeluverkonhaltijoiden sääntelyyn ehdotettujen muutosten vuoksi Energiaviraston olisi kuitenkin muutettava voimassa olevia jakeluverkonhaltijoiden tariffien laskentamenetelmiä koskevia vahvistuspäätöksiään jo kuluvan valvontajakson osalta.  

Energiavirasto on arvioinut, että laskentamementelmiä tulisi kehittää erityisesti seuraavilla tavoilla: 1.) Tuottopohjassa käytettävien yksikköhintojen päivittäminen. Tämän tarkoituksena olisi ottaa huomioon vuodesta 2016 tapahtunut investointikustannusten lasku sekä mahdollistaa investointien kustannustehokkuuden arviointi. Yksikköhintojen päivittäminen siis pienentäisi tuottopohjaa. 2.) Kohtuullisen tuottoasteen (WACC-prosentti) tason määrittäminen. Tämän tarkoituksena on ottaa huomioon toimitusvarmuusvaatimusten toteutumisen aikataulun pidentyminen, se että riskittömän koron tulisi riittävän nopeasti heijastaa markkinakorkojen muuttumista sekä viraston valvonnasta ja sen tuloksista viime vuosina saadut kokemukset. Tuottoasteen päivitys alentaisi tuottoprosenttia. 3.) Toimitusvarmuuskannustimen tarpeen arviointi. Toimitusvarmuustavoitteiden aikataulun pidentyessä toimitusvarmuuskannustimen tarve voisi poistua. Tämä voisi alentaa joidenkin yhtiöiden tuottoa. 

Hallituksen esityksen lähtökohtana on, ettei laskentamenetelmien sisältöön suoraan kohdistuva lainsäädäntö ole edellytyksenä menetelmien uudelleentarkastelulle. Energiavirastolla on mahdollisuus ja velvollisuus kehittää siirtomaksujen laskentamenetelmiä niissä havaittujen puutteiden korjaamiseksi. Edellä asian EU-oikeudellisen arvioinnin yhteydessä todettu tukee osaltaan tätä arviota. Talousvaliokunta korostaa myös, että nyt ehdotettujen muutosten tarkoituksena on nimenomaan mahdollistaa valvontamallin muuttaminen kesken kuluvan valvontajakson.  

Nykyisessä valvontamallissa verkon arvon määritys tapahtuu Energiaviraston määrittämien komponenttikohtaisten yksikköhintojen pohjalta. Valvontamallien ongelmana on pidetty sitä, että yksikköhinnat on kiinnitetty kahdeksaksi vuodeksi vuosille 2016—2023, jolloin hinnat eivät enää vastaa nykyisellään todellista kustannustasoa. Talousvaliokunta pitää keskeisenä, että yksikköhinnat jatkossa päivitetään huomattavasti nykyistä useammin.  

Vaihtoehdoksi Energiaviraston määrittämille yksikköhinnoille on esitetty myös siirtymistä lähemmäksi kirjanpitoarvojen käyttöä. Sekä asiaa koskevassa lakialoitteessa LA 17/2020 vp että kansalaisaloitteessa KAA 9/2020 vp on esitetty, että hinnoittelun valvontamenetelmissä tulisi määrätä verkkotoimintaan tai palveluun sidotun pääoman arvostusperiaatteista niin, että sidotun pääoman arvo ei saisi oleellisesti erota kyseisen pääoman taseen määritellystä arvosta.  

Erityisesti verkko-omaisuuden kirjanpidon tasearvojen käyttöä tuottopohjan määrittämisessä on kuitenkin pidetty ongelmallisena. Sen on katsottu voivan johtaa verkonhaltijoiden rahoitusvaikeuksiin, investointien vaarantumiseen, toimitusvarmuuden heikentymiseen, kirjanpidollisten järjestelyjen käyttöön ja siirtohintojen nousuun. Mallista voisi seurata, etteivät ne yhtiöt, joilla ei ole tasearvoa tuoton laskennassa käytettävien verkko-omaisuuden osien osalta, saisi käytännössä lainkaan tuottoa. Malli voisi johtaa monien yhtiöiden osalta tuottojen menettämiseen, tuotot voisivat kohdistua epätasaisesti ja kasautua pääsääntöisesti suurimmille yhtiöille. Talousvaliokunta pitää keskeisenä, että yksikköhinnat tulevassa mallissa vastaisivat nykyistä tarkemmin todellisia investointikustannuksia. Talousvaliokunta toteaa, että myös tältä osin nyt esitetyn sääntelyn vaikutukset jäävät avoimeksi ja riippuvat Energiaviraston omaksumasta laskentamallista.  

Keskeinen kritiikki Energiaviraston soveltamaa laskentamallia kohtaan kohdistuu myös kohtuullisen tuoton laskentamallissa käytettyyn pääomarakenteeseen, jossa oman pääoman osuus on 60 prosenttia ja vieraan pääoman osuus 40 prosenttia. Tämän on katsottu tarjoavan merkittävästi suuremmalla vieraan pääoman osuudella toimivalle yhtiölle etua valvontamallin mahdollistaman tuoton osalta. Vaihtoehdoksi on esitetty jakeluverkon todellisen pääomarakenteen käyttämistä kohtuullisen tuoton laskennassa, mihin myös asiaa koskevassa kansalaisaloitteessa esitetty malli perustuu. 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty osin eriäviä käsityksiä myös siitä, millaisia vaikutuksia olisi nykyisestä, optimaalisen pääomarakenteen (WACC) mallista luopumisella ja siirtymisellä kirjanpidon mukaisten yrityskohtaisten pääomasuhteiden käyttöön. Energiavirasto on arvioinut, ettei tällä olisi olennaisia vaikutuksia tuottoasteen määrittämiseen. Tästä voisi kuitenkin aiheutua suurempi kannustin käyttää omaa pääomaa: koska oman pääoman tuottovaatimus on suurempi kuin vieraan pääoman, tämä voisi nostaa kohtuullista tuottoa ja samalla antaa mahdollisuuden nostaa siirtohintoja. Lisäksi on arvioitu, ettei täysin oman tai vieraan pääoman varaan rakentuva pääomarakenne ole optimaalinen eikä valvonnalla ole syytä kannustaa epäterveisiin pääomarakenteisiin. Toisaalta taas on arvioitu, että todellisen pääomarakenteen huomioon ottaminen voisi oikaista valvontamallin ohjausvaikutuksia, kohdella jakeluverkkoyhtiöitä tasapuolisemmin ja ottaa huomioon yhtiön todellisen oman pääoman. Yksi vaihtoehto olisi myös, että valvontamallin sisältämät menetelmät voisivat jatkossa poiketa toisistaan jakeluverkkoyhtiön ominaisuuksista riippuen. Sääntelyä laadittaessa on kuitenkin syytä ottaa huomioon, että pääomarakenteeseen sidotut taloudelliset kannusteet johtavat herkästi pääomarakenteen muokkaamiseen. Yritykset voivat erityisesti konsernirakenteissa muokata pääomarakennettaan, ja tällä on samalla yhteys myös verosuunnitteluun. 

Talousvaliokunta korostaa, että laskentamallin edellä todetut osatekijät, tuottopohjassa käytettävät yksikköhinnat, tuottoasteen laskentatapa ja toimitusvarmuuskannustimet, muodostavat kokonaisuuden, jota on syytä arvioida kriittisesti tulevassa laskentamallin määrittämisessä. Ehdotettujen toimitusvarmuustavoitteiden määräajan pidentämisen ja investointien kustannustehokkuuden vaatimusten tulee heijastua myös tulevaan laskentamalliin. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että hallitus asettaa lisäksi akateemisen työryhmän antamaan Energiavirastolle lausunnon tariffien laskentamallien osatekijöistä. Työryhmän on tarkoitus aloittaa työnsä nyt käsiteltävän ehdotuksen tultua hyväksytyksi. 

Kehittämissuunnitelmat ja kustannustehokkuuden vaatimus

Keskeinen väline verkon uusimisen ja rakentamisen kustannustehokkuuden ohjaamiseen on verkon kehittämissuunnitelma. Hallituksen esityksessä esitetään täydennettäväksi voimassa olevaa verkon kehittämisvelvollisuutta koskevaa 19 §:ää ja kehittämissuunnitelmaa koskevaa 52 §:ää. 19 §:ään esitetyn täydentävän säännöksen mukaan verkonhaltijan olisi suunniteltava, rakennettava ja ylläpidettävä sähköverkkoaan siten, että verkonhaltija tuottaisi siirto- ja jakelupalvelun verkkonsa käyttäjille kustannustehokkaalla tavalla. Verkonhaltijan tulisi verkkonsa kehittämistoiminnalla pyrkiä kustannustehokkaiden verkkoratkaisujen ja toimenpiteiden käyttämiseen, eikä pelkkä investointien kilpailuttaminen riittäisi tämän osoittamiseen. Vastaavasti kehittämissuunnitelmaa koskevaan 52 §:ään sisällytettäisiin vaatimus kustannustehokkuudesta, ja samalla kehittämissuunnitelmaan kohdistettaisiin nykyistä yksityiskohtaisempia sisällöllisiä vaatimuksia. 

Myös asiaa koskevassa kansalaisaloitteessa KAA 9/2020 vp ja lakialoitteessa LA 17/2020 vp on nostettu esiin kehittämissuunnitelmiin liittyvä kustannustehokkuusvaatimus.  

Talousvaliokunta pitää kustannustehokkuuden vaatimusta keskeisenä kehittämissuunnitelmia ohjaavana periaatteena. Energiavirastolla olisi jatkossa toimivalta määrätä jakeluverkonhaltijaa muuttamaan jakeluverkon kehittämissuunnitelmaansa, mikäli se ei täyttäisi kustannustehokkuuden vaatimusta vaihtoehtoisiin toimenpiteisiin verrattuna. Energiaviraston tämän vaatimuksen arviointiin soveltamilla menetelmillä tulee olemaan keskeinen merkitys. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että nämä arviot ottavat vertailukelpoisella tavalla huomioon myös mahdolliset verkostoratkaisut investointivaihtoehtoina. 

Erillisten linjojen ja energiayhteisöjen sääntelymallit

Hallituksen esityksen mukainen erillisiä linjoja koskeva ehdotus merkitsisi sitä, että sähkönkäyttäjille ja energiayhteisöille säädettäisiin oikeus ilman erillistä lupaa rakentaa ns. erillisiä linjoja kiinteistörajan yli pientuotannon liittämiseksi sähkönkäyttöpaikkaan tai kiinteistön tai sitä vastaavan kiinteistöryhmän verkkoon. Tavoitteena on laajentaa asiakkaiden mahdollisuuksia hyödyntää uusiutuvaa pienimuotoista sähköntuotantoa ja samalla vähentää hiilidioksidipäästöjä. Energiayhteisöt voivat myös parantaa toimitusvarmuuden tasoa. Ehdotus vastaa osaltaan myös lakialoitteessa LA 17/2020 vp esitettyyn ehdotukseen, jolla laajennettaisiin asiakkaan oikeutta rakentaa kiinteistön rajat ylittävä sähkölinja ja käyttää sitä ilman sähköverkkolupaa. Lakialoitteessa esitetty malli olisi kuitenkin hallituksen esityksessä ehdotettua laajempi. 

Hallituksen esityksen mukainen ehdotus koskisi vain pienimuotoista sähköntuotantoa, jota koskee sähkömarkkinalain 3 §:n 14 kohdan mukainen 2 megavolttiampeerin raja. Samoin edellytyksenä olisi se, että erillinen linja ei muodostaisi sähkönkäyttöpaikkojen liittymisjohtojen kanssa rengasyhteyttä sähköverkkoon tai sähköverkkojen välille. Toiminta muuttuisi luvanvaraiseksi, jos erillinen linja yhdistäisi vähintään kaksi jakeluverkkoon liitettyä käyttöpaikkaa toisiinsa. Asiaa koskevassa lakialoitteessa LA 17/2020 vp ei esitetä tätä vastaavia tehorajoituksia tai suljeta pois useamman käyttöpaikan yhdistämistä ja siten rengasyhteyden muodostumista.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty osin hallituksen esityksen kanssa eriäviä käsityksiä ehdotetun sääntelyn riittävyydestä ja toimivuudesta. On arvioitu, että energiayhteisöt tulisi määritellä mahdollistavalla eikä rajoittavalla tavalla. Myös sähkömarkkinadirektiivin 2019/044 perusajatuksena on asiakkaan aktiivisen roolin korostaminen. Energiayhteisöjen voidaan katsoa edistävän esimerkiksi uusiutuvan energian, energiajärjestelmien tarvitsemien joustojen, resurssitehokkuuden ja sektori-integraation tavoitteita. Energiayhteisöjen laaja mahdollistaminen voisi myös palvella alan innovaatioiden, kansainvälisen kilpailukyvyn ja viennin tavoitteita.  

Ehdotettua sääntelyä on kritisoitu erityisesti siltä osin, että se ei mahdollistaisi esimerkiksi useamman sähkön käyttöpaikan liittämistä tuotantoyksikköön. Hallituksen esityksen mukaan erillisen linjan rakentamisoikeuden edellytyksenä olisi, ettei erillinen linja muodosta sähkönkäyttöpaikkojen liittymisjohtojen kanssa rengasyhteyttä sähköverkkoon tai sähköverkkojen välille. Toiminta muuttuisi luvanvaraiseksi sähköverkkotoiminnaksi, jos erillinen linja yhdistäisi vähintään kaksi jakeluverkkoon liitettyä käyttöpaikkaa toisiinsa. Tämä vastaisi sähkömarkkinadirektiivissa, noudatettua käsitteistöä.  

Talousvaliokunta huomauttaa, että erillisen linjan rakentamisoikeuden rajaaminen kiinteistöön tai sitä vastaavaan kiinteistöryhmään on ensisijaisesti oikeudellinen rajanveto, jolla pyritään luomaan selkeä raja omassa käytössä olevan ja yleisen sähköverkon välille ja samalla rajaamaan asiaan liittyviä sähkökauppojen selvitykseen ja turvallisuuskysymyksiin liittyviä ongelmia. Sitä ei kuitenkaan voida pitää teknisessä mielessä tai sähköturvallisuuden kannalta ainoana mahdollisena tai välttämättömänä rajana, koska edellä tarkoitettuja rengasyhteyksiä voi jo nyt muodostua kiinteistöjen sisälle. Rajauksen muuttaminen edellyttäisi kuitenkin laajaa arviointia ja voisi helposti johtaa täysin sopimuksenvaraisiin rajanvetoihin. 

Kriittisiä arvioita on esitetty myös sääntelyyn sisältyvästä 2 megavolttiampeerin rajasta, joka vastaisi sähkömarkkinalain 3 §:n 14 kohdan pienimuotoisen sähköntuotannon määritelmää. Talousvaliokunta huomauttaa, että sähkömarkkinadirektiivin erillisen linjan määritelmään ei sisälly tuotantoyksikön kokorajaa. Toisaalta sähkömarkkinadirektiivin sääntelyn ei ole nähty olevan esteenä tällaisen rajan asettamiselle. Sääntelyn tavoitteena on tässä vaiheessa ollut pienimuotoisen sähköntuotannon liittämisen mahdollistaminen kiinteistön tai sitä vastaavan kiinteistöryhmän verkkoon. Talousvaliokunta pitää valitettavana, että esitettyä rajausta ei ole sisällöllisesti laajemmin perusteltu hallituksen esityksessä. Valiokunta katsoo kuitenkin, että rajan nostaminen edellyttäisi tässä kohtaa asian vaikutusten arviointia, joka on erityisesti nyt käsiteltävän hallituksen esityksen käsittelyaikataulu huomioon ottaen tarkoituksenmukaisempaa tehdä jatkossa energiayhteisöjä koskevan laajemman arvioinnin yhteydessä. 

Energiayhteisöjen laajamittainen yleistyminen voisi toisaalta johtaa myös jakeluverkonhaltijoiden tulovirran vähenemiseen: se, että sähköntuotantoa kytketään samalle käyttöpaikalle kulutuksen kanssa, vähentää sähköverkosta otetun sähkön määrää ja siten jakeluverkonhaltijan energiapohjaista tulovirtaa asiakkaalta. Tällöin osa kyseisen asiakkaan tai energiayhteisön aiheuttamista kustannuksista jää muiden verkonkäyttäjien maksettavaksi. Pienetkin muutokset järjestelmään voisivat lisäksi aiheuttaa merkittäviä teknisiä muutoksia ja lisäkustannuksia sähkökauppojen selvitysjärjestelmään.  

Hallituksen esityksessä ei siten ole päädytty laajentamaan energiayhteisöjen toimintamahdollisuutta direktiviin mahdollistamalla tavalla jakeluverkon rakentamisoikeuteen. On arvioitu, että direktiivin ehtoa siitä, että energiayhteisöt osallistuisivat asianmukaisella ja tasapainoisella tavalla järjestelmän kokonaiskustannusten jakoon, ei pystyttäisi nykyisessä energiaperusteisessa jakelutariffijärjestelmässä toteuttamaan. On arvioitu, että nykyisessä järjestelmässä oikeus rakentaa jakeluverkkoja voisi johtaa etäisyysriippumattoman jakeluhinnoittelun rapautumiseen ja aiheuttaa ongelmia erityisesti haja-asutusalueiden sähköhuollon järjestämisen kannalta. Se voisi myös johtaa päällekkäisen verkkoinfrastruktuurin rakentamiseen. Asialla on lisäksi välitön liittymä energiaverotuottojen kertymään. Toisaalta on arvioitu, että esimerkiksi kauempana haja-asutusalueella sijaitseva energiayhteisö voisi myös vähentää jakeluverkkoyhtiöiden investointipainetta verkon vahvistamiseksi siirtokapasiteetin tai toimitusvarmuuden osalta.  

Talousvaliokunta pitää energiayhteisöjen potentiaalia merkittävänä energiajärjestelmän tulevan kehityksen kannalta. Talousvaliokunta katsoo, että sääntelyn tulisi olla kustannustehokkaiden energiayhteisöjen toiminnan mahdollistavaa. Samalla valiokunta korostaa, että asialla on merkittäviä vaikutuksia sähkön toimitusvarmuuden, hinnoittelun ja verojärjestelmän kannalta. Tulevassa sääntelyssä tulisi siten löytää ratkaisuja, jotka sekä mahdollistavat energiayhteisöjen kehittämisen että varmistavat niiden osallistumisen tasapainoisella tavalla järjestelmän kokonaiskustannusten jakoon. Laajemmat energiayhteisöjen toiminnan mahdollistavat uudistukset ja niihin liittyvä hinnoittelujärjestelmä tulisi suunnitella huolellisesti ja niin, että niillä on myös laajasti arvioituna asiakkaiden hyväksyntä.  

Talousvaliokunta pitää tässä vaiheessa hallituksen esityksen mukaista sääntelyratkaisua perusteltuna mutta edellyttää, että erillisiä linjoja koskevan sääntelyn muutostarpeet selvitetään energiayhteisöjen toiminnan täysipainoiseksi mahdollistamiseksi osana energiajärjestelmän kokonaisuutta. Tämä edellyttää kuitenkin kattavaa vaikutusarviointia ja laajapohjaista valmistelua (valiokunnan lausumaehdotus 2). Osin energian pientuotannon tarpeisiin voidaan vastata myös valmisteilla olevassa hallituksen esityksessä, jonka tarkoituksena on ehdottaa oikeutta liittää myös sähkövarastoja kiinteistön rajan yli. 

Johtopäätökset ja jatkotyö

Talousvaliokunta korostaa, että sähkömarkkinoiden sääntelyn uudistamiseen on laaja yhteiskunnallinen tarve ja tahtotila. Tätä ilmentävät myös edellä tarkastellut asiaa koskevien kansalaisaloitteen ja eduskunta-aloitteiden pitkälti yhtenevät tavoitteet. Voidaan arvioida, että aloitteiden vaikutus on osaltaan toteutunut myös asian liittyneen laajan yhteiskunnallisen keskustelun ja hallituksen esitykseen sisällytettyjen, tavoitteiltaan vastaavien ehdotusten kautta. Talousvaliokunta korostaa muutosten ennakoitavuutta ja toimintaympäristön vakauden merkitystä toimialalle sekä kuluttajille. Hallituksen esityksen muodostaman kokonaisuuden sisältämien sääntelyratkaisujen voidaan arvioida tässä vaiheessa vastaavan, EU-oikeuden asettamissa rajoissa, tarkoituksenmukaisella tavalla näihin tavoitteisiin. Talousvaliokunta pitää aloitteiden kautta muodostunutta keskustelua sääntelyn kehittämisestä tärkeänä ja korostaa, että nyt tehtävät lainsäädäntömuutokset eivät ole päätepiste vaan yksi kehitysvaihe sähkömarkkinoiden sääntelyssä. Energiajärjestelmän kehitys ja energiamurros merkitsevät tarvetta kehittää alan lainsäädäntöä jatkuvasti. Myös nyt tehtävien muutosten vaikutusten arviointi niin siirtohintoihin, toimitusvarmuuteen kuin jakeluyhtiöiden toimintaan on tärkeää. 

Sääntely määrittää keskeisesti yhteiskunnan kriittistä infrastruktuuria ja sen kehittämistä. Samalla sillä on merkittävät taloudelliset vaikutukset kansalaisille ja yrityksille. Talousvaliokunta katsoo, että hallituksen esityksen mukaiset ehdotukset mahdollistavat tarvittavan korjausliikkeen ja oikeansuuntaisen kehityksen sähkön siirtohinnoitteluun. Ratkaiseva merkitys jää kuitenkin edelleen Energiaviraston laskentamallien valmistelulle ja soveltamiselle.  

Edellä on tarkasteltu niitä reunaehtoja, joita erityisesti EU-oikeus asettaa kansallisen sähkömarkkinalainsäädännön kehittämiselle. Samoin on todettu, että lainsäädännön merkittävä muuttaminen esimerkiksi energiayhteisöjen laajemman toiminnan mahdollistamiseksi edellyttäisi laajempaa arviointia kuin tässä yhteydessä on mahdollista tehdä. Talousvaliokunta pitää tärkeänä laajempaa keskustelua ja valmistelua, jotta voidaan arvioida, millainen sähköverkkojen laatutaso ja kehittämistapa tulevaisuuden energiajärjestelmässä on tarkoituksenmukainen. Keskeistä on, että tässä työssä otetaan huomioon kehittyvät teknologiset ratkaisut: älykkäät verkot, paikalliset energiantuotannon vaihtoehdot ja energian varastoinnin mahdollisuudet. 

Talousvaliokunta on tunnistanut erityisesti kaksi merkittävää osa-aluetta, joilla sääntelyä on edelleen kehitettävä, jotta tulevaisuudessa voidaan varmistaa sekä verkkoinfrastruktuurin kehittäminen että sähkön siirtohintojen kohtuullisuus. Nämä toimet, joita talousvaliokunta samalla esittää eduskunnan lausumiksi, liittyvät hinnoittelua koskevien periaatteiden tarkempaan sääntelyyn EU-oikeuden asettamissa rajoissa ja energiayhteisöjen laajemman kehittämisen edellyttämiin muutostarpeisiin.