Ehdotuksen tausta ja tavoitteet
Hallitus antoi eduskunnalle 14.12.2023 esityksen julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) muuttamisesta. Ehdotuksen tavoitteena on tehostaa julkisten hankintojen valvontaa varmistamalla Kilpailu- ja kuluttajavirastolle riittävä aika yksittäisten suorahankintojen lainmukaisuuden arvioimiseksi ja sitä koskevan seuraamusmaksuesityksen tekemiseksi markkinaoikeudelle. Lisäksi hankintojen ilmoittamista koskevia hankintalain ja erityisalojen hankintalain säännöksiä ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan Euroopan komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2019/1780 toteutettuja hankintojen ilmoittamista koskevia uudistuksia. Erityisalojen hankintalain soveltamisalaa energiahuollon osalta ehdotetaan myös täsmennettäväksi niin, että se on EU:n erityisaloja koskevan hankintadirektiivin kanssa yhdenmukainen.
Talousvaliokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettuja muutoksia perusteltuina ja puoltaa niiden hyväksymistä seuraavassa esitetyin perusteluin ja yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitetyin teknisin korjauksin.
Keskeisten ehdotusten arviointia
Kilpailu- ja kuluttajaviraston esitys markkinaoikeudelle seuraamusmaksun määräämiseksi EU-kynnysarvot ylittävissä lainvastaisissa suorahankinnoissa
Hankintalain mukaan julkisten hankintojen lainmukaisuuden valvonta kuuluu Kilpailu- ja kuluttajavirastolle. Valvonta kohdistuu erityisesti EU:n hankintadirektiivien mukaiset kynnysarvot ylittäviin suorahankintoihin sekä suorahankintoihin rinnastuviin menettelyiltään karkeasti virheellisiin tai syrjiviin hankintoihin. Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi ottaa asian tutkittavakseen joko sille tehdyn toimenpidepyynnön perusteella tai omasta aloitteestaan. Jos on kyse EU-kynnysarvot ylittävästä lainvastaisesta suorahankinnasta, ja asiassa on jo tehty hankintasopimus, markkinaoikeus voi Kilpailu- ja kuluttajaviraston esityksestä määrätä hankintayksikölle seuraamusmaksun.
Voimassa olevan hankintalain 141 §:n 2 momentin mukaan Kilpailu- ja kuluttajaviraston on tehtävä seuraamusmaksuesitys markkinaoikeudelle kuuden kuukauden kuluessa hankintasopimuksen tekemisestä. Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvittämistoimenpiteet katkaisevat kuuden kuukauden määräajan kulumisen, jolloin se alkaa kulua uudelleen alusta. Ehdotuksen mukaan määräaikaa seuraamusmaksuesityksen tekemiselle pidennettäisiin niin, että se olisi nykyisen kuuden kuukauden sijasta kaksitoista kuukautta. Määräajan pidennystä pidetään tarpeellisena, jotta Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi toteuttaa valvontatehtäväänsä riittävän tehokkaasti lainvastaisten ja taloudelliselta arvoltaan merkittävien suorahankintojen osalta.
Hallituksen esityksen ja useiden asiantuntijalausuntojen mukaan etenkin laajoissa ja monimutkaisissa asioissa nykyisen lain mukainen kuuden kuukauden määräaika ei ole riittävä, koska tosiseikkojen selvittäminen ja asianosaisten asianmukainen kuuleminen vievät usein merkittävän osan tästä ajasta, eikä Kilpailu- ja kuluttajavirastolle jää riittävästi aikaa huolellisen oikeudellisen arvioinnin ja seuraamusmaksuesityksen tekemiseen markkinaoikeudelle. Määräajan riittämättömyys korostuu erityisesti niissä tilanteissa, joissa hankintayksikön sopimushallinnassa on puutteita, eikä se kykene toimittamaan asian selvittämiseksi pyydettyjä tietoja kohtuullisessa ajassa.
Hankintalain 141 §:n mukaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto voi tehdä esityksen markkinaoikeudelle vain, jos asiassa on jo tehty hankintasopimus. Asiantuntijalausunnoista käy kuitenkin ilmi, että laittomista suorahankinnoista ei aina tehdä kirjallista hankintasopimusta. Näissä tilanteissa suorahankinnat ja olennaiset sopimusmuutokset tulevat valvontaviranomaisen ja muiden potentiaalisten tarjoajien tietoon viiveellä ja usein vasta siinä vaiheessa, kun seuraamusmaksuesityksen tekemiselle asetettu kuuden kuukauden määräaika on jo ehtinyt kulua loppuun. Tällaisissa tilanteissa Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ehdi aloittaa määräajan puitteissa toimenpiteitä asian selvittämiseksi ja katkaista määräajan kulumista, eikä myöskään seuraamusmaksuesityksen tekeminen markkinaoikeudelle ole enää mahdollista.
Muutamassa asiantuntijalausunnossa ehdotusta vastustetaan ja kiinnitetään huomiota siihen, että määräajan pidentäminen tarkoittaisi hankintayksiköille entistä pidemmäksi ajaksi epävarmuutta siitä, voivatko ne hyödyntää tekemäänsä hankintasopimusta. Niiden mukaan ehdotettu pidempi määräaika voi johtaa kohtuuttomiin tilanteisiin oikeusvarmuuden ja hankintayksikön toiminnan järjestämisen näkökulmasta. Yhden asiantuntijalausunnon mukaan markkinaoikeudelle tehtävää esitystä koskevan määräajan pidentämisen sijasta tulisi arvioida Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvitys- ja kuulemiskäytäntöjen tarkoituksenmukaisuutta ja tehokkuutta sekä resurssien riittävyyttä.
Talousvaliokunta pitää ehdotusta määräajan pidentämisestä perusteltuna. Talousvaliokunta toteaa, että ehdotus koskee ainoastaan EU-kynnysarvot ylittäviä lainvastaisia suorahankintoja. Suorahankinnat ovat hankintoja, jotka toteutetaan ilman kilpailutusta, ja ne ovat lain mukaan sallittuja vain tietyissä harvoissa poikkeustilanteissa, jotka on listattu tyhjentävästi hankintalain 40 §:ssä. Tällaisia poikkeustilanteita ovat esimerkiksi välttämättömän hankinnan toteuttaminen ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi tai jos lain mukaisesti järjestetyssä tarjouskilpailussa ei ole saatu lainkaan tarjouksia. Lisäksi valiokunta korostaa, että ehdotuksessa on kyse EU:n hankintadirektiivien mukaiset kynnysarvot ylittävistä hankinnoista eli taloudelliselta arvoltaan merkittävistä julkisista panostuksista.
Talousvaliokunta viittaa asiantuntijalausuntoihin ja toteaa myös, että hankintayksikkö voi näissä tilanteissa merkittävästi parantaa oikeusturvaansa ja lisätä yleistä oikeusvarmuutta julkaisemalla hankintalain 58 §:n mukaisen ilmoituksen aiotusta suorahankinnasta ennen hankintasopimuksen tekemistä. Jos suorahankinnasta on julkaistu ilmoitus hankintalain 58 §:n nojalla, eikä asiasta valiteta 14 päivän kuluessa ilmoituksen julkaisemisesta, suorahankinnasta tulee lainvoimainen, eikä hankintasopimuksen sitovuuteen voida enää muutoksenhaulla puuttua. Suorahankintailmoitus estää myös hankintalain 141 §:n mukaisen Kilpailu- ja kuluttajaviraston esityksen markkinaoikeudelle. Voimassa olevan lain mukaan suorahankintailmoitus on vapaaehtoinen. Pääministeri Orpon hallitusohjelman mukaan suorahankinnoista ilmoittaminen on kuitenkin jatkossa tarkoitus säätää pakolliseksi ja ilmoituksen laiminlyönti sanktioida.
Hankintalain 141 §:n 3 momentissa säädetään tilanteista, joissa samaa hankintaa koskeva asia tulee markkinaoikeuteen käsiteltäväksi sekä Kilpailu- ja kuluttajaviraston esityksenä että yksittäisen toimijan tai toimijoiden tekemänä valituksena. Säännöstä ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei voisi tehdä esitystä, jos asia on jo vireillä tai ratkaistu markkinaoikeudessa valituksen johdosta. Lisäksi voimassa olevan lain mukaista säännöstä esityksen ja valituksen yhteiskäsittelystä selkeytettäisiin niin, että markkinaoikeudella ei olisi enää velvollisuutta käsitellä yhdessä samaa hankintaa koskevaa valitusta ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston esitystä tilanteissa, joissa valitus tulee markkinaoikeuteen myöhässä tai se peruutetaan. Talousvaliokunta yhtyy asiantuntijalausunnoissa esitettyihin näkemyksiin, joiden mukaan oikeusvarmuuden turvaamisen kannalta on perusteltua, että laissa ehkäistään samaa hankintaa koskeva päällekkäinen ja tarpeeton tuomioistuimen arviointi ja päätöksenteko. Talousvaliokunta pitää perusteltuna myös samaa hankintaa koskevan valituksen ja Kilpailu- ja kuluttajaviraston esityksen yhteiskäsittelyä koskevia ehdotuksia, joilla pyritään sujuvoittamaan hankinta-asioiden käsittelyä markkinaoikeudessa.
Hankintojen ilmoittamista koskevat säännökset
Hankintojen ilmoittamista koskevia hankintalain 59 §:ää ja 60 §:n 3 momenttia sekä erityisalojen hankintalain 63 §:ää ja 64 §:n 3 momenttia ehdotetaan muutettaviksi vastaamaan Euroopan komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2019/1780 toteutettuja hankintojen ilmoittamista koskevia uudistuksia (jäljempänä EU:n vakiolomakeuudistus). Tarvittavat muutokset ehdotetaan toteutettavaksi muuttamalla yllä mainittujen säännösten sisältämiä viittauksia hankintojen ilmoittamista säänteleviin komission täytäntöönpanoasetuksiin.
Asiantuntijalausunnoissa muutoksia pidetään kannatettavina ja tarpeellisina. Muutamassa asiantuntijalausunnossa kuitenkin todetaan, että komission vakiolomakeuudistuksen täytäntöönpano edellyttäisi täsmennyksiä myös hankintalain 58 §:ään ja 60 §:n 1 momenttiin sekä erityisalojen hankintalain 62 §:ään ja 64 §:n 1 momenttiin. Työ- ja elinkeinoministeriöltä saadun selvityksen mukaan voimassa olevan lain mukainen sääntely on näiltä osin EU:n hankintadirektiivien mukaista ja vastaa myös hankintailmoitusten julkaisemiseen tarkoitetussa Hilma-käyttöliittymässä käytettävää jaottelua ja terminologiaa. Hankintalain 58 §:ssä on lueteltu tilanteet, joissa hankintailmoitus on julkaistava, eikä työ- ja elinkeinoministeriön selvityksen mukaan komission vakiolomakeuudistus muuta tätä ilmoitusvelvollisuutta. Hankintalain 60 §:ssä puolestaan luetellaan vakiolomakkeet, joista ilmoitus on julkaistava. EU:n uudessa vakiolomakeasetuksessa lomakkeet ryhmitellään eri tavalla kuin aiemmassa vakiolomakeasetuksessa, mutta esimerkiksi ilmoitusten nimissä ja lukumäärässä ei ole juuri tapahtunut muutoksia. Talousvaliokunta pitää työ- ja elinkeinoministeriöltä saamaansa selvityksen perusteella muutosehdotuksia ja niiden toteuttamistapaa perusteltuina. Valiokunta kuitenkin korostaa hankintojen ilmoittamisen sujuvuuden ja läpinäkyvyyden keskeistä merkitystä ja pitää tärkeänä, että muutosten käytännön toimivuutta seurataan ja ryhdytään tarvittaviin toimenpiteisiin, jos täsmennystarpeita jatkossa ilmenee.
Eritysalojen hankintalain soveltaminen energiahuollon osalta
Ehdotuksessa esitetään korjattavaksi myös Euroopan komission tarkastuksessa havaittu puute energiahuoltoa koskevassa erityisalojen hankintalain 6 §:ssä. Pykälän 5 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että lain soveltamisalaan kuuluisivat turpeen etsinnän ja talteenoton lisäksi myös muiden kiinteiden polttoaineiden etsintä ja talteenotto sekä öljyn ja tai kaasun talteen ottaminen. Talousvaliokunta pitää ehdotusta perusteltuna sen varmistamiseksi, että säännös on EU:n hankintalainsäädännön kanssa yhdenmukainen.