Ehdotuksen tausta ja tavoitteet
Ehdotuksen taustalla on energiamarkkinoilla vallitseva poikkeuksellinen tilanne. Venäjän Ukrainaan kohdistama hyökkäyssota on aiheuttanut voimakasta energianhintojen nousua ja tarpeen vastata tästä seuranneisiin taloudellisiin ja sosiaalisiin vaikutuksiin. Myös koronapandemian hiipumisella ja siitä seuranneella kysynnän kasvulla on ollut osaltaan energianhintoja nostava vaikutus.
Varautumisen ministerityöryhmä linjasi 7.4.2022, että äkillisen energianhintojen nousun takia jakeluvelvoitetta alennetaan 7,5 prosenttiyksiköllä vuosina 2022 ja 2023. Vuoden 2022 jakeluvelvoitteen alennusta koskeva lakimuutos (657/2022) tuli voimaan 8.7.2022. Varautumisen ministerityöryhmä linjasi myös, että vuosilta 2022 ja 2023 toteutumatta jäävät päästövähennykset katetaan nopeuttamalla jakeluvelvoitteen korotuksia lainsäädännössä.
Samassa yhteydessä linjattiin, että mikäli toteutumatta jäävien päästövähennysten kattamiseksi tehtävät nopeutetut korotukset eivät ole säädettävissä yhdessä alennusten kanssa, säädetään vuoden 2023 velvoitteen alentamisesta myös myöhemmin tänä vuonna annettavan hallituksen esityksen yhteydessä. Toteuttamatta jäävien päästövähennysten kattamiseksi tehtävät nopeutetut korotukset eivät olleet säädettävissä kesällä 2022 annetussa esityksessä, minkä vuoksi vuoden 2023 jakeluvelvoitteen alentamisesta säädetään nyt käsiteltävän esityksen yhteydessä. Jakeluvelvoitteen alentaminen on osa laajempia hallituksen varautumisen ministerityöryhmässä päätettyjä toimia, joilla pyritään hillitsemään polttoaineiden hinnannousua liikennealalla.
Talousvaliokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettua sääntelyä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa sen hyväksymistä muuttamattomana.
Liikenne- ja viestintävaliokunnan ja ympäristövaliokunnan lausunnot
Liikenne- ja viestintävaliokunta on antanut esityksestä lausuntonsa (LiVL 34/2022 vp — HE 174/2022 vp). Lausunnossaan valiokunta kiinnitti erityistä huomiota toisaalta liikenneköyhyyden näkökulmaan ja toisaalta arvioi jakeluvelvoitteen toimivuutta ja kehittämistarpeita ohjauskeinona. Liikenne- ja viestintävaliokunta kiinnitti huomiota polttoainekustannusten suureen osuuteen erityisesti alimman tuloluokan kotitalouksien kokonaiskulutuksesta ja siihen, että Suomessa liikkuminen vapaasti onnistuu laajoilla alueilla vain henkilöautolla. Tältä kannalta valiokunta piti ensiarvoisen tärkeänä, että jakeluvelvoitteen osalta vältetään liikenneköyhyyteen johtavia toimenpiteitä. Jakeluvelvoitteen kehittämisen osalta liikenne- ja viestintävaliokunta korosti erityisesti sitä, että sen piiriin tulisi tuoda mahdollisimman laaja joukko erilaisia kustannustehokkaita päästövähennyskeinoja ja ajoneuvokannan monipuolistamista tukevia politiikkatoimia.
Ympäristövaliokunta kiinnitti lausunnossaan (YmVL 43/2022 vp — HE 174/2022 vp) huomiota siihen, että ehdotus polttoaineen hinnan alentamiseksi jakeluvelvoitetta laskemalla on ilmastopoliittisesti epäjohdonmukainen toimi eikä edes hintavaikutuksiltaan varma. Ilmastopolitiikan johdonmukaisuuden kannalta jakeluvelvoitteen laskeminen antaa vääränlaisen markkinasignaalin hidastaen vihreää siirtymää liikenteessä. Ympäristövaliokunnan asiantuntijakuulemisessa esitettyjen arvioiden mukaan toivottu vaikutus on erittäin epävarma, sillä polttoaineiden hinnanlasku riippuu markkinoiden reaktiosta, eikä valtio voi siten taata sen toteutumista. Edelleen valiokunta piti huolestuttavana esityksen vaikutusta myös biokaasun investointinäkymiin: biokaasu on sisällytetty biopolttoaineiden jakeluvelvoitteeseen 1.1.2022, jolloin biokaasun verottomuusedusta luovuttiin. Ympäristövaliokunta korostaa lausunnossaan sitä, ettei jakeluvelvoitteen muutoksilla tule vaarantaa uusiutuvien polttoaineiden kysyntää, sillä se hidastaa investointeja uuteen kapasiteettiin.
Keskeisten ehdotusten arviointia
Ehdotetulla jakeluvelvoitelain muutoksella jakeluvelvoitteen kulutukseen toimittamista koskevaa velvoitetta nostettaisiin 34 prosenttiin vuonna 2030. Esityksellä pannaan toimeen hallitusohjelman, ilmasto- ja energiastrategian ja keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman (Kaisu) tavoitteita, jotka liittyvät taakanjakosektorin päästövähennysvelvoitteisiin.
Ehdotetulla sääntelyllä pyritään samalla väliaikaisesti alentamaan liikenteen polttoaineiden hintoja alentamalla jakeluvelvoitetta 7,5 prosenttiyksiköllä vuonna 2023. Vuoden 2023 jälkeen jakeluvelvoitetasoja korotettaisiin kattamaan vuosilta 2022 ja 2023 toteuttamatta jääneet päästövähennykset.
Jakeluvelvoitteen ylitäytön siirtoa koskevaa sääntelyä lievennettäisiin vuoden 2023 osalta siten, että jakelija voisi siirtää koko vuoden 2023 ylitäytön seuraavan kalenterivuoden jakeluvelvoitteeseen. Tätä koskevan 5 b §:n osalta talousvaliokunta kiinnittää huomiota hallituksen esityksen pääasiallinen sisältö -osiossa olevaan virheelliseen viittaukseen 5 §:n 4 momentin voimassaoloon, vaikka tällä on tarkoitettu viitata 5 b §:n 4 momenttiin.
Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty osin eriäviä arvioita ehdotetun sääntelyn toimivuudesta. Talousvaliokunta on aiemmin arvioinut jakeluvelvoitteen lieventämistä vuoden 2022 osalta asiaa koskevassa mietinnössään (TaVM 14/2022 vp — HE 85/2022 vp). Valiokunta arvioi ehdotettua mm. seuraavasti:
”Keskeiseksi haasteeksi biopolttoaineiden osalta on muodostumassa kestävien raaka-aineiden rajattu saatavuus ja kasvava globaali kysyntä. Tämän voidaan toisaalta arvioida lieventävän nyt tehtävän väliaikaisen laskun ilmastovaikutuksia: vaikka ehdotuksen voidaan olettaa lisäävän fossiilisen polttoaineen kysyntää jakeluvelvoitteen laskua vastaavalla määrällä ja siten lisäävän Suomen liikenteen päästöjä, uusiutuva polttoaine tullee käyttöön globaaleilla markkinoilla nyt tarkasteltavan velvoitteen tasosta riippumatta. Ehdotuksen merkittävimmät ilmastovaikutukset liittynevätkin siihen, hidastaako muutos uusiutuvien polttoaineiden kasvuun tähtääviä investointeja, fossiilisista polttoaineista irtautumista, siihen tähtääviä investointeja ja siten ilmastotavoitteiden saavuttamista.” ”Talousvaliokunta pitää lähivuosien tavoitteita haastavina: nyt tehtävästä velvoitteen laskusta seuraava seuraavien vuosien tuotannon kasvun tarve jyrkentyisi ja voisi entisestään vaikeuttaa tavoitteiden saavuttamista. Toisaalta nyt esitetyn velvoitteen laskun vaikutuksista tulevien EU-tason velvoitteiden täyttämiseen on esitetty myös erisuuntaisia arvioita, joihin vaikuttavat vielä EU:n 55-valmiuspaketin yhteydessä tehtävät, taakanjakosektoria koskevat päästökiintiöitä ja niiden määräytymistapaa koskevat ratkaisut. Talousvaliokunta kiinnittää yleisesti huomiota useissa asiayhteyksissä korostamaansa ilmastotoimien kustannustehokkuuteen. On huomattava, että päästöjen vähentämisen rajakustannus liikennesektorilla kohoaa huomattavasti muita sektoreita korkeammaksi. Talousvaliokunta pitää vallitsevassa markkinatilanteessa välttämättömänä löytää keinoja vastata polttoaineiden hinnannousun laaja-alaisiin vaikutuksiin kuluttajille, kuljetusalan yrityksille ja tätä kautta koko taloudelle. Vallitsevassa geopoliittisessa ja -taloudellisessa toimintaympäristössä myös logistiikan merkitys huoltovarmuuden turvaamisen kannalta on korostunut. Valiokunta pitää esitettyä sääntelyä tässä vaiheessa perusteltuna. Samalla talousvaliokunta korostaa, että nyt ehdotetussa sääntelyssä on kyse väliaikaisesta toimesta, jonka vaikutuksia ja erityisesti hintavaikutuksen välittymistä kuluttajille tulee seurata. Valmisteilla olevan, syksylle 2022 suunnitellun jakeluvelvoitelain muuttamisen yhteydessä tulee ottaa huomioon nyt esitetystä sääntelystä saadut kokemukset ja sääntelyn vaikutukset sekä arvioida muiden polttoaineiden hintoihin vaikuttavien sääntelykeinojen tarvetta.” Talousvaliokunta katsoo, että sen aiemmin tänä vuonna esittämät arviot jakeluvelvoitteen muuttamista koskevan sääntelyn perusteista, vaikutuksista, ongelmista ja kehittämistarpeista ovat edelleen ajankohtaisia ja muodostavat taustan myös nyt esitetyn sääntelyn arvioinnille.
Keskeisimpänä perusteena nyt ehdotetulle sääntelylle, samoin kuin kuluvaa vuotta koskevalle jakeluvelvoitteen alentamiselle, ovat energiamarkkinoiden poikkeukselliset olosuhteet. Samalla nopeasti muuttuva toimintaympäristö tekee myös polttoaineiden hintakehityksen ja ehdotetun sääntelyn vaikutusten ennakoinnista vaikeaa. Myöskään polttoaineen jakelijoilla ei ole ollut mahdollisuutta varautua muuttuneisiin olosuhteisiin ja niiden vaikutuksiin.
Hallituksen esityksessä on arvioitu elokuun 2022 polttoaineiden hintoihin perustuen, että jakeluvelvoitteen alentaminen 7,5 prosenttiyksiköllä vaikuttaisi dieselin pumppuhintaan alentavasti noin 10 senttiä litralta. Bensiinin hintaan velvoitteen alentamisella on hieman pienempi vaikutus, sillä jakeluvelvoitetta täytetään enemmän uusiutuvalla dieselillä. Jakelijoiden voidaan kuitenkin olettaa tasaavan hintavaikutusta osin dieselistä bensiinijakeisiin.
Talousvaliokunta pitää vallitsevassa tilanteessa perusteltuna, että polttoaineen pumppuhintojen laskemiseksi käytetään nyt ehdotetun kaltaisia ohjauskeinoja. Talousvaliokunta viittaa tältä osin myös liikenne- ja viestintävaliokunnan edellä viitatussa lausunnossaan esittämään arvioon liikenneköyhyydestä. Talousvaliokunta katsoo, että sääntelyä voidaan pitää perusteltuna myös siltä kannalta, ettei liikennesektori muutoin pystyne reagoimaan äkillisiin polttoaineen hinnan muutoksiin riittävän nopeasti.
Jakeluvelvoitteen nosto 28 prosenttiin vuonna 2024 vaikuttaisi dieselin pumppuhintaan noin 23 senttiä litralta vuoden 2023 tasoon verrattuna huomioiden myös kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoitteen nousu 2 prosentista 4 prosenttiin. Tuolloin dieselin pumppuhinnan arvioidaan kuitenkin olevan alle 1,9 euroa litralta esitetyllä 28 prosentin jakeluvelvoitteella. Tämän jälkeen jakeluvelvoitteen nosto vuosittain on pienempää ja siten myös vaikutus pumppuhintaa edelleen nostavasti vähäisempi.
Talousvaliokunta kiinnittää kriittistä huomiota siihen, että jakeluvelvoitteen lasku vuosina 2022 ja 2023 aiheuttaa merkittävän nostotarpeen velvoitteelle vuosina 2024—2030 taakanjakosektorin päästövähennystavoitteen saavuttamiseksi. Tämä puoltaa poikkeussääntelyn rajoittamista vain välttämättömään: jakeluvelvoitteen laskun rajaaminen ajallisesti mahdollisimman lyhyeksi aiheuttaa pienimmän häiriön uusiutuvien polttoaineiden tuotannon investointeihin sekä vähentää pumppuhintojen nousupaineita jakeluvelvoitteen taas noustessa päästövähennystavoitteen saavuttamiseksi.
Ehdotetun vuoden 2023 jakeluvelvoitteen alennuksen arvioidaan nostavan taakanjakosektorin laskennallisia päästöjä noin 0,9 Mt CO2-ekv. Jakeluvelvoitteen alentamisen ei kuitenkaan arvioida juuri lisäävän globaaleja päästöjä, sillä vaikka jakeluvelvoitteen alentaminen lisäisi fossiilisten polttoaineiden käyttöä Suomessa, se samalla lisäisi biopolttoaineiden tai niiden raaka-aineiden tarjontaa maailmalla kutakuinkin vastaavalla määrällä, mikä korvaisi fossiilisten polttoaineiden käyttöä muualla.
Esityksessä ehdotetun vuoden 2023 jakeluvelvoitteen alennuksen arvioidaan laskevan kansantalouden kustannuksia suoraan noin 430 milj. euroa ja nostavan verotuloja noin 73 milj. euroa. Vastaavasti on arvioitu, että vuosien 2024—2029 jakeluvelvoitteen korotukset lisäisivät kansantalouden kustannuksia kumulatiivisesti noin 1,1 miljardia euroa ja alentaisivat verotuloja kumulatiivisesti noin 200 milj. euroa. Ehdotetut korotukset nostaisivat bensiinin ja dieselin kuluttajahintaa keskimäärin vuosina 2024—2029 yhteensä noin 4—5 senttiä litralta.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota ehdotetun sääntelyn vaikutusten epävarmuustekijöihin; myös hallituksen esityksessä on todettu, ettei täyttä varmuutta siitä, miten hintavaikutus lopulta siirtyy polttoaineiden pumppuhintoihin, ole mahdollista taata. Lisäksi hintavaikutukset muuttuvat yhä epävarmemmiksi sen myötä, mitä pidemmälle tulevaisuuteen arvioissa edetään. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa esitettyjä hintaennusteita on pidetty tulevien vuosien osalta myös liian optimistisina sen vuoksi, ettei niissä ole otettu huomioon poikkeuksellisen epävakaata energiamarkkinaa, biopolttoaineiden kestävyyskriteerien kapenemista ja fossiilisten polttonesteiden ennakoitua hintakehitystä.
Kokoavia huomioita
Jakeluvelvoitteen on arvioitu olevan yksi keskeisimmistä hiilidioksidipäästöjen vähentämiskeinoista liikenteessä, ja sen vuoksi velvoitetason muuttaminen voi vaikuttaa koko taakanjakosektorin päästövähennystavoitteen toteutumiseen. Sitä on yleisesti arvioitu myös varsin kustannustehokkaaksi päästövähennyskeinoksi, vaikkakin talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty myös ristiriitaisia ja varsin kriittisiä arvioita erityisesti vuoden 2030 jakeluvelvoitetason noston kustannustehokkuudesta. Sääntelyä jatkossa arvioitaessa talousvaliokunta pitää tärkeänä ottaa huomioon myös, miten asiaa koskevaa sääntely-ympäristöä verrokkimaissa ja EU:n tasolla kehitetään.
Alan merkitystä korostanee tulevaisuudessa myös se, että uusiutuvien polttoaineiden raaka-ainepohjan odotetaan laajenevan; tässä erityistä merkitystä on jäte- ja tähdepohjaisilla raaka-aineilla. Merkittävä osa alan tuotannosta pohjautuu myös kotimaisiin raaka-aineisiin ja tuotantoon. Samalla on kuitenkin ennustettu, että globaali kilpailu uusiutuvien polttoaineiden raaka-aineista kiihtyy edelleen, ja samojen raaka-aineiden kysyntä kohdistuu paitsi tie- myös lento- ja meriliikenteeseen ja maatalouteen. Tämä korostaa tarvetta arvioida päästövähennystoimien kustannustehokasta kohdistamista ja jakeluvelvoitteita koskevan sääntelyn kattavuutta.
Talousvaliokunta pitää keskeisenä sääntely-ympäristön johdonmukaisuutta. Pitkäaikaisen jakeluvelvoitteen kehityspolun säätämisen voidaan arvioida vaikuttavan myönteisesti tutkimus- ja kehitystoimintaan sekä alan toiminta- ja investointiympäristöön. Talousvaliokunta korostaa, että sääntelyn tulee jatkossakin edistää Suomen edelläkävijäasemaa kestävien biopolttoaineiden markkinoilla. Samalla valiokunta korostaa, että ilmastotavoitteiden saavuttaminen liikennesektorilla edellyttää laajaa keinovalikoimaa. Toimien kustannustehokkuus edellyttää sääntelyltä teknologianeutraliteetin huomioon ottamista ja erilaisten käyttövoimien kattavaa hyödyntämistä.