Ehdotuksen tausta ja tavoitteet

Ehdotuksen taustalla ovat Suomen energia- ja ilmastopolitiikan keskeiset linjaukset, jotka sisältyvät kansalliseen energia- ja ilmastostrategiaan (VNS 7/2016 vp). Näiden linjausten taustalla on kansallisista lähtökohdista, EU-tason instrumenteista ja kansainvälisestä ilmastopolitiikasta seuraavia tavoitteita ja reunaehtoja. Energia- ja ilmastostrategiassa keskeiseen asemaan nousee tavoite liikenteen kasvihuonekaasupäästöjen puolittamisesta vuoteen 2030 mennessä. Tämän tavoitteen saavuttaminen edellyttää laajaa keinovalikoimaa liikenteen päästöjen vähentämiseksi, mutta ratkaiseviksi tekijöiksi nousevat nyt esitetyn ehdotuksen tavoitteena olevat liikenteen biopolttoaineiden osuuden nostaminen 30 prosenttiin vuoteen 2030 mennessä ja lämmityksen ja työkoneiden kevyen polttoöljyn osittainen korvaaminen biopolttoöljyllä.  

Nyt käsiteltävässä ehdotuksessa näihin tavoitteisiin vastattaisiin ensinnäkin liikenteen biopolttoaineita koskevalla jakeluvelvoitteella. Jakeluvelvoite tulee nähdä yhtenä osana kokonaisuutta, johon kuuluu lukuisia muita toimia ja ohjauskeinoja, joilla tähdätään liikenteen päästövähennystavoitteiden saavuttamiseen. Näitä toimia ovat esimerkiksi autoverotuksen muutos, liikennejärjestelmän ja ajoneuvojen energiatehokkuuden parantaminen, liikennesuoritteiden kasvun pysäyttäminen ja taittuminen laskuun, autokannan sähköistäminen, uusien käyttövoimien ja teknologioiden kehittäminen sekä liikennesuunnittelun parantaminen. Esityksessä ehdotetaan lisäksi uutta lakia biopolttoöljyn käytön edistämisestä. Tämä merkitsisi lämmitykseen, työkoneisiin ja kiinteästi asennettuihin moottoreihin käytettävän biopolttoöljyn jakeluvelvoitteita.  

Jakeluvelvoitetta ja muita esitettyjä toimia voidaan pitää toisaalta keskeisenä välineenä vastata konkreettisiin taakanjakosektorin päästövähennystavoitteisiin ja toisaalta keinona edistää biojalostamoinvestointeja ja tuotanto- ja jakeluinfrastruktuuria, kotimaista bioenergiaa ja energiaomavaraisuutta. Ehdotuksessa yhdistyvät siten EU-tason ja kansalliset tavoitteet. Vaikka ehdotus ei kaikilta osin vastaa jäljempänä tarkasteltuja teknologianeutraliteetin ja kiertotalousajattelun lähtökohtia, talousvaliokunta pitää hallituksen esitystä tässä vaiheessa perusteltuna etenemistapana ja puoltaa esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina. 

Keskeisten ehdotusten arviointia

Ehdotuksen mukaan liikenteen biopolttoaineiden jakeluvelvoitetta tiukennettaisiin tasaisesti vuodesta 2021 alkaen niin, että jakeluvelvoite olisi 18 prosenttia vuonna 2021 ja 30 prosenttia vuonna 2029. Niin sanotusta tuplalaskennasta luovuttaisiin vuodesta 2021 alkaen. Tähän asti tiettyjen, jakeluvelvoitelain liitteessä tarkoitetuista raaka-aineista valmistettujen biopolttoaineiden energiasisällön on laskettu täyttävän jakeluvelvoitetta kaksinkertaisena. Vaikka tuplalaskenta olisi edelleen EU-sääntelyn perusteella mahdollista, sitä ei pidetä tarpeellisena, koska Suomi tulisi joka tapauksessa saavuttamaan RED II -direktiivin mukaisen liikenteen uusiutuvan energian tavoitteen ja koska asetettava kehittyneiden biopolttoaineiden lisävelvoite olisi merkittävästi RED II:n vaatimuksia tiukempi. Hallituksen esityksessä ehdotetaan lisäksi, että lämmitykseen, työkoneisiin ja kiinteästi asennettuihin moottoreihin tarkoitetusta kevyestä polttoöljystä osa olisi vuodesta 2021 alkaen korvattava biopolttoöljyllä. Jakeluvelvoite olisi 3 prosenttia vuonna 2021 ja nousisi 10 prosenttiin asti vuoteen 2028. Myöskään tältä osin ei sovellettaisi tuplalaskentaa.  

Talousvaliokunta katsoo, että ehdotetut jakeluvelvoitteet ovat tehokas ja nopea tapa edistää päästövähennystavoitteiden saavuttamista. Talousvaliokunta yhtyy ehdotuksen perusajatukseen siitä, että kunnianhimoisilla biopolttoaineita koskevilla velvoitteilla voidaan luoda kannusteita biopolttoaineiden kehittämiselle ja valmistukselle sekä niihin liittyville investoinneille.  

Ympäristövaliokunta on kiinnittänyt talousvaliokunnalle ehdotuksesta antamassaan lausunnossa (YmVL 37/2018 vp — HE 199/2018 vp) huomiota biopolttoaineiden raaka-ainepohjaan liittyviin ympäristövaikutuksiin. Runsaalla kotimaisen metsäbiomassan käytöllä voi olla myös kielteisiä vaikutuksia Suomen hiilinieluun, etenkin jos biopolttoaineita valmistetaan muustakin kotimaisesta metsäperäisestä biomassasta kuin metsäteollisuuden tähteistä ja jätteistä. Tämä korostaa kiertotalousajattelun tarvetta, pyrkimystä ohjata arvokkaita raaka-aineita korkean jalostusarvon tuotteisiin ja teknologianeutraalin lähestymistavan merkitystä. 

Talousvaliokunta kiinnittää huomiota ehdotuksen kustannusvaikutuksiin liittyviin epävarmuustekijöihin. Myös liikenne- ja viestintävaliokunta on ehdotuksesta antamassaan lausunnossa (LiVL 38/2018 vp — HE 199/2018 vp) kiinnittänyt huomiota siihen, että esimerkiksi lähtöarvoihin ja kehittyneiden biopolttoaineiden tulevaan hintakehitykseen sekä saatavuuteen liittyvät epävarmuustekijät vaikeuttavat ehdotuksen kustannusvaikutusten arviointia. Tämä liittyy myös ehdotuksen kuluttajavaikutuksiin ja edellä viitatussa ympäristövaliokunnan lausunnossa esille tuotuun tarpeeseen edistää ilmastoystävällisiä lämmitysratkaisuja ja esimerkiksi öljylämmityksestä luopumista. Tärkeää on erityisesti huomioida muitakin kuin polttoon perustuvia vähäpäästöisiä lämmitysratkaisuja. Samalla tulee arvioida pienituloisille suunnattuja energiakorjausavustus- tai rahastojärjestelmiä. 

Talousvaliokunta on eri asiayhteyksissä, esimerkiksi energia- ja ilmastoselonteosta antamassaan mietinnössä (TaVM 8/2017 vp — VNS 7/2016 vp) korostanut kehittyneiden biopolttoaineiden merkitystä energia- ja ilmastotavoitteiden saavuttamisessa. Samalla valiokunta on painottanut, että vahvasti biopolttoaineisiin nojaavaan strategiaan sisältyy myös riskejä. Valiokunta on korostanut teknologianeutraaliutta ja siirtymää kohti jäte- ja tähdepohjaisia raaka-aineita ja kritisoinut suljettuun raaka-ainelistaukseen perustuvaa lähestymistapaa. Keskeinen lähtökohta on myös, ettei biopolttoaineiden edistämistä tule nähdä vastakkaisena muille nähtävissä oleville energiapolitiikan kehitystrendeille, kuten liikenteen sähköistymiselle. 

Nyt käsiteltävä ehdotus on keskeinen keino vastata sekä päästövähennystavoitteisiin että biopolttoaineiden kehittymisen edellytyksiin. Talousvaliokunta korostaa kuitenkin, että sääntelyä tulee arvioida myös niistä lähtökohdista, joita edellä viitatuissa valiokuntien kannanotoissa on tuotu esille. Seuraavassa tarkastelluista, pääosin EU-tason lainsäädännön nykytilasta ja odotettavissa olevista muutoksista ja osaltaan myös kansallisista, erityisesti verolainsäädäntöön liittyvistä syistä nyt käsiteltävällä ehdotuksella ei tässä vaiheessa toisaalta ole mahdollista vastata kaikilta osin näihin tavoitteisiin.  

Biopolttoaineiden ja muiden uusiutuvien polttoaineiden rooli

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa arvioinnin kohteeksi on noussut biopolttoaineiden ja muiden uusiutuvien polttoaineiden mahdollisuudet ja merkitys tulevaisuuden energiamarkkinoilla. Myös muilla kuin biopohjaisilla polttoaineilla voi olla keskeinen merkitys päästöjen vähentämisessä, eivätkä biopolttoaineet toisaalta edes riitä koko ajoneuvokannan käyttöön. Myös liikenne- ja viestintävaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa kiinnittänyt huomiota tarpeeseen kehittää lainsäädäntöä niin, että sen lähtökohtana olisi laajemmin uusiutuvien polttoaineiden eikä ainoastaan biopolttoaineiden tarkastelu.  

Teknologianeutraaliuden ja mahdollistavan sääntelyn lähtökohta on ollut keskeinen myös talousvaliokunnan energia- ja ilmastopolitiikkaa koskevissa mietinnöissä ja lausunnoissa (ks. esimerkiksi TaVM 8/2017 vp — VNS 7/2016 vp). Esimerkkinä mahdollisesta tulevaisuuden teknologiasta on edellä viitatussa liikenne- ja viestintävaliokunnan lausunnossakin tarkasteltu Lappeenrannan teknillisen yliopiston ja Teknologian tutkimuskeskus VTT:n yhteishanke, jossa on käynnistetty hiilivetyjä tuottava Soletair-pilottilaitos. Prosessin lopputuotteena on niin sanottu sähköinen polttoaine eli uusiutuva ja hiilineutraali raakaöljy. 

Talousvaliokunta on arvioinut, tulisiko nyt käsiteltävää sääntelyä muuttaa siten, että biopolttoaineiden sijasta käytettäisiin määritelmää ”uusiutuvat polttoaineet”, ja millä tavoin lain velvoitteiden piiriin voitaisiin sisällyttää myös muut kuin biopohjaiset polttoaineet.  

Kansallisen biopolttoaineiden käytön edistämistä koskevan sääntelyn laadinnassa on huomioitava EU-lainsäädännöstä seuraavat velvoitteet. Lisäksi sääntelyn toimivuuden ja tarkoituksenmukaisuuden kannalta on tärkeää, että kansallisen ja EU-tason sääntelyn rakenteet ovat yhteensopivia. Nyt käsiteltävän sääntelyn osalta tällä on merkitystä sekä käytetyn terminologian että sääntelyn soveltamisalan ja sisällön kannalta. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa sekä edellä viitatussa liikenne- ja viestintävaliokunnan lausunnossa on tuotu esille ajatus biopolttoaineiden käsitteen korvaamisesta uusiutuvan polttoaineen käsitteellä. EU-sääntelyn lähtökohdista tätä voitaisiin pitää perusteltuna RED II -direktiivissä käytetyn käsitteistön kannalta.  

Vaikka talousvaliokunta pitää tärkeänä, että sääntely jatkossa rakennetaan sekä terminologiansa että soveltamisalansa kannalta teknologianeutraalista lähtökohdasta, erityisesti asiaa koskevan EU-tason täytäntöönpanosääntelyn keskeneräisyys ja jäljempänä tarkasteltavat verotukseen liittyvät syyt eivät puolla esitetyn sääntelyn muokkaamista tältä osin nyt käsiteltävän ehdotuksen yhteydessä. Sisällöllisesti muuta kuin biologista alkuperää olevien uusien polttoaineiden sisällyttäminen soveltamisalaan olisi tässä vaiheessa ongelmallista sen vuoksi, että RED II -direktiivin nojalla annettavien delegoitujen säännösten valmistelu on vielä kesken. RED II -direktiivin mukaan muuta kuin biologista alkuperää olevia uusiutuvia nestemäisiä ja kaasumaisia liikenteen polttoaineita koskevaa sääntelyä täydennetään komission hyväksymillä delegoiduilla säädöksillä. Komission tulee antaa säädökset viimeistään 31.12.2021. Kansallista sääntelyä ei ole perusteltua valmistella ennen kuin on selvillä, mitä edellytetään sellaisilta muuta kuin biologista alkuperää olevilta uusiutuvilta polttoaineilta, jotka hyväksytään RED II -direktiivin mukaiseen kansalliseen uusiutuvan energian osuuteen liikenteessä ja EU:n uusiutuvan energian kokonaistavoitteeseen. Tässä yhteydessä tulee arvioida paitsi jakeluvelvoitelakiin (446/2007) myös biopolttoaineista ja bionesteistä annettuun ns. kestävyyslakiin (393/2013) liittyvät muutostarpeet. 

Jakeluvelvoitelaki ja valmisteverotus liittyvät vahvasti toisiinsa. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan muuta kuin biologista alkuperää olevia uusiutuvia nestemäisiä ja kaasumaisia liikenteen polttoaineita ei ole määritelty sellaisiksi polttoaineiksi, joista olisi suoritettava valmisteverona energiasisältöveroa ja hiilidioksidiveroa. Tästä seuraa, ettei mainittuihin polttoaineisiin sovelleta valmisteverotuslakia eikä niitä luovuteta kulutukseen valmisteverotuslain 8 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Mikäli nyt käsiteltävään sääntelyyn sisällytettäisiin biopolttoaineiden lisäksi myös muut uusiutuvat polttoaineet, ne tulisi saattaa vastaavalla tavalla valmisteverojärjestelmän piiriin. Tässä tulee huomioida myös EU:n valtiontukisääntely: polttoaineita tulee verottaa teknologianeutraalin veromallimme mukaisesti, jos jakeluvelvoite ulotetaan niihin. Tämän toteuttaminen edellyttäisi sekä muuta kuin biologista alkuperää olevien polttoaineiden että niiden energiasisällön, polton hiilidioksidipäästön ja elinkaaripäästön määrittelemistä. Tämän ei ole arvioitu olevan toteutettavissa ennen kuin komissio on antanut asiaan liittyvät, edellä mainitut RED II -direktiivissä tarkoitetut delegoidut säädökset. 

Tarkistuspisteiden tarve

Ehdotuksen valiokuntakäsittelyn yhteydessä on arvioitu tarvetta säätää erikseen jakeluvelvoitetta koskevasta arviointipisteestä. Tämä merkitsisi jakeluvelvoitteen arviointia ja mahdollista velvoitteen korjaamista ylös- tai alaspäin toteutuneen kehityksen mukaan esimerkiksi 2—4 vuoden välein. Arviointiin vaikuttavia tekijöitä voisivat olla esimerkiksi sähköautojen määrän kehitys ja energiatehokkuuden paraneminen.  

Talousvaliokunta pitää välttämättömänä ja osin jo voimassa olevan EU-sääntelyn sisällön ja mahdollisten tulevien muutosten vuoksi selvänä, että sääntelyyn kohdistuu tarkastelujaksolla 2021—2030 arviointeja, tarkistuksia ja muutoksia. Sääntelyn taustalla olevaan RED II -direktiiviin itsessään sisältyy useita tarkastuspisteitä. Vaikka nämä eivät sellaisenaan kohdistu jakeluvelvoitteen asettamiseen, niillä voi olla keskeisiä vaikutuksia nyt käsiteltävän lainsäädännön uudistamis- ja kehittämistarpeisiin. Uusiutuvan energian sääntelyalue on luonteeltaan dynaaminen sekä ilmastotavoitteisiin kohdistuvien tavoitteiden että teknologisen kehityksen vuoksi. Talousvaliokunta painottaa sääntelyn arviointitarvetta erityisesti siinä vaiheessa, kun edellä mainitut komission delegoidut säädökset on hyväksytty: tavoitteena tulee tällöin olla teknologianeutraali ja mahdollisimman laaja myös muiden kuin biopohjaisten polttoaineiden sisällyttäminen sääntelyn piiriin.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa erillisiä lainsäädännöstä seuraavia kansallisia arviointipisteitä on pidetty ongelmallisina erityisesti niistä investointiympäristölle seuraavan epävarmuuden vuoksi. Tämä liittyy erityisesti suunniteltuihin ja jo pitkälle valmisteltuihin biojalostamoinvestointeihin ja tuleviin biopolttoaineiden kehittämisen panostuksiin. On epävarmaa, saavutettaisiinko erillisillä kansallisesti säädettävillä arviointipisteillä merkittävää lisäarvoa tai olisivatko saavutetut hyödyt ainakaan investointiympäristölle aiheutuvasta epävarmuudesta johtuvia haittoja suuremmat. Sääntelyn arvioinnille ja tarvittavien kansallisten muutosten toteuttamiselle tarkoituksenmukaisena ajankohtana ei toisaalta ole estettä, vaikka asiasta ei erikseen säädetäkään. Kriteerinä voisivat olla sähköautojen määrän ja energiatehokkuuden lisäksi esimerkiksi alan teknologinen kehitys, polttoaineiden hintakehitys, Suomeen syntyneet investointipäätökset ja kestävästi tuotettujen raaka-aineiden saatavuus. Erillisen tarkistuspisteen säätäminen voisi toisaalta myös ohjata sääntelyn tarkastelun ja muutosten toteuttamisen ajankohtaa epätarkoituksenmukaisella tavalla. Talousvaliokunta pitää hallituksen esityksen mukaisia sääntelyratkaisuja tässä vaiheessa perusteltuina. 

Kokoavia huomiota ja kehittämistarpeita

Talousvaliokunta pitää keskeisenä kehittää uusiutuvien polttoaineiden markkinaa teknologianeutraaliuden ja mahdollistavan sääntelyn lähtökohdista. Tämä tarkoittaa sekä nyt käsiteltävän sääntelyn päivittämistä että muiden ohjauskeinojen jatkuvaa arviointia tuleva teknologinen kehitys huomioon ottaen. Lisäksi on tärkeää huomioida eri käyttövoimien tasapuoliset kilpailuedellytykset ja arvioida tarvetta edistää myös esimerkiksi bioetanolin tuotantoa ja sen käytön edellyttämiä ajoneuvojen konversioita. Tuleva teknologinen kehitys voi mahdollistaa myös nykyisiin moottoreihin ja jakelujärjestelmiin sopivien synteettisten, hiilineutraalien polttoaineiden valmistamisen. Nyt käsiteltävän sääntelyn kehittämisen kannalta keskeisintä on, että sääntelyn soveltamisalassa tulee jatkossa ottaa huomioon myös muut kuin biologista alkuperää olevat uusiutuvat polttoaineet. Tulevat EU-tason RED II -direktiiviin liittyvät delegoidut säädökset ovat keskeinen sääntelykeino, joka avaa mahdollisuuden myös kansallisen sääntelyn muuttamiselle tämän tavoitteen toteuttamiseksi.  

Vaikka talousvaliokunta pitää esitettyjä sääntelyratkaisuja tässä vaiheessa perusteltuina, valiokunta katsoo, että uusiutuvien polttoaineiden sääntelyä tulee kehittää kokonaisuutena, joka rakentuu — EU-sääntelyn reunaehdot huomioiden — uusiutuvien polttoaineiden käsitteen ja laaja-alaisen raaka-ainepohjan varaan. Talousvaliokunta pitää tärkeänä toteuttaa tätä koskevat muutokset kansalliseen sääntelyyn heti, kun tämä on EU-sääntelyn näkökulmasta mahdollista. Talousvaliokunta painottaa tältä kannalta myös ennakoivan ja etupainotteisen EU-vaikuttamisen merkitystä. Tämä liittyy sekä RED II -direktiivin täytäntöönpanoa koskevan sääntelyn että laajemminkin uusiutuvaa energiaa koskevan sääntelyn valmisteluun.