Hallituksen esityksen tavoitteena on vähentää korkeakorkoisiin kuluttajaluottoihin liittyviä velkaantumisongelmia. Helposti haettavat ja laajasti markkinoidut vakuudettomat kulutusluotot ovat syventäneet ja pitkittäneet kuluttajien velkaantumisongelmia. Luoton saamisen helppous on vaikeuttanut kuluttajien velkaantumisen hallintaa, kun aikaisempia luottoja on voinut hoitaa yhä uusilla luotoilla.  

Kuluttajien kiihtyvän velkaantumisen ongelma tunnistettiin jo useita vuosia sitten. Kesäkuussa 2013 tuli voimaan kuluttajansuojalain (38/1978) 7 luvun 17 a §:ään sisältyvä korkokattosääntely. Tuolloin korkeakorkoisten pienlainojen määrä väheni ja samoin niistä perittävät luottokustannukset. Pikaluottomarkkinat muuttuivat kuitenkin melko pian: tarjonta siirtyi suurempiin, yli 2 000 euron ylittäviin limiittiluottoihin ja osittain myös ns. vertaislainoihin. Lainsäädännön muutoksilla ei ole kaiken kaikkiaan saatu taitettua korkeakorkoisiin pienlainoihin liittyvän velkaantumiskehityksen suuntaa.  

Talousvaliokunta pitääkin nyt ehdotettua sääntelyä tervetulleena todeten kuitenkin, että tämä sääntely ei edelleenkään yksinään ratkaise ongelmavelkaantumisen juurisyitä eikä muutosten voida odottaa aiheuttavan välittömästi velkaantumistilastojen kohentumista. Esitetyt muutokset ovat kuitenkin välttämätön elementti lainsäädännön uudistusten kokonaisuudessa. Talousvaliokunta pitää selvitettynä, että torjuttavan ongelman luonteesta johtuen korkokattosääntelyä tulee tiukentaa hallituksen esityksessä ehdotetusta jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitetyllä tavalla.  

Talousvaliokunta esittää hallituksen esityksen hyväksymistä muutettuna, neljän lausuman hyväksymistä ja lakialoitteiden hylkäämistä seuraavin perustein: 

 Lakivaliokunta on talousvaliokunnalle antamassaan lausunnossa (LaVL 33/2018 vp — HE 230/2018 vp) käsitellyt ehdotettua sääntelyä oman toimialansa kannalta keskittyen erityisesti velkaantumiskehityksen vaikutuksiin tuomioistuinjärjestelmään, ulosottoon ja maksukyvyttömyysmenettelyihin. Valiokunta on ehdottanut 4. lakiehdotukseen lisättäviksi kohtia, jotka koskevat luottosopimuksen ehtoja. Talousvaliokunta pitää ehdotuksia kannatettavina ja esittää kyseistä lakiehdotusta muutettavaksi lakivaliokunnan ehdottamalla tavalla, yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selvitetyllä tavalla. Lakivaliokunta on lisäksi ehdottanut täysistunnolle esitettäväksi kolmea lausumaa. Viitaten lakivaliokunnan lausuntoon talousvaliokunta jakaa lakivaliokunnan käsityksen lausumien tarpeellisuudesta ja esittää niiden hyväksymistä.  

Lakivaliokunnan kantaan yhtyen talousvaliokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvosto seuraa tämän uudistuksen toimivuutta ja vaikutuksia kohtuuttoman korkeakustannuksisten kuluttajaluottojen tarjontaan ja hintoihin sekä ryhtyy välittömästi lisätoimiin, jos tämä osoittautuu tarpeelliseksi. (Valiokunnan lausumaehdotus) 

Lakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös pienituloisten ulosottovelallisten asemaan ja esittänyt suojaosuutta koskevan lainsäädännön kokonaisarviointia. Talousvaliokunta pitää tätä tärkeänä huomauttaen, että korkeakorkoiset pienlainat vaikeuttavat erityisesti pienituloisten henkilöiden taloudenhallintaa ja velkakierteestä ulospääsyä. (Valiokunnan lausumaehdotus) 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että sääntelyn ulkopuolelle tulisi jättää vakiosopimusehdot, jotka koskevat sopimuksen pääkohteen määrittelyä, hinnan tai korvauksen riittävyyttä tai vastineena toimitettavia palveluja ja tavaroita, jos ehdot on laadittu selkeästi ja ymmärrettävästi.  

Talousvaliokunta katsoo, että sääntelyn muuttaminen hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla on välttämätöntä siltä osin kuin kyse on sopimusehtodirektiivin soveltamisalaan kuuluvista ehdoista, koska voimassa oleva kuluttajansuojalain 4 lukuun sisältyvä sääntely on ristiriidassa sopimusehtodirektiivin ja sitä koskevan unionin tuomioistuimen vakiintuneen ratkaisukäytännön kanssa. Direktiivin ja sitä koskevan vakiintuneen ratkaisukäytännön mukaan kohtuuton ehto on jätettävä huomioon ottamatta, jos sopimus voi pysyä voimassa ilman kohtuutonta ehtoa, kun nykyisen kuluttajansuojalain mukaan mahdollista on ehdon sovittelu myös kohtuutonta ehtoa muuttamalla.  

Sääntelyn selkeyden ja kuluttajien yhdenvertaisuuden turvaamiseksi samojen seuraamusten tulee koskea kaikkia etukäteen laadittuja ehtoja, joiden sisältöön kuluttaja ei ole voinut vaikuttaa, riippumatta siitä, kuuluvatko ne direktiivin soveltamisalaan vai eivät. Jos näin ei olisi, esimerkiksi etukäteen ilman kuluttajan myötävaikutusta laaditun kohtuuttoman hintaehdon käytön seuraamukset riippuisivat siitä, katsotaanko ehtojen olevan selkeät ja ymmärrettävät. 

Talousvaliokunta toteaa, että vaikka 1. lakiehdotuksen 4 luvun 2 §:ää sovellettaisiin nimenomaisena säännöksenä vain lain voimaantulon jälkeen tehtäviin sopimuksiin, ennen lain voimaantuloa tehtyjä sopimuksia koskisi kuitenkin nykyinen unionin tuomioistuimen ja korkeimman oikeuden ratkaisukäytäntö. 

Luottokustannuksilla tarkoitetaan luotonantajan tiedossa olevien, kuluttajaluottosuhteen johdosta kuluttajan maksettavaksi tulevien korkojen, kulujen ja muiden maksujen yhteismäärää. Talousvaliokunta huomauttaa, että ehdotettu säännös perustuu voimassa olevaan kuluttajansuojalakiin sisältyvään ja vakiintuneeseen luottokustannusten määritelmään, joka puolestaan perustuu kulutusluottodirektiiviin (2008/48/EY).  

Maksuvälineen käytöstä perittävät maksut ovat voimassa olevan lain esitöiden (HE 24/2010 vp) mukaan luottokustannuksia ja niiden rajaaminen hintasääntelyn ulkopuolelle heikentäisi olennaisesti sääntelyn tehokkuutta.  

Koska luoton todellinen vuosikorko joudutaan laskemaan tilanteessa, jossa esimerkiksi luoton tarkkaa nostotapaa ei välttämättä vielä tiedetä, todellisen vuosikoron laskennassa käytetään oletuksena luottosopimustyypin yleisintä nostotapaa. Hallituksen esityksen mukainen luottokustannuskatto koskee kuluttajalta tosiasiassa perittäviä luottokustannuksia, jolloin sääntelyn piiriin kuuluvina luottokustannuksina olisi pidettävä esimerkiksi luoton nostamisesta aiheutuvia kustannuksia siitä riippumatta, mikä on kuluttajan käyttämä nostotapa.  

Se, että laskennassa huomioidaan todelliset kulut, on kuluttajien kannalta eräs keskeisistä parannuksista nykyiseen luoton todelliseen vuosikorkoon perustuvaan malliin nähden. Laatimalla ehdot mahdollisimman yksinkertaisiksi luotonantaja voi pienentää riskiä siitä, että tuomioistuin katsoisi jotkin tietyt kuluerät luotonantajan näkemyksen vastaisesti luottokustannuksiksi.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty argumentteja luottokustannusten enimmäismäärää koskevan sääntelyn muuttamiseksi. Hallituksen esityksessä ehdotettu malli on nähty ongelmallisena erityisesti esinevakuudellisten kulutusluottojen suhteen ja etenkin siltä osin kuin esityksessä ehdotetaan 150 euron enimmäismäärää muuna kuin korkona perittäville luottokustannuksille.  

Talousvaliokunta tunnistaa, että ehdotettu muutos edellyttänee toimialalta muutoksia muun muassa hinnoittelurakenteisiin. Enimmäiskorko on kuitenkin niin korkea, että luoton perustamisesta aiheutuvat kustannukset ovat kohtuudella perittävissä koron muodossa. Luotonantajan on myös mahdollista jaksottaa nykyisin yhdellä kertaa perittävät perustamiskustannukset useammalle vuodelle.  

Valiokunta muistuttaa, että ehdotetun hintasääntelyn tarkoituksena on, että luoton hinta perittäisiin pääosin korkona ja vähäisemmässä määrin erilaisina euromääräisinä erinä, jotka ovat omiaan hämärtämään luoton lopullista kustannusta ja vaikeuttamaan luottojen vertailua. 

Ehdotettua sääntelyä arvioidessaan talousvaliokunta on ottanut huomioon, että sellaiset vakuutustyyppiset maksut, joiden tarkoituksena on luoton kohteen arvon säilyttäminen, eivät kuulu hintasääntelyn piiriin, kuten eivät myöskään luottosopimukseen liittyvien lisäpalveluiden kustannukset, kun lisäpalvelu ei ole edellytyksenä luoton saamiseksi markkinoiduin ehdoin. Talousvaliokunta pitää sääntelyn vaikuttavuuden ja luotonantajien tasapuolisen kohtelun vuoksi välttämättömänä, että sääntely ulotetaan koskemaan mahdollisimman laajasti erityyppisiä luottoja, katsoen kuitenkin aiheelliseksi rajata sen ulkopuolelle liikennevälineiden osamaksukauppa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa selvitetyin perustein.  

Maksuajan pidentämisestä perittävien kulujen määrää koskevan rajoituksen tarkoituksena on estää maksuajan pidentämiseen liittyviä kohtuuttomia veloituksia. Kulujen yhteismäärä ei saisi ehdotuksen mukaan ylittää vuodessa 20:tä euroa. Tällä pyritään välttämään maksuajan toistuva pidentäminen toimenpiteestä perittävien kulujen kerryttämiseksi. Säännöstä sovellettaisiin vain kuluttajansuojalain 7 luvun soveltamisalaan kuuluviin luottoihin, joihin ongelmat ovat erityisesti liittyneet. Säännös ei koske sitä, onko velallisella velvollisuus maksaa korkoa pidennysajalta. Tarkoituksena ei ole edellyttää, että luotto olisi pidennysajalta koroton. 

Velkomustuomiotilastojen valossa on ilmeistä, että luottoja myönnetään nykyisin myös kuluttajille, joilla ei ole tosiasiallisesti mahdollisuuksia selviytyä takaisinmaksusta, ja että tämä on selvää jo luoton myöntämisen hetkellä. Valiokunta katsoo, että luoton hintaa ei voida loputtomasti nostaa luottoriskin perusteella, vaan luotto tulee jättää myöntämättä, jos luottokelpoisuuden arviointi osoittaa, että velvoitteita ei todennäköisesti tulla täyttämään. Erityisen ongelmallisena talousvaliokunta pitää sellaisia luottoja, joiden markkinoinnissa erityisesti korostetaan erilaisiin takausjärjestelyihin nojautuen, että aikaisempia maksuhäiriöitä ei katsota uuden luoton saamisen esteeksi. 

Talousvaliokunta toteaa, että ongelmalliseksi koettu luotonanto on osoittautunut varsin haasteelliseksi sääntelyn kohteeksi. Rahoitusmarkkinoiden joustavuuden säilyttämiseksi ja pääomamarkkinoiden kansainvälisen luonteen vuoksi on ollut tärkeää, että korkeakorkoinenkin luototus on mahdollista silloin, kuin asianmukaiset maksukykyselvitykset on tehty. Sääntelyn sisältämiä poikkeuksia ja joustoja on hyödynnetty ja liiketoimintamalleja sopeutettu sääntelyyn kuitenkin tavalla, joka ei ole ollut lainsäätäjän tarkoitus. Valiokunta pitää selvitettynä, että sinänsä kannatettava ja kiirehdittävä positiivinen luottotietorekisteri ei ole riittävä väline käsillä olevan ongelman ratkaisemiseksi. Luotonhakijan velkaantumista ja maksukykyä selvittävät rekisterit ovat tarpeellisia, mutta on selvää, että markkinoilla on myös toimijoita, joiden liiketoiminta ei perustu ensisijaisesti velallisen maksukykyyn, vaan liiketoiminnan kannattavuus rakentuu sille, että luottotappioita kompensoidaan hyvin korkealla korolla. Valiokunta katsoo, että tämäntyyppistä liiketoimintaa saadaan hillittyä ainoastaan laskemalla enimmäiskorkoa niin alas, että luotonantajan on oman toimintansa varmistamiseksi välttämätöntä selvittää luotonhakijan maksukyky. Valiokunta esittää yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selvitetyllä tavalla enimmäiskorkoa laskettavaksi hallituksen esityksessä ehdotetusta.  

Talousvaliokunta korostaa, että sääntelyn yleisestävyyden kannalta rikkomisen seuraamuksien on oltava riittävän ankarat. Jos hintasääntelyn rikkominen johtaisi vain korkokaton ylittävien kustannusten hylkäämiseen, säännöksen ennaltaehkäisevä vaikutus jäisi todennäköisesti vähäiseksi. Myös oikeustilan selkeyden kannalta on tärkeää, että seuraamukset ovat yhdenmukaiset riippumatta siitä, onko kyse yksinomaan pakottavan kansallisen lain vastaisesta ehdosta vai samanaikaisesti kohtuuttomasta vakiosopimusehdosta.  

Valiokunta katsoo, että luottomarkkinoiden sääntely nykyisellään on jakautunut epätasapainoisella tavalla. Luottolaitostoiminnasta annetun sääntelyn mukaisen toimiluvan nojalla toimivien yritysten ja kevyemmän sääntelyn soveltamisalaan kuuluvien toimijoiden velvoitteet hakijan maksukyvyn varmistamiseksi eivät ole tasapainoiset toisiinsa nähden. Ottaen huomioon korkeakorkoisten pienlainojen vaikutukset kansantaloudelle talousvaliokunta pitää tärkeänä, että tällaisten rahoituspalvelujen tarjoajien velvoitteet muun muassa luotonhakijan maksukyvyn selvittämiseksi ja tämän velvoitteen täyttämisen valvonta järjestetään nykytilaa tehokkaammin. Valiokunta katsoo, että valtioneuvoston tulee selvittää ja laatia tarvittavat lainsäädäntömuutokset, jotta pientenkin rahoitusmarkkinatoimijoiden velvoitteet ja valvonta vastaavat paremmin niiden toiminnan vaikutuksia. Talousvaliokunta esittää harkittavaksi, voisiko Finanssivalvonnalle säädettävät valtuudet olla tarkoituksenmukainen tapa osaltaan hillitä korkeakorkoisten pienlainojen lieveilmiöitä. (Valiokunnan lausumaehdotus) 

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on nostettu esiin myös sääntelyn ajallinen ulottuvuus; tulisiko sääntely ulottaa koskemaan myös ennen lain voimaantuloa tehtyjä luottosopimuksia ja erityisesti jatkuvia luottosopimuksia siltä osin kuin lain voimaantulon jälkeen tehdään uusia nostoja. Talousvaliokunta muistuttaa taannehtivan lainsäädännön olevan oikeusjärjestyksessämme poikkeuksellista ja pitää hallituksen esityksessä ehdotettua sääntelyä perusteltuna. Talousvaliokunta huomauttaa lisäksi, että lain voimaantuloa edeltävän luottokannan vaikutuksia voi lieventää myös se, että kuluttajalla voi olla mahdollisuus irtisanoa ja hoitaa epäedullisempi sopimuksensa uuden lainsäädännön soveltamisalaan kuuluvalla luotolla.  

Valiokuntakäsittelyssä on esitetty huoli siitä, että muutokset suosivat suurempien ja pitkäaikaisempien luottojen tarjontaa. Suuriin luottoihin liittyvä luottoriski huomioon ottaen ei ole oletettavaa, että ne kuluttajat, joille myönnetään nykyisin joidenkin tuhansien eurojen suuruisia luottoja, ottaisivat jatkossa tuntuvasti suurempia luottoja. Talousvaliokunta arvioi, että ehdotetut muutokset aiheuttavat todennäköisesti velkakierteen katkeamisen nykyistä aiemmin, jolloin mahdollisuudet järjestellä velallisen tilanne esimerkiksi yksityishenkilön velkajärjestelyn keinoin paranevat.  

Velkaongelmien hillitsemisen näkökulmasta on tärkeää saada sääntely voimaan mahdollisimman pian. Koska ehdotukseen ei sisälly taannehtivuutta, ennen lain voimaantuloa tehtävät sopimukset jäävät tämän sääntelyn ulkopuolelle. Luotonantajille jää kuitenkin aikaa sopeuttaa toimintansa uusiin säännöksiin. Talousvaliokunta pitää esitettyä voimaantuloajankohtaa edellä mainitut seikat huomioon ottaen tasapainoisena.  

Voimassa oleva kuluttajaluottojen hintasääntely on vuosien varrella tehtyjen täydennysten johdosta muodostunut osin vaikeaselkoiseksi ja paljon poikkeuksia ja määritelmiä sisältäväksi. Siltä osin kuin määritelmät ja reunaehdot ovat peräisin EU-sääntelystä on kansallinen harkintavalta rajallinen, mutta siltä osin kuin hintasääntelystä on kansallisesti mahdollista säätää valiokunta katsoo, että hallituksen esitys vastaa tunnistettuun sääntelytarpeeseen varsin tarkoituksenmukaisella tavalla. Talousvaliokunta yhtyy asiantuntijakuulemisessa esitettyyn käsitykseen, jonka mukaan käsillä oleva lainsäädäntöehdotus voi olla riittämätön kitkemään velkaantumiskehitykseen liittyviä ongelmia, ja pitää selvänä, ettei se tule yksinomaisena toimenpiteenä ratkaisemaan velkaantumisongelmaa, vaan myös muita toimia tarvitaan. Sosiaalisen luototuksen saatavuutta kattavasti koko maassa tulee edistää. Lisäksi talousvaliokunta kiirehtii vireillä olevan positiivien luottotietorekisterin mahdollistavan lainsäädännön valmistelua.  

Talousvaliokunta on tarkastellut vireillä olevia lakialoitteita ja todennut niiden sisältämien muutosehdotusten pyrkivän samaan päämäärään kuin nyt käsillä oleva hallituksen esityskin. Aloitteiden mukaiset säännökset eivät ole kuitenkaan toteutettavissa samanaikaisesti hallituksen esityksessä ehdotetun sääntelyn kanssa. Valiokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettua sääntelyratkaisua tarkoituksenmukaisempana tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi ja siten ehdottaa lakialoitteiden hylkäämistä.