Ehdotetun lainsäädännön tausta ja tavoitteet

Ehdotuksen tavoitteena on vähentää kuluttajaluottoihin liittyviä velkaongelmia, ohjata kuluttajaluottojen hinnoittelua ja markkinointia sekä estää luotonantoon ja maksamiseen liittyviä väärinkäytöksiä.  

Esityksellä on kytkös pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelmaan, jonka mukaan edellisen hallituskauden aikana hyväksytyn kuluttajasuojasääntelyn tehokkuutta seurataan, ja jos tehokkuudessa havaitaan puutteita, ryhdytään tarvittaviin toimenpiteisiin sääntelyn tehostamiseksi ja kuluttajaluottojen markkinoinnin sääntelemiseksi. 

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että kuluttajaluottojen korkokattoa alennetaan sekä täydennetään ja täsmennetään kuluttajansuojalain hyvää luotonantotapaa koskevaa säännöstä. Lisäksi ehdotetaan, että luotonantoon ja maksamiseen liittyvien väärinkäytösten estämiseksi henkilöllisyyden todentamisvelvollisuutta koskevaa säännöstä tiukennetaan ja laajennetaan se koskemaan myös hyödykesidonnaisia kertaluottoja sekä tilanteita, joissa kuluttaja valitsee verkossa asioidessaan maksutavaksi laskun. Ehdotuksen mukaan elinkeinonharjoittajalle voidaan määrätä seuraamusmaksu ehdotettujen uusien säännösten rikkomisesta. 

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kuluttajansuojalakia, kuluttajansuojaviranomaisten eräistä toimivaltuuksista annettua lakia ja oikeudenkäymiskaarta. 

Talousvaliokunta pitää ehdotuksen tavoitteita kannatettavina ja puoltaa siihen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja lausumaehdotuksin. 

Laki- ja toimenpidealoitteet

Talousvaliokunta on tarkastellut vireillä olevia laki- ja toimenpidealoitteita ja todennut, että lakialoitteissa LA 11/2020 vp ja LA 94/2020 vp sekä toimenpidealoitteissa TPA 111/2021 vp ja TPA 7/2022 vp ehdotetut toimet pyrkivät samaan päämäärään kuin nyt käsillä oleva hallituksen esityskin. Ne ovat osin päällekkäisiä hallituksen esityksen kanssa, mutta osin esittävät myös pidemmälle menevää sääntelyä. Jäljempänä tässä mietinnössä kuvatuin perustein talousvaliokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettua sääntelyratkaisua tarkoituksenmukaisimpana keinona tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi ja ehdottaa siten yllä mainittujen laki- ja toimenpidealoitteiden hylkäämistä.  

Keskeisten ehdotusten arviointia

Kuluttajaluottojen korkokaton laskeminen ja sitominen korkolain viitekorkoon sekä sen soveltamisalan laajentaminen

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että kuluttajansuojalain mukainen kuluttajaluottojen korkokatto lasketaan nykyisestä 20 prosentista 15 prosenttiin. Samalla korkokatto ehdotetaan sidottavaksi korkolaissa tarkoitettuun viitekorkoon, kuitenkin niin, että korko ei saisi luottosopimuksen mukaan nousta tällöinkään yli 20 prosentin. Muutoksen tarkoituksena on pyrkiä vähentämään kuluttajien ylivelkaantumista rajoittamalla luotonantajien mahdollisuuksia harjoittaa luotonantoa nykyisellä luottoriskitasolla. Lisäksi tarkoituksena on kohtuullistaa luottojen hinnoittelua erityisesti euromäärältään suurien ja pitkällä laina-ajalla myönnettyjen luottojen osalta.  

Ehdotetun korkokaton soveltamisala on laaja. Ehdotuksen mukaan korkokatto koskee voimassa olevan lain tavoin sekä hyödykeluottoja että puhtaita rahaluottoja niiden määrästä riippumatta. Soveltamisalaa ehdotetaan laajennettavaksi niin, että korkokatto koskisi lain voimaantulon jälkeen tehtävien luottosopimusten lisäksi ennen lain voimaantuloa tehtyjä jatkuvaa luottoa koskevia sopimuksia siltä osin kuin näiden sopimusten nojalla tehdään uusia nostoja ehdotetun lain voimaantulon jälkeen. Hallituksen esityksen mukaan soveltamisalan ulkopuolelle jäävät vain liikennevälineen osamaksukauppa sekä esinevakuudelliset asuntoluotot.  

Voimassa olevan kuluttajansuojalain korkokattosääntely kattaa myös hyödykesidonnaiset luotot. Hyödykesidonnaisella luotolla tarkoitetaan luottoa, joka myönnetään kulutushyödykkeen hankkimista varten. Myös erityis- ja yleisluottokortit ovat hyödykesidonnaisia luottoja. Hyödykesidonnaisia luottoja käytetään paljon, ja ne ovat usein tärkeitä erityisesti vähävaraisille kuluttajille, koska niillä usein jaksotetaan välttämättömiä kotitalouden hankintoja. Näin ollen hyödykesidonnaiset luotot voivat olla merkittävässä asemassa henkilön velkaantumisen kannalta, ja niiden rajaaminen lain soveltamisalan ulkopuolelle olisi merkittävä muutos nykytilaan verrattuna. 

Oikeusministeriön 3.2.2023 päivätyssä täydentävässä vastineessa kiinnitetään huomiota siihen, että tilanne hyödykesidonnaisten luottojen osalta on erilainen kuin väliaikaisen hintasääntelyn aikana 1.7.2020—30.9.2021. Vaikka hyödykesidonnaiset luotot eivät tuolloin kuuluneet väliaikaisen hintasääntelyn piirin, niihin kuitenkin sovellettiin kuluttajansuojalain pysyvän hintasääntelyn mukaista 20 prosentin korkokattoa. Nyt ehdotetaan mainitun pysyvän hintasääntelyn muuttamista, ja hyödykesidonnaisten luottojen rajaaminen sääntelyn soveltamisalan ulkopuolelle merkitsisi sitä, että kuluttajansuojalain mukainen korkokattosääntely ei koskisin niitä lainkaan. Tällöin niistä perittäviä korkoja rajoittaisivat ainoastaan varallisuusoikeudellisista oikeustoimista annetun lain (228/1929) 31 §:n kiskontasääntely sekä rikoslain (39/1889) kiskontarikoksia koskevat säännökset.  

Saamansa selvityksen perusteella talousvaliokunta pitää välttämättömänä, että hyödykesidonnaiset luotot säilytetään nykyiseen tapaan kuluttajansuojalain mukaisen korkokattosääntelyn soveltamisalassa. Tämä on tärkeää, erityisesti vähävaraisten kuluttajien luotonsaantimahdollisuuksien turvaamiseksi. Valiokunta katsoo myös, että ei ole perusteltua säädellä eri tavoin esimerkiksi tililuottoja ja hyödykesidonnaisia luottoja, joilla molemmilla tyypillisesti rahoitetaan kulutushyödykkeitä. Talousvaliokunta toteaa, että se pohti myös vaihtoehtoa, jonka mukaan korkokatto olisi laskettu hallituksen esityksessä ehdotetun 15 prosentin sijasta 10 prosentin tasolle. Kuitenkin osaksi juuri hyödykesidonnaisten luottojen ja erityisesti luottokorttien suhteellisen korkean korkotason vuoksi korkokaton laskeminen alle 15 prosentin tasolle olisi hyvin todennäköisesti merkinnyt sitä, että heikommassa taloudellisessa asemassa olevien kuluttajien mahdollisuus saada luottokortti käyttöönsä olisi olennaisesti vaikeutunut. 

Hallituksen esityksen mukaan korkokatto koskee lain voimaantulon jälkeen tehtävien luottosopimusten lisäksi ennen lain voimaantuloa eli ennen 1.9.2019 tehtyjä jatkuvaa luottoa koskevia sopimuksia siltä osin kuin näiden sopimusten nojalla tehdään uusia nostoja ehdotetun lain voimaantulon jälkeen. Useimmissa asiantuntijalausunnoissa ehdotusta pidetään perusteltuna ja kuluttajansuojanäkökulmasta ymmärrettävänä. Osa lausunnonantajista kuitenkin katsoo, että kyse on taannehtivasta sääntelystä, suhtautuu ehdotukseen varauksellisesti ja toteaa, että ehdotus voi johtaa siihen, että luotonantaja irtisanoo vanhoja luottosopimuksia.  

Talousvaliokunta pitää ehdotusta perusteltuna. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ennen lain voimaantuloa tehdyissä jatkuvissa luottosopimuksissa korot voivat olla jopa satoja prosentteja. Tällaisia kalliita luottoja maksavat todennäköisesti kaikkein heikoimmassa taloudellisessa asemassa olevat kuluttajat, koska todennäköisesti kaikki ne kuluttajat, joilla on ollut siihen mahdollisuus, ovat jo korvanneet aiemmat kalliit luottonsa edullisemmilla luotoilla. Valiokunta huomauttaa vielä, että sääntely kohdistuu näihin sopimuksiin ainoastaan siltä osin kuin sopimuksen perusteella tehdään uusia nostoja lain voimaantulon jälkeen. Valiokunta korostaa, että ulottamalla sääntely ehdotetulla tavalla koskemaan myös vanhoja jatkuvaa luottoa koskevia sopimuksia voidaan olennaisesti vaikuttaa erityisesti heikoimmassa taloudellisessa asemassa olevien kuluttajien asemaan ja saada korkokattosääntelyn hyödyt myös heille.  

Osa lausunnonantajista kannattaa ehdotettua 15 prosentin korkokattoa, osa pitää muutosta oikeansuuntaisena, mutta ehdottaa korkokaton laskemista edelleen 10 prosenttiin ja osa lausunnonantajista pitäisi korkokaton nykyisessä 20 prosentissa.  

Useat lausunnonantajat, jotka kannattavat kuluttajaluottojen korkokaton alentamista 10 prosenttiin, vertaavat tilannetta koronapandemian aikana väliaikaisesti käytössä olleesta 10 prosentin korkokatosta saatuihin kokemuksiin. Ne toteavat, että korkokaton väliaikainen alentaminen ei merkittävästi hävittänyt toimijoita kuluttajaluottomarkkinoilta eikä vaikeuttanut kohtuuttomasti luotonsaantia. Lisäksi tuodaan esiin, että hallituksen esityksen ehdotus 15 prosentin korkokatosta yhdistettynä korkolain mukaiseen viitekorkoon tehtiin aikana, jolloin korot olivat nollan prosentin tuntumassa ja nyt korkojen noustessa korkokatto tulee todennäköisesti olemaan lähellä voimassa olevan lain mukaista 20 prosentin korkokattoa. Näin ollen hyöty kuluttajille jää nykyisen ehdotuksen puitteissa vähäiseksi. Eräät kymmenen prosentin korkokattoa kannattavat tahot kannattavat myös luoton koron ja viitekoron laskemista 20 prosentista 15 prosenttiin. Kansainvälisenä vertailumaana on tuotu esiin Alankomaat, jonka lainsäädännön mukaan vuotuinen luottokustannuskatto on lakisääteinen vaihtuva korko lisättynä kahdeksalla prosenttiyksiköllä. Tämän mukaisesti luottokustannuskatto on Alankomaissa tällä hetkellä 12 prosenttia.  

Lausunnonantajat, jotka kannattavat kuluttajaluottojen korkokaton säilyttämistä voimassa olevan lain mukaisena eli 20 prosentissa, perustelevat näkemystään sillä, että voimassa olevaa pysyvää korkokattosääntelyä on sovellettu vasta lyhyen aikaa eikä sen vaikutuksista ole vielä riittävästi kokemuksia. Lisäksi tulisi ottaa huomioon muut vireillä olevat, suunnitellut ja täytäntöönpantavat kuluttajaluotonantoon liittyvät uudistukset sekä niiden kokonaisvaikutukset. Näitä muita uudistuksia ovat esimerkiksi positiivisen luottotietorekisterin valmistelu ja siihen sisältyvän kuluttajaluottorekisterin käyttöönotto vuonna 2024 sekä kotitalouksien velkaantumista rajoittava lainsäädäntökokonaisuus, jonka seurauksena pienlainayhtiöiden toimintaa valvoo jatkossa Finanssivalvonta.  

Voimassa olevan lain mukaisen korkokaton laskemista vastustavat tahot katsovat myös, että korkokaton laskeminen sisältää merkittävän riskin siitä, että pienituloisten kuluttajaryhmien luotonsaanti vaikeutuu ja että kuluttajien mahdollisuudet rahoittaa ja jaksottaa arjen tavanomaisia hankintoja hyödykesidonnaisten, euromääräisesti kohtuullisten luottojen tarjonnan kiristyessä vähenevät. Lisäksi ne kiinnittävät huomiota siihen, että Suomessa kuluttajaluottojen korkokattosääntely on jo nyt huomattavasti tiukempaa kuin muissa Pohjoismaissa. Ruotsissa kuluttajaluottojen korkokatto on 25 prosenttia ja Tanskassa 40 prosenttia. 

Muutamassa asiantuntijalausunnossa todetaan, että korkokatto tulisi asettaa nimelliskoron sijaan todellisen vuosikoron perusteella, koska se viestisi alan toimijoille vahvemmin lainsäätäjän pyrkimyksestä puuttua kuluttajalle haitallisiin luoton piilokustannuksiin. Oikeusministeriön 11.1.2023 päivätyssä vastineessa todetaan, että muiden luottokustannusten kuin koron enimmäismääristä säädetään voimassa olevan kuluttajansuojalain 7 luvun 17 a §:ssä. Lisäksi vastineessa todetaan, että korkokaton sitomista todelliseen vuosikorkoon on selvitetty aiempien lakihankkeiden valmistelun yhteydessä. Tuolloin todettiin, että malli ei kohtele tasapuolisesti erisuuruisia luottoja, vaan todellinen vuosikorko muodostuu väistämättä korkeammaksi määrältään pienemmissä luotoissa. 

Saamansa selvityksen perusteella talousvaliokunta pitää hallituksen esityksen ehdotusta kuluttajaluottojen korkotason laskemisesta 15 prosenttiin perusteltuna. Valiokunta selvitti tarkoin myös mahdollisuutta laskea pysyvää korkokattoa 15:ttä prosenttia alemmalle tasolle. Se olisi kuitenkin väistämättä merkinnyt erityisesti heikommassa taloudellisessa asemassa olevien kuluttajien kuluttajaluotonsaannin vaikeutumista. Erityisesti näiden kuluttajien mahdollisuus saada käyttöönsä luottokortti olisi voinut kohtuuttomasti vaikeutua. Tämä puolestaan olisi lisännyt riskiä harmaiden luotonantomarkkinoiden syntymisestä ja yhteiskunnan kontrollin ulottumattomissa olevan velanoton lisääntymisestä.  

Uutta aiempaan sääntelyyn verrattuna on, että korkokatto ehdotetaan sidottavaksi korkolain 12 §:ssä tarkoitettuun viitekorkoon, mutta kuitenkin niin, että tällöinkään luoton korko ei saa sopimuksen mukaan ylittää kahtakymmentä prosenttia. Ehdotuksen tavoitteena on mahdollistaa Euroopan keskuspankin rahapolitiikan välittyminen kulutusluottojen korkoihin. Rahapolitiikan kiristämisen yhtenä tavoitteena on nostaa luottojen nimellisiä kustannuksia ja näin vähentää luottojen kysyntää ja sitä kautta hillitä inflaatiota. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan kiinteä korkokatto, joka ei ole sidottu viitekorkoon, saattaisi jopa kasvattaa kuluttajaluottojen suhteellista kysyntää ja osaltaan kiihdyttää inflaatiota tilanteessa, jossa yleinen korkotaso nousee.  

Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että kuluttajaluottojen sääntelyllä voidaan hillitä kuluttajien ylivelkaantumista ja kohtuullistaa luottojen hinnoittelua. Valiokunta pitää kuitenkin välttämättömänä myös sitä, että sääntely mahdollistaa rahapolitiikan välittymisen kuluttajaluottojen hinnoitteluun ja näin edesauttaa inflaation hillitsemistä. Valiokunta toteaa, että kiihtyvän inflaation kuriin saaminen on myös kuluttajan etu. Talousvaliokunta pitää yllä esitettyjen näkökohtien valossa ehdotettua 15 prosentin korkokattoa sidottuna korkolain 12 §:n mukaiseen viitekorkoon ja yhdistettynä 20 prosentin viimesijaiseen korkokattoon perusteltuna ratkaisuna. 

Kuluttajaluottojen epäasiallisen markkinoinnin hillitseminen

Esityksessä ehdotetaan tiukennuksia ja täsmennyksiä kuluttajaluottojen markkinointia koskevaan sääntelyyn. Voimassa olevan kuluttajansuojalain 7 luvun 13 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan luottoa ei saa markkinoida siten, että markkinointi on omiaan selvästi heikentämään kuluttajan kykyä harkita luoton ottamista huolellisesti. Säännöstä ehdotetaan täydennettäväksi ja täsmennettäväksi siten, että siinä eritellään nykyistä tarkemmin, minkä tyyppistä markkinointia erityisesti on pidettävä hyvän luotonantotavan vastaisena. Kyseessä on esimerkkiluettelo, jota ei ole tarkoitettu tyhjentäväksi. Ehdotetun säännöksen mukaan hyvän luotonantotavan vastaisena on pidettävä esimerkiksi markkinoinnin suuntaamista kuluttajiin, joilla on maksuhäiriömerkintä tai joilla voidaan muutoin olettaa olevan vaikeuksia suoriutua luottosopimuksen mukaisista velvoitteistaan asianmukaisesti. Ehdotuksen mukaan hyvän luotonantotavan vastaista on myös yhdistää luoton markkinointi rahapelipalveluihin tai esittää luotonannon edistävän kuluttajan sosiaalista menestystä tai hyväksyntää.  

Esityksessä todetaan, että osa ehdotuksessa listatuista hyvän luotonantotavan vastaisista markkinointitavoista on uusia, mutta useita säännöksessä lueteltuja menettelytapoja voitaisiin pitää myös voimassa olevan lain hyvää luotonantotapaa koskevan säännöksen vastaisina. Säännöksen täsmentämistä ja selkeyttämistä pidetään kuitenkin tarpeellisena myös näiltä osin hyvää luotonantotapaa koskevan sääntelyn läpinäkyvyyden lisäämiseksi ja soveltamisen helpottamiseksi. Uutta nykyiseen hyvää luotonantotapaa koskevaan kuluttajansuojalain 7 luvun 13 §:n 2 momentin yleiseen sääntelyyn verrattuna on myös se, että ehdotettujen uusien täsmällisemmin muotoiltujen säännösten rikkominen voi johtaa paitsi kiellon myös seuraamusmaksun määräämiseen.  

Asiantuntijalausunnoissa hyvää luotonantotapaa koskevan säännöksen täydentämistä ja täsmentämistä pidetään pääosin perusteltuna ja kannatettavana. Erityisesti korostetaan sitä, että sääntelyn tehokkuus ja toimivuus epäasiallisen markkinoinnin hillitsemiseksi riippuu keskeisesti siitä, miten sitä sovelletaan yksittäisiin tapauksiin sekä miten sen noudattamista pystytään valvomaan ja sanktioimaan. 

Osassa lausunnoista todetaan, että ehdotus on oikeansuuntainen, mutta ei riittävä. Muutamassa lausunnossa esitetään kulutusluottojen suoramarkkinoinnin kieltämistä joko kaikkien tai ainakin korkeakorkoisimpien kuluttajaluottojen osalta. Joissain lausunnossa todetaan, että tietyt ehdotetun säännöksen kohdat ovat liian tulkinnanvaraisia. Tältä osin on kiinnitetty huomioita ehdotettuun kuluttajansuojalain 7 luvun 13 §:n 2 momentin 1 kohdan d alakohtaan, jonka mukaan kiellettyä olisi esittää luotonannon edistävän kuluttajan sosiaalista menestystä tai hyväksyntää ja esitetään epäily siitä, ettei säännöksellä pystytä riittävässä määrin puuttumaan esimerkiksi sosiaalisessa mediassa tapahtuvaan vaikuttajamarkkinointiin, jota kuluttajan voi olla joissain tilanteissa vaikea tunnistaa kuluttajaluottojen markkinoinniksi.  

Talousvaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että lainsäädäntö mahdollistaa tehokkaan puuttumisen epäasialliseen kuluttajaluottojen mainontaan ja markkinointiin ja että tällaisen markkinoinnin kuluttajiin kohdistuvia haitallisia vaikutuksia saadaan tehokkaasti hillittyä. Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksessä on kattavasti kuvattu ja arvioitu erilaisia valmisteluvaiheessa esillä olleita vaihtoehtoisia kuluttajaluottojen markkinointia koskevia sääntelymalleja. Osa näistä vaihtoehtoisista sääntelymalleista on samoja, joita valiokunnalle toimitetuissa asiantuntijalausunnoissa on kannatettu.  

Saamansa selvityksen nojalla talousvaliokunta pitää hallituksen esityksessä ehdotettua lähestymistapaa perusteltuna, koska muihin esillä olleisiin malleihin on todettu liittyvän huomattavia eri käsitteiden määrittelyä ja tulkintaa koskevia epäselvyyksiä tai niiden käyttöalan arvioidaan jäävän hyvin kapeaksi. Talousvaliokunta yhtyy asiantuntijalausunnoissa esitettyyn näkemykseen siitä, että säännöksen toimivuus riippuu olennaisesti siitä, miten säännöstä käytännössä tulkitaan ja miten sen noudattamista pystytään valvomaan ja sanktioimaan. Talousvaliokunta edellyttää, että ehdotetun sääntelyn toimivuutta seurataan tarkasti ja ryhdytään tarvittaessa toimenpiteisiin kuluttajaluottojen markkinointia ja mainontaa koskevien säännösten tiukentamiseksi edelleen. Valiokunta korostaa, että esimerkiksi sääntelyn toimivuutta hyvän luotonatotavan vastaisen vaikuttajamarkkinoinnin hillitsemiseksi on seurattava huolellisesti, kun arvioidaan tarvetta tiukentaa kuluttajaluottojen markkinointia koskevia säännöksiä tulevaisuudessa.  

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi siitä, missä järjestyksessä tarjolla olevat maksutavat tulisi esittää kuluttajalle, kun myydään hyödykkeitä verkossa. Ehdotuksen mukaan elinkeinonharjoittajan tulee esittää kuluttajalle ensimmäiseksi maksutavat, joihin ei sisälly mahdollisuutta hakea tai käyttää luottoa taikka saada muuta maksunlykkäystä. Seuraavaksi kuluttajalle tulee esittää maksutavat, joihin voi sisältyä mahdollisuus hakea tai käyttää luottoa tai saada muuta maksun lykkäystä, ja viimeisenä maksutavat, jotka merkitsevät luoton hakemista, käyttämistä tai muuta maksunlykkäystä. Viimeiseksi esitettäviin maksutapoihin kuuluu myös maksaminen laskulla riippumatta siitä, kuinka pitkä maksuaika laskulla on. Lisäksi kiellettäisiin tietyn maksutavan käyttäminen oletusvalintana, jos tarjolla on useampia maksutapoja. Ehdotuksen mukaan maksutapojen esittämistä koskevan sääntelyn rikkominen voi johtaa kiellon ohella myös seuraamusmaksun määräämiseen. Ehdotuksen tavoitteena on vähentää luotollisten maksutapojen käyttöä ja sitä kautta ehkäistä ylivelkaantumista.  

Asiantuntijalausunnoissa esitetään eriäviä näkemyksiä ehdotetun sääntelyn tehokkuudesta ja tarpeellisuudesta. Osa lausunnonantajista pitää maksutapojen esittämisjärjestystä ja oletusvalinnan kieltoa koskevia ehdotuksia kannatettavina. Osa taas suhtautuu niihin ja erityisesti maksutavan oletusvalinnan kieltoon varauksellisesti ja toteaa, että kielto heikentää asioinnin sujuvuutta ja ettei kuluttajan itselleen sopivaksi harkitseman maksutavan asettamista oletusvalinnaksi voida pitää velkaantumista edistävänä tekijänä.  

Talousvaliokunta toteaa, että kuluttajaluottoja myöntävien luotonantajien epäasiallisen markkinoinnin hillitsemisen ohella ehdotuksen tavoitteena on, että kuluttaja harkitsee luottoa tai maksunlykkäystä merkitsevien maksutapojen hyödyntämistä nykyistä huolellisemmin. Saamansa selvityksen perusteella valiokunta toteaa, että jos maksutapojen esittämisjärjestystä ja oletusvalinnan kieltoa koskevista ehdotuksista luovutaan, tämä tavoite jäisi pitkälti saavuttamatta. Näistä syistä valiokunta pitää ehdotusta perusteltuna.  

Henkilöllisyyden todentamisvelvollisuuden laajentaminen

Kuluttajansuojalain asiakkaan henkilöllisyyden tunnistamista koskevaan sääntelyyn ehdotetaan muutoksia. Ehdotusten tavoitteena on vähentää väärinkäytösten mahdollisuuksia verkko-ostosten yhteydessä.  

Ensinnäkin kuluttajaluottoja koskeva lainanhakijan todentamisvelvollisuus ehdotetaan ulotettavaksi koskemaan myös hyödykesidonnaisia kertaluottoja niin, että todentamisessa tulisi myös näiden luottojen osalta käyttää vahvaa sähköistä tunnistamista. Toiseksi esityksessä ehdotetaan, että jatkossa henkilöllisyyden tunnistamiseen tulisi käyttää maksupalvelulain vaatimukset täyttäviä vahvan tunnistamisen välineitä kaikilla asiointikerroilla. Voimassa olevan lain mukaan henkilöllisyys voidaan huolellisesti toteutetun vahvan sähköisen ensitunnistuksen jälkeen seuraavilla asiointikerroilla tunnistaa myös kuluttajalle luodun henkilökohtaisen tunnisteen, esimerkiksi pin-koodin avulla. Kolmanneksi ehdotuksessa edellytetään vahvaa tunnistamista uuden luoton hakemisen sekä luottorajan tai luoton määrän korottamisen yhteydessä. Näin ollen asiakas on jatkossa tunnistettava vahvasti aina myös luottorajaa tai luoton määrää korotettaessa. Lisäksi ehdotetaan, että asiakas on tunnistettava vahvasti kaikissa niissä tilanteissa, joissa kuluttaja valitsee verkossa asioidessaan maksunlykkäystä tarkoittavan maksutavan. Tämä tarkoittaa, että asiakkaan vahvan tunnistamisen vaatimus koskisi myös kaikkia niitä tilanteita, joissa kuluttaja valitsee maksutavaksi laskun. 

Ehdotus sisältää myös joitain poikkeuksia vahvan tunnistamisen vaatimuksesta. Vahvaa tunnistamista ei edellytetä, jos kuluttaja maksaa kauppahinnan tavaran luovuttamisen yhteydessä tai jos sopimuksen mukainen palvelu suoritetaan muulla kuin etäviestimellä ja maksunlykkäyksen tarjoaa palvelun suorittaja itse. Tällöin kyse voi olla esimerkiksi tilanteesta, jossa kuluttaja tilaa siivouspalveluja kotiinsa. Lisäksi puhelinmyynti on rajattu säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle. 

Asiantuntijalausunnoissa ehdotusta pidetään pääosin perusteltuna. Yhdessä asiantuntijalausunnossa kuitenkin ehdotetaan, että vahvalle tunnistamiselle asetettaisiin raja-arvoja niin, että esimerkiksi tietyn euromäärän ylittävissä ostoksissa tai tietyn ajanjakson sisällä tapahtuvissa ostoksissa edellytetään vahvaa tunnistamista. Muutamassa lausunnossa pidetään ylimitoitettuna ehdotusta, jonka mukaan vahvaa tunnistamista edellytetään myös tilanteissa, joissa kuluttaja valitsee maksutavaksi laskun. Perusteluna todetaan, että käytännössä kuluttajalle ei synny rahallista riskiä laskulla tilattaessa vaan kyse on elinkeinonharjoittajan tarjoamasta korottomasta maksuajasta.  

Talousvaliokunta pitää ehdotukseen sisältyviä muutoksia perusteltuina. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan väärinkäytökset ja väärinkäytösten riski ovat lisääntyneet merkittävästi verkkoasioinnin yhteydessä. Valiokunta katsoo, että väärinkäytösten estäminen on myös elinkeinonharjoittajan etu.  

Hallituksen esityksen antamisen jälkeen on käynyt ilmi, että lakiehdotus on epäselvä sen suhteen, sovelletaanko ehdotettua kuluttajansuojalain 6 luvun 12 c §:n vahvaa tunnistamista koskevaa säännöstä maksupalvelulain (290/2010) 3 §:n 6 kohdan mukaisiin pienehköihin maksutapahtumiin, joissa teleyritys toimii maksun välittäjänä. Tällaiset maksutapahtumat voivat koskea esimerkiksi taksin tilausta tai pysäköintipalvelua. Oikeusministeriön 11.1.2023 päivätyn vastineen mukaan maksupalvelulain 3 §:n 6 kohdan mukaiset maksutapahtumat eivät kuulu ehdotetun kuluttajansuojalain 6 luvun 12 c §:n vahvaa tunnistamista koskevan säännöksen soveltamisalaan. Valiokunta pitää linjausta perusteltuna ja toteaa, että saadun selvityksen mukaan kyseisiin maksupalveluihin ei liity merkittävää väärinkäytösten riskiä. 

Seuraamusmaksun käyttöalan laajentaminen

Ehdotuksen mukaan kuluttajansuojalain nojalla määrättävän seuraamusmaksun käyttöalaa laajennetaan niin, että myös ehdotettujen uusien hyvää luotonantotapaa, maksutapojen esittämisjärjestystä ja vahvaa tunnistamista koskevien säännösten rikkomisesta voidaan määrätä seuraamusmaksu. Talousvaliokunta pitää ehdotusta kannatettavana sääntelyn tehokkuuden varmistamiseksi. Hyvää luotonantotapaa koskevan sääntelyn osalta seuraamusmaksun voisi kuitenkin määrätä vain sellaisen hyvän luotonantotavan vastaiseen markkinointiin, jonka sisältö on säännöksessä täsmennetty. Näin ollen, vaikka hyvää luotonantotapaa koskevan kuluttajansuojalain 7 luvun 13 §:n nojalla voidaan kieltää muukin kuin säännöksessä erikseen mainittu hyvän luotonantotavan vastainen menettely, siitä ei voida määrätä seuraamusmaksua. Talousvaliokunta pitää rajausta sääntelyn ennakoitavuuden näkökulmasta perusteltuna. 

Siirtymäsäännökset

Hallituksen esityksen mukaan lait on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 2023 jälkimmäisellä puoliskolla niin, että lakien vahvistamisen ja voimaantulon välille jäisi noin puolen vuoden siirtymäaika. Muutama lausunnonantaja on ehdottanut pidempää, noin vuoden pituista siirtymäaikaa tai että säännökset tulisivat voimaan vuoden 2024 alusta lukien. Perusteluina pidemmälle siirtymäajalle on esitetty elinkeinonharjoittajien tarve muuttaa sopimuksiaan vastaamaan uuden sääntelyn vaatimuksia sekä riittävän ajan varmistaminen maksutapojen esittämiseen ja asiakkaiden henkilöllisyyden todentamiseen liittyvien käytäntöjen muuttamiseen.  

Talousvaliokunta toteaa, että siirtymäajan pituuteen vaikuttavat toisaalta yllä kuvatut elinkeinonharjoittajille tulevat velvollisuudet ja toisaalta tarve saada lainsäädäntö voimaan pian velkaongelmien hillitsemisen näkökulmasta. Talousvaliokunnan näkemyksen mukaan siirtymäajan tulisi olla vähintään puoli vuotta niin, jotta se ei ole ainakaan lyhyempi kuin mitä hallituksen esityksessä on ehdotettu.  

Muuta

Yhdessä asiantuntijalausunnossa pidetään tärkeänä, että lakiin sisällytetään säännös, jonka mukaan rahojen siirtymisessä kuluttajalle olisi selkeä ajallinen viive, jonka aikana luoton peruminen on mahdollista. Talousvaliokunta viittaa tältä osin voimassa olevan kuluttajansuojalain 7 luvun 19 §:ään, jossa todetaan, että jos kuluttajaluottoa haetaan ja se myönnetään kello 23:n ja kello 7:n välisenä aikana, luottosopimuksen nojalla myönnettävät varat saa suorittaa kuluttajalle vasta kello 7:n jälkeen. Talousvaliokunta toteaa, että vaikka tätä pidempi ajallinen viive voisi hillitä tehokkaammin esimerkiksi rahapelaamiseen liittyvää velkaantumista, sääntely voisi aiheuttaa kuluttajille haittaa tilanteissa, joissa rahantarve on perustelluista syistä välitön. 

Muutamassa asiantuntijalausunnossa tuodaan esiin, että kuluttajia koskevilla korkosääntelyn muutoksilla voi olla vaikutusta myös erityisesti niiden yrittäjien toimintaan, jotka rahoittavat yritystoimintaansa henkilökohtaisilla luotoilla. On mahdollista, että luotonantajat pyrkivät korjaamaan kuluttajaluottojen sääntelyn tiukentumisesta aiheutuvat menetykset lisäämällä korkeakorkoisten luottojen tarjoamista yrittäjille. Talousvaliokunta toteaa, että esitetty huomio on aiheellinen, ja pitää välttämättömänä, että myös pienyritysten ja yksinyrittäjien velkaantumista seurataan ja ryhdytään tarvittaessa toimenpiteisiin niiden ylivelkaantumisen estämiseksi. Valiokunta kiinnittää huomiota valmisteilla olevaan pienyritysluotonannon sääntelytarpeita koskevaan selvitykseen (VN TEAS -selvitys), jonka on määrä valmistua helmikuun 2023 loppuun mennessä. 

Kokoavia huomioita

Talousvaliokunta toteaa, että nykyinen kiristyvä rahapolitiikka ja nouseva korkotaso asettavat oman haasteensa kuluttajaluottojen korkokattoa koskevalle sääntelylle. Lisäksi taustalla vaikuttavat edelleen koronapandemian aikana tapahtuneet muutokset kuluttajaluotonannossa ja sitä koskevassa sääntelyssä. Näistä syistä viime vuosina toteutettujen sääntelyuudistusten ja toisaalta väliaikaisten sääntelyjen vaikutuksia ja syy-seuraussuhteita kuluttajaluottomarkkinaan on vaikea arvioida yksityiskohtaisesti. Valiokunta toteaa, että parhaillaan on myös suunnitteilla ja täytäntöönpantavina useita hankkeita, joilla on todennäköisesti vaikutusta kuluttajaluottomarkkinoihin. Näitä ovat esimerkiksi positiivisen luottotietorekisterin täytäntöönpano, muutokset maksuhäiriömerkintöjä koskevassa lainsäädännössä sekä tiettyjen kuluttajaluottoja myöntävien luotonantajien toiminnan valvonnan siirtyminen Finanssivalvonnalle. 

Talousvaliokunta selvitti ja arvioi mahdollisuutta laskea kuluttujaluottojen korkokattoa hallituksen esityksessä ehdotettua viittätoista prosenttia alemmalle tasolle, jotta korkokaton laskemisesta aiheutuva myönteinen vaikutus kuluttajille olisi ollut vieläkin suurempi. Valiokunta joutui kuitenkin toteamaan, että myös hyödykesidonnaiset luotot ja erityisesti luottokortit kattavan laajan soveltamisalan ja viittätoista prosenttia alemman korkokaton yhdistäminen olisi perusteettomasti vaikeuttanut pienituloisten kuluttajien luotonsaantimahdollisuuksia ja mahdollisuutta saada käyttöönsä luottokortti. 

Edellä todetuista syistä talousvaliokunta pitää ehdotettua 15 prosentin korkokattoa sidottuna korkolain 12 §:n mukaiseen viitekorkoon ja yhdistettynä 20 prosentin viimesijaiseen korkokattoon perusteltuna ratkaisuna. Kun sääntelyn soveltamisala on laaja, sillä pystytään vähentämään kuluttajaluotoista aiheutuvia velkaongelmia ilman merkittävää riskiä siitä, että luottomarkkinoiden ulkopuolelle jää tarpeettomasti joukko kuluttajia, jotka kykenevät selviytymään luottosopimuksen mukaisista velvoitteistaan. Valiokunta kuitenkin edellyttää, että valtioneuvosto jatkaa sellaisten keinojen ja ratkaisuvaihtoehtojen kartoittamista, jotka mahdollistaisivat kuluttajaluottojen alhaisen korkokaton ja kuluttajien luotonsaantimahdollisuuksien yhteensovittamisen nykyistä paremmin.  

Talousvaliokunta toteaa, että sekä kuluttajaluottojen korkokattoa että kuluttajaluottojen markkinointia koskevan sääntelyn tehokkuus ja toimivuus epäasiallisen markkinoinnin hillitsemiseksi riippuvat keskeisesti siitä, miten sääntelyä sovelletaan yksittäisissä tapauksissa ja miten sen noudattamista pystytään valvomaan ja sanktioimaan. Valiokunta edellyttää, että sääntelyn toimivuutta ja sen täytäntöönpanon onnistumista seurataan ja toteutetaan tarvittavat korjaavat lainsäädäntöä koskevat uudistukset ja muut toimenpiteet, jos puutteita ilmenee.  

Talousvaliokunta pitää välttämättömänä, että myös pienyritysten velkaantumiskehityksen seuraamista jatketaan ja ryhdytään tarvittaessa toimenpiteisiin niiden ylivelkaantumisen estämiseksi. 

Valiokunta korostaa myös kuluttajien talousosaamisen kehittämisen merkitystä ja pitää tärkeänä, että Suomen Pankin valmisteleman ja oikeusministeriössä täytäntöönpantavana olevan talousosaamisen strategian johtopäätökset huomioidaan kuluttajaluottoja koskevan lainsäädännön kehittämisessä tulevaisuudessa.