Hallituksen esitys on jatkoa lainsäädännölle (184/2021) jolla ravitsemisliiketoiminta määrättiin suljettavaksi eräin poikkeuksin 9.3.—28.3.2021. Hallituksen esityksen mukainen lainsäädäntö merkitsee ravitsemisliikkeiden sulun jatkumista kolmella viikolla. 

Ehdotetun rajoituslainsäädännön pontimena on ollut se, että tällä hetkellä näyttää ilmeiseltä, että parhaillaan voimassa olevalla ravitsemisliikkeiden sulkemisella on ollut osuutensa siinä, että virustartuntojen leviäminen ei ole lähtenyt kasvuun niin voimakkaana kuin mitä pidettiin varsin mahdollisena hallituksen esityksen HE 22/2021 vp antamisen aikaan. Samanaikaisesti on kuitenkin kasvanut huoli uusien virusvarianttien alkuperäistä virustyyppiä aggressiivisemmasta leviämisestä ja niiden väestölle aiheuttamista aiempaa vakavammista oireista. 

Sääntelyllä pyritään rajoittamaan koronavirustartuntojen hallitsemattoman nopeaa leviämistä, jotta terveydenhuoltojärjestelmän kantokyky ei vakavalla tavalla vaarantuisi ja jotta viruksen terveyshaitat väestölle voitaisiin minimoida.  

Ehdotetun lainsäädännön säädöstekninen ratkaisu on samanlainen kuin voimassa olevan sääntelynkin osalta: lailla annetaan valtioneuvostolle valtuus määritellä asetuksella rajoitusten tarkemmasta täytäntöönpanosta. Ehdotettujen rajoitustoimien käyttöönotto on sidottu tartuntojen leviämistilannetta ja terveydenhuollon kapasiteetin tilaa koskeviin tunnuslukuihin, joista johdetaan päätös siitä, onko kukin alue (maakunta) virustartuntojen perus-, leviämis- vai kiihtymisvaiheessa. Esityksen mukaan rajoitukset otetaan käyttöön vain leviämis- ja kiihtymisvaiheen alueilla. Tarkastelu kunkin alueen tilanteesta tehdään tämän lain nojalla annettavan valtioneuvoston asetuksen antamisen hetkellä.  

Talousvaliokunta otti kantaa tällä hetkellä voimassa olevaan rajoitussääntelyyn (184/2021) mietinnössään TaVM 4/2021 vp. Talousvaliokunta viittaa nyt tuossa mietinnössä esittämiinsä arvioihin ja punnintoihin ja puoltaa käsillä olevan hallituksen esityksen hyväksymistä muutettuna ja seuraavin, aikaisempaa kantaansa täydentävin ja valtioneuvoston asetuksen laadintaa ohjaavin huomautuksin. 

Kuluvan kevään aikana on korostunut vaikeus kohdistaa koronaviruksen leviämisen rajoitustoimia siten, että niiden aiheuttamat kielteiset vaikutukset ovat tasapainoisessa suhteessa toimilla saavutettaviin hyötyihin. Pandemian pitkittyessä vaatimus rajoitus- ja tukitoimien oikeaan osuvuudesta nousee esille aikaisempaa voimakkaammin. 

Hallituksen esityksen HE 22/2021 vp käsittelyyn liittyneessä asiantuntijakuulemisessa talousvaliokunnan kuulemien asiantuntijoiden käsitykset ravitsemisliikkeiden sulun tarpeellisuudesta ja välttämättömyydestä olivat varsin yhdensuuntaisia: sulkua pidettiin tarkoituksenmukaisena, joskin soveltamisalan rajaus herätti keskustelua. 

Käsillä olevan lainsäädäntöehdotuksen valiokuntakäsittelyssä asiantuntijoiden kannat ovat aikaisempaan verrattuna eriytyneempiä sääntelyn yksityiskohtien suhteen. Aiempi kolmen viikon pituinen sulku epätarkkuuksineen oli kokonaisarviossa hyväksyttävissä erityisesti sulun lyhyt voimassaoloaika huomioon ottaen. Katsantokanta on toisenlainen sulun pitkittyessä. 

Nyt käsittelyssä oleva sulkulainsäädännön jatko nojautuu perustuslain 23 §:ään, kuten aikaisempikin sulkulaki (184/2021). Jotta esitys voidaan käsitellä tavallisessa säätämisjärjestyksessä, täytyy käsillä olla perustuslakivaliokunnan toteamat poikkeusolot. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 11/2021 vp — HE 38/2021 vp) vahvistanut, että tällä hetkellä poikkeusolot vallitsevat ja että laki voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.  

Eduskunta on aikaisemman ravitsemisliikkeiden sulkemista koskevan lainsäädännön (HE 22/2021 vp — EV 13/2021 vp 8.3.2021) käsittelyssä hyväksynyt talousvaliokunnan ehdotuksesta lausuman, jonka mukaan valtioneuvostoa kehotetaan tulevassa lainsäädännössä kolmen viikon sulkujakson jälkeen harkitsemaan mahdollisuutta rajata alueellista soveltamisalaa maakuntatasoa hienosyisemmin. Lausuman taustalla oli ajatus siitä, että ravitsemisliikkeiden täyssulku on elinkeinonharjoittamisen vapautta ja omaisuudensuojaa sillä tavoin voimakkaasti rajoittava toimi, että sen hyväksyttävyydelle tulee löytyä erityisen painavat perusteet ja että nämä rajoitukset on pidettävä voimassa vain välttämättömän ajan ja vain niillä maantieteellisillä alueilla, joilla välttämättömyysedellytys täyttyy.  

Perustuslakivaliokunta on jo keväällä 2020 antamassaan lausunnossa (PeVL 7/2020 vp — HE 25/2020 vp) edellyttänyt — säätämisjärjestyskysymyksenä — että ravitsemisliikkeen aukiolon rajoitus porrastetaan alueellisesti epidemian tilan mukaan ja että rajoitukset tulevat sidotuiksi poikkeusoloihin ajallisesti. Perustuslakivaliokunta on myös myöhemmin tartuntatautilakiin ehdotettuja muutoksia arvioidessaan (PeVL 14/2020 vp — HE 139/2020 vp) täsmentänyt, että ravitsemisliikkeisiin kohdistetun rajoitussääntelyn alueellinen soveltamisala on merkityksellinen sääntelyn välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden kannalta. Perustuslakivaliokunta korosti tuolloin, että välttämättömyysedellytysten tulee säädösperusteisesti ohjata päätöksentekoa alueellisesta soveltamisalasta ja ettei rajoituksia voida säätää tai pitää voimassa sellaisilla alueilla, joissa se ei ole tartuntatautitilanteen vuoksi välttämätöntä. 

Perustuslakivaliokunta on myös lausunnossaan PeVL 6/2021 vp — HE 22/2021 vp kehottanut valioneuvostoa harkitsemaan mahdollisuutta rajata asetuksessa alueellista soveltamisalaa maakunnan tasoa hienosyisemmin. Talousvaliokunta huomauttaa, että eduskunnan käyttöön annettu luonnos valtioneuvoston asetukseksi pitää kuitenkin edelleen lähtökohtana maakunnittain jäsentyviä rajoituksia. Valitun sääntelyratkaisun ja perustuslakivaliokunnan kannanottojen välillä on siten jännite. 

Talousvaliokunta toteaa, että koronaviruspandemian aikana vallinnut käsitys siitä, että uusia tartuntaketjuja saattaa ilmaantua odottamatta sellaisillakin alueilla, joissa tartuntojen määrä on aikaisemmin ollut vähäinen, on edelleen voimassa. Tämä on puoltanut varovaisuusperiaatteen noudattamista rajoituksia asetettaessa. Poikkeuksellisten olosuhteiden pitkittyessä vaatimus rajoitustoimien tarkkuudesta ja täsmällisyydestä korostuu.  

Näitä näkökohtia punnittuaan talousvaliokunta pitää välttämättömänä, että niiden maakuntien osalta, joissa maakunnan ominaispiirteet (esimerkiksi pitkät etäisyydet tai alhainen väestöntiheys) tekevät ilmeiseksi sen, ettei maakunnan alueella esiintyvä tartuntaryväs leviä helposti tai välttämättä koko maakunnan alueelle, tämän lain nojalla annettavassa valtioneuvoston asetuksessa määritellään epidemiatilanteeseen nojaten maakunnan tasoa tarkemmin se, millä alueilla ravitsemisliikkeet tulee pitää suljettuna tässä laissa tarkoitetulla tavalla. 

Talousvaliokunta toistaa sosiaali- ja terveysvaliokunnalle antamassaan lausunnossa (TaVL 8/2021 vp — HE 32/2021 vp) toteamansa, että ulkotiloissa tapahtuva sosiaalinen kanssakäyminen on vähäriskisempää kuin sisätiloissa. Käsillä olevan esityksen tavoitteena on kuitenkin erityisesti vähentää ihmisten välisiä kontakteja, joita ravintola-asiointi myös ulkotiloissa aiheuttaa. Talousvaliokunta puoltaa tilanteen sitä vaatiessa ulkotilojen pitämistä sulun piirissä esityksen mukaisesti, mutta korostaa samalla aiemman mietintönsä (TaVM 4/2021 vp) mukaisesti, että tulevassa sääntelyssä on syytä huomioida erilaisten ravintolatilojen erilaiset riskiprofiilit virustartuntojen leviämisen suhteen. 

Aikaisempien rajoituslainsäädäntöjen yhteydessä (PeVL 31/2020 vp — HE 139/2020 vp) perustuslakivaliokunta on edellyttänyt, että rajoitustoimenpiteistä on säädettävä erityyppisten ravitsemisliikkeiden osalta eriytetysti siten, että rajoitukset ovat välttämättömiä juuri niissä yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi ja että sääntelyä voidaan antaa perussäännösten puitteissa asetuksenantovaltuudella.  

Voimassa olevassa tartuntatautilaissa (165/2021, 58 a §) ravitsemisliikkeet jaotellaan niiden toiminnan luonteen perusteela, riippuen siitä, pidetäänkö niissä pääsääntöisesti tarjolla alkoholijuomia ravitsemisliikkeen tiloissa nautittavaksi vai onko ravitsemisliike pääasiallisesti ruokaravintola tai kahvila. Näistä ensin mainitun ravitsemisliiketyypin on katsottu muodostavan jälkimmäistä suuremman riskin virustartuntojen leviämiselle, minkä vuoksi mainitun pykälän (58 a §) mukaiset rajoitukset on eriytetty vastaavasti ravitsemisliikkeiden erilaisten riskiprofiilien mukaan. 

Perustuslakivaliokunta on edellisessä ravintolasulkua koskeneessa lausunnossaan (PeVL 6/2021 vp — HE 22/2021 vp) maaliskuun 2021 alkupuolella todennut — aiemmasta linjastaan (PeVL 31/2020 vp) poiketen — että rajoitusten arvioinnissa merkityksellistä on ollut erityisesti tautitapausten määrän ja ilmaantuvuuden nopea kasvu sekä muuntuneiden virustyyppien nopeampi leviäminen ja vaikutus vakavampien tautimuotojen kehittymiseen. Perustuslakivaliokunta on katsonut tuolloin käsillä olleen sulkulainsäädännön taustalla olevan hyvin painavia perusoikeuksiin kiinnittyviä perusteita. Perustuslakivaliokunnan mukaan terveydenhuoltojärjestelmän toimintakyvyn säilyttäminen meneillään olevan koronavirusepidemian aikana on perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta sellainen erittäin painava peruste, jolla on yhteys perustuslain (731/1999) 7 §:n 1 momentin julkisen vallan velvollisuuteen turvata jokaisen oikeus elämään ja turvata myös pandemian oloissa jokaiselle riittävät terveyspalvelut sekä edistää väestön terveyttä (PL 19 §:n 3 momentti). Tällainen peruste oikeuttaa perustuslakivaliokunnan mukaan poikkeuksellisen pitkälle meneviä, myös ihmisten perusoikeuksiin puuttuvia viranomaistoimia. Ottaen huomioon ravitsemisliikkeiden merkitys covid-19-epidemian leviämisessä ja ravitsemisliikkeissä hygieniatoimista ja rajoituksista huolimatta tapahtuneet tartunnat, perustuslakivaliokunta on pitänyt ehdotettua lainsäädäntöä välttämättömänä ja oikeasuhtaisena silloin vallinneissa olosuhteissa. Tuossa yhteydessä perustuslakivaliokunta ei edellyttänyt ravitsemisliikkeiden rajoitusten eriyttämistä ravintolatyyppien mukaisesti. 

Eduskunta on kuitenkin nyt voimassa olevan ravitsemisliikkeiden sulkulainsäädännön (184/2021) hyväksyessään edellyttänyt, että valtioneuvosto ottaa tulevassa lainsäädännössä huomioon ravitsemisliikkeiden ja erilaisten ravintolatilojen erilaiset riskiprofiilit virustartuntojen leviämisen suhteen. Nyt käsillä olevassa hallituksen esityksessä ei tätä lausumaa (EV 13/2021 vp 8.3.2021) ole otettu huomioon. Hallituksen esityksessä valtioneuvostolle ehdotetaan osoitettavaksi valtuus säännösten antamiseen vain rajoitusten alueellisesta soveltamisalasta.  

Talousvaliokunta toteaa, viitaten myös perustuslakivaliokunnan lausuntoon (PeVL 11/2021 vp — HE 38/2021 vp), että välttämättömyysvaatimuksen kannalta on perusteltua, että 3 a §:n nojalla annettavalla asetuksella säädetään rajoituksista ravitsemisliiketyypeittäin jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa kuvatulla tavalla.  

Talousvaliokunta pitää kohdennettuja rajoitustoimia ja kattavaa keinovalikoimaa keskeisinä välineinä epidemian ja siitä aiheutuvien terveydellisten ja taloudellisten vahinkojen rajaamiseksi. Sääntelyn ajankohtaisuutta ja ennakoivien toimien tarvetta korostavat myös covid-19-viruksen muuntuminen ja uusien, aiempaa tehokkaammin tarttuvien viruskantojen nopea leviäminen.  

Ehdotetut lainsäädännön muutokset merkitsevät voimakasta puuttumista elinkeinonharjoittamisen vapauteen, ja niillä on merkittäviä taloudellisia vaikutuksia ravintola-alalle ja alan työntekijöille. Talousvaliokunta korostaa, että kaikkein suurimmat taloudelliset vahingot aiheutuisivat kuitenkin viruksen laajamittaisesta leviämisestä, joten tehokkaat rajoitustoimet mahdollistava lainsäädäntö on nyt käsillä olevassa epidemiatilanteessa välttämätöntä. Jotta sääntely olisi oikeasuhtaista, sen soveltamisen tulee kuitenkin olla kohdistettua ja rajattua, sääntelyn kohteena olevan elinkeinotoiminnan aiheuttaman konkreettisen tartuntariskin huomioon ottavaa.  

Laajojen rajoitusten sijasta on käytettävä mahdollisimman tarkkaan kohdennettuja, alueellisesti ja ajallisesti rajattuja toimia.  

Perustuslakivaliokunta on tähän liittyen edellyttänyt (PeVL 11/2021 vp — HE 38/2021 vp), että sääntelyn voimassaolo on rajattava ajallisesti välttämättömään kiinnittäen huomiota siihen, että valtioneuvoston on seurattava tarkkaan sääntelyn voimassaolon välttämättömyyttä sekä soveltamisessa mahdollisesti havaittavia ongelmia ja ryhdyttävä toimenpiteisiin näiden ongelmien korjaamiseksi (myös PeVL 7/2020 vp). Tältä kannalta merkityksellinen on 3 a §:n 4 momentin säännös, jonka mukaan valtioneuvoston on viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin sääntelyn alueellista soveltamista koskevan valtioneuvoston asetuksen muuttamiseksi, jos ravitsemisliikkeen tilojen suljettuna pitäminen ei enää ole välttämätöntä jollain alueella. Perustuslakivaliokunnan mielestä säännöstä on syytä täydentää nimenomaisella velvollisuudella seurata tarkoin suljettuna pitämisen välttämättömyyttä. Talousvaliokunta ehdottaa säännöstä täydennettäväksi yksityiskohtaisista perusteluista ilmenevällä tavalla. 

Talousvaliokunta huomauttaa vielä, että se on mietinnössään TaVM 6/2021 vp — HE 27/2021 vp, HE 37/2021 vp puoltanut lainsäädäntöä, jolla ravitsemisliikkeille kompensoidaan sulkemisesta aiheutuvia menetyksiä. Talousvaliokunta toteaa, että tuon lainsäädännön mukainen korvausmenettely soveltuu myös nyt käsittelyssä olevan hallituksen esityksen (HE 38/2021 vp) mukaisten sulkutoimien johdosta aiheutuviin menetyksiin.