Tarkastusviraston raportti
Valtiontalouden tarkastusvirasto valvoo ja arvioi hallituksen finanssipolitiikkaa Euroopan unionin finanssipoliittisessa sopimuksessa ja lainsäädännössä tarkoitettuna kansallisena riippumattomana finanssipolitiikan valvontaelimenä. Valvontaan sisältyy finanssipolitiikkaa ohjaavien sääntöjen ja sitovien tavoitteiden asettamisen sekä niiden toteutumisen arviointi. Valvontatehtävä sisältää myös finanssipoliittisen päätöksenteon pohjana käytettävien makrotaloudellisten ennusteiden realistisuuden arvioinnin sekä ennusteiden luotettavuuden jälkikäteisarvioinnin julkisen talouden suunnitelmasta annetun valtioneuvoston asetuksen (120/2014) mukaisesti.
Joulukuussa 2024 eduskunnalle annetun raportin pääviestit julkisen talouden vahvistamisesta ovat asiantuntijoiden mukaan edelleen ajankohtaisia keväällä 2025. Tarkastusviraston raportti ja siitä eduskunnassa käytävä keskustelu tukevat valiokunnan näkemyksen mukaan vastuullisen sekä kasvua tukevan finanssipolitiikan harjoittamista Suomessa.
Hallituksen finanssipolitiikka
Pääministeri Orpon hallitus asetti ohjelmassaan finanssipoliittiseksi tavoitteekseen, että julkisen talouden alijäämä on vaalikauden lopussa korkeintaan yksi prosentti suhteessa bruttokansantuotteeseen ja että velkasuhde vakautuu vaalikauden loppuun mennessä. Keväällä 2024 alijäämätavoitetta väljennettiin ja hallitus on asettanut tavoitteekseen, että julkisen talouden alijäämä on vuonna 2027 korkeintaan 1,3 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen.
Tavoitteidensa saavuttamiseksi hallitus on laatinut yhteensä 9 miljardin euron sopeutuskokonaisuuden. Tästä hallitusohjelman mukainen 6 miljardin euron toimenpidekokonaisuus muodostuu menoleikkauksista, hyvinvointialueiden toimintatapojen tehostamisesta sekä työmarkkinauudistusten työllisyysvaikutuksista. Keväällä 2024 hallitus päätti noin 3 miljardin euron lisäsopeutuksesta, joka kohdistuu sekä tulo- että menopuolen toimiin. Sopeutuskokonaisuus ei tarkastusviraston mukaan kuitenkaan kata kaikkia hallituksen finanssipoliittisia toimia. Kokonaisuuteen kuulumattomat toimet kumoavat osittain säästöjen ja veronkorotusten vaikutuksia julkiseen talouteen. Tällaisia päätöksiä ovat viraston mukaan esimerkiksi työttömyysvakuutusmaksun alentaminen ja investointiohjelman toteuttaminen.
Asiantuntijat kiinnittävät huomiota siihen, että hallituksen investointiohjelma sisältää myös muita kuin investoinneiksi luokiteltavia menoja. Asiantuntijoiden mukaan on mahdollista, että investointien aiheuttamat menolisäykset eivät välttämättä jää tilapäisiksi. Tämä on ongelmallista, sillä pysyvät menolisäykset kasvattavat velanottotarvetta tulevaisuudessa. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että näitä samoja piirteitä on sisältynyt myös aiempien vaalikausien vastaaviin ohjelmiin. Valiokunta toistaa aiemmin sanomansa (TrVM 3/2024 vp) siitä, että investointiohjelman toteuttamisessa on tärkeää huolehtia siitä, ettei se johda pysyviin menolisäyksiin ennakoimattomalla tavalla ja siten vaaranna julkisen talouden tasapainottamista.
Merkittävistä sopeutustoimista huolimatta hallituksen alijäämää ja velkasuhdetta koskevat tavoitteet näyttävät karkaavan. Sekä tarkastusviraston että valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan vaikuttaa epätodennäköiseltä, että tähän mennessä tehdyt julkisen talouden sopeutustoimet riittäisivät hallituksen asettaman alijäämätavoitteen saavuttamiseen. Talven ennusteiden mukaan julkisyhteisöjen alijäämä supistuu viime vuoden 4,2 prosentista 3,5 prosenttiin vuonna 2025. Myös velkasuhde on arvioiden mukaan jäämässä korkeammalle tasolle kuluvan vaalikauden lopussa kuin mitä hallitus on alun perin tavoitellut.
Hallitusohjelman laatimisen jälkeen talouden suhdanne on ollut heikko. Suhdannekäänteen ja talouden toipumisen ennakoitiin ajoittuvan vuoden 2024 loppupuolelle. Toipuminen on kuitenkin viivästynyt ja vaimea talouskasvu on yllättänyt monet taloutta seuraavat tahot. Asiantuntijoiden mukaan inflaation, korkojen nousun ja Venäjän hyökkäyssodan aiheuttaman taantuman pohja on nyt kuitenkin ohitettu. Suomen Pankin joulukuun ennusteen mukaan talous kasvaa 0,8 prosenttia vuonna 2025 ja seuraavina vuosina 1,8 prosenttia ja 1,3 prosenttia. Valtiovarainministeriön talven ennusteen mukaan kasvu on 1,6 prosenttia vuonna 2025 ja 1,5 prosenttia vuosina 2026 ja 2027. Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan riskit ennusteita huonommasta kehityksestä ovat suuria. Geopoliittiset jännitteet lisäävät maailmantalouden epävakautta ja kasvattavat epävarmuutta, joiden seurauksena kotitaloudet voivat jatkaa säästämistä ja yritykset voivat lykätä investointejaan.
Työllisyys laskee edelleen heikon kysynnän takia, mutta sen odotetaan kääntyvän kasvuun vuoden 2025 aikana. Heikentynyt työllisyystilanne vaikeuttaa hallituksen tavoitteiden saavuttamista, sillä työllisyystoimenpiteiden on arvioitu vahvistavan julkista taloutta noin 2 miljardilla eurolla. Hallituksen työllisyystoimet pyrkivät erityisesti lisäämään työvoiman tarjontaa, mutta heikon suhdannetilanteen takia näiden toimien vaikutus uhkaa jäädä tavoitellusta.
Vaalikauden puoliväliriiheen valmistaudutaan keväällä 2025 tilanteessa, jossa ulkoinen toimintaympäristö on erittäin epävarma. Talouden tilannekuvan seuraaminen ja päivittäminen muuttuvassa ympäristössä on asiantuntijoiden mukaan erityisen tärkeää. Tulevien päätösten tulee myös olla sopusoinnussa toimintaympäristön kanssa. Sovitusta 9 miljardin euron kokonaisuudesta ei ole varaa luopua, jotta velkasuhteen kasvu saadaan pysäytettyä. Talouspolitiikan arviointineuvoston näkemyksen mukaan suhdannepolitiikan näkökulmasta tulisi välttää kokonaiskysyntää välittömästi heikentäviä lisäsopeutuksia vuonna 2025. Edelleen kuitenkin tarvitaan toimia, jotka vahvistavat julkisen talouden kestävyyttä pidemmällä aikavälillä. Valiokunta katsoo, että vasta orastavan kasvun ja maailmantalouden epävarmuuksien vuoksi mahdollisten lisätoimien ajoitusta on syytä huolella harkita, sillä kiristyvä finanssipolitiikka saattaa vaimentaa odotettua talouskasvua. Kuluttajien luottamus talouteen on myös tärkeä palauttaa.
Julkisyhteisöjen velka
Suomen julkisen velan kasvu on ollut nopeaa ja velkasuhde on enemmän kuin kaksinkertaistunut finanssikriisin jälkeen etenkin valtionhallinnon pysyvän alijäämäisyyden vuoksi. Viimeisten runsaan 15 vuoden aikana velkasuhdetta ovat kasvattaneet kriisit, hidas talouskasvu sekä väestön ikääntyminen. Huomionarvoista julkisen velan kehityksessä on se, että Suomen julkisyhteisöt työeläkelaitoksia lukuun ottamatta ovat velkaantuneet jo vuoden 2008 finanssikriisistä lähtien. Julkinen velka on myös kasvanut muita Pohjoismaita korkeammaksi.
Valtiovarainministeriön joulukuun ennusteen mukaan Suomen julkinen velka on jäämässä korkealle tasolle. Ennusteessa velkasuhde vakiintuu vuoteen 2027 mennessä ja tasaantuu 2030-luvulla noin 85 prosenttiin, mikäli 9 miljardin euron sopeutuskokonaisuus toteutuu suunnitellulla tavalla ja talous kasvaa odotetusti. Arviossa oletetaan muun muassa työllisyystoimien vaikutusten ja hyvinvointialueiden omien toimien toteutuvan kokonaisuudessaan. Ennusteessa velkasuhteen kasvu pysähtyy hetkellisesti vuosikymmenen vaihteessa ennen kääntymistä uudelleen loivaan nousuun. Myös Suomen Pankin arvion mukaan velkasuhde kasvaa edelleen ja on vuonna 2027 jo lähellä 90 prosenttia suurten alijäämien vuoksi. Pankin joulukuun ennusteen pohjalta tehty velkadynamiikkalaskelma osoittaa, että velkasuhteen kasvun pysäyttämiseksi seuraavien 7 vuoden aikana vaadittaisiin 4,5 miljardin euron lisäsopeutus.
Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan velkaantumistrendi on erittäin huolestuttava. Julkinen velka on kasvanut nopeasti kriiseissä ja sen alentaminen on ollut hidasta. Velan alentaminen pohjoismaiselle tasolle veisi valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan vuosikymmeniä ja edellyttäisi aiempaa nopeampaa talouskasvua sekä julkisen talouden vahvistamista yli vaalikausien. Asiantuntijoiden mukaan velkasuhteen kasvu on kuitenkin syytä pysäyttää ja siten luoda julkiseen talouteen puskuria tulevaisuutta varten. Ongelmana on, että velkasuhteen jatkuva kasvu vähentää mahdollisuuksia vastasykliseen, taloutta elvyttävään finanssipolitiikkaan heikon kasvun oloissa. Lisäksi väestön ikääntyminen aiheuttaa kasvavia menopaineita julkiseen talouteen.
Pitkän aikavälin toimet julkisen talouden vahvistamiseksi ovat edellä kuvattujen syiden vuoksi erittäin tärkeitä. Vaalikaudet ylittävää kansallista tavoitteenasettelua tulisi siksi asiantuntijoiden mukaan vahvistaa. Finanssipolitiikan sääntöjen voidaan ajatella toimivan tavoitteensa mukaisesti, jos ne hillitsevät velkaantumista noususuhdanteessa eivätkä rajoita vastasyklistä finanssipolitiikkaa taantumassa. Suomessa menokuri ei valiokunnan asiantuntijakuulemisen mukaan ole ollut talouskasvun vuosina yhtä tiukkaa kuin esimerkiksi Ruotsissa, jossa finanssipolitiikan sääntökehikkoon sisältyy rakenteellista eli suhdanteen vaikutuksesta puhdistettua julkisyhteisöjen rahoitusasemaa koskeva tasapainotavoite. Valtiopäivät asettaa tasapainotavoitteen joka kahdeksas vuosi vaalikauden lopussa niin, että uusi tavoite koskee ennakoivasti seuraavia vaalikausia. Määrärahakehys asetetaan tämän tasapainotavoitteen mukaisesti. Valiokunta katsoo, että tulee selvittää kuinka vastaavia pitkäjänteiseen päätöksentekoon ohjaavia elementtejä, voitaisiin tuoda nykyistä selkeämmin osaksi myös Suomen kansallista finanssipolitiikan sääntökehikkoa.
Tulevan talouskasvun edellytykset
Suomen talouden ongelma on hidas kokonaistuottavuuden kasvu, minkä vuoksi talouskasvu on ollut pitkään hidasta. Tämän kehityksen taustalla ovat muun muassa osaamispääoman lasku, kun nuorten koulutusasteen nousu on pysähtynyt, sekä T&K-investointien vähäisyys. Rakenteellisesti heikko talouskasvu kasvattaa osaltaan julkista alijäämää pitkällä aikavälillä. Talouskasvun edistäminen on siten välttämätöntä myös julkisen talouden kestävyyden näkökulmasta. Tämän vuoksi hallitus teki vuosi sitten keväällä 2024 päätöksiä lisäpanostuksista tutkimus- ja kehittämistoimintaan siten, että Valtion tutkimus- ja kehittämisrahoituksesta (T&K-rahoitus) annetun lain mukaan tutkimus- ja kehittämistoimintaan valtion talousarvioissa tarkoitettujen valtuuksien ja määrärahojen yhteismäärä nousee vuoteen 2030 mennessä 1,2 prosenttiin suhteessa bruttokansantuotteeseen. Panostukset inhimilliseen pääomaan ovat talouden kasvupotentiaalin vahvistamisessa niin ikään tärkeitä. Tämän vuoksi koulutusasteen lasku tulisi valiokunnan mielestä saada pysähtymään ja osaavan työvoiman saatavuus tulisi turvata.
Tilastokeskuksen mukaan kuluvana vuonna valtion T&K-rahoitus kasvaa 13,8 prosenttia vuoteen 2024 verrattuna. Valiokunta pitää hallituksen panostuksia T&K-rahoitukseen merkittävinä ja ensiarvoisen tärkeinä tulevan kasvun edellytysten turvaamisessa. Suomen talouden rakenteiden uudistumista on myös tärkeä tukea kaikin mahdollisin tavoin. Valiokunnan mielestä on välttämätöntä, että vaalikauden puoliväliriihessä keväällä 2025 tehdään konkreettisia päätöksiä talouden kasvupotentiaalin parantamiseksi. Valiokunnan mielestä tarvitaan erityisesti sellaisia konkreettisia talouskasvua vauhdittavia toimia, jotka eivät vaadi välittömiä julkisten menojen lisäyksiä tai ovat toteutettavissa kustannusneutraalisti.
Pääministeri Petteri Orpo asetti syksyllä 2024 Kasvuriihi -hankkeen ideoimaan kestävää talouskasvua edistäviä toimenpiteitä. Työryhmä luovutti loppuraporttinsa pääministerille 28.2.2025. Hankkeen tärkeimmät ehdotukset liittyvät yritystoiminnan uudistumisen tukemiseen.
Asiantuntijakuulemistensa perusteella valiokunta nostaa esiin yritysten rahoituksen saatavuuden ja tukien kohdentumisen. Kansainvälisen taloustieteellisen tutkimuksen perusteella yritystuilla on usein myönteisemmät vaikutukset pienille yrityksille kuin suurille yrityksille (Etla Raportit 145, 5.2.2024). Suuret yritykset saavat rahoitusta hyvin myös markkinoilta, joten yritystukien ja rahoituksen kohdentumista olisi valiokunnan mielestä hyvä tarkastella tästä näkökulmasta. Uusien yritysten menestys perustuu suurelta osin riittävään rahoituksen saatavuuteen. Olemassa olevan toiminnan tukemisen rinnalle tai sen sijaan tarvitaan valiokunnan näkemyksen mukaan uutta kasvua luovaa ja talouden rakenteita uudistavaa rahoitus- ja tukijärjestelmää.
Valiokunnan kuulemat asiantuntijat nostavat esimerkkinä esiin myös Suomen tappiontasausjärjestelmän. Tuloverolain 119 §:n mukaan yritys voi vähentää verovuoden tappion tuloksesta seuraavan 10 verovuoden aikana sitä mukaa kuin tuloa syntyy. Suomessa yritykset menettävät yli 10 vuotta vanhojen tappioiden vähennysoikeuden, kun taas esimerkiksi Ruotsissa tappiot eivät vanhene. Suomen tappiontasausjärjestelmä saattaa asiantuntijoiden mukaan muodostua ongelmaksi sellaisten uusien yritysten kohdalla, joiden tuotteiden tai palveluiden kehittäminen vaatii aikaa, jolloin myös tappiojaksot ovat pitkiä. Esimerkkinä tästä asiantuntijat tuovat esiin nopeasti kasvavat startup-yritykset.
EU:n finanssipolitiikan säännöt
Uudistetut EU:n finanssipoliittiset säännöt ovat tulleet voimaan huhtikuussa 2024. Uudistettujen sääntöjen keskiössä on velkakestävyysanalyysi, jonka avulla lasketaan jäsenmaakohtainen viiteura nettomenojen kehitykselle. Viiteura ohjaa suurinta sallittua nettomenojen kasvuastetta eli nettomenopolkua. Sääntöjen keskeinen tavoite on turvata jäsenmaiden velkakestävyys ja siten suojata muita maita yhden jäsenmaan ylivelkaantumisen haitallisilta vaikutuksilta. Tätä taustaa vasten asiantuntijoiden mukaan on hyvä, että uudessa EU:n sääntökehikossa velkakestävyysanalyysilla on aikaisempaa tärkeämpi rooli ja että sääntöjen mukaan tavoitellaan korkeiden velkasuhteiden kääntämistä uskottavasti lasku-uralle.
Uusien sääntöjen mukaisesti Suomi on toimittanut 10.10.2024 Euroopan komissiolle ensimmäisen keskipitkän aikavälin suunnitelmansa vuosille 2025-2028. Suunnitelma ei sisällä uusia toimia hallitusohjelman mukaisten toimien ja kevään 2024 kehysriihessä päätettyjen toimien lisäksi. Suunnitelmassa katsotaan näiden toimien olevan riittäviä siihen, että Suomi noudattaa nettomenopolkuaan. Tarkastusviraston mukaan Suomen ensimmäisellä suunnitelmalla ei kuitenkaan ole hallituksen finanssipolitiikkaa ohjaavaa vaikutusta, sillä se perustuu jo tehtyihin päätöksiin.
Euroopan komissio julkaisi arvionsa Suomen suunnitelmasta marraskuussa 2024, ja neuvosto hyväksyi suunnitelmat tammikuussa 2025. Komission arvion mukaan Suomen esittämä sopeutus täyttää uuden säännöstön vaatimukset. Nettomenopolun noudattamista valvotaan jälkikäteen. Ensimmäisen kerran tämä tapahtuu vuonna 2026 vuoden 2025 toteutuneiden tietojen perusteella. Suomi on hyödyntänyt ensimmäisessä suunnitelmassaan säännöstöön sisältyviä joustomahdollisuuksia laaja-alaisesti. Lisäksi Suomi haki julkisen talouden sopeutuskauden pidentämistä neljästä seitsemään vuoteen ja tämä pidennys myös myönnettiin Suomelle.
Valtiovarainministeriön syksyn 2024 ennusteen mukaan Suomi likimain noudattaa EU:lle esittämäänsä nettomenopolkua tulevina vuosina. Tarkastusvirasto toteaa lausunnossaan, että Suomen ensimmäinen suunnitelma on jossain määrin optimistinen. Suunnitelman mukaan julkisen velan suhde bruttokansantuotteeseen kääntyisi laskuun vuonna 2027, mutta kuten edellä tässä mietinnössä on todettu velkasuhde jatkaa ennusteiden mukaan kasvuaan. Viraston mukaan nettomenopolun noudattaminen ei takaa tavoiteltua velkasuhteen kehitystä, mikäli suunnitelman taustalla olevat oletukset osoittautuvat optimistisiksi.
Valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan uudistetun sääntökehikon mukaisen nettomenojen sallitun kasvuvauhdin määrittävä prosessi on monimutkainen ja läpinäkymätön ja sisältää hankalasti määriteltäviä elementtejä. Komission velkakestävyysanalyysi koostuu useista eri kriteereistä, oletuksista ja projektioista. Velkasuhteen kehitysuran tulee täyttää lainsäädännön mukaiset kriteerit ja turvalausekkeet. Velkakestävyyttä koskeva turvalauseke pätee jäsenmaihin, joilla velkasuhde on yli 60 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Nopeasti velkaantuvan Suomen kohdalla tämä velkakestävyyttä koskeva turvalauseke muodostuu sitovaksi, mikä johtaa tiukkaan nettomenojen viiteuraan.
Suomen kohdalla tiukkaan viiteuraan vaikuttaa lisäksi päivitetty virta-varanto-korjaus. Tällä korjauksella pyritään neutraloimaan Suomen työeläkejärjestelmästä johtuvat vaikutukset velkakestävyyslaskelmaan, mikä kiristää vaadittua sopeutustarvetta verrattuna tilanteeseen, jossa korjauserää ei huomioitaisi. Suomessa työeläkelaitokset luetaan osaksi julkisyhteisöjä. Tämän vuoksi työeläkelaitosten ylijäämät parantavat julkisyhteisöjen rahoitusasemaa. Suomessa julkinen velka kasvaa siten nopeammin kuin mitä julkisyhteisöjen alijäämän perusteella voisi odottaa. Valiokunta kiinnittää mietinnössään TrVM 3/2024 vp huomiota siihen, että työeläkelaitosten ylijäämäisyys on pitkään turvannut EU-säännöissä asetetun julkisyhteisöjen 3 prosentin alijäämäsäännön noudattamisen, vaikka valtion talous ja paikallishallinto ovat olleet alijäämäisiä.
Ennusteiden mukaan Suomi rikkoo kuluvana vuonna EU sääntöjen mukaisen 3 prosentin alijäämärajan. Suomi on syksyllä 2024 hakenut Venäjän hyökkäyssodan takia poikkeusta sääntöihin vuosille 2024 ja 2025, mikä voi tarkastusviraston mukaan jatkossa vaikuttaa sekä nettomenopolun että alijäämäkriteerin noudattamisen arviointiin.
EU:n finanssipoliittisen säännöstön ongelmana on ollut monimutkaisuus. Uudistuksella sääntöjä on pyritty tämän vuoksi myös yksinkertaistamaan. Uudistettu järjestelmä on kuitenkin valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan edeltäjänsä tavoin huomattavan monimutkainen ja joiltakin osin huonosti dokumentoitu. Valiokunta on aiemmin toistuvasti kiinnittänyt huomiota EU:n finanssipolitiikan sääntöjen monimutkaisuuteen ja läpinäkymättömyyteen (TrVM 3/2017 vp, TrVM 9/2018 vp, TrVM 2/2022 vp, TrVM 3/2024 vp). Asiantuntijoiden mukaan tarkastusviraston raportti ilmentää hyvin sitä, kuinka uusi kehikko on niin ikään muodostumassa monimutkaiseksi sääntöjen ja niiden poikkeuslausekkeiden tulkintojen kautta. Sääntöjen yksinkertaistaminen ei siten näyttäisi toteutuneen.
Valiokunnan kuulemat asiantuntijat pitävät tarkastusviraston raporttia perusteellisena ja hyvin laadittuna. Erityisesti EU:n uutta finanssipolitiikan sääntökehikkoa käsittelevää osiota pidetään tärkeänä. Tarkastusviraston raportissa kuvataan sääntökehikkoa sekä yleisemmin että Suomea sitovia kehikon osia. Uuden säännöstön toimivuuden ja merkityksen kannalta on tärkeää, että sillä on vahva kansallinen omistajuus. Tämän vuoksi valiokunnan mielestä on arvokasta, että virasto käy huolella läpi ja avaa ymmärrettävästi uuden, monimutkaisen sääntökehikon toimintaa vuosittaisissa raporteissaan. Näin EU sääntöjen noudattamisesta on mahdollista käydä keskustelua kansallisella tasolla. Valiokunnan mielestä on tärkeää, että mahdollisimman moni kykenee ymmärtämään sääntöjen toimintaa ja osallistumaan keskusteluun uudistettujen EU-sääntöjen merkityksestä Suomelle.
Eduskuntakertomuksena annettu raportti on kuitenkin valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden mukaan paikoitellen edelleen melko tekninen, ja vaatii syvällistä ymmärrystä taloustieteen termeistä ja käytetyistä menetelmistä. Selkeämpi keskittyminen johtopäätöksiin ja suosituksiin voisi parantaa raportin käytettävyyttä julkisen talouspolitiikasta käytävän keskustelun tukena. Lisäksi teknisiä yksityiskohtia sisältäviä osuuksia voisi sisällyttää raportin liitteeseen tai julkaista erillisinä muistioina.