Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että Suomen perustetaan uusi, valtion kokonaan omistama yhtiö (Työkanava Oy), jonka tarkoituksena on työllistää haastavassa työmarkkinatilanteessa olevia osatyökykyisiä. Tavoitteena on tukea osatyökykyisten työstä-työhön siirtymistä edelleen avoimille työmarkkinoille. Ehdotus pohjautuu selvitykseen Ruotsin osatyökykyisiä työllistävästä Samhall-mallista. Esityksen tavoitteena on myös edistää vammaisten henkilöiden mahdollisuuksia työllistyä avoimille työmarkkinoille YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen mukaisesti.
Esityksessä ehdotetaan, että viranomainen eli yksi työ- ja elinkeinotoimisto ohjaa keskitetysti osatyökykyisiä Työkanava Oy:n palvelukseen. Työ yhtiössä on osatyökykyisille viimesijainen vaihtoehto silloin, kun työllistyminen ei muutoin ole mahdollista. Yhtiön työllistettäväksi on tarkoitus osoittaa sellaisia osatyökykyisiä, joiden mahdollisuudet sopivan työn saamiseen ovat olennaisesti vähentyneet asianmukaisesti todetun sairauden tai vamman vuoksi. Edellytyksenä on myös, että henkilö on itse halukas työllistymään, mutta työllistyminen ei ole erilaisista tukitoimista huolimatta onnistunut tai muuten on ilmeistä, että tarjolla olevilla palveluilla ei kyetä merkittävästi lisäämään henkilön mahdollisuuksia työllistyä.
Työkanava Oy:n tarjoaman työn on tarkoitus parantaa osatyökykyisten osaamista sekä työmarkkinavalmiuksia. Työntekijä palkataan esityksen mukaan suoraan yhtiön palvelukseen työsuhteeseen. Henkilön palkkaus ja muut työehdot määräytyvät työlainsäädännön ja sovellettavan työehtosopimuksen mukaisesti. Yhtiön asiakkaita voivat olla esimerkiksi yritykset ja muut yksityiset toimijat sekä julkisen sektorin virastot, liikelaitokset ja yhtiöt. Yhtiön tulee hakea työpaikkoja erilaisille osatyökykyisten ryhmille ja huomioida esimerkiksi ruotsinkieliset, viittomakieliset ja saamenkieliset työllistettävät.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää esitystä tarpeellisina ja tarkoituksenmukaisena ja kannattaa siinä esitettyjä tavoitteita, kuten osatyökykyisten työstä-työhön siirtymistä avoimille työmarkkinoille, korostaen kuitenkin samalla, että on tärkeätä seurata tavoitteiden toteutumista käytännössä. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä jäljempänä esitettävin muutoksin ja huomioin.
Työkanava Oy:n liiketoiminta sekä kilpailu- ja valtiontukisääntelyn huomioiminen
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan asiantuntijakuulemisissa useampi taho kiinnitti huomiota Työkanava Oy:n liiketoiminnan mahdollisesti aiheuttamiin kilpailuhaittoihin. Valiokunta toteaa, että yhtiötä koskevan ensimmäisen lakiehdotuksen 3 §:n 1 momentin mukaan Työkanava Oy:n toimintaa on harjoitettava siten, ettei sen toiminta vääristä kilpailua. Kyseisessä lainkohdassa säädetään myös, että yhtiön tuottamien palveluiden hinnoittelun tulee olla markkinaehtoista, sekä mainitaan, että Työkanava Oy on yhtiö, joka tuottaa Euroopan unionin valtiontukisääntelyssä tarkoitettuja yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin tarkoitettuja palveluita. Yhtiöön sovelletaan myös kilpailulakia (948/2011) sekä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettua lakia (1397/2016).
Ensimmäisen lakiehdotuksen 6 §:n 3 momentin mukaan yhtiölle nimitetään neuvottelukunta, jonka tehtävänä on antaa yhtiölle suosituksia 3 §:ssä tarkoitetun markkinaehtoisen hinnoittelun, markkinaosuuden sekä muiden kilpailullisuuteen liittyvien seikkojen toteuttamisesta. Valiokunta pitää tärkeänä, että edellä mainittujen tavoitteiden toteutumista yhtiön käytännön toiminnassa seurataan tarkasti.
Julkinen hallintotehtävä
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pyysi perustuslakivaliokunnalta lausuntoa hallituksen esityksen perustuslainmukaisuudesta, koska esityksen käsittelyn yhteydessä työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan tietoon saatettiin epäselvyyksiä esityksen perustuslainmukaisuudesta erityisesti perustuslain 21 ja 124 §:n osalta. Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.
Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan (PeVL 6/2022 vp) Työkanava Oy:lle säädettävien tehtävien varsinaisen luonteen ja siitä syystä myös niiden suhteen perustuslain 124 §:n sääntelyyn jäävän hallituksen esityksen perusteella huomattavan epäselväksi. Osatyökykyisten työllistymistä ei ole hallituksen esityksessä ehdotettu säädettäväksi osaksi julkista työvoimapalvelua, eikä julkiselle vallalle säädetä velvollisuutta huolehtia osatyökykyisten työllistymisestä. Työkanava Oy:lle säädettäviä tehtäviä voidaan myös yleisesti merkittäviltä osin luonnehtia yksityisoikeudellisiksi. Yhtiön työllistämät henkilöt ovat esityksen mukaan tavallisessa työsopimussuhteessa Työkanava Oy:öön ja heihin sovelletaan normaalia työlainsäädäntöä.
Perustuslakivaliokunta toteaa, että yhtiöllä on eräitä tehtäviä, joita ei tyypillisesti voida pitää julkisina hallintotehtävinä, kiinnittäen kuitenkin samalla huomiota siihen, että Työkanava Oy:lle säädettävissä tehtävissä on tunnistettavissa myös perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuun julkiseen hallintotehtävään liittyviä piirteitä. Yhtiön tulee toimia tuloksellisesti, mutta sen tavoitteena ei ole tuottaa liikevoittoa. Työkanava Oy:lle säädettävät tehtävät liittyvät julkiselle vallalle perustuslain 18 §:n 2 momentissa säädettyihin velvoitteisiin, ja ne myös lähenevät tietyiltä osin työ- ja elinkeinotoimistolle säädettyjä viranomaistehtäviä. Työkanava Oy myös käyttää itsenäistä päätöksentekovaltaa valitessaan työllistettävät henkilöt työ- ja elinkeinotoimiston sille osoittamista työnhakijoista. Yhtiön toiminnassa on siten hallituksen esityksen perustelujen mukaan keskeistä lakisääteisten työllistämistehtävien toteuttamiseksi valita todennäköisesti melko laajasta ryhmästä yksittäisiin työtehtäviin työllistettävät työnhakijat, jotka ovat rajoitetusti työkykyisiä. Edellä mainitun perusteella perustuslakivaliokunta toteaa työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle antamassaan lausunnossa yhtiön päätöksillä olevan käytännössä yksilöiden oikeutta ja etua koskevia vaikutuksia.
Säätämisjärjestysperusteluiden mukaan tarkoitus on, että julkisen hallintotehtävän luonteisista toiminnoista huolehtii työ- ja elinkeinotoimisto eli viranomainen, ei Työkanava Oy. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan sääntelyä on tämän tarkoituksen saavuttamiseksi selkeytettävä suhteessa perustuslain 124 §:ään merkittävästi. Tämän johdosta työelämä- ja tasa-arvovaliokunta ehdottaa, että ensimmäisen lakiehdotuksen 4 §:n 1 momenttia muutetaan jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin kuvatulla tavalla siten, että Työkanava Oy:n tehtävistä poistetaan kokonaan oikeus valita yhtiöön työllistettävät henkilöt.
Perustuslakivaliokunta kiinnittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle antamassaan lausunnossa huomiota myös siihen, että esityksessä ei ehdoteta säädettäväksi Työkanava Oy:n työntekijöiden valintaa rajaavista kriteereistä. Valintakriteerien ja -menettelyn perusteiden täsmällinen määritteleminen laissa on perustuslakivaliokunnan mielestä merkityksellistä perustuslain 2 §:n 3 momentissa säädetyn lailla säätämisen vaatimuksen, osatyökykyisten keskinäisen yhdenvertaisuuden ja myös oikeusturvan kannalta. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta ehdottaa tämän johdosta sääntelyn täsmentämistä ensimmäisen lakiehdotuksen 4 §:n 1 momentissa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin kuvatulla tavalla.
TE-toimiston osoittamispäätös ja oikeusturva
Työ- ja elinkeinotoimisto osoittaa Työkanava Oy:lle julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa tarkoitettuja työttömiä työnhakijoita. Hallituksen esityksessä ei ole arvioitu nimenomaisesti työ- ja elinkeinotoimiston suorittaman osoittamisen oikeudellista luonnetta eikä ehdotetun säännöksen suhdetta perustuslain 21 §:n oikeusturvaa koskevaan sääntelyyn. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että sen saaman selvityksen mukaan tarkoituksena kuitenkin on, ettei työ- ja elinkeinotoimiston asiakasrekisteriin tekemässä osoittamista koskevassa merkinnässä ole kyse varsinaisesta päätöksestä.
Perustuslakivaliokunta on julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettua lakia koskevassa lausunnossa todennut, että työ- ja elinkeinoviranomaisen palvelun tarjoamista koskeva yksilöä koskeva ratkaisu, toisin kuin itse palvelutoiminta ja sen järjestäminen, on sellainen viranomaisen päätös, josta saa lähtökohtaisesti valittaa (PeVL 32/2012 vp). Perustuslakivaliokunta piti kuitenkin ratkaisuja, jotka koskevat ammatinvalinta- ja uraohjausta, valmennusta, kokeilua, asiantuntija-arviointeja ja asiantuntijapalveluita yrityksille, sellaisina, jotka voitiin sisällyttää muutoksenhakukieltojen piiriin, koska päätökset ovat kuitenkin riippuvaisia viranomaisen harkinnasta ja toimintaan osoitetuista määrärahoista.
Perustuslakivaliokunta pitää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle antamassaan lausunnossa selvänä, että nyt käsiteltävän 1. lakiehdotuksen 4 §:ssä tarkoitettua osoittamista on pidettävä perustuslain 21 §:ssä tarkoitettuna päätöksenä. Jos muutoksenhakua osoittamista koskevasta päätöksestä on tarkoitus rajoittaa, on tästä perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 21 §:n vuoksi säädettävä nimenomaisesti lailla. Edellä mainitun perusteella työelämä- ja tasa-arvovaliokunta ehdottaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin kuvattuja muutoksia julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 2 luvun 12 §:ään sekä 14 luvun 1 §:ään.