Yleistä

Eduskunnalle 4.6.2020 annetussa hallituksen esityksessä (HE 87/2020 vp, jäljempänä ”alkuperäinen esitys”) ehdotetaan säädettäväksi laki työllisyyden edistämisen kuntakokeilusta. Lakiehdotus liittyy hallitusohjelman 75 %:n työllisyystavoitteeseen ja kuntien vastuun vahvistamiseen työllisyyspalveluissa. Alkuperäistä esitystä täydennettiin 27.8.2020 eduskunnalle annetulla esityksellä (HE 114/2020 vp, jäljempänä ”täydentävä esitys”). Täydentävällä esityksellä kokeiluun lisätään kuusi uutta kokeilualuetta. Lisäksi alkuperäisen esityksen säännöksiä täsmennetään ja korjataan. 

Esityksessä ehdotettavalla kokeilulla siirretään eräitä valtion työ- ja elinkeinotoimistojen tehtäviä määräajaksi kokeiluun valittujen kuntien tehtäväksi. Tarkoituksena on selvittää laissa tarkemmin määriteltyjen ja osittain vaikeasti työllistyvien asiakasryhmien osalta kuntien roolin vahvistamisen vaikutuksia avoimille työmarkkinoille työllistymiseen ja työllistymispolkujen pituuteen. Keskeistä kokeilussa on, että kunnat sovittavat yhteen eri toimialoilla tuottamiaan palveluita ja julkisia työvoimapalveluita asiakkaan palveluihin pääsemisen sujuvoittamiseksi. Viime kädessä kokeilun tavoitteena on työllisyysasteen nostaminen, erityisesti heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllistymisen edistäminen sekä työttömyyden julkiselle taloudelle aiheuttamien kokonaiskustannusten hillitseminen. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta kannattaa työllisyyden kuntakokeilua ja ehdottaa esityksessä ehdotetun lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin. Lisäksi valiokunta ehdottaa hyväksyttäväksi kaksi uutta lakiehdotusta.  

Voimaantulo. Esityksessä ehdotetaan, että laki työllisyyden kuntakokeilusta tulisi voimaan täydentävässä esityksessä tarkoitettujen uusien kokeilualueiden osalta 1.3.2021 ja muilta osin 1.1.2021. Valiokunnan saaman työ- ja elinkeinoministeriön kirjeen mukaan lakiehdotuksen eduskuntakäsittelyn viime vaiheessa on käynyt ilmi, että kokeilukuntiin ei vuoden alkuun mennessä todennäköisesti saada siirrettyä työ- ja elinkeinotoimistoista henkilöstöä siten, että kokeilualueen kuntien asiakkaiden palvelut ja etuuskäsittely voitaisiin turvata kokeilun alusta lähtien. Lisäksi on käynyt ilmi, että työ- ja elinkeinotoimistojen asiakastietojärjestelmä URA:a ei saada vuoden alusta käyttöön kunnissa, mikä saattaa aiheuttaa puutteellisia tai vääriä työttömyysetuuksia koskevia ratkaisuja. Valiokunta ei pidä tätä hyväksyttävänä ja ehdottaa, että laki työllisyyden kuntakokeilusta tulee voimaan vasta 1.3.2021. Tällöin kokeilu alkaisi kaikissa kokeilualueen kunnissa samanaikaisesti. 

Kokeilualueen kunnille syntyy kokeilun aloittamisen siirtämisestä huolimatta muun muassa toimitilojen vuokra- ja henkilöstön palkkauskustannuksia jo suunnitellusta aloitushetkestä 1.1.2021 lähtien. Valiokunta pitää tarpeellisena, että kunnille korvataan pääosin kokeilusta aiheutuvat kustannukset tammi- ja helmikuun ajalta. Valiokunta korostaa, että aloittamisen lykkäämisestä koituva lisäaika on tärkeää käyttää uusiin tehtäviin siirtyvien virkailijoiden osaamisen vahvistamiseen. 

Palvelujen saatavuus. Valiokunta huomauttaa, että kuntakokeiluun liittyy mittavia henkilöstö- ja toimivaltuusmuutoksia, jotka vaikuttavat siihen, miten ja millaista palvelua niin kuntakokeiluun osallistuvat kuin sen ulkopuolella olevat asiakkaat tulevat saamaan. Valiokunta tähdentää asiakkaan näkökulmaa ja toteaa, että vaikka kokeilussa jonkinasteinen ero palvelutarjonnassa on hyväksyttävää, on tärkeä varmistaa kaikkien kokeilun kohderyhmään kuuluvien ja työ- ja elinkeinotoimiston asiakkaiden riittävä palvelu.  

Kuntakokeilun yhtenä tavoitteena on edistää vaikeassa työmarkkinatilanteessa olevien työllisyyttä. Valiokunta pitää tätä tärkeänä. Valiokunta muistuttaa kuitenkin, että kokeilualueen kuntien asiakkaiksi siirtyy myös asiakkaita, joiden työllistymisessä ei katsota olevan erityisiä vaikeuksia. Heidän kohdallaan työvoimapalveluiden sovittaminen yhteen osaamisen kehittämispalveluiden ja kunnan tarjoamien yrityspalveluiden kanssa saattaa olla keskeisemmässä asemassa kuin yhteensovittaminen sosiaali- ja terveyspalveluihin.  

Valiokunta muistuttaa, että kokeilualueilla työ- ja elinkeinotoimistojen asiakkaiksi jää myös henkilöitä, jotka tarvitsevat kuntien ja Kelan tarjoamia ja työvoimapalveluiden kanssa yhteensovitettavia monialaisia palveluita. Asiakkaiden moninaisuus ja erilaiset palvelutarpeet kokeilussa ja kokeilualueen työ- ja elinkeinotoimistoissa tulee ottaa huomioon tarkoituksenmukaisten palveluiden saatavuuden turvaamiseksi. Valiokunta tähdentää toimijoiden kiinteää yhteistyötä kokeilun aikana.  

Valiokunta huomauttaa, että ikääntyneissä työttömissä työnhakijoissa on joidenkin arvioiden mukaan jopa suurin työllisyyspotentiaali. Asiakasryhmärajauksen vuoksi ansiosidonnaista työttömyysturvaa saavat ikääntyneet jäävät kuntakokeilujen ulkopuolelle. Valiokunta tähdentää, että työllisyyden kannalta myös ikääntyneille ansiosidonnaista työttömyysturvaa saaville työnhakijoille on tärkeää tarjota tehostettuja ja tarkoituksenmukaisia työllisyyspalveluita heti työttömyyden alkaessa.  

Alle 30-vuotiaat työttömät työnhakijat kuuluvat kokeilun kohderyhmään siitä riippumatta, katsotaanko heidän kuuluvan vaikeassa työvoimatilanteessa oleviksi vai ei. Kunnissa toimivat Ohjaamot tarjoavat matalan kynnyksen ohjauspalvelua alle 30-vuotiaille. Ohjaamo kokoaa yhteen nuorten tarvitseman monialaisen palvelun, ja tarkoituksena on antaa nuorille tietoa, neuvontaa ja ohjausta työhön, koulutukseen ja muihin arkeen tai elämänhallintaan liittyvissä asioissa. Valiokunta pitää tärkeänä, että Ohjaamot huomioidaan kokeilualueilla osana nuorten palvelurakennetta ja että työllisyyspalveluita on nuorille tarjolla Ohjaamoista.  

Resursointi. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää välttämättömänä, että kokeilun toimeenpanon asianmukaisesta resursoinnista huolehditaan. Resursoinnin riittävyyttä on tarpeen arvioida määräajoin, jotta työnhakijoiden lakisääteisen palvelun toteutuminen ei vaarannu. Esimerkiksi koronapandemia on lisännyt sekä kokeilujen että työ- ja elinkeinotoimistojen asiakasryhmiin kuuluvien henkilöiden määrää merkittävästi. Mahdolliset lisäpanostukset työllisyydenhoitoon tulee jakaa tasapuolisesti kokeilukuntien ja työ- ja elinkeinotoimistojen kesken ja huomioiden tapahtuvat muutokset. Valiokunta pitää tärkeänä, että kokeilualueen kuntien ja työ- ja elinkeinotoimistojen yhteistyö sujuu joustavasti siten, että henkilöstö- ja muita resursseja voidaan hyödyntää tehokkaasti. 

Kunnille siirtyvien palveluiden järjestämisen ja tuottamisen valvonta on esityksen mukaan Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston tehtävänä. Saadun selvityksen mukaan laillisuusvalvonnan toteuttaminen edellyttää kahden henkilötyövuoden lisäresurssia aluehallintovirastolle. Valiokunta pitää välttämättömänä, että Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston tarvitsemista lisäresursseista huolehditaan. 

Kuntouttava työtoiminta. Kuntouttava työtoiminta on paitsi työllistymistä edistävä palvelu myös sosiaalihuollon palvelu, jota koskee sosiaalihuollon lainsäädännön mukainen asiakkaan oikeus laadultaan hyvään sosiaalihuoltoon. Kuntouttava työtoiminta on tarkoitettu henkilöille, jotka eivät kykene osallistumaan julkisiin työvoima- ja yrityspalveluihin tai työhön, ja toiminnalla on aina kuntoutuksellinen tai muu kuntouttavan työtoiminnan tavoitteisiin liittyvä tarkoitus, johon on oltava myös tukea ja ohjausta tarjolla. Kuntouttavasta työtoiminnasta sovitaan aktivointisuunnitelmassa, ja palvelu on kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain (189/2001) 8 §:n 3 momentin perusteella viimesijainen palvelu.  

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kuntien nykymuotoinen työmarkkinatuen rahoitusvastuu muodostaa riskin sille, että kokeilukunnissa asiakkaita ohjataan aiempaa enemmän kuntouttavaan työtoimintaan, vaikka se ei asiakkaan palvelutarve huomioiden olisi perusteltua. Valiokunta pitää tärkeänä, että kuntakokeilun aikana seurataan tarkasti kuntouttavan työtoiminnan käyttämistä kunnissa.  

Tiedottaminen ja ohjaus. Kokeilun valmisteluaika on ollut jokseenkin lyhyt samoin kuin kokeiluaikakin on. Kokeilun aikana osa työ- ja elinkeinotoimistojen asiakkaista siirtyy kuntien palveluihin ja osa jää työ- ja elinkeinotoimistojen asiakkaiksi. Osa työ- ja elinkeinotoimistojen palveluista siirtyy kunnan hoidettavaksi ja osa jää työ- ja elinkeinotoimistojen vastuulle. Kaikki kunnat eivät ole mukana kokeilussa. Kokeilu muodostaa monitahoisen ja vaikeasti hallittavan työllisyyden hoidon kokonaisuuden, mikä saattaa aiheuttaa asiakkaiden joukossa epäselvyyttä palvelun tarjoajasta ja lisätä asiakkaan tarpeetonta ohjaamista taholta toiselle. Valiokunta tähdentää, että tällaisessa tilanteessa tulee kiinnittää erityistä huomiota selkeään viestintään ja ohjeistukseen sekä kokeilualueiden ja työ- ja elinkeinotoimistojen kesken että asiakkaiden suuntaan.  

Esityksen valmistelu. Alkuperäisen hallituksen esityksen valmistelussa ei järjestetty lausuntokierrosta, vaan esitysluonnosta oli mahdollista kommentoida verkossa Otakantaa.fi-palvelussa. Otakantaa.fi-kommenttikierroksen avulla pyrittiin esityksen mukaan (HE 87/2020 vp, s. 5) jouduttamaan hallituksen kiireellisenä pitämän esityksen valmistelua samalla kun pyrittiin pitämään huolta hyvästä lainvalmistelusta.  

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta (PeVL 25/2020 vp) toteaa, ettei esityksen valmistelu ole ollut asianmukaista eikä hyvään lainvalmistelutapaan kuuluvaa, ja viittaa aiempiin lausuntoihinsa esityksistä, joissa lakiehdotusta koskevaa lausuntokierrosta on haluttu kiireellisyyteen vedoten lyhentää ajallisesti tai jopa luopua siitä kokonaan. Täydentävän esityksen antamisesta perustuslakivaliokunnalla ei sinänsä ole huomautettavaa, mutta alkuperäisen esityksen sisällön puutteiden vuoksi perustuslakivaliokunta kiinnittää vakavaa huomiota esityksen valmisteluun. Täydentävästä esityksestä ei järjestetty lausuntokierrosta. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan huomioihin valmistelun puutteellisuudesta ja tähdentää, että esitysten valmisteluun tulee ministeriöissä varata riittävä aika. 

Yhteistyö. Valiokunta pitää tärkeänä, että työllisyyspalvelujen tehostamiseksi kehitetään kuntien paikallista yhteistoimintaa. Valiokunta tähdentää joustavaa yhteistyötä kuntien, TE-hallinnon, kolmannen sektorin ja muiden toimijoiden kanssa asiakkaiden ja työnantajien tarpeet ja alueelliset ja paikalliset erityispiirteet huomioivalla tavalla.  

Muita huomioita. Työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta annettua lakia (1369/2014, jäljempänä TYP-laki) ei esityksessä ehdoteta muutettavaksi. Valiokunnan tietoon on saatettu tarve muuttaa TYP-lain 9 § siten, että työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun asiakastietojärjestelmän käyttöoikeus voitaisiin myöntää myös työsuhteiselle työ- ja elinkeinotoimiston, kunnan, kuntayhtymän tai Kansaneläkelaitoksen henkilöstölle. Nykyisen lain mukaan käyttöoikeutta ei ole mahdollista myöntää kuin virkamiehelle eikä lainkaan kuntayhtymän palveluksessa olevalle virkamiehelle. Saadun selvityksen mukaan muutosten toteuttamismahdollisuuksia selvitetään parhaillaan työ- ja elinkeinoministeriössä. Valiokunta kiirehtii selvityksen tekemistä.  

Valiokunta toteaa, että julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (1073/2012) 42 §:n mukaan työllisyyspoliittista avustusta ei saa myöntää eikä sitä saa käyttää julkisina työvoima- ja yrityspalveluina tuotettaviin palveluihin eikä sellaisten palvelujen tuottamiseen tai hankkimiseen, jotka kunta tai kuntayhtymä on lain mukaan velvollinen järjestämään. Kuntakokeilun aikana kokeiluun osallistuvat kunnat hoitavat lakisääteisesti työ- ja elinkeinotoimistolle säädettyjä tehtäviä työ- ja elinkeinotoimiston sijasta ja ovat velvollisia järjestämään asiakkailleen julkisessa työvoima- ja yrityspalvelulaissa (916/2012) tarkoitettuja julkisia työvoima- ja yrityspalveluja. Valiokunta toteaa, että asetuksen 42 § säännöksen perusteella kuntakokeiluun osallistuvat kunnat eivät siten ole avustuksen piirissä.  

Työvoimapalveluiden uudistaminen ja työllisyyden kuntakokeilu

Hallituksen tavoitteena on toteuttaa pysyvä työvoimapalveluiden rakenneuudistus, jossa vahvistetaan kuntien roolia työllisyyspalvelujen järjestäjänä. Esityksessä ehdotettu työllisyyden edistämisen kuntakokeilu on pääministeri Sanna Marinin hallituksen ensimmäinen toimenpide kuntien roolin vahvistamiseksi työllisyyden hoidossa. Kokeilussa lisätään palvelujen asiakaslähtöisyyttä ja tavoitellaan hallinnonalat ylittäviä ratkaisuja. Kokeiluja seurataan jatkuvan tilastoseurannan ja erillisen tutkimusperusteisen vaikuttavuusarvioinnin avulla. Hallitus linjaa työvoimapolitiikan pysyvästä palvelurakenteesta myöhemmin hallituskauden aikana. Työllisyyspalvelujen kehittämisessä on tarkoitus hyödyntää kokeilusta saatua tietoa. 

Ehdotettu kuntakokeilu on kolmas työllisyyden hoidon kuntakokeilu lyhyen ajan sisällä. Kokeilujen on monissa yhteyksissä viitattu toimivan esimerkkinä myöhemmin toteutettavalle työvoimapalveluiden rakenneuudistukselle. Valiokunta toteaa, että nyt toteutettavan kokeilun toimeenpanon ja työllisyyden hoidon palvelurakenneuudistuksen valmistelutyön aikataulut ovat vaikeasti yhteensovitettavissa. Kunnissa kokeilut ovat vasta käynnistymisvaiheessa, kun hallituksen on valiokunnan saaman selvityksen mukaan keväällä 2021 tarkoitus sopia työvoimapolitiikan palvelurakenneuudistuksen päälinjoista.  

Toteutettavaan kuntakokeiluun siirtyy asiakkaita esityksen mukaan (HE 87/2020 vp, s. 25) ensi vaiheessa ja kokeilun laajentuessa vuoden 2021 aikana määrä, joka vastaa yhteensä noin 36—37 % kaikista työ- ja elinkeinotoimistojen työnhakija-asiakkaista. Uudellamaalla kokeiluun siirtyy saadun selvityksen mukaan noin 45 % kaikista Uudenmaan työ- ja elinkeinotoimiston asiakkaista. Kokeilun laajuus ja sen aikataulu sekä tuleva työvoimapalveluiden rakenneuudistus huomioon ottaen valiokunta katsookin, että kuntakokeilua voidaan pitää varsinaisen kokeilemisen sijasta työvoimapalvelurakenneuudistuksen pilottina. Valiokunta pitää tärkeänä, että kokeilun luonne otetaan huomioon kuntakokeilujen päättymisvaiheessa vuonna 2023 niin, että kuntakokeilun ja palvelurakenneuudistuksen toteuttamisen nivelvaiheessa vältetään tarpeetonta asiakkaiden, henkilöstön ja tehtävien siirtoa palvelun järjestäjältä toiselle. 

Valiokunta huomauttaa, että samaan aikaan työvoimapalveluiden palvelurakenteen uudistamisen kanssa on tarkoitus uudistaa nykyisin kuntien järjestämisvastuulla olevien sosiaali- ja terveyspalveluiden rakenne. Sosiaali- ja terveyspalvelut ovat merkittävässä asemassa kuntakokeilussa, kun kokeilun tarkoituksena on muun muassa sosiaali- ja terveyspalveluiden käyttöä tehostamalla kehittää työllisyyden hoitoa. Valiokunta pitää välttämättömänä, että sosiaali- ja terveyspalveluiden rakenneuudistus otetaan kuntakokeilussa ja työvoimapalveluiden rakenneuudistuksessa huomioon.  

Kokeilualueen kuntien yhteistoiminnasta sopiminen

Kuntakokeilun lähtökohtana on kokeilualueen kuntien yhteistyö. Lakiehdotuksen 7 §:n 2 momentin (HE 87/2020 vp) mukaan kokeilualueeseen kuuluva kunta voi järjestää laissa säädetyt tehtävät itse tai sopia järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle samaan kokeilualueeseen kuuluvalle kunnalle kuntalain (410/2015) 8 §:n 1 momentin mukaisesti. Kuntien käytössä olevia julkisoikeudellisen yhteistoiminnan muotoja ovat yhteinen toimielin, yhteinen virka, sopimus viranomaistehtävän hoitamisesta ja kuntayhtymä.  

Hallintovaliokunta kiinnittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle  antamassaan  lausunnossa (HaVL 17/2020 vp) huomiota tilanteeseen, jossa kokeilualueen kuntien yhteistoiminta ei jostain syystä toteudu. Tämä saattaa valiokunnan mukaan muodostua kokeilun tavoitteiden toteutumisen kannalta ongelmalliseksi. Ilman yhteistoimintaa kokeilua saattaisivat toimeenpanna yksittäiset kunnat, jotka eivät hakukriteerien perusteella olisi olleet kelpoisia osallistumaan kokeiluun. Lisäksi TE-toimistojen työmäärä alueen työllisyyden edistämisen yhteensovittamisessa todennäköisesti kasvaisi, jos yhteensovittamista tulisi tehdä kokeilualueella sekä kokeilualueen kuntien että sen ulkopuolelle jäävien kuntien kesken. Jos yksittäinen kunta jää kokeilualueella syrjään yhteistoiminnasta, se saattaisi vaarantaa myös työnhakijoiden ja työttömien työnhakijoiden mahdollisuuksia saada lainsäädännön mukaisia julkisia työvoimapalveluja, koska yksittäisen pienen kunnan mahdollisuudet järjestää palveluja ovat heikommat kuin kokeilualueella. 

Edellä mainituista syistä hallintovaliokunta esittää, että työelämä- ja tasa-arvovaliokunta harkitsee niin sanotun perälautasäännöksen lisäämistä lakiin. Säännöksessä tulisi määrittää aikaraja yhteistoiminnan muodoista sopimiselle kuntalain 8 luvun tarjoamien mahdollisuuksien mukaisesti. Yhteistoiminnan muoto jäisi kuntien päätettäväksi. Lisäksi hallintovaliokunta esittää, että laissa tulisi säätää näiden sopimusten toimittamisesta työ- ja elinkeinoministeriön tietoon sekä siitä, mitä tapahtuu, jos kokeilualueen kunnat eivät sovi yhteistoiminnasta. Sopimukset olisi tehtävä esimerkiksi kolme tai neljä viikkoa ennen lain voimaantuloa, jolloin jäisi vielä aikaa niille järjestelyille, joita kokeilun mahdollinen purkaminen vaatisi. 

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää hallintovaliokunnan esittämän säännöksen tavoitetta ja tarkoitusta perusteltuina. Saamansa selvityksen perusteella työelämä- ja tasa-arvovaliokunta kuitenkin toteaa, että tarvittavan muutoksen toteuttaminen käsittelyssä olevan lakiehdotuksen eduskuntakäsittelyvaiheessa vaarantaisi kuntakokeilujen aloittamisen suunnitellussa aikataulussa. Valiokunta edellyttää, että kuntien yhteistoiminnan toteutumista seurataan tarkasti ja että tarvittaessa muutokset lainsäädäntöön valmistellaan erikseen. 

Vaikutusten arviointi ja tutkimusasetelma

Kokeilun tavoitteena on saada tietoa siitä, parantaako kuntapohjainen palvelujen järjestäminen työllisyyden edistämisen vaikuttavuutta ja työllisyysastetta. Kokeilun arviointi toteutetaan esityksen mukaan (HE 87/2020 vp, s. 72) hyödyntämällä sekä määrällisiä että laadullisia menetelmiä. Ensisijaisena määrällisenä menetelmänä käytetään synteettiseen kaltaistamiseen perustuvaa kuntavertailua, jossa kokeiluun osallistuvia kuntia verrataan eri muuttujien perusteella kokeilun ulkopuolelle jääneisiin synteettisesti rakennettuihin kuntiin. Laadullinen arviointi tullaan toteuttamaan strukturoituja haastatteluja ja kyselyjä hyödyntäen. 

Valiokunnan saamien selvitysten mukaan kokeilun toteutustapa ei mahdollista pätevän tiedon keräämistä. Tilastollinen kaltaistaminen on luotettavuudeltaan satunnaisotannalla laadittua koeasetelmaa heikompi, koska tutkittavien yksiköiden kaikkia ominaisuuksia ei pystytä tilastoaineiston perusteella havaitsemaan. Myös useat muut samanaikaisesti toteutettavat ohjelmat ja hankkeet vaikeuttavat luotettavan vaikutusarvioinnin tekemistä. 

Valiokunta katsoo, että kokeilun tutkimussuunnitelmaa tulee edelleen tarkentaa vastaamaan kokeilulle asetettua tiedonintressiä siinä määrin kuin se on prosessin tässä vaiheessa mahdollista. Avoimille työmarkkinoille työllistymisen lisäksi on tärkeää kerätä tietoa työllistymispolun aikaisemmista vaiheista, aina työttömien työnhakijoiden koetusta terveydentilasta ja elämänhallinnasta lähtien. Vertailuasetelmia voi olla paikallaan rakentaa paitsi kokeiluun osallistuvien ja sen ulkopuolelle jäävien alueiden, myös kokeilukuntien välillä.  

Asiakastietojärjestelmien käyttö

Kokeilualueen kunnilla on lakiehdotuksen 14 §:n 1 momentin (HE 87/2020 vp) mukaisesti velvollisuus käyttää kyseisessä laissa tarkoitettujen tehtävien järjestämisessä ja tuottamisessa työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmää henkilöasiakasta ja työnantajaa koskevien tietojen käsittelemiseksi.  

KEHA-keskus voi mainitun 14 §:n 2 momentin mukaan kunnan hakemuksesta myöntää virkamiehelle käyttöoikeuden järjestelmään, jos se on välttämätöntä kokeilulaissa tarkoitettujen tehtävien hoitamiseksi. Käyttöoikeuden myöntämiselle asetetaan säännöksessä lisävaatimus, että henkilön kokeilulaissa tarkoitetut tehtävät tai tässä laissa tarkoitettuihin palveluihin, tukiin tai asiakasprosesseihin liittyvät valvonta-, kehittämis-, seuranta-, tilastointi-, ennakointi- tai ohjaustehtävät muodostavat vähintään puolet henkilön tehtävänkuvasta eikä asiakastietojen käyttötarve ole satunnaista tai harvinaista.  

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta yhtyy hallintovaliokunnan (HaVL 17/2020 vp) käsitykseen siitä, että käyttöoikeuksien rajausta koskeva sääntely esityksessä ehdotetussa muodossa saattaa aiheuttaa kunnissa soveltamisongelmia, koska ei ole tavatonta, että etenkin pienemmissä kunnissa työllisyyspalveluiden hoitaminen muodostaa alle puolet henkilön tehtävänkuvasta.  

Yleisessä tietosuoja-asetuksessa säädetään henkilötietojen käsittelyn periaatteista ja rajoituksista. Kansallisesti työhallinnon henkilöasiakasta koskevat tiedot ovat lisäksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) mukaisesti salassa pidettäviä. Perustuslakivaliokunnalla on laaja tulkintakäytäntö yksityisyyden suojan piiriin kuuluvien henkilötietojen ja arkaluonteisten tietojen käsittelyä koskevasta sääntelystä. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta yhtyy esityksessä perusteltuun kantaan, että pääsyä työ- ja elinkeinohallinnon asiakastietoihin ei ole mahdollista toteuttaa kuntien muiden toimialojen kuin työllisyyspalvelujen ja TYP-toiminnan henkilöstölle. Henkilön, jonka tehtävänkuvasta työllisyyspalvelut muodostavat alle puolet, ei tämän mukaisesti katsota siten lukeutuvan työllisyyspalvelujen ja TYP-toiminnan henkilöstöön.  

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta huomauttaa, että mikäli kunnat yhdistävät resurssejaan kokeilussa tarkoitetulla tavalla, pientenkin kuntien henkilöstön voi olla mahdollista täyttää käyttöoikeuden myöntämisen edellyttämä vaatimus 50 %:n työpanoksesta.  

Asiakkuuden siirtäminen

Lakiehdotuksen 4 §:n mukaan kokeilualueen kunnan asiakkaita ovat työttömät työnhakijat, työllistettynä olevat ja työllistymistä edistävissä palveluissa olevat, joilla ei ole oikeutta ansiopäivärahaan, sekä kaikki alle 30-vuotiaat ja kaikki maahanmuuttajat sekä vieraskieliset.  

Työ- ja elinkeinotoimisto siirtää 5 §:n 1 momentin mukaan 4 §:ssä tarkoitettuun asiakasryhmään kuuluvan henkilön sen kunnan asiakkaaksi, jossa henkilöllä on kotikunta. Kunnan asiakkaaksi voidaan siirtää myös henkilö, joka 2 momentin mukaan viimeistään seitsemän päivän kuluttua työnhaun käynnistämisestä tai työnhaun muutoksen ilmoittamisesta kuuluu 4 §:ssä tarkoitettuun asiakasryhmään. Asiakkaan siirto voidaan esityksessä ehdotetun 3 momentin mukaan jättää tekemättä, jos siihen on perusteltu syy.  

Perusteltua syytä siirtämättä jättämiselle ei täsmennetä säännöksessä. Esityksen perustelujen  (HE 87/2020 vp, s. 52) mukaan perusteltuna syynä voidaan pitää sitä, että asiakkaan työttömyys on lyhytaikaista, sen päättymisajankohta on etukäteen tiedossa ja ettei asiakas työttömyytensä aikana tosiasiassa ehdi saada palvelua ennen työnhakunsa päättymistä. Lisäksi perusteltuna syynä asiakkaan kuntakokeiluun siirtämättä jättämiselle voidaan pitää sitä, että asiakas haluaa käyttää kielellisiä oikeuksiaan.  

Perustuslakivaliokunta on työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle antamassaan lausunnossa (PeVL 25/2020 vp) todennut, että asiakkaan kielen merkityksestä kokeiluun kuulumisen kannalta ja mahdollisista muista poikkeuksista kokeiluun kuulumisessa on määrittelyn täsmällisyyden kannalta säädettävä merkittävästi esityksessä ehdotettua täsmällisemmin. Myös hallintovaliokunta kiinnittää lausunnossaan (HaVL 17/2020 vp) säännöksen väljyyteen huomiota ja esittää sen täydentämistä. Oikeusministeriö pitää lausunnossaan ongelmallisena sitä, että työ- ja elinkeinotoimistolla olisi 2 momentin mukaisesti harkintavaltaa sen suhteen, siirtääkö se henkilön kokeilualueen kunnan asiakkaaksi vai ei. Henkilön kuuluminen kokeiluun ei siten perustuisi suoraan lakiin eikä myöskään hakemukseen tai laissa säädettyihin selkeisiin kriteereihin. 

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta yhtyy esitettyihin huomioihin ja ehdottaa 5 §:n 2 ja 3 momentin säännöksiä täsmennettäviksi siten, että henkilö voidaan jättää siirtämättä kokeilualueen kunnan asiakkaaksi kielellisten oikeuksien turvaamiseksi, asiakkaan kannalta epätarkoituksenmukaisen asiakassuhteen välttämiseksi tai muusta perustellusta syystä. Lisäksi valiokunta ehdottaa, että 1 momenttiin lisätään säännös kunnan velvollisuudesta siirtää asiakas kotikunnan vaihtuessa uuden kotikunnan perusteella toimivaltaisen kokeilualueen kunnan tai työ- ja elinkeinotoimiston asiakkaaksi.  

Valtiolta kokeilualueen kunnille siirtyvien asiakkaiden kielelliset oikeudet ovat kielilain (423/2003) mukaisesti työ- ja elinkeinotoimistoissa laajemmat kuin ne olisivat yksikielisissä kunnissa. Valiokunta pitää tärkeänä, että asiakas voidaan kielellisten oikeuksien turvaamiseksi jättää siirtämättä kokeilualueen kunnan asiakkaaksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että kaksikielisissä kunnissa maahanmuuttajilla ja vieraskielisillä asiakkailla on mahdollisuus saada palveluja ruotsin ja suomen kielillä.  

Asiakkaan oikeus valita palvelun tarjoaja

Kokeilualueen kunnan asukkaalla ei ehdotetun sääntelyn mukaan ole oikeutta valita palvelun tarjoajaa, vaan hänen palveluistaan vastaa kotikunta. Työ- ja elinkeinotoimiston asiakas sen sijaan voi halutessaan valita, minkä alueen työ- ja elinkeinotoimiston palveluja käyttää.  

Valiokunnan ehdottamalla tavalla muutetun 5 §:n 3 momentin mukaan henkilö voidaan jättää siirtämättä kokeilualueen kunnan asiakkaaksi kielellisten oikeuksien turvaamiseksi, asiakkaan kannalta epätarkoituksenmukaisen asiakassuhteen välttämiseksi tai muusta perustellusta syystä. Perusteltuna syynä jättää asiakas siirtämättä kotikunnan asiakkaaksi voidaan mietinnön yksityiskohtaisten perustelujen mukaan pitää muun muassa sitä, että asiakas muutoin joutuisi kohtuuttomaan tilanteeseen saadakseen julkisia työvoimapalveluja. Tällainen kohtuuton tilanne voi olla se, että asiakas oleskelee pitkiä aikoja muualla kuin kotikunnassaan esimerkiksi läheisensä tarvitseman hoivan vuoksi eikä sen vuoksi tosiasiallisesti voi käyttää kotikuntansa tarjoamia työllisyyspalveluja. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu sääntely ei mahdollista asiakkuuden siirtämistä kotikunnasta toisen kokeilukunnan asiakkaaksi tai takaisin työ- ja elinkeinotoimiston asiakkaaksi, ellei henkilön kotikunta muutu. Valiokunta toteaa, että asiakkaan olosuhteet voivat kotikunnan asiakkuuden aikana syystä tai toisesta muuttua siten, että asiakas ei tosiasiallisesti pysty käyttämään kotikuntansa tarjoamia palveluita. Valiokunta pitää tilannetta epätarkoituksenmukaisena ja katsoo, että perustellusta syystä asiakkuus tulee voida siirtää asiakkaan kotikunnasta takaisin työ- ja elinkeinotoimistoon, jolloin asiakkaalla olisi mahdollisuus valita, minkä työ- ja elinkeinotoimiston tarjoamia palveluita hän käyttää. Valiokunta edellyttää, että hallitus valmistelee tarvittavat säännökset asiakkaan valinnanvapauden turvaamiseksi ja antaa niitä koskevan esityksen eduskunnalle mahdollisimman pian. (Valiokunnan lausumaehdotus 1) 

Työttömyysturvatehtävä

Työttömyysturva-asioiden sujuva ja lakisääteinen hoitaminen on olennainen osa kuntakokeilun kokonaisuutta. Esityksessä ehdotetaan, että suurin osa työttömyysturvaan liittyvistä tehtävistä lukuun ottamatta tiettyjä lausuntoja ja selvityspyyntöjen tekemistä jää työ- ja elinkeinotoimiston tehtäväksi myös kokeilukuntien asiakkaiksi siirtyvien osalta. Kokeilualueen kunta antaa lakiehdotuksen 12 §:n (HE 114/2020 vp, 10 §) mukaan työvoimapoliittisen lausunnon vain työnhakijan osallistumisesta työllistymistä edistävään palveluun ja palvelun sisältymisestä työllistymissuunnitelmaan sekä omaehtoisen ja maahanmuuttajan työttömyysetuudella tapahtuvan omaehtoisen opiskelun työttömyysetuudella tukemisen edellytyksistä ja edellytysten lakkaamisesta sekä opiskelun seurannasta.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisissa useat tahot ovat esittäneet käsityksenään, että ehdotettu työnjako työttömyysturva-asioissa tulee lisäämään työttömyysturva-asioiden hoitamisen edellyttämää työmäärää sekä aiheuttamaan viivettä työttömyysturvalausuntojen antamiseen. Kuulemisissa esitetty huoli liittyy siihen, että kunta ilmoittaa työ- ja elinkeinotoimistolle tarpeesta antaa työvoimapoliittinen lausunto sekä kirjaa tiedossaan olevat työnhakijan työttömyysturvaoikeuteen vaikuttavat tiedot työ- ja elinkeinotoimiston asiakastietojärjestelmään. Työnhakijan asiaa käsitellään uudelleen, kun työ- ja elinkeinotoimisto antaa työvoimapoliittisen lausunnon kunnan tietojärjestelmään kirjaamien tietojen perusteella. Tarvittaessa työ- ja elinkeinotoimisto myös selvittää asiaa lisää työnhakijalta, kunnalta tai muulta taholta. 

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta katsoo, että keskeisten työttömyysturvan toimeenpanosta vastaavien tahojen esiin nostama riski etuuskäsittelyn viivästymisestä on vakava. Valiokunta edellyttää, että kokeilusta ei aiheudu riskiä henkilön toimeentuloturvan toteutumiselle.  

Valiokunta katsoo, että työttömyysturvatehtäviä on tarpeen siirtää kokeilukunnille ehdotettua laajemmin siten, että tarpeetonta edestakaista ilmoittelua kokeilualueen kunnan ja TE-toimiston välillä vähennetään ja työvoimapoliittisten lausuntojen antamisen prosessia yksinkertaistetaan.  

Saamansa selvityksen perusteella työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa, että tarvittavan muutoksen toteuttaminen käsittelyssä olevan lakiehdotuksen eduskuntakäsittelyvaiheessa vaarantaisi kuntakokeilujen aloittamisen suunnitellussa aikataulussa. Tästä syystä valiokunta edellyttää, että tarvittavat muutokset työttömyysturvatehtävien laajemmaksi siirtämiseksi kokeilukunnille valmistellaan erikseen ja niitä koskeva esitys annetaan eduskunnalle mahdollisimman pian. (Valiokunnan lausumaehdotus 2) 

Valiokunta katsoo, että käsittelyn viivästymisen riskiä voidaan pienentää säätämällä kunnalle velvollisuus toimittaa työvoimapoliittisen lausunnon antamisessa tarvittavat tiedot työ- ja elinkeinotoimistolle viipymättä. Valiokunta ehdottaa tätä koskevan lisäyksen tekemistä lakiehdotuksen 21 §:n 2 momenttiin. 

Työvoimakoulutus. Esityksen mukaan kunta antaa työvoimapoliittisen lausunnon siitä, onko henkilö aloittanut työvoimakoulutuksen vai ei. Tällä hetkellä työ- ja elinkeinohallinnon asiakastietojärjestelmä tuottaa työvoimapoliittisen lausunnon koulutuksen aloittamisesta lähes automaattisesti. Jos työvoimapoliittisen lausunnon antaminen työvoimakoulutuksen aloittamisesta ehdotetun mukaisesti siirtyy kokeilukunnan tehtäväksi, asiakasjärjestelmästä on työvoimapoliittisen lausunnon sijasta tuotettava kokeilualueen kunnalle ilmoitus työvoimapoliittisen lausunnon antamiseksi. Tämä hidastaisi koulutuksen aloittamiseen liittyvän työvoimapoliittisen lausunnon antamista. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää ehdotettua järjestelyä epätarkoituksenmukaisena ja ehdottaa säännöstä muutettavaksi siten, että työvoimapoliittisen lausunnon työvoimakoulutuksesta antaa kunnan sijasta työ- ja elinkeinotoimisto. 

Kulukorvaus ja kuntien järjestämien palvelujen velvoittavuus

Kunnan tehtävät. Lakiehdotuksen 8 §:n (HE 114/2020 vp, 7 a §) mukaan kokeilualueen kunnan velvollisuutena on järjestää asiakkailleen työnhakijan haastattelut ja vastata haastatteluihin liittyvistä tehtävistä, kuten palvelutarpeen arvioinnista. Lain 9 §:ssä (HE 114/2020 vp, 7 b §) säädetään kokeilualueen kunnan asiakkaan kanssa tehtäviä suunnitelmia koskevista tehtävistä, kuten työllistymissuunnitelman tai aktivointisuunnitelman laatimisesta.  

Kuntakokeilun kunnan asiakkaan kanssa sovittava suunnitelma voi sisältää sekä valtiolta kunnalle siirtyviä julkisia työvoimapalveluita että kunnan yleisen toimialan ja oman rahoituksen turvin järjestämiä palveluja. Kunnan asiakkaana olevan työttömän työnhakijan yleisenä velvollisuutena on lakiehdotuksen 15 §:n mukaan hakeutua ja osallistua suunnitelmassa sovittuihin hänen työnhakuaan tukeviin ja työmarkkinavalmiuksiaan ja työllistymistään edistäviin palveluihin. 

Kulukorvaus ja velvoittavuus. Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 9 luvun 1 §:n mukaan työttömyysetuutta saavalla työnhakijalla on oikeus saada työvoimakoulutuksen, työnhakuvalmennuksen, uravalmennuksen, työkokeilun ja koulutuskokeilun ajalta kulukorvausta matka- ja muiden kustannusten korvaamiseksi. Lisäksi kulukorvausta maksetaan kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tarkoitetun työttömyysetuudella tuetun omaehtoisen opiskelun ja kuntouttavan työtoiminnan ajalta. Kokeilualueen kunnan asiakkaalla on samanlainen oikeus kulukorvaukseen, kun kunta järjestää mainittuja palveluja tai ohjaa niihin asiakkainaan olevia työnhakijoita.  

Työnhakijalle asetetaan työttömyysturvalain 2 a luvun 12 §:n perusteella korvaukseton määräaika (eli ns. karenssi), jos hän ilman pätevää syytä kieltäytyy edellä mainituista kulukorvaukseen oikeuttavista palveluista tai keskeyttää sellaisen palvelun. Vastaava velvoittavuus ja oikeus kulukorvaukseen koskee myös kokeilualueen kunnan asiakasta silloin, kun palvelun järjestäjänä tai sinne ohjaajana on kunta. 

Velvoittavuus ilman kulukorvausta. Työ- ja elinkeinotoimisto tarjoaa työnhakijoille myös sellaisia julkisessa työvoima- ja yrityspalvelulaissa säädettyjä palveluita, joihin osallistumisesta aiheutuvat kulut eivät oikeuta kulukorvaukseen, mutta joista kieltäytyminen saattaa johtaa korvauksettoman määräajan asettamiseen. Näin olisi myös kokeilussa mukana olevien kuntien asiakkaina olevien työnhakijoiden kohdalla, jos näitä palveluja tarjotaan heille. Kokeilukunnissa julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa säädettyihin palveluihin verrattavia palveluita olisivat vain elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä työ- ja elinkeinotoimiston kilpailuttamat ostopalvelut, joita kokeilualue hyödyntäisi palveluiden järjestämiseksi. 

Kunnan omat, yleisen toimialan ja oman rahoituksen turvin järjestämät ja tuottamat palvelut olisivat työnhakijaa työttömyysetuuden jatkumisen edellytyksenä velvoittavia vastaavalla tavalla kuin työ- ja elinkeinotoimiston palvelut vain, jos palveluun osallistumisesta olisi sovittu 9 §:n mukaisesti suunnitelmassa. Mikäli kunta järjestäisi oman rahoituksensa turvin palvelua, joka olisi verrattavissa julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa säädettyihin palveluihin, palveluun osallistuminen työttömyysetuuden jatkumisen edellytyksenä olisi niin ikään velvoittavaa, jos palveluun osallistumisesta olisi sovittu suunnitelmassa.  

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää ongelmallisena sitä, että asiakas velvoitettaisiin työttömyysturvan menettämisen uhalla osallistumaan kunnan yleisen toimialan puitteissa järjestämiin työllisyyttä tukeviin palveluihin ilman mahdollisuutta saada korvausta osallistumisesta aiheutuneista kustannuksista siten kuin julkisessa työvoima- ja yrityspalvelulaissa tarkoitettuihin palveluihin osallistumisesta saisi. Valiokunta huomauttaa, että etenkin alueilla, joissa etäisyydet ovat pitkät, osallistumisesta aiheutuvat kulut saattavat muodostua työnhakijan tulotasoon suhteutettuna kohtuuttoman suuriksi. Valiokunta pitää kuntakokeilun tavoitteet huomioon ottaen tärkeänä, että kunnan yleisen toimivaltansa puitteissa järjestämät palvelut ovat samalla tavalla velvoittavia kuin julkisen työvoima- ja yrityspalvelulain mukaiset palvelut. Valiokunta kuitenkin edellyttää, että jos palvelut ovat velvoittavia, työnhakijalla tulee olla oikeus saada korvaus palveluun osallistumisesta aiheutuvista kustannuksista.  

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan valiokunnan edellyttämä muutos kokeilun sääntelyyn on toteutettava perustuslaissa turvatun yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti siten, että valiokunnan ehdottama laajennettu kulukorvausmahdollisuus koskisi kuntakokeilun asiakkaan lisäksi työ- ja elinkeinotoimiston asiakasta. Tämän mahdollistamiseksi valiokunta ehdottaa, että julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain säännöstä niin sanotusta harkinnanvaraisesta kulukorvauksesta muutetaan kuntakokeilun ajaksi. Ehdotetun uuden väliaikaisen säännöksen mukaan työ- ja elinkeinotoimisto ja kunta voivat myöntää asiakkaalleen kiinteämääräistä (9 euroa päivässä, eräissä tilanteissa 18 euroa päivässä) kulukorvausta sellaiseen suunnitelmassa sovittuun palveluun osallistumisesta, joka tukee henkilön työllistymistä ja johon osallistumisesta hänelle aiheutuu välttämättömiä kustannuksia. Työllistymistä tukevalla palvelulla viitataan sellaisiin työ- ja elinkeinotoimiston ja kunnan yleisen toimialan puitteissa järjestämiin työllisyyspalveluihin, jotka voisivat nykyisen tulkintakäytännön perusteella olla asiakasta velvoittavia suunnitelmassa sopimisen kautta. Olennaista on, että palvelu liittyy työllistymiseen, ei siis esimerkiksi sosiaali- tai terveydenhuoltoon. 

Ehdotetun muutoksen vuoksi työttömyysturvalain 2 a lukuun ehdotetaan lisättäväksi uusi 13 a §, jossa määritellään kustannusten vaikutus palveluun osallistumisen velvoittavuuteen. Muutosten toteuttamiseksi valiokunta ehdottaa hyväksyttäväksi kaksi uutta lakiehdotusta.