Kansainvälisen kaupan rakenteet ovat muuttuneet viime vuosina voimakkaasti. Maailman kauppajärjestö WTO:n neuvottelut ovat jumiutuneet, ja ns. Dohan kierroksen loppuunsaattaminen näyttää hyvin epävarmalta. Monenvälisen järjestelmän kehittämisen sijaan useat maat ja maaryhmät ovat ryhtyneet solmimaan aiempaa enemmän kahdenvälisiä kauppa- ja investointisopimuksia. Tämän seurauksena maailman talousjärjestelmä on entistä monimutkaisempi ja vaikeammin hallittava kokonaisuus. Kahdenväliset sopimukset vaikuttavat aina myös kolmansiin osapuoliin.
Kahdenvälisten investointisopimusten lukumäärä on kasvanut nopeasti. Tällä hetkellä niitä on voimassa noin 2 400 kappaletta. Yritykset olivat sopimusten nojalla haastaneet valtion välimiesmenettelyyn yli 800 kertaa heinäkuuhun 2017 mennessä. Keskustelua kansainvälisen investointiregiimin selkeyttämisestä ja yhteisten pelisääntöjen luomisesta monenkeskisesti on käyty pitkään, ja esimerkiksi YK:n kauppa- ja kehitysjärjestö Unctadin piirissä on tehty paljon työtä asian eteen, mutta käytännössä kahdenvälisyys voimistuu yhä monenvälisyyden ja globaalien sopimusten kustannuksella. Viime aikoina protektionistiset toimet ovat vahvistuneet monen valtion kauppa- ja investointipolitiikassa.
EU:n kauppa- ja investointipolitiikan, tai laajemmin taloudellisten ulkosuhteiden, kehittämistä on arvioitava tässä viitekehyksessä.
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi lokakuussa 2016 Kanadan sekä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden välillä allekirjoitetun laaja-alaisen talous- ja kauppasopimuksen (alla Ceta-sopimus) sekä lain sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Kyseessä on luonteeltaan sekasopimus, jonka määräykset kuuluvat osittain jäsenvaltioiden ja osittain Euroopan unionin toimivaltaan.
Nykyisessä maailmantilanteessa kansainvälisen yhteistyön ja vuorovaikutuksen vankistaminen on tärkeää. Alla esittämämme kriittiset huomiot koskevat Ceta-sopimuksen substanssia ja mahdollisia vaikutuksia, eikä niitä tule tulkita siten, että suhtautuisimme yleisesti kielteisesti kansainvälisiin yhteistyöjärjestelyihin. Huomiomme koskevat pääasiassa sopimuksen investointisuojaa ja riitojenratkaisumekanismia, kestävän kehityksen lukua sekä taloudellisia ja yhteiskunnallisia vaikutuksia.
Investointisuoja- ja riitojenratkaisujärjestelmä
Ceta-sopimukseen sisällytettyä investointisuoja- ja riitojenratkaisumallia on kehitetty sen saaman voimakkaan kritiikin seurauksena. Alun perin kaavailtujen erillisten ja tapauskohtaisten välimiespaneelien sijaan sopimuksella perustettaisiin pysyvä investointituomioistuin, jonka päätöksiin olisi mahdollista hakea myös muutosta. Sopimuksessa myös todetaan, ettei sijoittajan odottamia voittoja heikentävä tai tämän sijoitukseen kielteisesti vaikuttava sääntely sinällään merkitsisi sopimusrikkomusta.
Valiokunnan kuulemisissa sekä muissa asiantuntijalausunnoissa esitettyjen arvioiden mukaan nämä muutokset eivät poistaisi järjestelmän perimmäisiä ongelmia. Esitetty malli perustuu edelleen ajatukseen siitä, että sijoitusriidat ratkaistaisiin lähtökohtaisesti muualla kuin kansallisessa menettelyssä. Kanadalaisilla sijoittajilla olisi yksipuolinen mahdollisuus haastaa Suomen valtio investointituomioistuimeen, mikäli ne katsovat, että niiden "oikeuksia" on rikottu. Näin hallinto- ja tuomioistuinratkaisuja koskevaa päätösvaltaa siirrettäisiin ulkomaiselle yksityisoikeudelliselle lainkäyttöelimelle. Samalla vahvistettaisiin ulkomaisen sijoittajan neuvotteluvoimaa suhteessa EU:hun, sen jäsenvaltioihin ja kotimaisiin toimijoihin. Kansallista toimivaltaa rajattaisiin tavalla, jonka laajuutta on vaikea etukäteen arvioida.
On epäselvää, miten valtioneuvoston vakuutus siitä, että EU-maat voisivat Ceta-sopimuksen ja sen tarkistuksen yhteydessä lisätyn tulkintavälineen nojalla säädellä yleisen edun nimissä, käytännössä toteutuisi. Jäisi nähtäväksi, kuinka investointituomioistuin tulkitsisi esimerkiksi ns. tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, jonka osalta välimiestuomioistuinten päätökset ovat olleet ristiriitaisia.
Näkemyksemme mukaan ei ole perusteltua syytä, miksi tällaisia tapauksia ei voitaisi käsitellä normaaleissa tuomioistuimissa, varsinkin, kun kyse on osapuolisista, joissa on kehittyneet ja vakaat oikeusjärjestelmät. Emme ole saaneet vakuuttavaa todistusta sen puolesta, että ulkomaisille sijoittajille tarvitaan kansallisen oikeuden ohittava tuomioistuinjärjestelmä. Vähintäänkin tulisi olla niin, että investointituomioistuin ottaisi asian käsiteltäväksi vasta, kun asia on käynyt ensin läpi kaikki kansalliset oikeusasteet, ja tuomioistuimeen tulisi olla yhtäläinen pääsy eri toimijoille: myös valtioilla ja esimerkiksi kansalaisjärjestöillä pitäisi olla kanneoikeus. Kanteita pitäisi pystyä nostamaan myös yrityksiä vastaan.
Pelkkä yksipuolisen kannemahdollisuuden olemassaolo tarjoaa tilaisuuden painostaa viranomaisia, joiden on otettava huomioon menettelyn aiheuttamat kustannukset. Tämän voi tulkita kaventavan demokraattisen vallankäytön alaa, ja vastaavasta toiminnasta on olemassa lukuisia kansainvälisiä esimerkkejä. Ulkoasianvaliokunta toistaa mietinnössään talousvaliokunnan huomion siitä, että "jatkossa keskeistä on, ettei mahdollisten korvauskanteiden riski saa aiheuttaa liiallista varovaisuutta kansallisen ja EU-tason lainsäädännön kehittämisessä". Valiokunta ei kuitenkaan esitä, millä toimenpiteillä tämän riskin toteutumista tulisi sopimuksen voimassaollessa ehkäistä.
On myös epäselvää, miten Suomessa on valmistauduttu tuleviin kanteisiin vastaamiseen tai oikeudenkäynteihin ja korvauksiin. Tämä vaatii usein huomattaviakin resursseja, vaikka lopullinen ratkaisu olisikin valtiolle myönteinen. Sijoittajalle luovutetut oikeudet ovat voimassa jopa 20 vuotta sopimuksen päättymisen jälkeen. Sopimukseen otettu "sijoituksen" määritelmä ulottuu myös ennen sopimusta tehtyihin investointeihin.
Kestävä kehitys
Kuten ulkoasianvaliokunta toteaa, Ceta-sopimuksen kestävän kehityksen luku on kattavampi kuin yhdessäkään EU:n aiemmassa kauppasopimuksessa.
Sopimus ei kuitenkaan korjaa kestävän kehityksen luvun suurinta ongelmaa: siinä missä esimerkiksi tulleja tai sijoittajan oikeuksia koskevat pykälät ovat sitovia ja niiden rikkominen johtaa sanktiomenettelyyn, jää kestävän kehityksen edistäminen julkilausuman tasolle. Esimerkiksi ympäristönsuojelua ja työelämäoikeuksia koskevat tavoitteet ovat sinänsä hienoja, mutta niiden toimeenpanon ja seurannan varmistaminen edellyttäisi selkeää sanktiojärjestelmää. Myös jonkinlainen kannejärjestelmä, jossa kestävän kehityksen luvun sisällön rikkomista voitaisiin käsitellä esimerkiksi kansalaisjärjestön aloitteesta, olisi tarpeen.
Taloudelliset ja yhteiskunnalliset vaikutukset
Valtioneuvosto on esitellyt Ceta-sopimusta kauttaaltaan varsin myönteisessä valossa. Kielteisten vaikutusten, riskien ja uhkien käsittely on ollut vähäistä. Ulkoasianvaliokunnan mietintöönkin sisältyvä valtioneuvoston näkemys siitä, että "sopimus tuo merkittäviä etuja myös suomalaisille yrityksille ja kuluttajille" ei ole saanut tuekseen vahvoja perusteluita.
Cetan mahdollisista taloudellisista vaikutuksista on monenlaisia arvioita. Yhteistä niille kuitenkin on, että vaikutus olisi varsinkin EU:ssa pieni. Useimpien laskelmien mukaan pitkän ajan bkt-vaikutus (10+ vuotta voimaantulon jälkeen) voisi olla EU:ssa 0,02 — 0,08 % ja Kanadassa 0,08-0,76 %. Vaikutukset Kanadalle arvioidaan suuremmiksi, koska EU on Kanadalle selvästi merkittävämpi kauppakumppani kuin Kanada EU:lle. Tullien ulkopuolisten kaupan esteiden vähentämisen arvioidaan olevan tärkein selittävä tekijä EU-tason bkt-vaikutuksille. Sopimuksen vaikutus Suomen bruttokansantuotteeseen on arvioitu hieman EU-keskiarvoa suuremmaksi (VATTin laskelmassa 0,04 % pitkällä aikavälillä).
Kauppa- ja investointisopimukset tuottavat aina voittajia ja häviäjiä. On selvää, että myös Ceta-sopimus vaikuttaisi tulonjakoon ihmisryhmien, talouden sektoreiden, jäsenmaiden ja alueiden välillä. Esimerkiksi VATT toteaa sinänsä Ceta-myönteisessä raportissaan, että "kaupanvapauttamisen on toisaalta osoitettu voivan kasvattaa tuloeroja ja tiettyjen toimialojen ja työntekijäryhmien työttömyyttä, koska vapauttamisen hyödyt jakautuvat epätasaisesti sekä toimialojen sisällä että välillä." VATTin mukaan "todennäköisiä hyötyjiä Ceta-sopimuksesta ovat sopimuksesta eniten hyötyvillä toimialoilla työskentelevät korkeasti koulutetut, teollisuustyöntekijät ja miehet. Vaikutukset esimerkiksi reaalipalkkoihin ovat kuitenkin useimpien toimialojen kohdalla pienehköjä."
Julkiset hankinnat ovat hyvä esimerkki kyseenalaisista lupauksista. Ceta-sopimuksen kannattajat ovat luoneet kuvaa siitä, että suomalaisyrityksille olisi avautumassa Kanadassa uudet mittavat markkinat. Kuitenkin esimerkiksi EU:n sisämarkkinoilla, joilla sääntely on tällä alalla pitkälle harmonisoitu ja fyysiset etäisyydet lyhyempiä, paikallisilla yrityksillä on ollut 900-kertainen todennäköisyys voittaa julkisten hankintojen sopimuksia ulkomaisiin kilpailijoihin verrattuna. VATTin arvion mukaan "edes Kanadan julkisten hankintojen lähes täydellinen avaaminen EU-maiden vientiyrityksille tuskin tuottaa näille suuria markkinaosuuksia." On myös esitetty arvioita, joiden mukaan sosiaalisten tai ympäristökriteereiden sisällyttäminen julkisiin hankintoihin voitaisiin tulkita sopimuksen nojalla syrjiväksi käytännöksi, joskin ns. tulkitsevan välineen tulkinta tältä osin on epäselvää.
Joidenkin asiantuntijoiden mukaan monissa Cetan kaltaisissa ns. "uusissa" kauppa- ja investointisopimuksissa, joissa ei ole kyse niinkään tulleista kuin muusta regulaatiosta, haitat, kuten tiettyjen alojen kasvava työttömyys ja tuotantoalojen kaventuminen, voivat olla yhteiskunnan kokonaisedun kannalta hyötyjä suuremmat. Valtioneuvoston tulee jatkossa esittää eduskunnalle kattavampia vaikutusarvioita kauppasopimusten käsittelyn yhteydessä.
Yleisiä huomioita
EU:n tavoitteena oli aiemmin sisällyttää Ceta-sopimuksen mallin mukainen investointituomioistuin kaikkiin EU:n vapaakauppasopimuksiin. EU-tuomioistuimen ns. Singapore-päätöksen seurauksena EU:n komissio on ehdottanut uutta kaksijakoista mallia, jossa investointikysymykset riitojenratkaisumekanismeineen jätettäisiin EU:n toimivaltaan kuuluvien kauppasopimusten ulkopuolelle ja käsiteltäisiin niistä erillisinä. Tätä mallia on jo toteutettu joissakin kauppaneuvotteluissa. Ceta-sopimuksen suurin yksittäinen ongelma poistuisi, mikäli investointiosio ei sisältyisi kokonaisuuteen. Esitetty uusi malli on kuitenkin sikäli ongelmallinen demokratian kannalta, että jatkossa unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvat kauppasopimukset käsiteltäisiin pitkälti komissiovetoisesti. Näkemyksemme mukaan komission neuvottelumandaatti tulisi hyväksyttää jäsenmaissa ennen neuvotteluiden alkamista, eikä sen jälkeen. Myös Euroopan parlamentin pitäisi olla mukana mandaatin muotoilussa, ja valmistelussa tulisi kuulla laajasti eri sidosryhmiä.
Belgia pyysi 6.9.2017 Euroopan tuomioistuinta arvioimaan, onko Cetassa esitetty investointituo-mioistuinjärjestelmä yhteensopiva EU-lainsäädännön ja perussopimusten kanssa. Tähän ei ole vielä saatu vastausta. Kuten ulkoasiainvaliokunta mietinnössään toteaa, lausunnolla voi olla vaikutuksia Ceta-sopimuksen investointiriitojen ratkaisua koskevaan osaan. Näkemyksemme mukaan EU-tuomioistuimen lausunto ja sen mahdolliset vaikutukset olisi hyvä olla tiedossa ennen kuin sopimus hyväksytään. Huomionarvoista on, että EU-tuomioistuin katsoi hiljattain Alankomaiden ja Slovakian välisen investointisuojasopimuksen ja siihen sisältyvän välimiesmenettelyn rikkovan EU-oikeuden autonomiaperiaatetta, jonka mukaan kansainvälisellä sopimuksella ei voida sivuuttaa unionin oikeusjärjestyksen itsenäisyyttä.
Yhdymme valiokunnan huomioon siitä, että Suomen kaivoslainsäädäntöä tulisi kehittää niin, että se turvaisi nykyistä paremmin yritysten yhteiskuntavastuun toteutumisen, ja kannatamme mietintöön sisältyvää lausumaa. Kaivoslainsäädännön kehittämistarve on olemassa Ceta-sopimuksesta riippumatta.
Yllä mainituin perustein katsomme, että eduskunnan ei tule hyväksyä hallituksen esityksessä tarkoitettua sopimusta, ennen kuin siinä esitetty sijoitussuoja- ja riitojenratkaisujärjestelmä korvataan menettelyllä, joka nojaa yritysten toimintamaiden kansallisiin oikeusjärjestelmiin, ulkomaisten sijoittajien oikeudet ja velvollisuudet on riittävästi tasapainotettu ja EU-tuomioistuimen lausunto ja sen mahdolliset vaikutukset ovat tiedossa.