Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muutettuna.
Muutosehdotus koskee ns. tasevertailuun liittyvää menettelyä. Vertailu voitaisiin tehdä ehdotuksen mukaan myös siten, että verovelvollinen esittää oman taseensa sellaisena kuin se olisi ollut, jos se olisi laadittu käyttäen samaa säännöstöä kuin konsernitase. Valiokunta on pitänyt lisäksi aiheellisena tarkentaa esityksen perusteluita vanhojen lainojen siirtymäsäännöstä koskevalta osin. Esitys on muutoin hyväksyttävissä esitetyssä muodossaan.
Korkovähennysten rajoitukset osana BEPS-hanketta
Esityksen tarkoituksena on panna kansallisesti täytäntöön EU:n veron kiertämisen estämistä koskeva direktiivi (ATAD)Direktiivi (EU) 2016/1164, sisämarkkinoiden toimintaan suoraan vaikuttavien veron kiertämisen käytäntöjen estämistä koskeva direktiivi, (ATAD, The Anti Tax Avoidance Directive), annettu 12.7.2016 siltä osin kuin siinä säädetään korkomenon vähennysoikeuden rajoituksista. Direktiivin taustalla on OECD:n piirissä usean vuoden ajan työstetty BEPS-hankeOECD:n ja G20-maiden vuonna 2012 käynnistämä projekti, jonka päätteeksi vuonna 2016 hyväksyttiin 15 toimenpiteen ohjelma keinoista, joilla verosuunnittelua voidaan rajoittaa niin kansallisesti kuin kansainvälisesti. Keskeinen ajatus on pyrkiä varmistamaan, että yrityksen tuotto verotetaan siellä, missä arvo luodaan. (BEPS, Base Erosion and Profit Shifting), jolla on pyritty löytämään yhteiset kansainväliset säännöt valtioiden veropohjien rapautumisen ja voitonsiirron estämiseksi. Tarve tähän on voimistunut, kun osa erityisesti kansainvälisistä suuryrityksistä on käyttänyt yhä aggressiivisemmin hyväkseen niitä eroja, joita eri valtioiden verojärjestelmissä on. Tehokkaalla suunnittelulla yritystoiminnan tuottoja on voitu vapauttaa veroseuraamuksista joko kokonaan tai lähes täysin.
EU:n veronkiertodirektiivi sisältää useita eri toimenpiteitä, joilla valtioiden veropohjia pyritään suojaamaan. Toimenpiteet koskevat korkovähennysrajoitusten ohella ns. väliyhteisöjä, maasta poistumisen verokohtelua (exit tax) sekä erilaisia hybridijärjestelyitä. Direktiivissä on lisäksi yleinen veronkiertosäännös, jonka osalta tarkastelu tulee kohdistumaan kansallisesti jo voimassa olevaan säännökseemme. Direktiivi on saatettava voimaan muilta kuin maasta poistumisen ja hybridijärjestelyiden verotusta koskevalta osin viimeistään 31.12.2018. Uusia säännöksiä tulee soveltaa jo ensi vuoden alusta.
Esitys taustoittuu siis laajan kansainvälisen käsittelyn läpikäyneeseen ja yhteisen hyväksynnän saavuttaneeseen kokonaisuuteen. Yksittäisistä toimenpiteistä korkovähennysten rajoituksia koskevat ehdotukset ovat keskeisimpiä velkarahoitukseen liittyvän verosuunnittelun vuoksi. Kuten tunnettua, velkapainotteisilla rahoitusrakenteilla on voitu siirtää tehokkaasti verotuloa sellaisiin maihin tai alueille, joissa verotaso on lähtömaata alempi. Ilmiö on mittava, vaikka yhtenäistä näkemystä sen volyymistä ei voidakaan esittää. Useat maat ovat pyrkineet puuttumaan siihen kansallisesti, mutta tarve yhteiseen sääntelyyn on osoittautunut tästä huolimatta tarpeelliseksi.
Ehdotettu malli
Direktiivin korkovähennysten rajoituksia koskeva sääntely on malliltaan tuloslaskelmaan perustuva yleinen rajoitus, joka vastaa teknisesti pääosin Suomen nykyistä korkovähennysrajoitusta. Siksi mallia itsessään ei ole tarpeellista muuttaa. Muutosehdotukset kohdistuvat siten sääntelyn yksityiskohtiin, jotka määräytyvät direktiivin pakottavien vähimmäissäännösten ja lukuisten vapaaehtoisten optioiden perusteella. Kansallinen liikkumavara on kaikkiaan melko laaja, minkä vuoksi sääntely muotoutuu yksityiskohtien osalta erilaiseksi eri maissa kunkin maan omien valintojen mukaan.
Hallituksen esityksen tavoitteena on saattaa direktiivi voimaan siten, että se turvaa veropohjaa ja ehkäisee verotuottojen kannalta merkityksellistä verosuunnittelua. Samalla on kuitenkin pyritty ottamaan huomioon tarve turvata yritysten yleiset toimintaedellytykset. Esityksessä on todettu nimenomaan, etteivät tavoitteet ehkäistä aggressiivista verosuunnittelua ja ylläpitää yritystoiminnan edellytyksiä tukevaa, kilpailukykyistä tuloverojärjestelmää ole toisiaan poissulkevia. Esityksessä muistutetaan lisäksi siitä, että tarkoitus ei ole evätä korkojen vähennysoikeutta kokonaan vaan rajoittaa vain sen verovuosikohtaista enimmäismäärää.
Nämä näkökohdat selittävät pitkälti niitä rajauksia, joita yksittäiskysymyksissä on tehty.
Valiokunnan yleisarvio
Valiokunta pitää perusteltuna sitä, että esityksessä on pyritty hakemaan toimiva tasapaino edellä todettujen kahden erisuuntaisen tavoitteen välillä. Esitys vaikuttaa tässä suhteessa hyvin harkitulta.
Tutkimus antaa ensinnäkin viitteitä siitä, että korkojen vähennysoikeutta voidaan rajoittaa ilman, että se heikentää liiketoimintaa. Tämä ilmenee VATT:n tutkimuksestaHarju, Kauppinen, Ropponen (2017): Firm Responses to an Interest Barrier: Empirical Evidence, VATT WP 90. Tutkimuksessa käytetty empiirinen aineisto kattaa kaikki suomalaiset, ruotsalaiset ja tanskalaiset monikansalliset yritykset. , joka tehtiin vuoden 2014 alusta voimaan tulleen kansallisen rajoitussäännöksen vaikutusten selvittämiseksi. Tutkimuksessa verrattiin suomalaisia, ruotsalaisia ja tanskalaisia monikansallisia yrityksiä ja havaittiin, että suomalaisyhtiöiden rahoituskulut olivat pienentyneet kontrolliryhmään verrattuna. Lisäksi tytäryhtiöt olivat pienentäneet pitkäaikaisten velkojen määrää rajoituksen voimaantulon jälkeen. Muutosten ei havaittu myöskään siirtäneen verosuunnittelua siirtohinnoitteluun eikä pienentäneen liikevaihtoa.
Toisaalta, meillä on edelleen yleinen vieraan pääoman korkojen vähennysoikeuteen perustuva sääntelymalli, jota on rajoitettu vain ehdollisesti. Esitys on hyvin linjassa tämän kanssa ja siten toteuttamiskelpoinen tavoitteena olevassa aikataulussa. Tässä suhteessa esimerkiksi Ruotsi on valinnut toisen linjan ja rajoittanut korkojen vähennysoikeutta joiltakin osin meitä tiukemmin. Yhtenä tavoitteena on ollut pyrkimys lisätä oman ja vieraan pääoman verokohtelun neutraalisuutta. Vastapainoksi Ruotsi aikoo alentaa yhteisöverokantaansa kahdessa vaiheessa nykyisestä 22 prosentista lopulta 20,6 prosenttiin vuoden 2021 alusta.
Tasapainoisen sääntelyn merkitys korostuu, koska esitys kiristää rajoituksia nykyisestä. Tähän vaikuttaa ennen muuta se, että rajoitukset on ulotettava koskemaan myös ulkoisia korkoja, ei siis vain etuyhteyskorkoja, kuten nyt. Lisäksi sääntelyn piiriin tulevat kaikki yhteisöt siitä riippumatta, miten niiden tuloa verotetaan. Nykyisinhän tuloverolain mukaan verotettava liiketoiminta on rajattu rajoitusten ulkopuolelle. Yksistään nämä muutokset tulevat heijastumaan mm. infrastruktuurihankkeiden ja kiinteistöalan rahoitusjärjestelyihin.
Koska sääntely kiristyy nykyisestä ja ilmenee täysin uusissa tilanteissa, valiokunta pitää esitykseen sisältyvien vapaaehtoisten optioiden käyttöä järkevänä. Ne lisäävät muutoksen hallittavuutta ja helpottavat yritysten sopeutumista uuteen sääntely-ympäristöön. Vakaus on tärkeää myös kansainvälisessä verotusympäristössä vireillä olevien muutostrendien vuoksi. Tiedossa on hankkeita, joiden lopullisia vaikutuksia ei vielä ole nähty, ajateltakoonpa vaikka vain Yhdysvaltojen verouudistusta tai digitaalisen liiketoimintaan perustuvan tulon verotusoikeuden jakoa koskevia kansainvälisiä aloitteita.
Esitys on kaikkiaan perusteellisesti laadittu ja eri vaihtoehtoja huolellisesti punnitseva. Siitä käy toisaalta hyvin ilmi myös muutosten vaikutusten arvioinnin vaikeus. Se johtuu osin perinteisestä staattisesta tarkastelutavasta mutta merkittävästi myös käytettävissä olevien tietojen puutteesta. Tämä koskee erityisesti kiinteistötoimialaa, joka on ollut pääosin nykyisen sääntelyn ulkopuolella. Myös tasevapautusta koskevat arviot perustuvat kaavamaisiin laskelmiin, eikä vaikutuksia infrastruktuurihankkeisiin ole sisällytetty arvioihin lainkaan. Syynä siihen on päätös siirtää näitä koskevat kysymykset erilliseen valmisteluun sosiaalista asuntotuotantoa lukuun ottamatta.
Esityksen vaikutukset saattavat siis olla myös laajempia kuin on kyetty arvioimaan. Se lisää myös riskiä rajoitusten negatiivisesta vaikutuksesta kasvuun ja investointeihin. Toisaalta tiukentuvat säännökset johtavat todennäköisesti erilaisiin sopeutumisjärjestelyihin yrityksissä ja ehkäisevät korkovähennyksiin perustuvaa verosuunnittelua. Valiokunta pitää esityksen verotuottoarvioita näistä syistä vain karkeasti suuntaa-antavina. Niissä on päädytty ensi vuodelle noin 19 milj. euron laskennalliseen lisäykseen. Siitä siirtyisi kuitenkin reilu kolmannes tuleville vuosille yritysten tappiollisuuden vuoksi. Arvio sisältää vanhoja lainoja koskevan siirtymäsäännöksen vaikutukset, noin 28 milj. euroa.
Koska muutos kohdistuu vieraan pääoman korkoihin, se koskee lähtökohtaisesti kaikkea yritystoimintaa rahoitusalaa lukuun ottamatta. Tosiasialliset vaikutukset ovat toki tätä rajoitetumpia nettokorkomenojen vähennyskelpoisuudelle ehdotettujen euromääräisten rajojen vuoksi. Lisäksi itsenäisten yritysten lainajärjestelyt on rajattu kokonaan sääntelyn ulkopuolelle. Muutos on kaikesta huolimatta periaatteellisesti laaja ja säännökset itsessään melko vaikeaselkoisia. Tämä kaikki edellyttää asiantuntemusta yrityskentässä ja huolellista ohjausta viranomaistaholta.
Sääntelyn monipiirteisyydestä huolimatta asian valiokuntakäsittelyssä on kiinnitetty huomiota pääasiassa kolmen vapaaehtoisen option käyttöön: tasevapautukseen sekä sen edellyttämään tasevertailuun, vanhoja lainoja koskevan siirtymäsäännöksen selkeyteen sekä infrastruktuurihankkeita koskevan poikkeuksen mahdollisuuteen. Muut huomiot koskevat lähinnä konsernin sisäisten ja ulkoisten korkomenojen erilaista kohtelua sekä joitakin tulkintaan liittyviä yksittäiskysymyksiä. Valiokunta käsittelee näitä näkökohtia erikseen seuraavassa.
Sisäisten ja ulkoisten korkomenojen erilainen kohtelu
Esityksessä on säilytetty nykyisessä korkovähennysrajoitusta koskevassa säännöksessämme oleva 500 000 euron raja. Jos nettokorkomenot ovat enintään sen suuruiset, rajoitussäännöstä ei sovelleta lainkaan. Tällä on haluttu rajoittaa hallinnollista työtä tilanteissa, joissa intressi on kaikkiaan vähäinen. Säännöksellä on ollut myös suuri käytännön merkitys, sillä valtaosalla — vuonna 2016 noin 99 prosentilla — yrityksistä nettokorkomenojen määrä on ollut enintään 500 000 euroa.
Direktiivin sallima enimmäisraja on 3 milj. euroa, jonka suuruiset nettokorkomenot voitaisiin vapauttaa rajoituksista. Kansallinen sääntely voi olla myös tältä osin direktiiviä tiukempaa.
Esityksessä on käytetty hyväksi 3 milj. euron enimmäismäärää, mutta rajattu se koskemaan vain ulkoisia korkoja, jotka tulevat nyt siis ensi kertaa sääntelyn piiriin. Tämä on sinänsä perusteltua, koska ulkoisiin lainoihin liittyy harvoin verosuunnittelua.
Asiantuntijakuulemisessa on ehdotettu selkeyden vuoksi yhtä 3 milj. euron rajaa. Toisaalta on ehdotettu, että molempia rajoja laskettaisiin selvästi.
Valiokunta viittaa edellä ja esityksen perusteluissa oleviin tietoihin erilaisten rajojen käytännön vaikutuksista. Vaikka säännöstö on tärkeä tuntea, rajat eivät tule vastaan käytännössä useimpien yritysten toiminnassa. Rajoitukset tulevat siis kohdistumaan edelleen harvalukuiseen yritysjoukkoon, jolla on suuret nettokorkomenot. Tällöinkin pohdinta kohdistunee voittopuolisesti niihin vapautusperusteisiin, joihin euromääräiset rajoitukset eivät liity.
Arvioinnissa on syytä korostaa myös sääntelyn perimmäistä tarkoitusta estää aggressiivista verosuunnittelua. Nykyinen säännös on toiminut hyvin, ja vaikutusarviot puoltavat sekä 500 000 rajan että yrityksen oikaistuun elinkeinotoiminnan tulokseen perustuvan 25 prosentin leikkurin säilyttämistä. Valiokunta ei näe siksi tarvetta muuttaa esitystä näiltä osin.
Tasevapautus
Esityksessä on käytetty hyväksi direktiivin suomaa mahdollisuutta rajata korkovähennysrajoitusten piiristä konserniyhtiöt, jotka täyttävät tasevapautuksen edellytykset. Vapautus perustuu ajatukseen, ettei kysymys ole aggressiivisesta verosuunnittelusta, jos tarkasteltavan erillisyhtiön oman pääoman suhde taseen loppusummaan on vähintään samalla tasolla kuin konsernitaseessa. — Vastaava säännös sisältyy myös voimassa olevaan lakiin.
Ehdotus on herättänyt keskustelua tasevapautuksen tarpeellisuudesta ja sen käyttöön mahdollisesti liittyvistä riskeistä. Osasyynä tähän on tieto siitä, ettei tasevapautus sisältynyt valtiovarainministeriön alkuperäiseen esitysluonnokseen vaan otettiin mukaan vasta kuulemiskierroksen jälkeen. Korostettu varovaisuus ja seurannan tarve ilmenevät niin ikään valtiovarainvaliokunnan lausumassa, jonka valiokunta sisällytti aikanaan mietintöönsä VaVM 31/2012 vp — HE 146/2012 vp.
Tasevapautusta koskeva säännös poikkeaa muista direktiivin sisältämistä optioista siten, että se on luonteeltaan yleinen. Sitä ei siis ole rajattu esimerkiksi toimialan perusteella, se ei sisällä lainan käyttötarkoitukseen liittyviä rajoituksia ja sen perusteella voi vapautua myös konserniyhteydessä annetun lainan koroista. Säännöksen soveltamisala muodostuu siten muita poikkeuksia avoimemmaksi ja laajemmaksi. Siksi sitä voidaan käyttää hyväksi myös direktiivin perustavoitteen vastaisesti.
Vastavuoroisesti voidaan todeta, että yleinen korkorajoitussäännös on sekin laajavaikutteinen. Se kattaa myös tilanteet, joissa ei ole kysymys aggressiivisesta verosuunnittelusta. Sääntely kohdistuu siten myös aloille ja toimijoihin, joiden korkojen vähennysoikeutta ei lähtökohtaisesti ole tarvetta rajoittaa. Tasevapautusta on pidetty sen vuoksi tarpeellisena mm. konsernien yleisesti käyttämän keskitetyn rahoitusmallin mahdollistamiseksi.
Esityksen perusteluista ilmenee hyvin, kuinka merkittävä tasevapautukseen perustuva poikkeus on verotulovaikutuksiltaan; esimerkiksi vuonna 2016 rajoitusten piiristä vapautui sen perusteella noin 215 milj. euron korkomenot eli yli kolmasosa muutoin vähennyskelvottomasta määrästä. Määrä vastaa noin 43 milj. euron verotuloa. — Säännöstä sovellettiin tuolloin 59 yrityksen verotuksessa.
Esityksessä on viitattu toisaalta monessa kohdin vaikeuteen arvioida uuden, aiempaa kireämmän sääntelyn vaikutuksia yrityksiin. Kun korkein hallinto-oikeus on lisäksi selventänyt säännöksen tulkintaa mm. rahastorakenteissa, tasevapautusta on pidetty esityksessä edelleen perusteltuna. Näkemys on saanut vahvaa tukea myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa.
Käyty keskustelu osoittaa valiokunnan mielestä, että tasevapautukselle on yhä hyväksyttävät perusteet; kysymys on silloin tavallista liiketoimintaa harjoittavien yritysten toimintaedellytysten turvaamisesta. Sääntelyllä on vaikutusta myös siihen, millaisena toimintaympäristönä Suomea pidetään verrokkimaihin nähden.
Valiokunta puoltaa siis esitystä. Samalla on syytä korostaa yhä seurannan tarvetta. Valiokunta pitää siten tärkeänä, että valtiovarainministeriö seuraa yhdessä Verohallinnon kanssa säännöksen vaikutuksia yritysten pääomarakenteisiin ja velkojen korkojen vähentämisessä tapahtuviin muutoksiin. Säännöksen asemaa tulee pohtia sen pohjalta uudelleen, jos siihen ilmenee tarvetta.
Lopuksi on syytä korostaa, että vaikka korkovähennysrajoitusten tarkoitus on turvata veropohjaa, soveltamisedellytykset määräytyvät objektiivisin perustein. Vastavuoroisesti on tärkeää, että ilmeiseen veronkiertoon tai hinnoittelupoikkeamaan voidaan puuttua verotusmenettelylain 28 tai 31 §:n nojalla. Kun näin menetellään, korkovähennystä koskeva sääntely saa kokonaisuudessaan sen merkityksen, mikä sille on osana Suomen kaltaisen maan tuloverojärjestelmää haluttu antaa.
Tasevertailu
Tasevapautuksen perustana oleva vertailu tulee tehdä direktiivin mukaan niin, että vertailtavat taseet arvostetaan samaa menetelmää käyttäen. Tällaista vaatimusta ei ole voimassa olevassa laissa, vaan vertailu tehdään yhtiöiden vahvistettujen taseiden välillä. Taustalla on ollut mm. kotimainen konserniavustusjärjestelmä, joka ei ole yhteensopiva kansainvälisten tilinpäätösstandardien kanssa. Vertailu on voitu siten tehdä eri menetelmillä laadittujen, vahvistettujen taseiden välillä.
Koska direktiivi edustaa vähimmäissääntelyä, vertailumenettelyä tulee tarkentaa. Direktiivi ei anna kuitenkaan johtoa siitä, millainen menettelyn tulee olla, jotta edellytys täyttyisi. Hallituksen esityksessä on päädytty ratkaisuun, jossa konsernitilinpäätös tulisi muuntaa sellaiseksi kuin se olisi ollut, jos se olisi laadittu samaa menetelmää käyttäen kuin verovelvollisen tase.
Asiantuntijakuulemisen perusteella on käynyt ilmeiseksi, että ehdotettu malli ei ole toimiva. Se aiheuttaisi käytännössä lähes ylivoimaista työtä silloin, kun konserniin kuuluu laaja joukko ulkomaisia yhtiöitä ja vertailtavat taseet on laadittu eri menetelmällä. Koska valiokunta on puoltanut edellä tasevapautusta, vertailun täytyy olla mahdollinen myös käytännössä. Säännöstä tulisi täydentää sen vuoksi niin, että vertailu voidaan tehdä myös toisinpäin. Verovelvollinen voisi siis esittää oman taseensa sellaisena kuin se olisi ollut, jos se olisi laadittu käyttäen samaa säännöstöä kuin konsernitase. Valiokunta ehdottaa tämän sisältöistä muutosta 1. lakiehdotuksen 18 b §:n 5 momenttiin.
Direktiivin vaatimus saman menetelmän käyttämisestä on itsessään ongelmallinen, koska tilinpäätösten laadintamenetelmät eroavat usein toisistaan. Siitä voi aiheutua tarkoituksettomia eroja ja tulkinnanvaraisuutta siitä, missä määrin yhtiöiden omavaraisuusasteet vastaavat toisiaan. Tausta-ajatuksena kuitenkin on se, että verovelvollisen harkintavalta olisi mahdollisimman vähäinen ja säännöksen soveltaminen eri tilanteissa mahdollisimman yhdenmukaista. — Näiden kriteerien osalta muunnon suunnalla ei sinänsä ole merkitystä.
Verohallinto on ilmaissut huolensa säännöksestä mahdollisesti aiheutuvista tulkintatilanteista. Sääntelyn tulisi olla sen vuoksi mahdollisimman selkeä. Verohallinto ei pidä myöskään tarkoituksenmukaisena sitä, että sen tulisi ensi sijassa arvioida tehtyjen muuntojen ja taseiden oikeellisuutta. Säännös ei toisaalta edellytä myöskään sitä, että jokin kolmas taho vahvistaisi muunnon oikeellisuuden.
Valtiovarainministeriö on korostanut puolestaan sitä, että vertailun lähtökohtana ovat yhtiöiden vahvistetut taseet. Niiden pohjalta vertailtava tase tulee laatia niin kuin se olisi virallisesti vahvistettava tase. Tämä vastaa direktiivin 4 artiklan 5 kohdan a) ii sanontaa "...sellaisena kuin se olisi ollut, jos se olisi laadittu käyttäen samaa menetelmää...”
Valiokunta yhtyy ministeriön näkemykseen ja toteaa, että vahvistettu tase tulee esittää edellä kuvatuin tavoin kokonaan uudelleen laadittuna. Selvyyden vuoksi säännöksen sanamuotoa tulisi tarkentaa siten, että se vastaa täsmällisemmin tätä ajatusta. Lisäksi, vaikka säännös ei edellytä, että jokin taho vahvistaisi uudelleen laaditun taseen, verovelvollinen voi aina antaa siitä oman vakuutuksensa. Oikeellisuuden tarkastaminen jää viime kädessä verotarkastuksen tehtäväksi.
Vanhoja lainoja koskeva siirtymäsäännös
Esityksessä on käytetty niin ikään optiota rajata vanhoista eli ennen 17.6.2016 otetuista lainoista kertyvät nettokorkomenot vähennysrajoitusten ulkopuolelle. Käytännössä kysymys on konsernin ulkopuolisille maksetuista koroista, jotka tulevat nyt sääntelyn piiriin. Säännöksen soveltaminen edellyttää, ettei lainan määrää tai laina-aikaa koskevissa lainaehdoissa tapahdu muutoksia.
Siirtymäsäännöstä on pidetty yleisesti perusteltuna, jotta esitys ei vaikuttaisi takautuvasti aikanaan tehtyjen laajojen ja pitkäkestoisten investointihankkeiden rahoitukseen. Tämä merkitys tuodaan selvästi esiin myös esityksen perusteluissa.
Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty kuitenkin huomiota esityksen yksityiskohtaisiin perusteluihin, joissa edellytetään, että laina on myös nostettu ennen 17.6.2016. Tulkintaa on pidetty säännöksen tarkoituksen vastaisena, koska etenkin pitkäkestoisissa hankkeissa lainaa ei tyypillisesti nosteta kerralla vaan useassa erässä.
Valtiovarainministeriö on pitänyt mahdollisena ehdotetun sääntelyn tarkentamista, vaikka direktiivi ei sisällä tarkkaa määritelmää siitä, mitä lainan ottamisella tarkoitetaanDirektiivin englanninkielisessä versiossa käytetään ilmaisua "loans which were concluded" ja ruotsinkielisessä vastaavasti "lån som avtalats före". Valiokunta toteaa, että siirtymäsäännöksen on tarkoitettu soveltuvan lainoihin, joista on sovittu sitovasti ja jotka olisi voitu nostaa viimeistään 17.6.2016. Se seikka sinänsä, että jokin lainaerä nostetaan tuota ajankohtaa myöhemmin, ei siis ole esteenä säännöksen soveltamiselle. Vastaavasti, jos lainasopimus on tehty ennen 17.6.2016, se täyttää soveltamisedellytykset, vaikka laina sittemmin nostettaisiin kokonaisuudessaan ajankohdan jälkeen.
Tulkintaan jää väistämättä rajatapauksia mm. siksi, että kansainväliset lainasopimukset voivat koostua useista erikseen sovittavista asiakokonaisuuksista. Tällöin ei ole ehkä aina selvää, milloin lainasopimus on katsottava tehdyksi. Näissä tapauksissa valiokunta painottaa tulkintalinjaa, joka tukee säännöksen perustavoitetta, vaikka kysymyksessä on poikkeussäännös.
Esityksen perusteluita on syytä tarkentaa edellä esitetyin tavoin.
Infrastruktuurihankkeita koskeva poikkeus
Direktiivi antaa mahdollisuuden rajata soveltamisalan ulkopuolelle lainat, joilla rahoitetaan pitkän aikavälin julkisia infrastruktuurihankkeita. Edellytyksenä on mm. se, että hankkeella tuotetaan, kehitetään, käytetään ja/tai ylläpidetään laajamittaista yleisen edun mukaista omaisuutta.
Esitykseen ei sisälly kuitenkaan yleistä infrastruktuurihankkeita koskevaa poikkeusta. Ainoastaan sosiaalinen asuntotuotanto on rajattu tässä vaiheessa korkovähennysrajoitusten soveltamisalan ulkopuolelle. Ratkaisu johtuu asiaan liittyvistä valtiontukinäkökohdista, jotka on otettava direktiivin nimenomaisen maininnan perusteella huomioon. Sääntelyä vaikeuttaa osaltaan myös se, ettei direktiivi sisällä tarkennettua määritelmää infrastruktuurihankkeelle eikä esimerkkejä sen soveltamisesta. Ratkaisu hankkeen luonteesta ja poikkeaman sallittavuudesta jää näin jäsenvaltion tapauskohtaisen harkinnan varaan.
Asetelma on käytännössä uusi, koska infrastruktuurihankkeissa ei ole yleensä kysymys etuyhteyslainoista. Hankkeet ovat jääneet siten tähän asti yleensä rajoitusten soveltamisalan ulkopuolelle. Koska rajoitukset laajenevat koskemaan myös ulkoisia korkoja, mittavaa lainarahoitusta edellyttävien hankkeiden asema muuttuu. Tämä nostaa rahoituskustannuksia ja vaikeuttaa hankkeiden toteutusta, jos poikkeuksen soveltamisalaa ei kyetä laajentamaan.
Hallituksen esityksessä on tuotu hyvin esiin ne näkökohdat, jotka liittyvät valtiontukitarkasteluun. Selvittely on päätetty jättää asian vaativuuden vuoksi jatkovalmisteluun. Valiokunta pitää tätä perusteltuna etenemistapana. Samalla tavoin on toimittu mm. Ruotsissa, jossa on asetettu komitea pohtimaan eri ratkaisuvaihtoehtoja. Tiedossa on lisäksi, että useat maat käyvät aiheesta keskusteluja komission kanssa. Selvintä olisi, jos komissio esittäisi omat tarkentavat linjauksensa mahdollisimman pian.
Valiokunta pitää tärkeänä, että direktiivin sallimaa poikkeusta käytettäisiin laajasti hyväksi. Sitä ennen on kuitenkin aiheellista varmistua komission valtiontukikannasta. Alustavissa neuvotteluissa tällaista varmuutta ei ole toistaiseksi saatu. Valiokunta ei voi sen vuoksi ehdoitta puoltaa niitä ratkaisumalleja, joita asiantuntijakuulemisessa on esitetty ja jotka vaikuttavat sinänsä lupaavilta. Ne on syytä käydä sen vuoksi läpi myös komission kanssa. Tarpeen mukaan sääntelyssä voidaan edetä vaiheittain. Oleellista on, että sallituiksi havaitut hankkeet voidaan saattaa poikkeuksen soveltamisalan piiriin mahdollisimman pian. Koska asia on yhteiskunnallisesti merkittävä, valiokunta ehdottaa sitä koskevaa kahta lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotukset).
Eräät yksittäiskysymykset
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin erinäisiä yksittäiskysymyksiä, jotka tulisi ottaa huomioon sääntelyssä. Näitä ovat mm. vakuutuskuoriin perustuva mahdollisuus kiertää konserniyhteyslainoja koskeva sääntely, back-to-back-lainoihin liittyvät tulkintakysymykset tai holding-yhtiöiden käyttö rahoitusrakenteissa.
Valiokunta pitää sinänsä selvänä, että sääntelyn tulisi olla mahdollisimman yksitulkintaista ja ennakoitavaa. Kun kohteena on aggressiivinen verosuunnittelu, kaikkia ilmiöitä ei kuitenkaan voida ottaa ennalta huomioon. Siksi sääntelyn on järkevämpää olla yleistasoista, ja — niin kuin nyt — objektiivisiin, yhtäläisesti havaittaviin seikkoihin perustuvaa. Sen vastapainona ovat veronkiertoa ja hinnoittelupoikkeamia koskevat säännökset, joihin on viitattu jo edellä. Niiden perusteella on myös saatu merkittäviä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuja korkovähennysoikeudesta. Oikeuskäytännössä on kiinnitetty lisäksi huomiota mm. siihen, onko suoritusta pidettävä ylipäänsä korkona tai onko vieraan pääoman erä allokoitu oikeaan yhtiöön.
Valiokunta pitää tällaista lähestymistapaa sääntelyn olennaisuuden ja hallittavuuden kannalta perusteltuna.
Seuranta
Vaikka kansalliset korkorajoitussäännökset ovat olleet voimassa jo vuodesta 2014, esityksen aiheuttama muutos on merkittävä ja vaikutukset monin osin ennakoimattomia. Jatkovalmistelussa on lisäksi vielä merkittävä infra-alaa koskeva poikkeus. Valiokunta pitää näistä syistä tärkeänä, että valtiovarainministeriö seuraa lainmuutoksen vaikutuksia yritystoiminnan edellytyksiin sekä yritysten pääomarakenteissa ja velkojen korkojen vähentämisessä tapahtuviin muutoksiin. Lisäksi ministeriön tulee kartoittaa verotuskäytännössä mahdollisesti ilmeneviä uusia verosuunnittelutoimia ja arvioida saadun tiedon pohjalta lain kehittämistarpeita.