Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muuttamattomana. Asiasta päättäessään eduskunnan tulee arvioida kuitenkin vielä, ovatko esityksellä saatavat hyödyt oikeassa suhteessa niihin haittoihin, jotka mm. lainsäädännön arviointineuvosto sekä alan toimijat ovat tuoneet esiin. Olennaisia näkökohtia ovat esimerkiksi esityksen lähtötietojen ja vaikutusarvioiden riittävyys sekä esityksestä aiheutuvat riskit Suomen osakemarkkinoiden kiinnostavuuteen ja kilpailukykyyn. Mahdolliset haitalliset vaikutukset heijastuisivat koko kansantalouteen.
Tähän poikkeukselliseen arviointiin antaa aiheen myös talousvaliokunnan lausunto, jossa esityksen aiheuttamat ongelmat on nostettu esiin. Lausunto on sikäli painokas, että esitys itsessään perustuu suoraan saman valiokunnan aiempaan lausumaan. Talousvaliokunta on ehdottanut lisäksi nyt uutta lausumaa, jonka mukaan esitys tulisi palauttaa uuteen valmisteluun.
Valtiovarainvaliokunta pitää esityksen tavoitteita perusteltuina ja tärkeinä. Eri asia on, miten ja missä aikataulussa niitä on tarkoituksenmukaista edistää. Suomi toimisi nyt edelläkävijänä kansainvälisessä yhteisössä ja alkaisi soveltaa menettelyjä, joita ei ole otettu käyttöön vielä missään muualla. Tämä itsessään ei ole esityksen hyväksymisen esteenä. On kuitenkin vastuullista ottaa huomioon se taloudellinen todellisuus, jossa osakesijoitustoiminta tapahtuu.
Valiokunta käsittelee seuraavassa aluksi Verohallinnon tarvetta saada nykyistä nopeammin tiedot hallintarekisteröityjen osakkeiden omistajista ja perityn lähdeveron oikeellisuudesta. Sen perusteella voidaan arvioida muutoksen tarvetta ja kiireellisyyttä. Valiokunta tarkastelee sen jälkeen esitykseen sisältyviä vaikutusarvioita. Niiden perusteella voidaan puolestaan arvioida esityksestä aiheutuvia riskejä. Valiokunta esittää lopuksi lausumaa, joka velvoittaa hallitusta selvittämään vielä uudelleen muutosten vaikutuksia ja soveltamisajan alkua. Tähän on yhä mahdollisuus, koska uusia säännöksiä on tarkoitus soveltaa 1.1.2021 tai sen jälkeen maksettaviin osinkoihin.
Verohallinnon valvontatarpeisiin liittyvät näkökohdat
Esitys perustuu siis eduskunnan lausumaan vuodelta 2017 (EV 44/2017 vp). Lausuma liittyi hallituksen esitykseen laiksi arvo-osuusjärjestelmästä ja selvitystoiminnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 28/2016 vp — TaVL 7/2017 vp). Lausumassa edellytettiin, että valtioneuvosto ryhtyy viipymättä valmistelemaan lainsäädäntöä, jolla veroviranomaiset saavat kattavasti tiedot hallintarekisteröidyistä osakkeista osinkoa saavista lopullisista edunsaajista. Tämän toteuttamiseksi ennakkoperintälakiin tuli lisätä säännös, jonka mukaan Suomessa asuvan tunnistamattoman verovelvollisen saamasta osingosta tulee toimittaa 50 prosentin ennakonpidätys.
Lausuman tarkoituksena oli varmistaa, että hallintarekisteröityjen osakkeiden omistajille maksetuista osingoista peritään aina oikeamääräinen vero.
Muutostarve. Esitys perustuu toisaalta niihin havaintoihin, joita Verohallinto kuvasi vuonna 2010 valmistuneessa raportissaanHallintarekisteröidyille osakkeenomistajille maksettujen osinkojen lähdeveromenettelyn yleisanalyysi, 5.7.2010.. Raportti sisälsi hallintarekisteröidyille osakkeenomistajille maksettujen osinkojen lähdeveromenettelyn yleisanalyysin, joka pohjautui vuosina 2005—2008 maksetuista osingoista saatuihin tietoihin. Keskeinen havainto oli vaikeus saada valvontaa varten tarvittavia tietoja ulkomailta. Tämä koski myös ns. kevennettyynHE 118/2005 vp — VaVM 23/2005 vp menettelyyn liittyvää pyynnöstä tapahtuvaa tiedonsaantia.
Raportissa todettiin, ettei verotuksen oikeellisuuden valvontaa voida jättää yksin osinkoja maksavien yhtiöiden ja tilinhoitajien vastuulle. Jotta valvonta olisi tehokasta, Verohallinnon olisi saatava kattavasti tiedot kaikista osinkotuloja saaneista. Se taas edellyttää muutoksia kevennettyyn menettelyyn, koska siinä osingonsaajasta tiedetään yleensä vain verotuksellinen asuinvaltio. Verohallinnolle annettavassa vuosi-ilmoituksessa voidaan nimittäin ilmoittaa osingonsaajan tietojen sijasta omaisuudenhoitajaa koskevat tiedot. Kattavaa ja tehokasta valvontaa ei voi perustaa myöskään yksilöllisiin tietopyyntöihin. — Raportissa pidettiin lisäksi aiheellisena täsmentää mm. verovastuuta koskevaa sääntelyä.
Muutostarve liittyy siis suoraan verovalvontaa varten käytettävissä olevien tietojen laatuun ja verovastuuta koskeviin näkökohtiin. Täsmällisten ja ajoissa saatavien tietojen tarve on korostunut myös siksi, että veronoikaisuun varattu määräaika on lyhennetty viidestä kolmeen vuoteen. Yksilöidyt tiedot ovat lisäksi tarpeen palautushakemusten sekä Verohallintoon tulevien kansainvälisten tietopyyntöjen käsittelemiseksi. — Esityksessä on viitattu näiden tekijöiden lisäksi siihen, että kevennetty menettely rajoittaa kilpailua eri maiden toimijoiden kesken.
Valiokunta pitää sinänsä selvänä, että nykyiseen menettelyyn liittyy Verohallinnon raportissa ja esityksessä esiin tuotuja puutteita. Yhtä lailla on selvää, että ne voidaan poistaa vain nykyistä menettelyä kehittämällä. Käytännössä se edellyttää automaattisesti ja vuosittain saatavia osingonsaajakohtaisia tietoja, joita voidaan myös käsitellä massaluonteisesti. Esitys vastaa näihin tarpeisiin. Lisäksi huomiot mm. lähdeveron palautusmenettelyyn liittyvästä valvontatarpeesta ovat erityisen perusteltuja. Kuten tiedetään, palautuksiin on liittynyt useissa maissa mittavia petoksia, joista aiheutuneet menetykset ovat miljardiluokkaa.
Esityksen lähtökohdat ja ratkaisuehdotukset ovat siis itsessään kestäviä. Kysymys on siitä, miten suuri valvontaan liittyvä muutostarve on juuri nyt, jos sitä arvioidaan verovajeen kannalta. Tässä suhteessa esityksessä olevat tiedot ja arviot ovat varsin ohuita, mistä on huomautettu myös valiokunnan asiantuntijakuulemisessa. Mikä on siis se taloudellinen intressi, johon esityksellä osaltaan vastataan.
On selvää, että arviointi on tietopohjan vaillinaisuuden vuoksi vaikeaa. Tiedossa on kuitenkin, että hallintarekisteriin on merkitty yli 40 prosenttia pörssissä noteeratuista osakkeista. Näistä vain noin puoleen on sovellettu kevennettyä menettelyä. Tällä menettelyllä on maksettu vuosina 2014—2017 noin 1,2—1,6 miljardin euron osingot saajilleen. Niistä on peritty vastaavasti noin 230—315 milj. euron suuruiset lähdeverot. Keskimääräinen pidätys on ollut siis yli 15 prosenttia, mikä on alin kevennetyssä menettelyssä sovellettava veroprosentti. Näin on myös silloin, kun Suomi on sopinut osingonsaajan asuinvaltion kanssa tehdyssä verosopimuksessa alle 15 prosentin lähdeverosta.
Asian arvioinnissa on syytä huomata myös se, että juuri 15 prosenttia on yleisin verokanta, jota sovelletaan ns. portfolio-osinkoihin. Se sisältyy hieman alle 70 prosenttiin Suomen tekemistä verosopimuksista. Osuus on vieläkin suurempi, noin 90 prosenttia, kun otetaan huomioon ne maat, joiden kanssa on sovittu alle 15 prosentin osinkoverosta. — Kuten todettu, myös tällöin lähdevero peritään 15 prosentin mukaan. Joukossa on maita, joihin suurimmat osinkovirrat suuntautuvat.
Nykyinen menettely johtaa siis puutteellisenakin varsin oikeaan lopputulokseen. Tätä ei ole otettu esityksessä lainkaan huomioon. Lisäksi arvio verotulomenetyksistä, noin 9—50 milj. euroa vuodessa on laskettu 30 prosentin verokannan mukaan. Se antaa ainakin ulkomaisten osinkojen osalta virheellisen kuvan, koska lähdeverokanta on tällä hetkellä 15 prosenttia suurempi vain seitsemässä verosopimuksessaArabiemiraatit, Brasilia, Filippiinit, Liechtenstein, Pakistan, Tansania ja Thaimaa, joissa veroprosentti on 20—30 %.. — Luvut kuvaavat lähinnä sitä tilannetta, että kaikkien kevennettyä menettelyä käyttäen maksettujen osinkojen saajana olisi Suomessa asuva. — Jos näin oletetaan, se tulisi todeta avoimesti esityksessä ja vaikutusarviolaskelmissa.
Valiokunta toteaa vielä selvyyden vuoksi, että rikolliseen menettelyyn perustuva veropako on oma erillinen ongelmansa. Tällä esityksellä ei voida vaikuttaa siihen ainakaan suoraan. Kaikki esityksessä olevat tiedot voidaan antaa ja velvollisuudet täyttää esimerkiksi bulvaanin avulla. Näihin ongelmiin on haettava ratkaisua muunlaisesta kansainvälisestä yhteistyöstä. Näin on myös tehty mm. tiukentamalla finanssilaitosten asiakkaan tunnistamiseen liittyvää selvitysvelvollisuutta ja rahanpesusäännöksiä.
Esityksen vaikutuksista
Esitetty malli. Esityksen mukaan on edelleen mahdollista noudattaa kevennettyä menettelyä, jolloin verosopimusetu voidaan myöntää jo osingon maksuhetkellä. Tätä on pidetty tärkeänä Suomen osakemarkkinoiden kiinnostavuuden ja kilpailukyvyn vuoksi. Se on lisäksi suotava ja käytännöllinen menettely kaikkien osapuolten kannalta; sillä vältetään työläs ja hidas palautusmenettely, joka on haavoittuva myös petosyritysten vuoksi.
Kevennetty menettely edellyttää kuitenkin jatkossa, että rekisteröity säilyttäjä tai osingon maksaja toimittaa Verohallinnolle vuosittain ns. loppusaajatiedon. Sillä tarkoitetaan tietoa siitä, kuka on osinkotulon tosiasiallinen edunsaaja (beneficial owner). Välitettäviin tietoihin kuuluu lisäksi mm. osinkoa ja perityn lähdeveron määrää koskeva tieto. Tiedot toimitettaisiin automaattisesti vuosi-ilmoitusmenettelyä käyttäen, jotta kattava ja tehokas valvonta olisi mahdollinen. Menettely helpottaisi lisäksi palautushakemusten käsittelyä ja lisäisi palautusten oikeellisuutta.
Muutos merkitsee lisäksi sitä, että jokin taho, tyypillisesti sijoittajaa lähinnä oleva rekisteröity säilyttäjä ottaa vastatakseen tietojen oikeellisuudesta. Vastuun voi ottaa vaihtoehtoisesti joku muu säilytysketjussa oleva rekisteröity säilyttäjä. Ellei näin käy, osingon maksaja on yksin vastuussa suoritettavan lähdeveron oikeellisuudesta ja vaadittujen tietojen toimittamisesta.
Esitys vastaa käytännössä OECD:n ns. TRACETreaty Relief and Complience Enhancement Group -työryhmän kehittämää mallia, jonka tavoitteet ovat samoja kuin esityksessä. Malli sisältää myös standardoidut menetelmät mm. sijoittajan verotuksellisen asuinvaltion tunnistamiseksi ja tietojen toimittamiseksi. Tiedot itsessään ovat niin ikään standardoituja. Malli on kehitetty laajassa kansainvälisessä yhteistyössä mm. finanssialan kanssa, mutta sitä ei ole otettu käyttöön vielä missään. EU:n hankkeet eivät nekään ole johtaneet suosituksia pidemmälle, minkä vuoksi palautusmenettely on yhä yleisin toimintatapa EU:ssa.
Vaikutusarviot. Esityksen vaikutusarviot lähtevät siitä, ettei muutos ole käytännössä kovin suuri. Tämä johtuu ensinnäkin siitä, että finanssilaitosten on jo nyt tunnistettava asiakkaansa täyttääkseen automaattista tietojenvaihtoa koskevat velvollisuutensa (FATCA ja CRS)Foreign Account Tax Compliance Act ja Common Reporting Standard. Lisäksi muutos koskee vain niitä osingonsaajia, joiden verosopimuksen mukainen veroprosentti on 15 tai sitä korkeampi. — Jos prosentti on tätä pienempi, verosopimusedut on saanut jo nyt vain, jos maksajalla on käytössään osingonsaajaa koskevat lopulliset tiedot. — Esityksessä on muistutettu lisäksi siitä, että hallintarekisteröidyille osakkeille maksetuista osingoista yli puolesta toimitetaan jo nyt loppusaajatiedot.
Esitys perustuu siis osatekijöihin, jotka ovat jo tuttuja keskeisille toimijoille. Tämän vuoksi sillä ei katsota olevan vaikutusta suomalaisten arvopaperimarkkinoiden kansainväliseen kilpailukykyyn. Päinvastoin, koska esitys yhdenmukaistaa menettelyä ja lisää oikeusvarmuutta, sen katsotaan jopa lisäävän kiinnostusta suomalaisiin osakkeisiin.
Näkemys on kiistetty lähes yksimielisesti valiokunnan asiantuntijakuulemisessa. Ehdotettua mallia on pidetty toimimattomana ja seuraamuksiltaan vahingollisena Suomen osakemarkkinoille ja yritysten pääomahuollolle. Keskeinen peruste on ollut se, ettei ulkomaisten toimijoiden uskota rekisteröityvän Verohallinnon uuteen säilyttäjärekisteriin ja ottavan vastuuta oikein peritystä lähdeverosta. Vastuu jäisi silloin yksin osingon maksajalle, joka perisi lähdeveron varmuuden vuoksi täysimääräisenä. Tämä taas lisäisi merkittävästi lähdeveron palautushakemuksia, hidastaisi niiden käsittelyä ja kasvattaisi petosriskiä. Esityksen tarkoitus kääntyisi siis näin itseään vastaan, kuten myös talousvaliokunta on todennut.
Valiokunta pitää mahdollisena, että verovastuusäännöksen muutos vähentää ulkomaisten säilytysyhteisöjen halukkuutta soveltaa verosopimusten mukaisia lähdeverokantoja. Tähän voi vaikuttaa lisäksi se, ettei tosiasiallisen edunsaajan käsite ole aina selvä. Esityksestä voi siis aiheutua juuri sellaisia haitallisia seuraamuksia, joihin edellä on viitattu. — Arviointia vaikeuttaa se, ettei näitä näkökohtia ole pidetty esityksessä todennäköisinä eikä esitettyä laajempia vaikutusarvioita ylipäänsä tarpeellisina. Näin siitä huolimatta, että esimerkiksi lainsäädännön arviointineuvosto on huomauttanut asiasta.
Valiokunnan kuulemat tahot ovat edustaneet mm. osingon maksajia, säilyttäjäyhteisöjä ja finanssialaa yleisesti. Niillä on siis käytännön toimintaan perustuvaa tietoa arvioittensa taustalla. Valiokunta katsoo, ettei tällaista palautetta voida sivuuttaa pelkällä teknisluonteisella päättelyllä. Laajemman vaikutusarvion tarvetta on korostanut myös Suomen Pankki.
Valiokunnan johtopäätökset
Valiokunta tukee esityksen tavoitteita ja pitää tärkeänä edistää Verohallinnon mahdollisuuksia valvoa myös lähdeveron oikeamääräisyyttä. Lakiehdotukset ovat nekin itsessään eheitä, eivätkä talousvaliokunnan huomautukset mm. tietosuojaa tai salassapitoa koskevista säännöksistä ole esityksen hyväksymisen esteenä. Huomautus viivästysseuraamuksista on sekin ongelmaton, koska seuraamukset poistetaan yleisten menettelysäännösten perusteella automaattisesti veron myötä.
Valiokunta ei vastusta myöskään hallintarekisteröityjä osakkeita omistavalle suomalaiselle osingonsaajalle ehdotettua 50 prosentin ennakonpidätystä. Se on tosin huomattavan korkea oikeasuhtaisuuden kannalta, mutta mitä ilmeisimmin tarpeen hallintarekisteröityihin osakkeisiin liittyvän veronkierron estämiseksi.
Koska lähdeveron perintään liittyvien veromenetysten mittaluokka on yhä epäselvä, muutosten kiireellisyyttä on ollut vaikea arvioida. Sen lisäksi vaikutusarviot ovat lähinnä päätelmiä vailla tausta- tai vaihtoehtojen tarkastelua. Valiokunta ehdottaa näistä syistä lausumaa (Valiokunnan lausumaehdotus). Siinä velvoitettaisiin hallitusta tarkastelemaan vielä muutosten vaikutuksia ja arvioimaan niiden pohjalta mahdollisia muutostarpeita ennen soveltamisajan alkua.