Ensimmäinen ilmastovuosikertomus
Kesäkuussa 2015 voimaan tullut ilmastolaki (609/2015) on ensimmäinen kansallinen säädös, jossa määritellään yleisesti Suomen ilmastopolitiikan pitkän aikavälin suuntaviivat ja tavoitteet sekä säädetään ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmästä. Ilmastolailla luotiin pohja ilmastopolitiikan pitkäjänteiselle ja kustannustehokkaalle suunnittelulle ja seurannalle. Nyt myös EU:n uusi komissio aikoo Euroopan vihreän kehityksen ohjelman mukaan ehdottaa ensimmäistä eurooppalaista ilmastolakia, jolla tavoite tehdä EU:sta ilmastoneutraali vuoteen 2050 mennessä saadaan kirjattua lainsäädäntöön.
Ilmastolain 7—9 §:ssä säädetään ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmästä, jonka muodostavat pitkän aikavälin ja keskipitkän aikavälin suunnitelma sekä sopeutumissuunnitelma. Pitkän aikavälin suunnitelman päästövähennystavoitteet ovat yleisiä ja ulottuvat vuoteen 2050 saakka, kun taas kerran vaalikaudessa laadittavaan ns. taakanjakosektoria koskevaan keskipitkän aikavälin suunnitelmaan sisältyvät toimet ovat konkreettisempia. Taakanjakosektorille lasketaan muun muassa liikenteen, maatalouden, rakennusten erillislämmityksen ja jätehuollon päästöt. Taakanjakosektorin päästöjä hillitään kotimaisin lainsäädäntötoimin, kun taas teollisuutta ja energiantuotantoa koskeva päästökauppasektori on EU:n laajuinen ja päästökauppa pääasiallinen ohjauskeino päästöjen vähentämiseksi näillä sektoreilla.
Ilmastolain 14 §:n mukaan valtioneuvosto toimittaa kalenterivuosittain eduskunnalle ilmastovuosikertomuksen eli tiedot taakanjakosektorin päästökehityksestä sekä keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmaan sisältyvien päästövähennystavoitteiden toteutumisesta ja niiden saavuttamisen edellyttämistä lisätoimista.
Suomi on kertomuksen mukaan saavuttamassa kaudelle 2013—2020 asetetun taakanjakosektorin päästövähennystavoitteen. Kaudelle 2021—2030 asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen eivät nykyiset toimet riitä, vaan lisävähennyksiä tarvitaan ja nämä on keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmassa jo tunnistettu.
Nyt käsiteltävänä oleva ilmastovuosikertomus 2019 on ensimmäinen ilmastolain mukainen vuosikertomus. Valiokunta pitää erinomaisena, että ilmastovuosikertomus on hallituksen vuosikertomukseen nähden erillinen, itsenäinen asiakirja ja saa siten ansaitsemansa huomion.
Valiokunta toteaa, että apulaisoikeuskansleri on ratkaisussaan 28.1.2020 (OKV/10/50/2019) katsonut, että ympäristöministeriö on laiminlyönyt ilmastolaissa säädetyn velvollisuutensa ilmastovuosikertomuksen toimittamisessa, kun laki on tullut voimaan 1.6.2015, ilmastovuosikertomus tulee lain mukaan toimittaa eduskunnalle vuosittain ja ensimmäinen vuosikertomus on annettu vasta 19.6.2019. Apulaisoikeuskansleri kiinnittää ympäristöministeriön huomiota ilmastolaissa säädettyyn velvollisuuteen toimittaa ilmastovuosikertomus kalenterivuosittain eduskunnalle, mutta ei katso asian antavan aihetta muihin toimenpiteisiin. Ympäristöministeriö esitti selvityksessään, että vuosikertomusta ei voitu koota ennen keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan hyväksymistä, mistä syystä kertomusta alettiin valmistella vuonna 2018 ja se perustuu vuoden 2017 lopullisiin päästötietoihin sekä vuoden 2018 ns. pikaennakkotietoihin. Ministeriön mukaan ratkaisu oli perusteltu myös siksi, että ilmastovuosikertomuksen tehtävänä ei ole pelkkien päästötietojen raportointi, vaan raportointi kattaa laajemman kokonaisuuden, johon päästötietojen lisäksi kuuluu olennaisena osana keskipitkän aikavälin suunnitelman toteutumisen tilanne.
Ilmastovuosikertomuksen kehittämistarpeet yleisesti
Ympäristövaliokunta pitää vuosikertomusta hyvin tärkeänä, sillä se on ensimmäinen laatuaan ja lisää eduskunnan osallistumista ilmastopolitiikan muotoutumiseen. Eduskunnan myötävaikutus ilmastopolitiikan muotoutumiseen varmistetaan lakisääteisellä suunnitelmia koskevalla selontekomenettelyllä sekä eduskunnalle toimitettavan ilmastovuosikertomuksen avulla. Myös talous-, liikenne- ja viestintä- ja maa- ja metsätalousvaliokunta pitävät lausunnoissaan ilmastovuosikertomusta tärkeänä ilmasto- ja energiapoliittisen raportoinnin ja keskustelun välineenä katsoen, että kertomus tarjoaa hyvän mahdollisuuden käsitellä eduskunnassa säännöllisesti ilmastopolitiikan ajankohtaisia asioita.
Ympäristövaliokunta katsoo, kuten ilmastolain hyväksymistä koskevassa mietinnössään (YmVM 22/2014 vp — HE 82/2014 vp) vuonna 2015, että ilmastolaki lisää ilmastopolitiikan kokonaishallintaa, yhteiskunnallista näkyvyyttä ja painoarvoa. Lakisääteisestä suunnittelujärjestelmästä säätämällä ja eduskunnan roolia vahvistamalla korostetaan, että ilmastopolitiikka on tärkeää yhteiskunnallista toimintaa. Ympäristövaliokunta korostaa, että ilmastonmuutos on edennyt huolestuttavaa vauhtia ja muutamassa vuodessa tilanne on muuttunut nopeasti entistäkin vakavammaksi. Ilmastolaki on toisaalta myös jo tarkistuksen tarpeessa, sillä se perustuu tavoitteisiin ja lainsäädäntöön, jotka asetettiin ja olivat voimassa sen voimaan tullessa eli ennen Pariisin ilmastosopimuksen hyväksymistä.
Lokakuussa 2018 julkaistu hallitusten välisen ilmastonmuutospaneelin IPCC:n erikoisraportti korosti ilmastonmuutoksen etenemisen vakavuutta todeten, että globaalin lämpenemisen rajaaminen 1,5 °C:seen edellyttää välittömiä ja ennennäkemättömän voimakkaita toimenpiteitä. Tavoitteita myös EU-tasolla on jo tiukennettu, ja niitä tulee edelleen tiukentaa Pariisin sopimuksen toteuttamiseksi. Vaikka Suomi ja EU eivät ratkaise globaalia ilmastonmuutosta, niiden tulee edistää globaalia kehitystä omalla toiminnallaan. Tämänhetkisen tilanteen perusteella on selvää, että maailmanlaajuinen päästövähennysten tavoitetaso on Pariisin sopimuksen tavoitteiden toteuttamiseksi riittämätön. EU aikoo tehdä tiiviimpää yhteistyötä kaikkien kumppaneiden kanssa yhteisten toimien lisäämiseksi ja kumppaneiden auttamiseksi kansallisesti määriteltyjen panostensa tarkistamisessa ja toteuttamisessa ja kunnianhimoisten pitkän aikavälin strategioiden laadinnassa. Perustana tässä työssä käytetään EU:n oman tavoitetason nostoa.
Nykyiseen ilmastolakiin perustuva ilmastovuosikertomus on laadittu laissa säädetyllä tavalla, mutta viitaten edellä kuvattuun nopeaan kehitykseen se ei anna kattavaa kuvaa kokonaispäästöjen nykytilanteesta. Hallitusohjelmassa on sitouduttu tavoitteeseen Suomen hiilineutraaliudesta vuonna 2035, joka edellyttää myös muutoksia sekä ilmastostrategiatasolla että ilmastolain tarkistamista.
Ilmastolain suunnittelu- ja raportointijärjestelmä kattaa nykyisellään taakanjakosektorin, sillä lakia säädettäessä arvioitiin, että ohjaus oli perusteltua rajata koskemaan sitä osaa ilmastopolitiikasta, joka on kotimaisin lainsäädäntötoimin hallittavissa. Päästökauppasektori on EU:n laajuinen, ja siihen sisältyvät teollisuus ja pääsääntöisesti energiantuotanto. Maankäytön, maankäytön muutoksen ja metsätalouden sektori (LULUCF) ei sisältynyt EU:n taakanjakoa koskevaan lainsäädäntöön, vaan se muodosti oman kokonaisuutensa, joka oli tuolloin perusteltua jättää ilmastolain soveltamisalan ulkopuolelle. EU:n lainsäädännön kehittyminen maankäyttösektorin osalta on nyt nopeasti aiheuttanut muutostarpeen sektorin sisällyttämiseksi ilmastopolitiikan ja ilmastolain soveltamisalaan.
Painopisteen kansallisissa päästöjen vähentämistoimissa tulee olla EU:n asettaman velvoitteen alaisessa taakanjakosektorissa eli päästökaupan ulkopuolisessa sektorissa. Päästökauppasektorin päästöjen sääntelyssä päästökauppajärjestelmän vahvistamisen tulee olla ensisijainen toimenpide.
Ympäristövaliokunta toteaa, että kaiken kaikkiaan ilmastonmuutoksen hälyttävän nopea eteneminen on nostanut esiin tarpeen saada vuosittain kattavampi kokonaiskuva päästökehityksestä kuin mitä ilmastolaki nykyisessä muodossaan pääasiassa taakanjakosektoriin rajautuvana ja ilman maankäyttösektoria edellyttää.
Pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman mukaan ilmastolain ohjausvaikutusta vahvistetaan. Lakia päivitetään siten, että tavoite hiilineutraaliudesta vuoteen 2035 mennessä toteutuu ja vuoden 2050 tavoitetta päivitetään vastaamaan EU-tasolla tehtyä päätöstä. Lakiin lisätään hiilineutraaliuspolkua vastaavat päästövähennystavoitteet vuosille 2030 ja 2040. Ilmastolakiin otetaan mukaan myös maankäyttösektori sekä hiilinielujen vahvistamista koskeva tavoite. Ympäristövaliokunta toteaa, että lain tarkistamisen yhteydessä on luontevaa päivittää myös ilmastovuosikertomuksen laajuutta koskevat säännökset vastaavasti.
Talousvaliokunta pitää lausunnossaan tärkeänä kehittää kertomusta niin, että se nykyistä paremmin huomioisi ilmastopolitiikan laajan kokonaisuuden ja sen vaikutukset talouteen, työllisyyteen ja hyvinvointiin. Vaikka kertomus on lakiin perustuva instrumentti, raportointi ei saisi olla itsetarkoituksellista, vaan keskeistä on tiedon käytettävyys, ymmärrettävyys ja hyödyntäminen. Liikenne- ja viestintävaliokunta korostaa liikennettä kokonaisuutena kehittävien ratkaisujen etsimistä ja raportoimista ja huomion kiinnittämistä sekä alueelliseen että sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen. Myös maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo lausunnossaan, että kertomuksesta tulisi tehdä mahdollisimman helposti ymmärrettävä ja selkeä tietopaketti, jolloin sitä on mahdollisuus hyödyntää myös laajemmin.
Ympäristövaliokunta pitää edellä esitettyyn viitaten tärkeänä ilmastovuosikertomuksen kehittämistä siten, että se tarkastelee ilmastopolitiikkaa laajana kokonaisuutena ja mahdollistaa kaikkien päästöjen kehityksen tarkastelun. Olennaista on paitsi kokonaisnäkemys myös vahva tulevaisuusorientaatio, eli vaikka kysymyksessä on lakiin perustuva raportointi, kertomuksen tulisi myös sisältää eteenpäin katsovia elementtejä. Tärkeää on siten päästöjen kokonaiskehitykseen perustuva raportointi siitä, miten toimien toteutus vastaa tiukentuviin tavoitteisiin ja mitä toimia päästökehityksen saaminen toivotulle kehitysuralle edellyttää.
Yksityiskohtaisia kannanottoja
Valiokunta toteaa, että päästökauppa- ja taakanjakosektorin välinen raja on dynaaminen, mikä vaikeuttaa sektorikohtaista tarkastelua ja perustelee osaltaan tarvetta kertomuksen kehittämiseen päästöjen kokonaistarkastelun suuntaan, vaikka itse laki ei päästökauppaa koskekaan. Esimerkkinä rajan dynaamisuudesta ovat sähköautojen yleistymisen kautta tapahtuva liikenteen päästöjen siirtyminen päästökaupan piiriin. Raja ei ole selväpiirteinen muutoinkaan, sillä myös osa maatalouden päästöistä raportoidaan osana taakanjakosektorin päästöseurantaa ja osa raportoidaan maankäyttösektorilla. Lähtökohtaisesti taakanjakosektorin päästövähennykset ovat olennaisesti päästökauppaa kalliimpia. Liian jäykkä jako päästökaupan, taakanjakosektorin ja maankäyttösektorin välillä nostaa helposti päästövähennysten hintaa kansantalouden tasolla. Tämä tulisi ottaa huomioon EU:n ilmastolainsäädännön kehittämisessä. Systeemisemmän tarkastelun tai sektoreiden välisten joustojen kehittäminen on tulevaisuudessa tärkeää sekä ilmastopolitiikan vaikuttavuuden että sen kustannusten kannalta. Sekä talouskasvun että ilmaston kannalta on olennaista, että toimet ovat mahdollisimman tehokkaita ja että ne ajoitetaan oikein. Sekä päästö- että nielupolitiikan osalta vaikuttavuuden avain on toimien pitkäjänteisyys ja johdonmukaisuus.
Ilmastopolitiikan kustannusten seuraamisen ohella on tärkeää seurata siitä seuraavia hyötyjä kansantalouden tasolla investointien ja viennin kasvun kautta ja näiden alueiden työllisyyden kehityksenä. Taloudellisten ja yhteiskunnallisten vaikutusten arviointi kuuluu tärkeänä osana olemassa olevaan ilmastopolitiikan suunnittelurakenteeseen eli pitkän ja keskipitkän aikavälin suunnitelman sekä sopeutumissuunnitelman laatimisprosessiin. Energia- ja ilmastopolitiikan tulee aina perustua tutkittuun tietoon ja perusteltuihin arvioihin politiikan kustannuksista ja muista vaikutuksista. Kokonaistaloudellisten ja ekologisten vaikutusten ohella on huomioitava sosiaaliset, erityisesti tulonjakoon liittyvät, vaikutukset. Valiokunta korostaa, että ilmastokertomuksessa olisi tärkeää seurata näiden sekä kustannuksia että saatavia hyötyjä koskevien arviointien toteutumista. Sosiaalisen oikeudenmukaisuuden huomioon ottamisella on taakanjakosektorilla erittäin suuri merkitys, sillä muutoin erityisesti merkittävimpään päästölähteeseen eli liikenteeseen liittyvillä toimilla voi olla huomattavan erilainen vaikutus sosiaalisesti ja alueellisesti. Valiokunta korostaa lisäksi, että tavoitteiden tiukentuessa ja ilmastopolitiikan kustannusten kasvaessa riippumattoman tiedon tuottaminen politiikan kokonaisvaikutuksista on yhä tärkeämpää myös politiikan legitimiteetin kannalta.
Valiokunta pitää hyvänä, että ilmastovuosikertomukseen sisältyy kappale, jossa tarkastellaan sektorikohtaisten toimien ohella poikkileikkaavia toimia. Näistä hyvin tärkeitä vaikuttamiskeinoja liittyy julkisiin hankintoihin ilmaston kannalta suotuisien ratkaisujen ja teknologioiden markkinamurroksen edistämiseksi sekä kuntien ja alueiden roolin tukemiseen. Myös kotitalouksien kulutuksen päästöt ovat kasvussa, ja siten kulutuspohjaiselle raportoinnille olisi tarvetta. Kulutusperäisten päästöjen seurannan raportointia on kehitetty Pohjoismaista ainakin Ruotsissa, ja Pohjoismaisen seurantamallin kehittäminen voisikin edistää osaltaan ilmastopolitiikan ohjausta.
Systemaattisen seurannan kehittämiseksi tarvitaan ylipäänsä luotettavien mittarien kehittämistä. Valiokunta korostaa myös tarvetta seurata hiilijalanjäljen eli kulutusperäisten päästöjemme lisäksi hiilikädenjälkeä eli sitä myönteistä vaikutusta, joka Suomi voi teknisillä tai rahoitusratkaisuillaan saada aikaan kansainvälisellä tasolla. Ilmastonmuutos on globaali ilmiö, ja päästöjen vähentäminen missä tahansa vaikuttaa samalla tavoin.
Vuosittainen tarkastelu tulisi ulottaa myös sopeutumisstrategian mukaisten toimien tarkasteluun, sillä ilmastonmuutoksen nopea eteneminen on jo nostanut esiin tarpeen vahvistaa ilmastonmuutokseen sopeutumista. Vuonna 2019 valmistuneen sopeutumisstrategian väliarvioinnin mukaan tietoisuus ilmastonmuutoksesta ja sopeutumistarpeesta on kasvanut hallinnon toimijoiden keskuudessa, mutta ilmastoriskien hallinta on kuitenkin vielä osin puutteellista. Panostamalla enemmän sopeutumistoimien suunnitteluun ja toimeenpanoon ilmastonmuutoksen haitallisia seurauksia on mahdollista rajoittaa nykyistä tehokkaammin.
Lopuksi
Ympäristövaliokunta pitää ensimmäistä ilmastolain mukaista ilmastovuosikertomusta tärkeänä ja hyvin toteutettuna raporttina ilmastopolitiikan toteuttamisesta, joka palvelee tarkoitustaan eduskunnassa käytävän keskustelun perustana. Kertomuksen laatiminen kuitenkin nostaa osaltaan esiin sen hälyttävän nopean vauhdin, jolla ilmastonmuutos on edennyt, ja samalla sen, miten nopeasti ilmastolain voimaantulon jälkeen hyväksytty Pariisin sopimus on jo kiristänyt tarvittavien päästövähennysten tavoitetasoa ja EU-tasonkin sääntely-ympäristö on muuttunut ja muuttuu.
Valiokunta korostaa, että ilmastovuosikertomusta tulisi jatkossa kehittää strategisempaan ja päästöjen kokonaistarkastelun suuntaan, mikä edellyttää myös ilmastolain tätä koskevien säännösten tarkistamista, koska lain soveltamisala kattaa vain taakanjakosektorin, ei päästökauppaa eikä maankäyttösektoria. Tärkeää on tarkastella erityisesti toteutettujen ilmastotoimenpiteiden onnistumista ja siten suunnata näkökulmaa toimien riittävyyteen.
Olennaista on siis tarkastella kokonaispäästöjen eli ilmastopolitiikan kokonaisuuden vaikuttavuutta, riittävyyttä ja siihen liittyviä haasteita suhteessa vuodelle 2035 asetettuun hiilineutraaliustavoitteeseen ja negatiivisten päästöjen saavuttamiseen pian sen jälkeen. Tavoitteiden tiukentuessa ja ilmastopolitiikan kustannusten kasvaessa riippumattoman tiedon tuottaminen politiikan kokonaisvaikutuksista on yhä tärkeämpää sen sosiaalisen oikeudenmukaisuuden ja yleisemmin politiikan legitimiteetin kannalta. Tulevaisuuteen suuntaavana kertomus tarjoaa parhaan mahdollisen pohjan eduskunnassa käytävän yhteiskunnallisen keskustelun taustaksi ja ilmastopolitiikan sosiaalisen oikeudenmukaisuuden, johdonmukaisuuden, kustannustehokkuuden ja pitkäjänteisyyden edistämiseksi.