Ilmastolain tarkistaminen ja hiilineutraaliustavoite
Ilmastovuosikertomus on ilmastolakiin perustuva, uusi ilmastopolitiikan asiakirja, joka on annettu eduskunnalle nyt toista kertaa. Vuosittaisella ilmastovuosikertomuksella seurataan päästökehitystä ja erityisesti keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmassa asetettujen tavoitteiden toteutumista. Koska kysymyksessä on uudentyyppinen politiikka-asiakirja, on sen yksityiskohtaisempi muoto ja sisältö vasta kehittymässä.
Eduskunta edellytti ensimmäistä ilmastovuosikertomusta koskevalla kannanotollaan, että hallitus uudistaa ilmastovuosikertomusta koskevaa sääntelyä ilmastolain hallitusohjelman mukaisen tarkistamisen yhteydessä strategisempaan suuntaan siten, että se tukee parhaalla mahdollisella tavalla ilmastopoliittista keskustelua ja vahvistaa raportointia siitä, miten toimien toteutus vastaa tiukentuviin tavoitteisiin ja mitä toimia päästökehityksen saaminen toivotulle kehitysuralle edellyttää. Valiokunta pitää hyvänä, että kertomusta on kehitetty sisällöllisesti merkittävästi tämän mukaisesti. Taakanjakosektorin päästökehityksen ohella tarkasteluun on otettu myös päästökehitys päästökauppa- ja maankäyttösektoreilla kokonaiskuvan aikaansaamiseksi. Lisäksi ilmastovuosikertomukseen on sisällytetty edellisen vuoden tapaan myös tiedot politiikkatoimista ja sopeutumisesta, ja siinä käsitellään kulutusperäisiä päästöjä.
Valiokunta korostaa, että ilmastonmuutoksen hillintää koskevat tavoitteet kiristyvät ja politiikkatoimet ovat muuttuneet ja muuttuvat nopeasti, ja siten niin strategiat, suunnitelmat kuin toteutumista kuvaava raportointikin ovat jatkuvassa muutoksen tilassa. Ilmastolain uudistaminen on vireillä, ja osaltaan kertomuksen sisällöllistä kehittämistä on luontevaa edelleen toteuttaa siinä yhteydessä. Ilmastolain tarkistustarpeet ovat huomattavat, ja siihen on tärkeää sisällyttää vuosikertomusta koskevan sääntelyn ohella hallitusohjelman mukaisesti hiilineutraaliustavoite, hiilineutraaliuspolkua vastaavat tavoitteet vuosille 2030 ja 2040 sekä vuoden 2050 päivitetty tavoite. Voimassa olevan lain mukaan Suomen kansallinen tavoite on vähintään 80 %:n päästövähennys vuonna 2050 verrattuna vuoteen 1990. EU on kuitenkin jo hyväksynyt pitkän aikavälin tavoitteekseen olla hiilineutraali vuoteen 2050 mennessä. Maankäyttösektorin osalta ns. LULUCF- asetus velvoittaa jäsenmaita pitämään sektorin laskennalliset kasvihuonekaasujen poistumat vähintään sen laskennallisten päästöjen tasolla 2021—2030. EU:n vuoden 2030 päästövähennystavoite on tarkoitus nostaa vähintään 55 %:iin.
Pääministeri Marinin hallitusohjelman mukaan Suomen tavoitteena on olla hiilineutraali vuonna 2035 ja hiilinegatiivinen pian tämän jälkeen. Tavoitteen mukaan päästöjen ja nielujen tulee olla tasapainossa vuonna 2035 ja siitä eteenpäin nielujen tulee olla päästöjä suuremmat. Ympäristövaliokunta korostaa, kuten ilmastovuosikertomuksessa on todettu, että nykyiset ja suunnitellut toimet eivät vielä riitä tämän tavoitteen saavuttamiseen. Mikäli päästövähennystarpeen suuruusluokan arvioimiseksi oletetaan, että päästöjen tulisi laskea noin tasolle 21 Mt CO2-ekv. vuoteen 2035 mennessä, uusilla toimilla tulisi saada aikaan noin 15 Mt CO2-ekv. päästövähennys. Koska tavoite on hiilineutraalius, päästöjen vähennystarve riippuu nielujen aikaansaamien poistumien suuruudesta. Valiokunta korostaa, että maankäyttösektorin nielujen vahvistaminen ja esimerkiksi metsien puun kasvun lisääminen on tärkeää päästövähennysten ohella. Ilmastolakiin onkin tärkeää lisätä hallitusohjelman mukaisesti myös maankäyttösektori ja hiilinielujen vahvistamista koskeva tavoite.
Päästökauppasektorin päästöt laskivat ja nielut kasvoivat
Ympäristövaliokunta toteaa, että hiilineutraaliustavoite on vaativa. Päästökehitys on oikeansuuntaista, mutta paljon on vielä tehtävää. Ilmastovuosikertomuksesta ilmenee, että vuonna 2019 sekä kokonaispäästöt että päästökauppasektorin päästöt laskivat selvästi. Pikaennakkotietojen mukaan kokonaispäästöt laskivat 6 % edelliseen vuoteen verrattuna ja olivat noin 52,8 Mt CO2-ekv. Päästökauppasektorin päästöt vuonna 2019 olivat 23,2 Mt CO2-ekv. eli 3,0 Mt CO2-ekv. vähemmän kuin edellisenä vuotena. Lasku vastaa noin 11 %:n muutosta. Päästöjen vähentyminen johtuu fossiilisten polttoaineiden käytön supistumisesta. Kivihiilen käyttö energiantuotannossa laski yli 20 % vuoden 2019 aikana. Päästökaupan ulkopuolisilla sektoreilla eli ns. taakanjakosektorilla päästöt laskivat 2 % edelliseen vuoteen verrattuna.
Vuoden 2019 pikaennakkotietojen mukaan maankäyttösektorin nettonielu oli 17,4 Mt eli vahvistui selvästi edellisvuoteen verrattuna. Nettopäästöt vähenivät merkittävästi edelliseen vuoteen verrattuna ollen noin 35 Mt CO2-ekv. Nettopäästöjen laskuun vaikuttivat sekä päästöjen väheneminen että hiilinielujen vahvistuminen. Hiilineutraaliustavoitteen kannalta olennaista on nettopäästöjen kehitys. Valiokunta korostaa, että varsinkin maankäyttösektorin päästöt ja nielut vaihtelevat merkittävästi vuosittain. Sen lisäksi maankäyttösektorin toimenpiteiden vaikuttavuuteen ja tietopohjaan liittyy suurempia epävarmuuksia kuin muilla sektoreilla. Valiokunta korostaa siksi yleisesti ja maankäyttösektorin osalta erityisesti, että tutkimustietoa tarvitaan lisää. Ilmastopolitiikan toimien tulee perustua luotettavaan, tutkittuun tietoon. Olisi suotavaa, että tutkittua tietoa tuotetaan samalla tavalla kaikissa EU-maissa, jotta tieto on vertailukelpoista.
Päästövähennystavoitteet vuoteen 2035 vaativat lisätoimia
Ilmastovuosikertomuksesta ilmenee, että sekä vuodelle 2020 että vuodelle 2030 asetetut kasvihuonekaasujen päästövähennystavoitteet todennäköisesti saavutetaan, kun vuoteen 2030 ulottuvan ilmastopolitiikan suunnitelman toimet toteutetaan. Sen sijaan hiilineutraalius vuoteen 2035 mennessä edellyttää lisätoimia ja nykytoimien tehostamista. Kauden 2021—2030 tavoitteen osalta kriittistä on etenkin liikennesektorille suunniteltujen toimien toteutuminen.
Eniten päästövähennyksiä liikennesektorilla on mahdollista saada biopolttoaineen jakeluvelvoitelainsäädäntöä toteuttamalla ja ajoneuvojen energiatehokkuuden paranemisella. EU:n päästörajoitukset autoille edistävät pitkällä tähtäimellä autokannan muuttumista vähäpäästöiseksi. Jotta puuttuva noin 1,5 Mt:n päästövähenemä saavutetaan, tarvitaan uusia kunnianhimoisia toimenpiteitä esimerkiksi ajoneuvokannan uudistamiseksi, liikennesuoritteen kasvun taittamiseksi, kestävien liikkumismuotojen edistämiseksi, vaihtoehtoisten käyttövoimien edistämiseksi niin henkilö- kuin tavaraliikenteessäkin sekä tavoitteita tukevaa ja edistävää liikenteen hinnoittelua. Etätyön yleistyminen ja vakiintuminen normaaliksi pandemiasta johtuvien poikkeusolojen jälkeenkin voi myös vaikuttaa olennaisesti liikkumisen tarpeeseen. Ympäristövaliokunta katsoo liikenne- ja viestintävaliokunnan tavoin, että asetettuihin tavoitteisiin tulee pyrkiä laajaa keinovalikoimaa käyttäen. Näitä ovat erityisesti fossiiliton tiekartta, liikenteen verotus ja valtakunnallinen liikennejärjestelmäsuunnitelma. Tärkeä on myös liikenne- ja viestintävaliokunnan huomio siitä, että liikennejärjestelmän tulee mahdollistaa asuminen ja kansalaisten liikkuminen ja tavarankuljetusten toimivuus koko maassa.
Ympäristövaliokunta painottaa, että taakanjakosektorin kannalta keskeistä on liikennesektorin päästökehitys, mutta toimia tarvitaan jokaisella sektorilla. Hiilineutraaliustavoitteen kannalta myös päästökauppaan kuuluvien energiantuotannon ja teollisuuden päästöjen sekä maankäyttösektorin hiilinielujen kehityksellä on ratkaiseva merkitys.
Rakennusten erillislämmityksen ja jätteiden käsittelyn päästöt ovat vähentyneet suhteellisesti eniten verrattuna vuoteen 2005. Lämmityksen päästövähennykset on saatu vähentämällä öljylämmitystä ja parantamalla rakennusten energiatehokkuutta. Valtaosa erillislämmityksen päästöistä aiheutuu öljylämmityksestä.
Vuonna 2019 jätteiden käsittelyn päästöt vähenivät 5 % vuoteen 2018 verrattuna. Vuoteen 2005 verrattuna päästöt ovat vähentyneet peräti 35 % vuoteen 2018 mennessä.
Maataloudesta aiheutuvat päästöt pysyivät lähes ennallaan. Vuoteen 2030 mennessä maatalouden päästöjen pitäisi kääntyä hienoiseen laskuun, jos keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmat toteutuvat suunnitellusti. Maa- ja metsätalousvaliokunta korostaa, että vaikka maatalouden päästöissä ei vuosikertomuksen mukaan vielä ole tapahtunut vähennystä, on paljon päästövähennystoimia jo otettu käyttöön tai parhaillaan valmisteltavina. On myös huomattava, että osa päästövähennystoimista kytkeytyy läheisesti EU:n yhteisen maatalouspolitiikan uudistamiseen ja seuraavaan rahoituskauteen. Ympäristövaliokunta katsoo maa- ja metsätalousvaliokunnan tavoin, että kuluttajan vapaaehtoisilla toimilla, kuten siirtymisellä kestäviin ruokavalintoihin ja ruokahävikin vähentämisellä, on vaikutusta maataloussektorin päästökehitykseen. Hallitus valmistelee parhaillaan kansallista ilmastoruokaohjelmaa.
Tarvittavia lisätoimia hiilineutraaliustavoitteen saavuttamiseksi esitetään uudessa energia- ja ilmastostrategiassa, keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmassa sekä maankäyttösektorin ilmasto-ohjelmassa, jotka valmistuvat vuonna 2021. Eri ministeriöissä on käynnissä laaja sektorikohtainen valmistelutyö.
Hallinnossa valmisteltavien toimien ohella 13 eri toimialaa on laatinut ja julkaissut vuoden 2020 aikana vähähiilitiekartan (esimerkiksi energia-, elintarvike-, kemian-, metsä-, rakennus- ja teknologiateollisuus, liikenne ja logistiikka, maatalous, kaupan ala, matkailu- ja ravintola-ala). Tiekarttojen skenaarioissa on tarkasteltu myös eri toimien sosiaalisia vaikutuksia sekä vaikutuksia luonnon monimuotoisuuteen ja vesistöihin. Tiekartat osoittavat, että hiilineutraaliustavoite on teollisuuden ja muiden toimialojen osalta saavutettavissa olemassa olevilla tai näköpiirissä olevilla teknologioilla. Tiekarttojen toteutuminen edellyttää kuitenkin, että investointiympäristö on suotuisa ja useat reunaehdot toteutuvat. Ympäristövaliokunta korostaa, että toimialojen oma aktiivisuus osoittaa laajaa sitoutuneisuutta ilmastotavoitteisiin. Olennaista on löytää ilmastopolitiikan suunnittelutyössä keinot tiekartoissa esille nousseiden toimien muuttumiseksi konkreettisiksi toimintatavoiksi ja investoinneiksi. Tiekartat toimivat osaltaan tausta-aineistona energia- ja ilmastostrategiatyössä, mutta esille nousseita kokonaisvaikutuksiltaan positiivisimpia toimia tulisi tukea ja viedä aktiivisesti käytäntöön muillakin tavoin.
Vaikutusarviot
Ilmasto- ja energiastrategian ja keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman taustalle valmistellaan tieteelliseen mallinnukseen perustuvat skenaariolaskelmat energiataseista ja kasvihuonekaasupäästöistä. Valittavista politiikkatoimikokonaisuuksista laaditaan kattavat vaikutusarviot ympäristö-, sukupuoli-, kansantalous- ja valtiontalous-, aluetalous- sekä sosiaalisista näkökulmista.
Ympäristövaliokunta painottaa, että järjestyksessä toista vuosikertomusta käsitellään covid-19-pandemian poikkeusoloissa, joten ilmastopolitiikan ohjauksen yleisiä vaikutuksia kansantalouteen, työllisyyteen ja hyvinvointiin on arvioitava uuden tilanteen reunaehtojen puitteissa. Sosiaalisten ja tulonjakoon liittyvien vaikutusten arviointi on noussut esiin uudella tavalla ja vaatii erityistä huomiota paitsi tulevan ilmastopolitiikan suunnittelussa myös sen raportoinnissa ilmastovuosikertomuksessa. Päästövähennystavoitteiden saavuttaminen edellyttää investointeja hiilineutraaliuden vaatimiin teknologioihin ja ratkaisuihin sekä infrastruktuuriin. Investointien rahoitus on olennainen kysymys ja elvytysrahoituksen suuntaaminen kestävällä tavalla myös ainutlaatuinen mahdollisuus edistää siirtymää fossiilittomaan yhteiskuntaan.
Valiokunta korostaa, että kertomuksessa on hyvä tunnistaa myös yhteys kansainväliseen ilmastopolitiikkaan. Talousvaliokunnan tavoin valiokunta korostaa myös tarvetta tunnistaa kulutuksen ja hankintojen aiheuttama hiilijalanjälki Suomen ulkopuolella sekä Suomen ja suomalaisten yritysten positiivinen hiilikädenjälki ja maailmanmarkkinoilla ilmenevä kysyntä uusille ilmastoratkaisuille. Investointien ja rahoituksen suuntautuminen kansainvälisesti vihreän kasvun suuntaan korostaa tarvittavien ratkaisujen kaupallistamisen mahdollisuuksia ja erityisesti kiertotalouteen liittyvää vienti- ja työllisyyspotentiaalia.
Ilmastovuosikertomuksessa tuodaan hyvin esiin se, että eri sektoreiden välillä on kytkentöjä. Esimerkiksi yhteiskunnan eri toimintojen sähköistyminen siirtää päästöjä taakanjakosektorilta päästökauppasektorille. Tästäkin syystä myös kokonaispäästötarkastelu on olennaista, vaikka itse toimet kohdistuvat tiettyyn sektoriin tai toimialaan. Ympäristövaliokunta korostaa kansallisten toimien kunnianhimon ohella sen merkitystä, että Suomi pyrkii vaikuttamaan EU:n päästötavoitteiden riittävään kunnianhimon tasoon ja päästökauppajärjestelmänPäästökauppaan kuuluvat muun muassa sähkön- ja kaukolämmöntuotanto, metallien valmistus, sellu- ja paperiteollisuus, kemianteollisuus, lentoliikenne ja rakennustuoteteollisuus. Päästökaupan ulkopuolella ovat esimerkiksi liikenteen, maatalouden ja rakennusten erillislämmityksen päästöt. kehittämiseen. Päästökaupan etu on siinä, että vähennystoimet toteutetaan siellä, missä se on edullisinta. Päästökauppaa on kehitetty pitkäjänteisesti. Erityisesti markkinavakausvarantomekanismin käyttöönoton tulisi estää päästöoikeuden liian halpa hinta, kuten aikaisemmassa tilanteessa, jossa päästöoikeuksista on ollut ylijäämää.
Päästöjen vähentämisessä tulee pyrkiä myös päästökaupan ulkopuolisella sektorilla kustannustehokkuuteen, eli ensisijaisesti ottaa käyttöön halvimmat toimet. Kustannustehokkuuden ja vaikuttavuuden varmistamiseksi tuotetaan vaikutus- ja kustannusarvioita ilmastopolitiikan suunnitelmien valmistelutyöhön. Esimerkiksi VTT on tuottanut raportin Hiilineutraali Suomi 2035 - Skenaariot ja vaikutusarviot. Parhaillaan on käynnissä myös VN TEAS -hanke Hiilineutraali Suomi 2035 - ilmasto- ja energiapolitiikan toimet ja vaikutukset (HIISI) vaikutusarvioiden laatimiseksi uutta ilmasto- ja energiastrategiaa ja keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmaa varten. Valiokunta pitää tärkeänä, että ilmastopolitiikan suunnitteluasiakirjojen ohella myös tulevissa ilmastovuosikertomuksissa pyritään raportoimaan edes yleispiirteisellä tasolla eri toimien toteutuneista kustannuksista. Tähän liittyy osaltaan tarve tietopohjan ja vaikutusarvioiden parantamiseen, jotta voidaan myös hallitusohjelman mukaisesti toteuttaa ilmastopolitiikkaa sosiaalisesti ja alueellisesti oikeudenmukaisesti ja niin, että kaikki yhteiskunnan osa-alueet ovat mukana.
Poikkileikkaavat toimet
Valiokunta pitää tärkeänä, että sektorikohtaisten toimien lisäksi ilmastovuosikertomuksessa tarkastellaan poikkileikkaavia toimia, joilla pyritään vauhdittamaan kuntien ilmastotyötä ja kiinnittämään huomiota kulutuksen päästöihin. Ilmastotyö on monessa kunnassa aktiivista, mutta kuntien väliset erot ovat suuret, ja kokonaisuutena kuntien päästöt eivät ole vähentyneet merkittävästi. Kotitalouksien hiilijalanjälki on käytettävissä olevien tietojen mukaan jälleen kasvussa, kun kulutusperäiset päästöt ovat nousseet 12 % vuosina 2000—2016. Kehityksen taustalla on erityisesti kulutusmenojen kasvu. Keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmassa on asetettu tavoitteeksi, että kansalaiset puolittaisivat oman hiilijalanjälkensä vuoteen 2030 mennessä.
Sopeutumistoimet
Äärimmäisten sää- ja vesiolojen lisäksi ilmastonmuutoksen myötä kasvavat tauti- ja tuholaisriskit sekä haitallisten vieraslajien leviäminen ovat uhka ihmisten, eläinten ja kasvien terveydelle, luontoympäristölle sekä luonnonvaroihin perustuville elinkeinoille. Haitallisten vieraslajien torjuntaa tulee tehostaa ilmastonmuutoksen edetessä. Ilmastovuosikertomuksessa todetaan, että sopeutumistoimien kiireellisyys alkaa nyt korostua, koska ilmaston kiihtyvästä lämpenemisestä ja sään ja vesiolojen ääri-ilmiöistä koituvat taloudelliset menetykset ovat kasvussa.
Ympäristövaliokunta pitää hyvänä, että asiakirja sisältää myös sopeutumistoimien tarkastelun, ja yhtyy näkemykseen siitä, että ilmastonmuutokseen sopeutumista on tarpeen vahvistaa eritoten riskienhallinnan parantamiseksi. Valtakunnallisen tason ilmastokestävyyden seurantaan sekä alue- ja paikallistasolle tarvitaan nykyistä parempia ilmastokestävyyden työkaluja sekä päätöksenteon että operatiivisen toiminnan tueksi. Ympäristövaliokunta katsoo maa- ja metsätalousvaliokunnan tavoin, että kun ilmastonmuutos lisää peltojen ravinnehuuhtoutumia, tarvitaan myös uudenlaisia aktiivisia toimia huuhtoutumien hillitsemiseksi, kuten kipsitystä ja kalkitusta. Maankäyttösektorillakin on mahdollista toteuttaa ilmastotoimia, jotka samalla parantavat maatalouden kannattavuutta ja lisäävät elinkeinon kilpailukykyä.
Ilmastovuosikertomuksen jatkokehittäminen
Ympäristövaliokunta katsoo, että nykyisenmuotoisella ilmastovuosikertomuksella on selkeästi erillinen, tärkeä roolinsa ilmasto- ja energiastrategian ja keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman rinnalla. Kertomus antaa aikaisempaa paremman kokonaiskuvan päästökehityksestä, ja esitystavan selkeyteen ja ymmärrettävyyteen on kiinnitetty erityistä huomiota. Valiokunta pitää tätä tärkeänä korostaen, että kertomus voi parantaa sekä päättäjien että kansalaisten mahdollisuuksia osallistua ilmastopoliittiseen keskusteluun.
Ympäristövaliokunta korostaa talousvaliokunnan tavoin, että ilmastolain uudistuksen myötä tulee varmistaa, että ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmä tukee entistä kokonaisvaltaisempaa päästökehityksen tarkastelua. Ilmastovuosikertomuksen jatkokehittämisessä on keskeistä tarkastella ilmastopolitiikan toimenpiteiden onnistumista sekä niiden vaikutuksia ja riittävyyttä suhteessa vuodelle 2035 asetettuun hiilineutraaliustavoitteeseen. Yhtä olennaista on tunnistaa ja analysoida ilmenneitä haasteita. Erityistä huomiota on tarpeen kiinnittää politiikkatoimien sosiaalisiin vaikutuksiin erityisesti sosiaalisen oikeudenmukaisuuden näkökulmasta. Myös talous- ja maa- ja metsätalousvaliokunta korostavat lausunnoissaan päästövähennystoimien kustannusten ja talousvaikutusten arviointia. Toimien hyvinvointivaikutusten tunnistaminen tukisi myös kertomuksen tarkoitusta kansalaisia palvelevan ilmastotiedon välittäjänä ja edistäisi ilmastopolitiikan toimien hyväksyttävyyden ja sosiaalisen oikeudenmukaisuuden arviointia.
Ilmastovuosikertomuksen yhteydessä annettu visuaalinen tiivistelmä on havainnollinen ja vastaa osaltaan moniin edellä esitettyihin toiveisiin. Valiokunta pitää sitä onnistuneena ja katsoo, että se olisi pysyvästi tarpeellinen osana vuosikertomusta.