Yleistä
Asunto-osakeyhtiön purkavalla lisä- tai uusrakentamisella tarkoitetaan rakennushanketta, jossa yhtiön omistama vanha asuinrakennus puretaan ja tilalle rakennetaan sitä suurempi kerrosala ja enemmän asuntoja. Voimassa oleva asunto-osakeyhtiölaki sallii purkavan lisärakentamisen vain osakkaiden ollessa yksimielisiä. Hallituksen esityksen tavoitteena on helpottaa taloyhtiön päätöksentekoa purkavasta uusrakentamisesta siten, että samalla otetaan riittävästi huomioon osakkaiden sekä yhtiön ja osakkaiden velkojien tarpeet.
Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Ympäristövaliokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muutettuna seuraavin huomautuksin.
Purkava uusrakentaminen mahdollistaa perinteiseen korjausrakentamiseen verrattuna uudenlaisen asuntotuotannon ja alueidenkäytön kehittämisen. Se voi olla tarkoituksenmukainen vaihtoehto raskaalle peruskorjaukselle, joka voi johtaa korkeisiin kustannuksiin suhteessa osakehuoneiston käypään arvoon ja huomattaviin häiriöihin asumiseen rakennustöiden aikana tai pakotettuun väistöasumiseen. Purkavalla lisärakentamisella voidaan myös parantaa esteettömyyttä ja asumismukavuutta rakentamalla esimerkiksi hissit ja nykyaikaiset saniteettitilat, joita ei välttämättä ole mahdollista toteuttaa vanhaan rakennukseen.
Tarvetta raskaan peruskorjauksen vaihtoehdoille on, sillä rakennuskannassa on käynnistynyt laajamittainen korjausvaihe, joka kohdistuu ensisijaisesti 1960—1980-lukujen kerrostalojen vesi- ja viemärijärjestelmiin sekä julkisivuihin ja parvekkeisiin. Merkittävää lisäkorjaustarvetta aiheuttavat ilmastotavoitteiden mukainen rakennusten energiatehokkuuden parantaminen ja väestön ikääntymisen edellyttämä hissien rakentaminen. Korjaustoiminnan lisääntymisestä huolimatta kuilu korjaustarpeen ja toteutuneiden korjausten välillä kuitenkin syvenee. Korjausrakentamisen osuus talonrakentamisesta on kasvanut jatkuvasti, ja sen arvo ohitti vuonna 2014 pysyväisluonteisesti uudisrakentamisen.
Purkavan uusrakentamisen hankkeita on toistaiseksi ollut vähän sekä asunto-osakeyhtiölain yksimielisyysvaatimuksen että tarvittavan tiedon, ohjauksen ja yhteistyömallien puutteen vuoksi. Hankkeita on toteutettu silloin, kun yksi tai useampi yhdessä toimiva sijoittaja tai rakennusliike on hankkinut yhtiön kaikki osakkeet. Purkava uusrakentaminen voidaan toteuttaa eri tavoin, kuten luovuttamalla kiinteistö ja rakennus ainakin väliaikaisesti purkamisesta ja uuden rakentamisesta vastaavalle sijoittajalle tai rakennusliikkeelle tai asunto-osakeyhtiön itsensä toimesta. Toteutustapa vaikuttaa myös siihen, miten uusia osakehuoneistoja tarjotaan purettavia osakehuoneistoja hallitseville ja muille.
Purkavan uusrakentamisen hankkeiden toistaiseksi vähäisestä määrästä johtuu, ettei vakiintuneita toimintamalleja ja hyviä käytäntöjä ylipäänsä ole vielä syntynyt kaupunkien, taloyhtiöiden ja muiden osapuolten kesken. Valiokunta korostaa tarvetta pyrkiä vakiinnuttamaan hyviä toimintamalleja ja jakamaan tietoa niistä tehokkaasti.
Valiokunta korostaa, että hallituksen esityksen tavoitteena on poistaa osaltaan purkavaan uusrakentamiseen liittyviä esteitä, mutta hankkeiden toteutumisen ratkaisee kuitenkin niiden taloudellinen kannattavuus. Asunto-osakeyhtiöt eivät tavoittele toiminnallaan voittoa, vaan purkavan uusrakentamisen hankkeilla rahoitetaan välttämättömien laajamittaisten korjaushankkeiden kustannuksia. Hankkeiden kannattavuuteen voidaan vaikuttaa myös kaavoituksella, erityisesti lisärakennusoikeuden hinnoittelulla ja kaavan autopaikkamitoitusvaatimuksilla. Valiokunta toivoo, että erilaiset käytännöt maankäyttösopimusten osalta eri kunnissa tuotaisiin julkisuuteen yleisen keskustelun mahdollistamiseksi ja purkavaa uusrakentamista koskevista maankäyttösopimuksista muodostuisi kannustava ja uusi yhtenäinen käytäntö eri puolilla maata. Valiokunta pitää tärkeänä, että uudistuksen vaikutuksia seurataan ja otetaan huomioon esimerkiksi asuntopoliittisessa ohjelmassa. Toimintatapoja ja taloudellisia kannustimia tulisi kehittää hankkeiden käynnistymisen helpottamiseksi. Valiokunta huomauttaa, että hankkeet ovat asunto-osakeyhtiöille hyvin vaativia ja edellyttävät myös pitkäaikaisen väistöasumisen järjestämistä. Käynnistyneen maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä tulisi myös tarkastella tarpeen mukaan näitä näkökulmia sekä arvioida vastaavia kehittämistarpeita myös muiden yhtiömuotojen osalta, esimerkiksi kiinteistöosakeyhtiömuotoisten vanhojen kauppakeskusliikekiinteistöjen uudistamisen edistämiseksi.
Valiokunta tähdentää, että myös kiinteistövero- ja luovutusvoittoverosäännöksiä tulisi tarkastella, jotta verovaikutukset eivät käytännössä muodostuisi esteeksi hankkeiden toteuttamiselle.Toimintatapojen vakiinnuttaminen ja selvyys esimerkiksi verovaikutuksista ovat välttämättömiä, jotta purkavasta uusrakentamisesta muodostuisi käytännössä mahdollinen vaihtoehto asunto-osakeyhtiön peruskorjaustilanteessa.
Hallituksen esityksessä todetaan, että esityksen eduskuntakäsittelyn yhteydessä on huolehdittava osakkeiden lunastusta koskevia osakeluettelomerkintöjä sekä vakuuden asettamista ja lunastus-hinnan maksua koskevien säännösten yhteensovittamisesta huoneistotietojärjestelmää koskevan lainsäädännön kanssa. Valiokunta toteaa, että eduskunta on hyväksynyt huoneistotietojärjestelmälain 10.12.2018, eikä lain hyväksyminen vaikuta välittömästi tämän hallituksen esityksen sisältöön. Valiokunta kuitenkin korostaa, että tähän hallituksen esitykseen perustuvien kaupparekisterimerkintöjen ja osakeluettelotietojen näkyvyys huoneistotietojärjestelmässä selvitetään huoneistotietojärjestelmän täytäntöönpanon yhteydessä.
Keskeiset ehdotukset
Hallituksen ehdotuksen mukaan asunto-osakeyhtiön yhtiökokous voi päättää 4/5:n määräenemmistöllä sellaisesta purkavan uusrakentamisen hankkeesta, jossa osakkaiden yhdenvertaisuusperiaate toteutuu eikä osakkeiden tuottamaa osakehuoneiston hallintaoikeutta ja muita osakkeiden yhtiössä tuottamia oikeuksia ja velvollisuuksia muuteta. Tällaisen purkavan uusrakentamisen hankkeen toteutukseen sovellettaisiin taloyhtiön tarkoituksesta johtuvaa yleistä rajoitusta liiketoimintariskin ottamiseen siten, että taloyhtiön toteuttaman lisärakentamisen osalta riskin ottaminen olisi mahdollista vain kaikkien osakkaiden suostumuksella.
Osittain purkavan uusrakentamisen hankkeesta asunto-osakeyhtiön yhtiökokous voisi päättää 2/3:n määräenemmistöllä kaikista annetuista äänistä ja edustetuista osakkeista, jos päätöstä kannattavat myös hankkeen kohteena olevan osan osakkaiden äänistä laskettava 4/5:n enemmistö ja edellä mainittuja yhdenvertaisuusperiaatetta, huoneiston hallintaoikeutta ja muita oikeuksia ja velvollisuuksia koskevia vaatimuksia noudatetaan.
Valiokunta pitää näitä määräenemmistövaatimuksia perusteltuina, sillä yleinen määräenemmistövaatimus asunto-osakeyhtiölaissa on 2/3 yhtiökokouksessa annetuista äänistä ja osakkeista kuitenkin niin, että jos puututaan osakkaan hallintaoikeuteen tai lisätään tämän maksuvelvollisuutta, muutetaan yhtiömuotoa tai luovutetaan kiinteistöä, vaaditaan lisäksi kaikkien toimien kohteena olevien osakkaiden suostumus tai tietyin edellytyksin kiinteistön ja rakennuksen luovutuksesta, selvitystilasta tai sulautumisesta päätettäessä 4/5 yhtiön kaikista osakkeista. Jos 2/3:n määräenemmistö kaikista osakkeista riittäisi kaikissa tilanteissa purkavaan uusrakentamiseen, tämä lisäisi vaikeasti ennakoitavalla tavalla mahdollisuuksia poiketa yhtiövastikeperusteesta ilmenevistä osakkaiden maksuosuuksista sekä helpottaisi asunto-osakeyhtiölain 6 luvun 35 ja 37 §:ssä yksittäisen osakkaan asumisen ja omistuksen suojaksi säädettyjen suostumus- ja määräenemmistövaatimusten kiertämistä.
Purkavan uusrakentamisen toteuttaminen edellyttää yhtiön ja osakkaiden rahoituksen neuvottelemista uudelleen. Hankkeiden kannattavuudesta huolimatta osalla osakkaista ei välttämättä ole varaa jatkaa osakkeenomistajana uusimuotoisessa yhtiössä. Ehdotuksen mukaan osakkailla, jotka eivät ole äänestäneet hankkeen toteuttamisen puolesta, on mahdollisuus irtautua yhtiöstä vaatimalla osakkeidensa lunastamista käypään hintaan.
Kuten hallituksen esityksen perusteluissa korostetaan, purkava uusrakentaminen voi olennaisesti muuttaa vanhojen osakkaiden välisiä suhteita ja johtaa osakasryhmien intressien merkittävään eriytymiseen. Taloudellisesti kannattava purkava lisärakentaminen edellyttää yleensä rakennusoikeuden (huoneistoalan) moninkertaistamista, mikä johtaa siihen, että uusia osakkeita ja osakehuoneistoja on enemmän kuin vanhoja. Voi myös olla tarpeen, että uusien osakehuoneistojen käyttötarkoitus osin poikkeaa vanhan talon osakehuoneistoista. Koska purkavan uusrakentamisen hankkeissa puututaan yleensä tavanomaista peruskorjaushanketta huomattavasti tuntuvammin osakkaan hallintaoikeuteen ja oman asunnon suojaan, on yleistä määräenemmistövaatimusta korkeampaa määräenemmistöä ja passiivisten osakkaiden suojaamista pidettävä tarpeellisena.
Käytännössä taloyhtiöllä on yleensä mahdollisuus saada lisärakennusoikeuden tuomasta hyödystä sitä suurempi osa, mitä pidemmälle yhtiö itse vastaa hankkeen valmistelusta, koska näin voidaan muun muassa rajata hankkeen toteutuksen ja rahoituksen kilpailutusvaiheessa hankkeen riskejä ja saada enemmän vertailukelpoisia tarjouksia. Toisaalta valmistelun viemiseen pitkälle taloyhtiön toimesta voi liittyä merkittäviä riskejä ja tavallisiin hoitovastikkeisiin verrattuna merkittävä maksuvelvollisuus osakkaille, jos hanke ei toteudukaan kaavaillulla tavalla. Näistä syistä purkavan uusrakentamisen mahdollisuuksia selvittävän taloyhtiön kannalta on tärkeää, että sillä on mahdollisimman aikaisessa vaiheessa laaja ja riippumaton asiantuntemus käytössään.
Lakiehdotuksen 6 luvun 41 §:n 1 momentin mukaan riippumattoman asiantuntijan lausunnon antamiseen tarvitaan ainakin riittävä asunto-osakeyhtiö- ja kiinteistölainsäädännön, kiinteistöjen, rakennusten ja osakehuoneistojen kunnon ja arvonmäärityksen sekä kiinteistömarkkinoiden kehityksen arvioinnin asiantuntemus. Säännöksen muotoilun taustana on se, että nykyisen ammatillisen osaamisen perusteella lausunnon antaja olisi käytännössä juristi, joka kiinteistön, rakennuksen ja osakehuoneistojen arvon määrityksen ja kiinteistömarkkinoiden tuntemuksen osalta perustaisi lausuntonsa alihankkijaltaan tai alihankkijoiltaan saamiinsa arvioihin. Valiokunta pitää asiantuntijakuulemisessa esitettyjen arvioiden perusteella uskottavana, että vaikka tällaisia palveluita ei ole valmiina, niitä kehittyy kysynnän myötä. Käytännössä purkavan uusrakentamisen hankkeet ovat niin yksilöllisiä ja hankkeiden toteutusvaihtoehdot ovat sellaisessa kehitysvaiheessa, että lainsäädännön tasolla ei ole tarkoituksenmukaista säännellä tarkemmin lausunnon antamiseen tarvittavasta asiantuntemuksesta eikä lausunnon sisällöstä. Valiokunta korostaa edellä esitettyyn viitaten, että maallikkojohtoisten asunto-osakeyhtiöiden ja niiden osakkaiden kannalta on olennaisen tärkeää, että asiantuntijan valitsemista, asiantuntijasopimusta ja asiantuntijalausunnon sisältöä koskevat kehittyvät hyvät käytännöt tulevat nopeasti yleiseen tietoon. Kiinteistöalan järjestöillä, erityisesti Kiinteistöliitolla ja Isännöintiliitolla, on tältä osin keskeinen rooli.
Lakiehdotuksen 6 luvun 41 §:n mukaan asiantuntijan on oltava riippumaton suhteessa toimeksiantajayhtiöön, sen johtoon ja osakkaisiin sekä hankkeen rahoittajiin, rakentajiin ja suunnittelijoihin. Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kielletty riippuvuussuhde voi syntyä johdon jäsenyyden, toimi-, työ- tai toimeksiantosuhteen, omistuksen tai muun määräysvallan tai huomattavan vaikutusvallan perusteella. Valiokunta pitää hyvin tärkeänä sitä, että riippuvuussuhteen syntymisen arviointi on käytännössä mahdollisimman selkeää. Mahdollisten epäselvyyksien välttämiseksi valiokunta täsmentää lainkohdan tulkintaa välillisen riippuvuussuhteen aiheuttavan määräysvalta- ja muun vaikutusvaltasuhteen syntymisen osalta siten, että riippuvuussuhde voi olla myös sillä tavoin välillinen, että asiantuntijaksi tarjolla olevalla on asiantuntijatoimeksiannon aikana kirjanpitolaissa (1336/1997) tarkoitettu määräysvalta tai huomattava vaikutusvalta hankkeen toimeksiantajayhtiöön, sen pääosakkaisiin taikka hankkeen rahoittajiin, rakentajiin tai suunnittelijoihin. Välillinen riippuvuus voi syntyä myös siitä, että asiantuntijaksi tarjolla oleva on sellaisen yhteisön johdossa tai palveluksessa, joka on edellä mainittujen tahojen määräysvallassa tai huomattavassa vaikutusvallassa. Valiokunta toteaa, että riippumattoman asiantuntijan lausunnon antajan on huolehdittava siitä, että myös hänen lausunnon antamista varten käyttämänsä edellä mainitut alihankkijat ovat vastaavalla tavalla riippumattomia.
Vaikutukset asuntorakentamiseen ja ympäristöön
Purkavaa uusrakentamista on toistaiseksi toteutettu niin vähän, että arviot sen potentiaalista ja vaikutusten laajuudesta poikkeavat toisistaan huomattavasti. Valiokunta kuitenkin toteaa, että hallituksen esitys on valmisteltu erittäin huolellisesti ja hyvin laaja-alaisesti. Vaikutusarvioita on selvitetty perusteellisesti, ja sidosryhmäosallistaminen on ollut aktiivista. Hallituksen esitystä on kannatettu laaja-alaisesti.
Valiokunta pitää purkavaa uusrakentamista rajallisena mutta hyvin tarpeellisena lisämahdollisuutena asuntotuotannon lisäämiseen kasvavilla kaupunkiseuduilla erityisesti uusien raideliikennehankkeiden varrella. Kaupunkiseuduilla on väljästi kaavoitetuille alueille rakennettuja 1960—1970-lukujen rakennuksia, jotka ovat teknisen ja taloudellisen elinkaarensa päässä. Kaupunkirakenteen tiivistäminen erityisesti raideliikenteen välittömässä läheisyydessä on keino parantaa asuinalueiden elinvoimaisuutta ja myös ilmaston kannalta kestävää kaupunkikehitystä. Purkava uusrakentaminen tarjoaa myös keinon kehittää alueita kokonaisvaltaisesti kortteleittain ja estää ikääntyneiden lähiöiden rapistuminen. Arvioiden mukaan edellytykset sille on pääasiassa kasvukeskuksissa, kauempana keskustasta sijaitsevissa lähiöissä. Taantuvien alueiden elvyttämiseen ja niissä sijaitsevien peruskorjausten rahoituslähteeksi purkavasta lisärakentamisesta ei ole.
Valiokunta katsoo, että purkavan uusrakentamisen kautta voidaan osaltaan toteuttaa yhdyskuntarakentamiselle asetettuja yleisiä tavoitteita, kuten elinympäristöjen turvallisuutta, terveellisyyttä ja viihtyisyyttä, sekä edistää eri väestöryhmien asumisen edellytyksiä. Purkavassa uusrakentamisessa kokonaiset tontit ja korttelit voidaan suunnitella ilman vanhan rakennuksen tai rakennusten asettamia reunaehtoja ja rajoitteita. Parhaimmat tulokset voivat ovat saavutettavissa usean taloyhtiön yhteishankkeilla, jolloin aluetta tai korttelia voidaan suunnitella yhtenä toiminnallisena kokonaisuutena.
Käytännössä purkavan uusrakentamisen taloudellisesti kannattava toteutus edellyttää usein rakennusoikeuden moninkertaistamista ja vähintään korttelikohtaista toteutusta, missä yhteydessä kunta arvioi kattavasti vaikutuksia ennen kaavamuutoksen hyväksymistä. Valiokunta korostaa, että maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset menettelyt ovatkin olennainen reunaehto purkavan uusrakentamisen hankkeiden toteuttamisessa. Hankkeen toteuttaminen edellyttää yleensä asemakaavan muutosta. Lisäksi tarvitaan rakennuslupa, joka sisältää myös purkamisluvan. Kaavamääräysten ja rakennusluvan ehtojen kokonaisuus lopulta määrittää hankkeen reunaehdot maankäytön kannalta.
Purkavan uusrakentamisen hankkeen onnistumisessa olennaista on ennakoiva ja laadukas suunnittelu sekä hankkeen kokonaisuuden että sen osan, maankäytön, suhteen. Siksi on hyvä, että ehdotetussa 6 luvun 40 §:ssä velvoitetaan asunto-osakeyhtiön hallitus laatimaan hankkeesta suunnitelma, joka sisältää muun muassa selvityksen uusien rakennusten rakentamiseksi käytettävän rakennusoikeuden laadusta ja määrästä sekä uusien rakennusten rakennustyypistä, selvityksen tarvittavien kaavamuutosten ja rakennuslupien hankkimisesta sekä selvityksen uusia rakennuksia ja niiden rakentamistapaa koskevista suunnitelmista, mukaan lukien alustava rakennustapaselostus.
Lisärakentamisen mahdollisuuksien arvioinnissa käytetään perusteena muun muassa yleiskaavan mitoitusta, sijaintia, saavutettavuutta sekä nykyisten rakennusten ikää ja kuntoa. Alueiden kulttuurihistorialliset ja muut arvot on tunnistettu uusimpien yleiskaavojen yhteydessä, ja ne tutkitaan asemakaavoituksen yhteydessä tarkemmin. Myös rakennussuojelulainsäädännön vaatimukset voivat vaikuttaa purkavan uusrakentamisen toteutukseen.
Kulttuuriympäristön suojelu tulee hankkeiden toteutuksessa otetuksi huomioon myös maankäyttöä ja rakentamista koskevien määräysten sekä rakennuslupa-, suojelumääräys- ja muiden vaatimusten myötä. Lakiehdotus ei vaikuta kulttuuriympäristön suojelua koskevan lainsäädännön soveltamiseen eikä kuntien kaavoituspäätöksiin. Lain vaikutuksia on kuitenkin syytä seurata. Kuten edellä on todettu, myös maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä tulisi tarkastella mahdollisuuksia tukea purkavan uusrakentamisen hankkeita.
Valiokunta ehdottaa lakiehdotuksen täsmentämistä siten kuin yksityiskohtaisista perusteluista lähemmin ilmenee.