Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta esittää lakiehdotusten hyväksymistä muutettuina seuraavin huomautuksin.  

Kokonaisuudistuksen tavoitteet

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi luonnonsuojelulaki. Samalla nykyinen vuodelta 1997 oleva samanniminen luonnonsuojelulaki kumottaisiin. Uudistuksella ajantasaistettaisiin lain säännöksiä ja sen vaikuttavuutta parannettaisiin luonnon monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön edistämiseksi muun muassa tehostamalla lajien ja luontotyyppien suojelua, kehittämällä luontotiedon hallintaa ja vahvistamalla luonnonsuojelun suunnittelua ja vapaaehtoisen suojelun edellytyksiä. Uudistuksella toteutetaan pääministeri Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelman tavoitetta pysäyttää luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen Suomessa. Tähän tavoitteeseen pyritään muun ohella vahvistamalla luonnonsuojelusuunnittelun vaikuttavuutta, lisäämällä valmistelun vuorovaikutteisuutta, laajentamalla suojelun tarpeessa olevien luontotyyppien ja eliölajien oikeudellista suojaa sekä edistämällä luontoarvoille aiheutuvien heikennysten hyvittämistä. Lakiehdotuksella sisällytetään luonnonsuojelulainsäädäntöön uutena asiana vapaaehtoinen ekologisen kompensaation periaate ja tunnistetaan ilmastonmuutoksen merkitys ja yhteys luonnonsuojeluun. 

Myös YK:n biodiversiteettisopimuksen (SopS 78/1994) ja EU:n biodiversiteettistrategian tavoitteena on pysäyttää luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen ja kääntää sen kehitys myönteiseksi vuoteen 2030 mennessä. Kansainvälisesti ja kansallisesti asetetuista tavoitteista ja erilaisista toimintaohjelmista huolimatta luonnon monimuotoisuuden heikkenevää kehitystä ei ole kyetty estämään, vaan luonnon monimuotoisuus hupenee edelleen. Luonnon monimuotoisuus liittyy myös läpileikkaavasti kaikkeen yhteiskunnalliseen toimintaan ja viime kädessä asettaa sille myös reunaehtoja. Luonnon monimuotoisuus mahdollistaa muun muassa luonnonvarojen ja ekosysteemipalvelujen varaan rakentuvan hyvinvoinnin. Luonnon monimuotoisuuden sosiaalisia ulottuvuuksia tai sen työllisyys- ja aluekehitysvaikutuksia ei useinkaan voi erottaa esimerkiksi taloudellisista tai ympäristövaikutuksista, vaan ne kytkeytyvät monisäikeisesti toisiinsa. 

Luonnonsuojelulaki on yleislaki, jota sovelletaan kaikkiin luonnonsuojelulain soveltamisalaan kuuluviin hankkeisiin ja toimenpiteisiin. Tämä tarkoittaa sitä, että luonnonsuojelulaki on soveltamisalaltaan yleinen, muuta lainsäädäntöä läpäisevä ja sitä soveltavat myös muut kuin varsinaiset luonnonsuojeluviranomaiset. Nykyisen luonnonsuojelulain on arvioitu toimivan rakenteellisesti suhteellisen hyvin, joten kokonaisvaltaista järjestelmätason muutosta ei pidetty tarkoituksenmukaisena. Luonnonsuojelulain tavoitteena oleva monimuotoisuuden turvaaminen ei kuitenkaan voi olla vain luonnonsuojelulain tarkoittamien toimenpiteiden varassa, eikä monimuotoisuuden suojelua voida kytkeä kapeasti esimerkiksi vain uhanalaisten lajien tai luontotyyppien suojeluun. Kyse on laajemmasta kokonaisuudesta, joka liittyy kaikkeen ympäristönkäyttöön ja sitä koskevaan lainsäädäntöön. Luonnonsuojelulain ehdotuksilla pyritään osaltaan vastaamaan monimuotoisuuden heikkenemisen aiheuttamiin haasteisiin, mutta on tarpeen tunnistaa, ettei luonnonsuojelulaki yksinään pysty pysäyttämään monimuotoisuuden heikkenemistä. Sen avuksi tarvitaan muun lainsäädännön, poliittisten päätösten, taloudellisten valintojen sekä viime kädessä myös ihmisten arvovalintojen tukea. 

Uhanalaisuusarviointien tulosten perusteella Suomen luonto köyhtyy edelleen. Tuoreita arviointiraportteja ovat Suomen luontotyyppien uhanalaisuus 2018; Luontotyyppien punainen kirja, osat I ja II, lajien uhanalaisuusraportointi sekä Suomen kuudes maaraportti luonnon monimuotoisuudesta. Uhanalaisia lajeja kaikista Suomessa arvioiduista lajeista on nyt 11,9 prosenttia. Vastaava luku vuonna 2000 oli 8,0 prosenttia ja vuonna 2010 10,5 prosenttia. Metsien uhanalaisista lajeista noin 80 prosenttia on vanhojen kangasmetsien ja lehtometsien lajeja, ja 55 prosenttia esiintyy sellaisissa lehdoissa ja paahderinteillä, joita on vain noin 1,5 prosenttia metsäpinta-alasta. Ekosysteemien vuorovaikutussuhteet ovat monimutkaisia, joten uhanalaisuutta ei voida arvioida vain lajien määrän perusteella. Suomen luontotyypeistä uhanalaisia on lähes puolet, 48 prosenttia. Etelä-Suomessa uhanalaisten metsäluontotyyppien osuus on selvästi suurempi kuin Pohjois-Suomessa. Esimerkiksi lehtojen pinta-alasta 96 prosenttia sijaitsee Etelä-Suomessa, ja näistä lehtoluontotyypeistä 77 prosenttia on uhanalaisia. 

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota valtiosääntönäkökulmasta viiteen eri kokonaisuuteen, jotka liittyvät kansallisen täytäntöönpanon EU-oikeudenmukaisuuteen, osallistumisoikeuksiin, omaisuudensuojaan, asetuksenantovaltuuksiin ja oikeusturvaan. Perustuslakivaliokunta on esittänyt näiden osalta huomautuksia siitä, miltä osin ympäristövaliokunnan tulee vielä tarkastella sääntelyehdotuksia tai muuttaa niitä. Ympäristövaliokunta esittää näihin huomautuksiin perustuvat arvionsa kussakin asiakohdassa tässä mietinnössä myöhemmin erikseen. 

Lakivaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä esittäen eräitä huomioita ja muutosesityksiä koskien toimialaansa kuuluvin osin erityisesti rikosoikeudellisia seuraamuksia ja rangaistussäännöksiä sekä muutoksenhakuun ja oikeusturvaan liittyvää sääntelyä. Ympäristövaliokunta ehdottaa tähän perustuen eräitä pykälämuutoksia sekä lausuman hyväksymistä. 

Hallintovaliokunta korostaa lausunnossaan, että Suomen ja koko Euroopan turvallisuusympäristö on muuttunut perustavanlaatuisesti Venäjän hyökättyä Ukrainaan helmikuussa 2022. Hallintovaliokunta tähdentää Rajavartiolaitoksen ja toimivan rajaturvallisuusjärjestelmän keskeistä merkitystä etenkin nykyisessä turvallisuustilanteessa ja sitä, että Rajavartiolaitoksen on kyettävä hoitamaan lakisääteiset tehtävänsä kaikissa olosuhteissa. Ympäristövaliokunta ehdottaa tähän liittyen 50 ja 52 §:n muuttamista siten kuin yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetään. 

Talousvaliokunta on arvioinut hallituksen esitystä toimialansa näkökulmasta keskittyen erityisesti sen taloudellista toimintaympäristöä koskeviin vaikutuksiin laajasti ymmärrettynä. Talousvaliokunta korostaa, ettei sääntely tai sen soveltaminen saa johtaa tilanteeseen, jossa ilmasto- ja ympäristötavoitteidenkin kannalta välttämättömien hankkeiden toteutuminen estyisi tai tarpeettomasti pitkittyisi tavalla, joka toimisi viime kädessä myös luonnonsuojelulain tavoitteita vastaan, ja on arvioinut erityisesti 64 §:n ja 67 §:n soveltamiseen liittyviä epävarmuuksia. Ympäristövaliokunta ehdottaa mietinnössään näiden säännösten täsmentämistä ja poistamista. 

Maa- ja metsätalousvaliokunta on antanut kriittisen lausunnon katsoen, että 64, 65 ja 78 § tulee poistaa ja kaiken suojelun laajennustarpeen tulee tapahtua 66 §:n kautta. Lisäksi maa- ja metsätalousvaliokunta esittää kriittisiä huomioita purojen, kalkkilampien ja lähteiköiden suojelun vahvistamisesta, valitusoikeuden määrittelystä sekä vaatimuksen siitä, että 86 §:n tulee sisältää myös asiallinen hyötykäyttö. Lausuntoon sisältyy kaksi eriävää mielipidettä. Ympäristövaliokunta käsittelee kaikkia näitä kysymyksiä laajasti mietinnössään ja ehdottaa mietinnössään muun ohella 1. lakiehdotuksen 64 ja 65 §:n poistamista, 78 §:n muuttamista sekä lausumaehdotuksia esitettyjen näkökohtien huomioon ottamiseksi ja oikeustilan selventämiseksi. Valiokunta katsoo, että maa- ja metsätalousvaliokunnan esittämät painavimmat huomiot kohdistuvat pääasiassa samoihin asiakohtiin kuin perustuslakivaliokunnan huomautukset siitä, miltä osin sääntelyä tulee tarkentaa. Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan ole lausunnossaan pitänyt ehdotettua sääntelyä ongelmallisena perustuslain 15 §:n omaisuudensuojan kannalta, kunhan ympäristövaliokunta täsmentää sääntelyä valiokunnan esittämiltä osin. 

Ilmastonmuutoksen hillintä ja luonnon monimuotoisuus

Ilmastonmuutos on nopeasti etenevä uhka Suomen luonnon monimuotoisuudelle ja edellyttää toimenpiteitä myös luonnonsuojelulaissa. Luonnon muutokset vaikuttavat ihmisille tärkeisiin hyödykkeisiin ja luonnonympäristön tarjoamiin palveluihin. Esimerkiksi pölyttäjien uhanalaistuminen voi heijastua ruokaturvaan. Ilmastonmuutos voimistaa nykyisiä ihmisen aiheuttamia muutoksia, kuten rehevöitymistä, kuivumista ja avointen luontotyyppien sulkeutumista, ja lisää vieraslajeista aiheutuvia riskejä. Myös luonnonsuojelualueet, luontotyypit ja eliölajien elinympäristöt ovat vaarassa heikentyä ilmaston muuttuessa.  

Yhteys luonnon monimuotoisuuden suojelun ja ilmastonmuutokseen sopeutumisen välillä on kaksisuuntainen. Turvaamalla lainsäädännön keinoin luonnon monimuotoisuutta voidaan samalla tukea yleistä sopeutumista ilmastonmuutokseen. Tietyntyyppisillä sopeutumistoimilla voidaan puolestaan rajoittaa monimuotoisuuden heikkenemistä ilmastonmuutoksen edetessä. Esimerkiksi luonnonsuojelusuunnittelulla ja kehittämällä luontotyyppisuojelua voidaan oikein kohdennettuna edistää ilmastonmuutokseen sopeutumista. Myös monimuotoisuuden turvaamisen ja ilmastonmuutoksen hillinnän välillä on selvä yhteys. Valtaosa Suomen uhanalaisista lajeista elää metsissä, ja metsäalueiden turvaaminen tukee osaltaan myös globaalin hillintätavoitteen saavuttamista sekä kansallisten hiilivarastojen ylläpitämistä. On myös tärkeää tunnistaa, että luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi ja luonnon ennallistamiseksi tehtävillä toimilla voi olla joissain tilanteissa ilmastotavoitteiden tai vesiensuojelun näkökulmasta haitallisia vaikutuksia. Luonnonsuojelua ja ilmastoa koskevan sääntelyn johdonmukaisuus ja ennakoitavuus on edellä esiin nostetun yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden kannalta myös keskeistä. 

Valiokunta korostaa kattavan tietopohjan ja jatkuvan luonnon tilan seurannan merkitystä monimuotoisuuden turvaamiseksi tehtävien päätösten tukena. Siten lakiin sisältyvät luonnonsuojelun tietojärjestelmää, sen ylläpitoa ja tiedon laatua koskevat säännökset ovat tärkeitä. Sääntelyn selkeyden kannalta on perusteltua, että laissa asetetaan ilmastonmuutoksen osalta tavoitteeksi vain ilmastonmuutokseen sopeutuminen, koska laki keskittyy nimenomaan luonnon monimuotoisuuden turvaamiseen ja pyrkii parantamaan erityisesti luonnon edellytyksiä sopeutua ilmastonmuutokseen. 

Valiokunta pitää hyvänä, että lakiehdotuksen vapaaehtoisia luonnonsuojelun toimenpideohjelmia koskeva 14 § vahvistaa myös vapaaehtoisten toimenpideohjelmien, kuten metsiensuojelua koskevan METSO-ohjelman, arvokkaita luonnonympäristöjä koskevan Helmi-ennallistamisohjelman sekä Sotka-lintuvesiohjelman asemaa osana luonnonsuojelua. Näillä maanomistajien vapaaehtoisuuteen perustuvilla ohjelmilla on toteutettu tärkeää työtä uhanalaisten luontotyyppien ja lajien suojelemiseksi yhteistyössä maanomistajien ja metsästysjärjestöjen kanssa. Myös lakiehdotuksen luontotyyppien suojelua koskevaan 7 lukuun sisältyvän 69 §:n mukaan uhanalaisten luontotyyppien kunnostukseen ja hoitoon voidaan myöntää tukea ja avustusta lain 4 luvussa säädetyn mukaisesti. Ehdotettu uusi säännös lajien elinympäristöjen vapaaehtoisten hoito- ja kunnostustoimien taloudelliseksi tukemiseksi valtion varoin tarjoaa maanomistajille ja muille paikallisille tahoille uusia liiketoimintamahdollisuuksia. 

Varovaisuusperiaate

Varovaisuusperiaate on sekä kansainvälisesti että EU-oikeudessa vakiintunut ympäristöoikeudellinen periaate. Biologista monimuotoisuutta koskevassa yleissopimuksessa varovaisuusperiaate on määritelty seuraavasti: biologisen monimuotoisuuden merkittävän vähenemisen tai häviön uhatessa varmistettujen tieteellisten todisteiden puuttumista ei tulisi käyttää syynä uhan torjumiseen tai sen vaikutusten vähentämiseen tähtäävien toimien lykkäämiseen. Varovaisuusperiaate edellyttää siten puuttumista epävarmoihin ympäristöön kohdistuviin uhkiin, vaikka varmaa tieteellistä näyttöä haittojen syntymisestä tai niiden vakavuudesta ei vielä olisi.  

Talousvaliokunta korostaa lausunnossaan, että varovaisuusperiaatteen ohjaava vaikutus ei saa johtaa tulkintaan, joka muodostuisi esteeksi ilmasto- ja ympäristötavoitteiden edellyttämien uusiutuvan energian hankkeiden luvitukselle tavalla, joka voisi johtaa myös luonnonsuojelulain tavoitteiden vastaisiin lopputuloksiin. Ympäristövaliokunta selventää, että varovaisuusperiaate on osa voimassa olevaa oikeutta, jota sovelletaan vakiintuneesti ilman, että se on nimenomaisesti mainittu lain tasolla. Valiokunta pitää hyvänä, että lakiehdotuksen 7 §:ään sisältyvä sääntely periaatteesta tekee sen näkyväksi korostaen, ettei se edelleenkään ole aineellisoikeudellinen periaate. Varovaisuusperiaatteen sisällyttäminen lakiin ja sen tapauskohtainen soveltaminen ei ole sinänsä kannanotto toiminnan sallittavuuteen, vaan se ohjaisi viranomaisen päätöksentekoa, jotta mahdolliset tiedolliset puutteet ja epävarmuudet otetaan asianmukaisesti huomioon. Varovaisuusperiaate itsessään ei muodosta esimerkiksi luvan myöntämiseen liittyvää estettä vaan se lähinnä ohjaisi muun yksityiskohtaisemman sääntelyn tulkintaa. Valiokunta pitää kuitenkin tarpeellisena selventää pykälän sanamuotoa siten, että se ohjaa selkeämmin perustelujen mukaiseen tulkintaan, ja korostaa, että kysymys ei ole aineellisoikeudellisesta periaatteesta. 

Valiokunta toteaa vielä, että varovaisuusperiaatetta sovelletaan aina kulloinkin soveltuvan sääntelyn mukaisesti: esimerkiksi epävarmuus päästöistä aiheutuvan pilaantumisen merkittävyydestä tai todennäköisyydestä on luonteeltaan toisenlaista kuin epävarmuus maankäytön muutoksesta mahdollisesti aiheutuvan uhanalaisen eliölajin elinympäristön heikentymisestä. Varovaisuusperiaate tukeutuu voimassa olevaan kansainväliseen, EU:n ja Suomen oikeuteen ja oikeuskäytäntöön, joten sen kirjaaminen lakiin vahvistaa vallitsevan oikeus- ja soveltamiskäytännön ja samalla tukee ympäristöperusoikeuden toteutumista.  

Selvilläolovelvollisuudesta ei säädetä

Hallituksen esityksen valmistelussa on pohdittu myös selvilläolovelvollisuuden sisällyttämistä lakiehdotukseen, vaikka ehdotukseen ei tätä sisällytetty. Valiokunta toteaa, että selvilläolovelvollisuuden käsite sisältyy muun muassa ympäristönsuojelulakiin ja lakiin ympäristövaikutusten arvioinnista, mutta käsite ei ole suoraan siirrettävissä luonnonsuojelulakiin lakien erilaisen luonteen ja soveltamisalan johdosta. Selvilläolovelvollisuudesta säätäminen saattaisi aiheuttaa epäselvyyttä sen tosiasiallisesta vaikutuksesta lain säännösten soveltamiseen. On myös otettava huomioon, että esimerkiksi tiettyjen luontotyyppien tunnistaminen on asiantuntijallekin usein haasteellista, eikä siten ole mahdollista asettaa jokaiselle luonnon käyttäjälle yleistä velvollisuutta olla tietoinen toimintansa vaikutuksista. Valiokunta katsoo, että tällainen sääntely olisi edellyttänyt myös perusoikeuksien yhteensovittamista ja laajempaa arviointia. Myös hallituksen esityksessä todetaan, ettei selvilläolovelvollisuudesta ollut perusteltua säätää, koska sääntelyn sisällyttäminen lakiin olisi saattanut johtaa tulkinnalliseen epäselvyyteen sen velvoittavuudesta, erityisesti suhteessa maanomistajaan tai muuhun toimijaan arvioitaessa toimenpiteiden rangaistavuutta ja yleisemminkin sitä, mitä maanomistajalta tai toiminnanharjoittajalta tulee edellyttää luontoon kohdistuvia toimenpiteitä suunniteltaessa.  

Luontotiedon hallinta

Luontotiedolla on keskeinen rooli esimerkiksi luonnonsuojelualueiden perustamisessa ja hoidossa, lajien elinympäristöjen ja luontotyyppien rajausmenettelyssä, Natura 2000 -alueiden turvaamisessa, poikkeuslupien harkinnassa sekä valvonnan toteuttamisessa. Näin ollen luontotiedon hallintaa koskevan sääntelyn vahvistaminen palvelee samalla koko luonnonsuojelulain sääntelyjärjestelmää. Myös luonnonsuojeluviranomaisten antaessa lausuntoja muun ympäristölainsäädännön mukaisessa päätöksenteossa muun muassa kaavoituksen ja ympäristölupien yhteydessä siltä osin kuin ne kytkeytyvät yleisen luonnonsuojeluedun turvaamiseen, on luontotiedon ajantasaisuudella, luotettavuudella ja saatavuudella keskeinen merkitys. Valiokunta pitää tarpeellisena, että sääntelyä luontotiedon hallinnan parantamiseksi ja sääntelyn ajantasaistamiseksi kehitetään ja luonnonsuojelun tietojärjestelmästä säädetään lain tasolla asetuksen sijaan. 

Luontopaneeli ja luonnonsuojelun asiantuntijaviranomaiset

Lakiehdotuksen 12 § sisältää säännökset Luontopaneelista, joka olisi lähtökohdiltaan ilmastolain Ilmastopaneelia vastaava. Luontopaneelin tehtävä on tukea luonnonsuojelulain toimeenpanoa tuottamalla tieteellistä tietoa päätöksenteon tueksi, antamalla lausuntoja monimuotoisuuteen vaikuttavista suunnitelmista ja viestimällä monimuotoisuuden merkityksestä kansalaisille ja päätöksentekijöille. 

Lakiehdotuksen 10 §:n mukaan luonnonsuojelun asiantuntijaviranomaisina toimivat Suomen ympäristökeskus ja Luonnontieteellinen keskusmuseo. Luonnontieteellinen keskusmuseo on opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalalla toimiva Helsingin yliopiston erillislaitos, joka säilyttää ja ylläpitää luonnontieteellisiä kansalliskokoelmia sekä harjoittaa niihin liittyvää tutkimusta. Luonnontieteellisen keskusmuseon tehtäviin kuuluu muun muassa lajiston seurantoja, luonnonsuojelun tietoaineistojen ylläpitoa sekä niiden käsittelyä ja tulkintaa. Lisäksi Luonnontieteellinen keskusmuseo toimii CITES-asetuksessa tarkoitettuna tieteellisenä viranomaisena. Luonnontieteellinen keskusmuseo on Helsingin yliopiston alainen laitos, ja sen myötä sen rahoitus tulee opetus- ja kulttuuriministeriöltä. Valiokunta korostaa, että Luonnontieteellisen keskusmuseon resurssien riittävyyteen on tarpeen kiinnittää erityistä huomiota luonnonsuojelulaissa asetettujen tehtävien hoitamisen turvaamiseksi.Valiokunta ehdottaa tätä koskevan lausumaehdotuksen hyväksymistä (Valiokunnan lausumaehdotus 1). 

Saamelaisten oikeudet

Lakiin ehdotetaan lisättäviksi säännökset saamelaisten oikeuksien huomioon ottamisesta. Säännösten tarkoituksena on varmistaa saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksien huomioon ottaminen luonnonsuojelulain toimeenpanossa. Viranomaisten tulee ehdotettavan säännöksen mukaan huolehtia siitä, ettei luonnonsuojelulain toimeenpanosta aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa vähäistä suurempaa heikennystä saamelaiskulttuurin harjoittamisen edellytyksiin. Luonnonsuojelualueen ja maisemanhoitoalueen hoito- ja käyttösuunnittelussa otettaisiin jatkossa erityisesti huomioon saamelaisten oikeudet ja perinteisen tiedon merkitys. Hoito- ja käyttösuunnitelma tulisi laatia saamelaisten kotiseutualueella vuorovaikutuksessa asianomaisten saamelaisyhteisöjen ja yhteistyössä Saamelaiskäräjien kanssa siten, että saamelaisten perinteinen tieto on osa suunnittelun tietoaineistoa. 

Luonnonsuojelusuunnittelu ja osallistuminen

Luonnonsuojelulakiehdotuksen 3 luvussa ehdotetaan säädettäväksi luonnonsuojelua koskevasta suunnittelujärjestelmästä täydentämällä sääntelyä vastaamaan nykyistä käytäntöä. Luonnonsuojeluohjelmien ohella laissa ehdotetaan säädettäväksi kansallisesta luonnon monimuotoisuusstrategiasta ja toimintaohjelmasta. Lisäksi ELY-keskus voisi laatia alueelleen luonnon monimuotoisuusstrategiaa ja toimintaohjelmaa koskevan luonnon monimuotoisuuden alueellisen toimeenpanosuunnitelman. Lakiehdotuksen 14 §:ssä säädettäisiin oikeusperusta myös vapaaehtoisille luonnonsuojelun toimenpideohjelmille. Osallistumista koskevaa sääntelyä ehdotetaan tarkennettavaksi ja koottavaksi omaan pykälään luonnonsuojelusuunnittelua koskevassa luvussa.  

Perustuslakivaliokunta kiinnittää lausunnossaan huomiota perustuslain 20 §:n 2 momentin mukaisten vaikuttamismahdollisuuksien kannalta luonnonsuojelulain ehdotettuun 3 lukuun luonnonsuojelusuunnittelusta. Perustuslakivaliokunnan mielestä 3 luvussa ei säädösperusteisesti varata yleisölle kovinkaan laajasti mahdollisuuksia osallistua suunnitteluun, mistä syystä valiokunnan on syytä vielä harkita mahdollisuuksia muuttaa sääntelyä tältä osin. 

Ympäristövaliokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten säännöksen tarkentamista siten, että se huomioi yleisön osallistumisen ehdotettua selkeämmin ja samaan tapaan kuin esimerkiksi ilmastolain 10 §:ssä säädetään ilmastolain mukaisten suunnitelmien osalta. Valiokunta katsoo, että tämä on ollut sääntelyn tarkoitus, kun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että pykälän mukaan suunnitelmista ja ohjelmista tulisi tiedottaa suurelle yleisölle mahdollisimman aktiivisesti ja ymmärrettävällä tavalla, eri kansalaisryhmien osallistumismahdollisuudet huomioiden. Tiedottamisessa tulisi mahdollisuuksien mukaan hyödyntää monipuolisia keinoja, kuten kuulemistilaisuuksia, digitaalisia järjestelmiä, sosiaalista mediaa tai muita tapauskohtaiseen harkintaan perustuvia tiedottamisen välineitä. Vuorovaikutuksella ja tiedottamisella vahvistettaisiin suuren yleisön mahdollisuuksia saada tietoa luonnon monimuotoisuuden tilasta ja toimista monimuotoisuuden edistämiseksi sekä edistettäisiin kansalaisyhteiskunnan osallistumista luonnonsuojelun suunnitteluun. 

Edellä esitetyn perusteella valiokunta ehdottaa säännöksen täydentämistä nimenomaisella yleisön oikeutta koskevalla täsmennyksellä siten kuin yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetään. Tämän lisäksi yleisölle on varattava tilaisuus tutustua suunnitelma- ja ohjelmaluonnoksiin sekä esittää niistä mielipiteensä. 

Luonnonsuojelualueet

Valtion omistuksessa olevia suojelutarkoituksiin varattuja sekä suojelualueiksi perustettuja alueita on vuoden 2022 alun tietojen mukaan yhteensä 4 068 568 hehtaaria. Yksityisiä suojelualueita on perustettu yhteensä 374 094 hehtaaria, mukaan lukien määräaikaisen suojelun piirissä olevat alueet. Valtion hallinnassa on kaikkiaan hieman yli puoli miljoonaa hehtaaria luonnonsuojelutarkoitukseen hankittuja tai varattuja alueita, jotka perustetaan lähivuosina luonnonsuojelualueiksi. Kyse on pitkäjänteisen, valtioneuvoston hyväksymien luonnonsuojeluohjelmien ja päätösten toteuttamiseen liittyvän suojelutyön saattamisesta loppuun eri puolilla Suomea. Luonnonsuojelualueiden ulkopuolella olevien erityisesti suojeltavien lajien rajauspäätösten kokonaispinta-ala on yhteensä 745 hehtaaria ja luontotyyppien rajauspäätösten kokonaispinta-ala on 2 238 hehtaaria. 

Luonnonsuojelualueita koskevaan sääntelyyn lakiehdotuksen 6 luvussa ehdotetaan tehtäväksi useita tarkennuksia ja teknisluonteisia ajantasaistuksia, joihin valiokunnalla ei ole huomauttamista. Muut ehdotetut muutokset luonnonsuojelualueiden käyttöä koskevaan sääntelyyn merkitsevät käytännössä alueiden suojelutavoitteita vaarantamattoman käytön joustavoittamista ja helpottamista, mitä valiokunta pitää myönteisenä. 

Luonnonsuojelulain 49 §:n mukaisesti kansallispuistossa, luonnonpuistossa ja valtion muulla luonnonsuojelualueella on kiellettyä ottaa maa-aineksia tai kaivosmineraaleja tai vahingoittaa maa- tai kallioperää taikka ryhtyä muihinkaan toimiin, jotka vaikuttavat epäedullisesti alueen luonnonoloihin, maisemaan, eliölajien säilymiseen taikka alueen perustamistarkoitukseen. Malminetsinnän edellytyksistä säädetään varsinaisesti kaivoslaissa, ja luonnonsuojelulailla ehdotetaan säädettäväksi vain malminetsinnän ja geologisen tutkimuksen edellytyksistä valtion luonnonsuojelualueilla. Malminetsinnän kieltämistä kokonaan ei ehdoteta, vaan sen huomattavaa rajoittamista. Ehdotus rajaisi malminetsintää valtion muilla luonnonsuojelualueilla, mutta rajoituksen tosiasiallinen merkitys elinkeinotoiminnalle on todennäköisesti vähäinen. Ehdotuksen mukaan Metsähallitus ei enää jatkossa voi myöntää lupaa malminetsintään kansallis- ja luonnonpuistoissa. Käytännössä malminetsintää ei ole tähänkään asti harjoitettu kansallis- ja luonnonpuistoissa, joten ehdotetut muutokset koskisivat lähinnä valtion muita luonnonsuojelualueita. Näillä alueilla olisi kuitenkin mahdollisuus saada lupa malminetsintään laissa erikseen säädettyjen edellytysten täyttyessä. 

Lakiehdotuksen 50 §:ssä ehdotetaan, että kansallispuistoissa ja luonnonpuistoissa on suoraan lain nojalla sallittua ilman poikkeuslupaa haitallisten vieraskasvilajien torjuminen ja poistaminen. Myös metsästystä koskevaa sääntelyä kansallispuistoissa ja muilla valtion luonnonsuojelualueilla ehdotetaan muutettavaksi siten, että haitallisten vieraslajien minkin ja supikoiran pyydystäminen ja tappaminen sallitaan suoraan lain nojalla ilman poikkeuslupaa, samoin kuin hirvenajo ja valkohäntäkauriin ajo. Myös haavoittuneen eläimen lopettaminen ja saaliin haltuunotto olisi mahdollista ilman lupaa pelkän ilmoituksen nojalla. Valiokunta pitää muutosta kannatettavana, sillä se vähentää lupamenettelyyn liittyvää hallinnollista taakkaa ja nopeuttaa toimenpiteitä, joilla eläin voidaan lopettaa eettiseltä kannalta asianmukaisemmin.  

Ehdotuksen mukaan metsästyksen sallimisesta valtion luonnonsuojelualueiden perustamisen yhteydessä voidaan jatkossa päättää myös alle 100 hehtaarin suuruisen luonnonsuojelualueen perustamisasetuksella. Valiokunta yhtyy hallituksen esityksessä esitettyyn arvioon siitä, että metsästyksen salliminen voi tuoda välillisesti positiivisia monimuotoisuusvaikutuksia mahdollisesti parantamalla luonnonsuojelualueiden perustamisen hyväksyttävyyttä ja helpottamalla näin suojelualueiden perustamista. 

Luontotyyppien suojelu

Luontotyypit ovat luonnon monimuotoisuuden keskeinen osa, ja niiden suojelu turvaa samalla useita muita, osin toisistaan riippuvaisia saman elinympäristön eliölajeja, sillä lajienkin uhanalaisuuden tärkein syy on niiden elinympäristöjen heikkeneminen. Luontotyyppien suojelulla turvataan myös luonnon alueellista ja ekologista vaihtelua, luontokohteiden kytkeytyvyyttä ja luonnon kestävyyttä muuttuvissa oloissa. Osa luontotyypeistä vaatii ominaispiirteidensä säilymiseksi myös hoitoa ja kunnostusta suojelun ohella tai jopa sen sijaan. Uhanalaisia luontotyyppejä, toisin kuin eliölajeja, ei ole sisällytetty voimassa olevaan luonnonsuojelulakiin, sillä lakia säädettäessä tietämys luontotyyppien määrittelystä ja uhanalaisuudesta oli osin hyvin puutteellista. Voimassa oleva laki tunnistaa vain 9 suojeltua luontotyyppiä (29 §). Lisäksi luonnonsuojelulain luontotyyppisuojelu koskee vain sellaisia laissa lueteltuja luontotyyppeihin kuuluvia alueita, jotka ovat luonnontilaisia tai luonnontilaiseen verrattavia. Lisäksi metsälain 10 § ja vesilain 2 luvun 11 § sisältävät säännöksiä tiettyjen luontotyyppien suojelusta.  

Lisääntynyt tieto on kasvattanut tarvetta vahvistaa luontotyyppien suojelua, ja luontotyyppien turvaaminen edistää samalla myös uhanalaisen lajiston suojelua. Luonnon monimuotoisuuden turvaamisen kannalta luontotyyppien oikeudellisen suojan vahvistaminen on yksi keskeisimmistä keinoista. Voimassa oleva luonnonsuojelulaki ei ole riittävästi turvannut ekologisesti toimivien luontotyyppikokonaisuuksien säilymistä tai uhanalaisten luontotyyppien suojelua. Luontotyyppien uhanalaisuusarviointien yhteydessä laadittujen arvioiden ja tutkimusten mukaan avainasemassa luontotyyppien suojelun vahvistamisessa on niiden parempi huomioiminen alueidenkäytön suunnittelussa ja luonnonvarojen hyödyntämisessä. 

Lakiehdotuksessa luontotyyppien suojelua tehostetaan myös täydentämällä lakia valtion korvausvelvollisuuden osalta. Kiinteistön omistaja tai erityisen oikeuden haltija saisi valtiolta täyden korvauksen, jos suojellun tai tiukasti suojellun luontotyypin heikentämiskiellosta aiheutuisi merkityksellistä haittaa eikä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus myöntäisi poikkeuslupaa luontotyyppiä muuttavaan toimintaan. 

Valiokunta korostaa, että pakottavan suojelun rinnalla on tärkeää kehittää luontotyyppien vapaaehtoisen suojelun muotoja ja kannustimia. On tarpeen myös kehittää luonnonhoitoon ja ennallistamiseen kannustavia rahoitusinstrumentteja, jotka soveltuvat niin luontotyypeille, yksityisille luonnonsuojelualueille kuin erityisesti suojeltavien lajien elinympäristöille. Yleisemminkin luonnonsuojelulakia ja myös muuta lainsäädäntöä ja ohjauskeinoja tulisi kehittää vastaamaan paremmin tarpeisiin luonnon monimuotoisuuden vahvistamiseksi, ei ainoastaan säilyttämiseksi. 

Luontotyyppien suojelu jakautuu luonnonsuojelulakiehdotuksen 7 luvussa kolmeen kokonaisuuteen: 1) 64 § koskee uhanalaisia luontotyyppejä ja 65 § niiden huomioon ottamista muun lainsäädännön mukaisessa päätöksenteossa, 2) 66 § koskee suojeltuja luontotyyppejä ja 3) 67 § koskee tiukasti suojeltuja luontotyyppejä. 

Uhanalaiset luontotyypit (64 §) ja niiden huomioon ottaminen (65 §)

Lakiehdotuksen 64 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää uhanalaiseksi luontotyypiksi sellainen luontotyyppi, jonka riski hävitä luonnosta on uhanalaisuusarvioinnin mukaan vähintään korkea. Asetuksen luontotyyppiluettelo tulisi saattaa ajan tasalle kahden vuoden kuluessa koko maata koskevan luontotyyppien uhanalaisuusarvioinnin valmistuttua. Asetuksessa uhanalaisiksi määriteltäviä luontotyyppejä tai -ryhmiä arvioidaan olevan yhteensä 79. Elinympäristöittäin ne jakautuisivat alustavasti seuraavasti: Itämeri 9, Itämeren rannikko 10, sisävedet ja rannat 8, suot 23, metsät 6, kalliot 4, perinnebiotoopit 12 ja tunturit 7 luontotyyppiä. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan luontotyypin säätämisellä uhanalaiseksi ei olisi kansalaisiin tai oikeushenkilöihin kohdistuvia välittömiä oikeusvaikutuksia, eikä asetus sellaisenaan aiheuttaisi uusia sääntelytarpeita. 

Hallituksen esityksen lähtökohta on, että uhanalaisten luontotyyppien säätäminen valtioneuvoston asetuksella parantaisi menettelyn ennakoitavuutta ja kohdistaisi päätöksentekomenettelyihin liittyviä selvittämistarpeita aiempaa selkeämmin. Tieto luontotyypeistä ja niiden uhanalaisuudesta on aiempaa parempi, mikä mahdollistaa luontotyyppien ja eliölajien suojelua koskevien säännösten yhdenmukaistamisen ja parantaa uhanalaisuusarvioinnin vaikuttavuutta, kun se saadaan käytettävämpään muotoon. Lain tasolla yksittäisten luontotyyppien luetteloimista ei pidetä perusteltuna, koska määritelmät edellyttävät melko laajaa ja yksityiskohtaista kuvausta kunkin luontotyypin ominaisuuspiirteistä. 

Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että ehdotettua uhanalaisen luontotyypin sisällöllisten kriteerien ja niiden arvioinnin laintasoista määrittelyä voidaan pitää riittävän täsmällisenä. Uhanalaisten luontotyyppien määritelmät edellyttävät perustelujen valossa melko laajaa ja yksityiskohtaista kuvausta kunkin luontotyypin ominaisuuspiirteistä. Merkitystä asetuksenantovaltuuden arvioinnissa on myös sillä, ettei uhanalaisuuden määrittely sellaisenaan saa aikaan välittömiä oikeusvaikutuksia. Perustuslakivaliokunta katsoo kuitenkin, että ympäristövaliokunnan on syytä mietinnössään vielä pyrkiä parantamaan sääntelyn ennakoitavuutta ja konkretisoimaan uhanalaisuuden vaikutuksia.  

Uhanalaisiin luontotyyppeihin liittyy kiinteästi lakiehdotuksen 65 §, joka esityksen mukaan on informaatioluonteinen säännös niiden huomioon ottamisesta siten kuin muussa lainsäädännössä luontoarvojen huomioimisesta erikseen säädetään. Säännöksen tavoitteena on edistää uhanalaisten luontotyyppien huomioimista muiden lakien mukaisissa päätöksentekomenettelyissä, mutta se ei muuttaisi muiden lakien mukaisia luvan tai suunnitelman myöntämisen edellytyksiä. Perustuslakivaliokunta on arvioinut 64 §:ään sisältyvää asetuksenantovaltuutta myös 65 § huomioon ottaen todeten, että merkitystä asetuksenantovaltuuden arvioinnissa on myös sillä, ettei uhanalaisuuden määrittely sellaisenaan saa aikaan välittömiä oikeusvaikutuksia. Perustuslakivaliokunta katsoo kuitenkin, että ympäristövaliokunnan on syytä mietinnössään vielä pyrkiä parantamaan sääntelyn ennakoitavuutta ja konkretisoimaan uhanalaisuuden vaikutuksia. 

Ympäristövaliokunta katsoo viitaten lausuntovaliokuntien lausuntoihin ja asiantuntijakuulemiseen, että 64 ja 65 § on perusteltua poistaa niiden merkityksestä vallitsevien erilaisten näkemysten johdosta. Pykälien muutosmahdollisuuksia pohdittuaan valiokunta katsoo, että muutettunakaan ei olisi mahdollista hälventää esitettyjä epäilyksiä siitä, että säännöksellä olisi välillisiä vaikutuksia ottaen huomioon, että myös perustuslakivaliokunta on kytkenyt 64 §:n asetuksenantovaltuuden asianmukaisuuden arvioinnin osaltaan siihen, ettei uhanalaisuuden määrittely sellaisenaan saa aikaan välittömiä oikeusvaikutuksia. 

Suojellut luontotyypit (66 §)

Lakiehdotuksen 66 § sisältää voimassa olevan lain tapaan eräitä suojeltavia luontotyyppejä koskevan hävittämis- ja heikentämiskiellon, joka tulisi voimaan vasta, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt suojellun luontotyypin esiintymän rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille. Rajauspäätöstä edellyttäviä luontotyyppejä ovat säännöksessä mainitut 13 luontotyyppiä nykyisen yhdeksän sijaan. Nämä luontotyypit ovat siis kuten edellä on todettu myös lain 64 §:ssä tarkoitettuja uhanalaisia luontotyyppejä, ja siten ne tulisi ottaa ennen rajauspäätöksen tekemistä päätöksenteossa huomioon 65 §:n mukaisesti. Valiokunta pitää ehdotettua 66 §:ää kannatettavana, sillä kuten voimassa olevassa laissa, rajauspäätösmenettely on selkeä ja turvaa myös maanomistajan oikeudet riittävällä tavalla. Rajauspäätöksiä tekevän viranomaisen riittävät resurssit tulee kuitenkin turvata, jotta sääntelyllä saavutetaan tavoitteena olevat suojelutavoitteet. Valiokunta korostaa, että 66 §:ssä luetellut suojellut luontotyypit ovat harvinaisia ja usein pinta-alaltaan pieniä, mutta luonnon monimuotoisuuden kannalta hyvin arvokkaita kohteita. 

Rajauspäätösmenettely voisi kohdistua metsätalouskäyttönäkökulmasta enintään noin 12 600 hehtaariin sellaisia suojeltuja luontotyyppejä, joiden suojelua ei ole vielä toteutettu ja jotka voivat sijoittua metsätalousalueille. Tällaisia puustoisia luontotyyppejä ovat jalopuumetsät, pähkinäpensaikot, tervaleppämetsät, rannikon metsäiset dyynit, sisämaan tulvametsät ja harjumetsien valorinteet. Monia mainittuja luontotyyppejä suojaa myös metsälain 10 §, sillä jalopuumetsien, pähkinäpensaikoiden, tervaleppämetsien ja sisämaan tulvametsien pienialaiset kohteet voivat täyttää myös metsälain 10 §:n rehevän lehtolaikun tai luhdan tunnusmerkistön taikka ne voivat olla muusta syystä käytännössä jo metsätalouskäsittelyn ulkopuolella. Tosiasiallisia vaikutuksia rajaa myös päätösten kohdentaminen vain luontotyypin säilymiselle tärkeisiin luontotyyppeihin. 

Tiukasti suojellut luontotyypit (67 §)

Lakiehdotuksen 67 §:ssä esitetään säädettäväksi uutena luontotyyppien suojelukeinona tiettyjen uhanalaisten tiukasti suojeltavien luontotyyppien esiintymien hävittämisen ja heikentämisen kiellosta, joka olisi voimassa suoraan lain nojalla. Näitä luontotyyppejä on hallituksen esityksen mukaan kuitenkin vain kaksi: serpentiinikalliot, -kivikot ja -soraikot sekä rannikon avoimet dyynit. Nämä harvalukuiset luontotyypit ovat lähtökohtaisesti helposti tunnistettavissa (rannikon avoimet dyynit) tai kohteet voidaan osoittaa avoimissa tietojärjestelmissä ja -rekistereissä (serpentiinikalliot, -kivikot ja -soraikot). 

Luontotyyppien tiukkaa suojelua koskevassa ehdotuksessa on kyse varsin rajallisesta sääntelystä, koska tiukka suojelu koskee vain kahta harvinaista luontotyyppiä. Tiukasti suojellun luontotyypin hävittämis- ja heikentämiskiellosta on mahdollista hakea lakiehdotuksen 68 §:n mukaista poikkeamista elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, ja siihen on kytketty myös 113 §:n mukainen korvausmahdollisuus. Kielteisestä poikkeuspäätöksestä on myös muutoksenhakumahdollisuus ja kieltojen rikkominen on rangaistavaa vain tahallisena tai törkeästä huolimattomuudesta. 

Perustuslakivaliokunta katsoo lausunnossaan, että ehdotetun hävittämis- ja heikentämiskiellon arvioinnin kannalta merkityksellistä on, että sääntelyllä pyritään turvaamaan erityisen harvinaisia ja erityisen haavoittuvia luontotyyppejä. Sääntelystä seuraavan omaisuuden suojan rajoituksen oikeasuhtaisuutta parantaa se, että laissa säädettävään kieltoon on mahdollista saada poikkeus lakiehdotuksen 68 §:ssä määritellyin edellytyksin ja että valtiolla on velvollisuus lain 113 §:n perusteella korvata kiellon aiheuttama merkityksellinen haitta. Perustuslakivaliokunta kiinnittää lisäksi perusoikeuksien rajoittamiseen liittyvän riittäviä oikeussuojakeinoja koskevan vaatimuksen kannalta huomiota siihen, että 68 §:n mukaista poikkeusta ja 128 §:n mukaisia pakkokeinoja koskeviin päätöksiin voidaan hakea muutosta. Ehdotettu sääntely 67 §:ssä ei siten muodostu perustuslain 15 §:n kannalta ongelmalliseksi. Perustuslakivaliokunta katsoo kuitenkin, että ympäristövaliokunnan on syytä tarkastella sääntelyä ennakoitavuuden kannalta kiinnittäen huomiota siihen, millaiset mahdollisuudet kiinteistönomistajilla on tunnistaa tiukasti suojeltujen luontotyyppien esiintymät omistamillaan alueilla, ja korostaen, että erityistä huomiota tulee kiinnittää tiukasti suojeltujen luontotyyppien tehokkaaseen inventointiin ja tietojen tallentamiseen luonnonsuojelun tietojärjestelmään.  

Ympäristövaliokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten serpentiinikallioita koskevan 67 §:n 1 momentin 1 kohdan täsmentämistä siten kuin yksityiskohtaisista perusteluista lähemmin ilmenee. Valiokunta korostaa samalla, että serpentiinikasvilajiston tunnistaminen on asiantuntijallekin haasteellista, ja siksi viranomaisen tulee informoida maanomistajaa hänen omistamallaan kiinteistöllä mahdollisesti sijaitsevasta tiukasti suojellusta luontotyypistä ja sen heikentämiskiellosta. Maanomistajalla ei voi olla velvollisuutta tutustua asiaa koskeviin tietorekistereihin, vaan viranomaisen tulee informoida näiden sijainneista asian selvitettyään. Rannikon avoimet dyynit ovat Itämeren rannikolla tai saaristossa sijaitsevia, tuulen kulutus- ja kasaustyön tuloksena hiekasta muodostuneita dyynejä ja niiden painanteisiin syntyneitä kosteikkoja tai kausikosteikkoja, joilla esiintyy hiekkadyyneille ominaista eliölajistoa. Tämän luontotyypin harvalukuisten esiintymien tunnistamista ei pidetä haasteellisena. 

Valiokunta korostaa, että serpentiinikallioiden määritelmä on kytketty serpentiinikasvilajiston esiintymiseen, joten hävittämis- ja heikentämiskielto kohdistuu nimenomaisesti maan pinnalla oleviin luontotyyppeihin. Näitä koskeva tieto tarkentuu meneillään olevien kartoitushankkeiden edetessä. Serpentiinikallioiden luontotyyppisuojelu kohdistuu kuitenkin ainoastaan maanpäällisiin kalliopaljastumiin, joten valiokunta ehdottaa pykäläänkin suojelun rajaamista maan päällisiin osiin. Laajoille alueille kohdistuvissa malmipotentiaalin selvityksissä tulee siis jatkossa huomioida alueella mahdollisesti esiintyvät tiukasti suojellut luontotyypit, jotta malminetsintä ja kaivoshankkeet voidaan suunnitella ja toteuttaa kestävällä tavalla, maanpäälliset luontotyypit suojaten. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa tiukasti suojeltujen luontotyyppien esiintymien yhteispinta-alaksi arvioidaan 1 150 hehtaaria. Serpentiinikallioita, kivikoita ja -soraikoita arvioidaan olevan 150 hehtaaria, josta 40 prosenttia (60 hehtaaria) sijoittuu luonnonsuojelualueille. Rannikon avoimia dyynejä on arviolta 1 000 hehtaaria, ja näistä 40 prosenttia sijoittuu luonnonsuojelualueille.Tiukasti suojellut luontotyypit ovat lähtökohtaisesti pienialaisia. Serpentiinikallioesiintymien keskikooksi arvioidaan 0,5—1 hehtaaria, ja rannikon avointen dyynien edustavimpien esiintymien suojelurajauspääökset ovat olleet keskimäärän yhdeksän hehtaarin kokoisia. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa saama täsmällisempi pinta-ala-arvio serpentiinikallioille, -kivikoille ja -soraikoille on 400—700 hehtaaria sisältäen noin 350 pistemäistä kohdetta. Arviointi on todettu edelleen haastavaksi, koska serpentiinikallioita ei ole helppo tunnistaa eikä aiemman maastoinventoinnin tavoitteenakaan ollut niiden kattava arviointi. 

Perustuslakivaliokunta toteaa, että erityistä huomiota tulee kiinnittää tiukasti suojeltujen luontotyyppien tehokkaaseen inventointiin ja tietojen tallentamiseen luonnonsuojelun tietojärjestelmään. Valiokunta toteaa, että tämä työ on käynnissä ja kohteiden sijainti tarkentuu sen myötä. Pinta-alat ovat verraten pieniä, mutta maanomistajien oikeusturvan edistämiseksi on tärkeää, että inventointien tehostamiseksi työhön varmistetaan myös riittävät resurssit. 

Valiokunta toteaa, että 67 §:ään sisältyvä heikentämiskielto on verrattavissa metsälain 10 §:ään ja vesilain 2 luvun 11 §:ään sisältyviin tiettyjen luontotyyppien suojelua koskeviin säännöksiin. Tiukasti suojeltujen luontotyyppien kartoittamista ja paikkatiedon kehittämistä voidaan siis verrata vastaavaan prosessiin metsälain arvokkaiden elinympäristöjen osalta. Merkittävänä erona on kuitenkin se, että luonnonsuojelulain tiukasti suojeltavaksi esitettyjen luontotyyppien pinta-ala on huomattavasti vähäisempi ja kartoitustilanne parempi kuin metsälain 10 §:n tarkoittamien elinympäristöjen tilanne oli metsälain tullessa voimaan 1996. Lisäksi tiukkaan suojeluun esitettävät luontotyypit ovat merkittävästi metsälain arvokkaita elinympäristöjä harvinaisempia ja uhanalaisempia, jolloin niiden yksittäisenkin esiintymän heikentyminen tai häviäminen vaikuttaa suoraan luontotyypin suojelutasoon. 

Vesilain luontotyyppisuojelu

Hallituksen esityksessä ehdotetaan vesilain 2 luvun 11 §:n nojalla suojeltuihin luontotyyppeihin lisättäväksi kalkkilammet ja purot. Lähteiden sijaan suojelu laajenisi kattamaan lähteiköt. Vesilakiin tehtävien muutosten tarkoitus on parantaa vesiympäristön monimuotoisuuden turvaamista. Lukumääräisesti kalkkialueilla esiintyviä, enintään 10 hehtaarin kokoisia lampia on enintään muutamia satoja. Luontotyypin ulottuvuus on itse lampi ja sen lähiympäristö. Luonnontilaisen lähteikön lisääminen vesilain nojalla suojeltuihin luontotyyppeihin selkeyttäisi oikeustilaa siinä suhteessa, että jatkossa ei olisi enää tarvetta arvioida lähdettä koskevan sääntelyn soveltamista lähteikköjen yksittäisiin silmäkkeisiin. Ehdotettu lähteikköjen luontotyyppisuojelu vaikuttaisi todennäköisesti ojituksiin ja mahdollisesti myös vedenottohankkeisiin. Sen sijaan vesilain mukaisen luontotyyppisuojelun ei lähtökohtaisesti voida katsoa ohjaavan esimerkiksi metsätalouden harjoittamista ja rajoittavan metsänkäsittelytoimia.  

Valiokunta korostaa, että vesilain mukaiset kiellot eivät ole luonteeltaan ehdottomia, koska suojelun edellytyksenä on luontotyypin luonnontilaisuus ja sen vaarantaminen, minkä ohella kiellosta voidaan hakea poikkeusta. Erona luonnonsuojelulakiin on, ettei vesilakiin sisälly tältä osin korvausmenettelyä eikä rajauspäätöstä ja siihen liittyvää korvausta. Vesilaista aiheutuvaa mahdollista käyttörajoitusta arvioitaessa on myös otettava huomioon vesiluonnon ja sen monimuotoisuuden suojelutarve. Tämän vuoksi vesilain suojeltavien kohteiden on perusteltua olla omaisuudensuoja-arvioinnin hyväksyttävyyden kannalta pienialaisia sekä helposti tunnistettavia ja rajattavia. Edellä mainituin perustein valiokunta on päätynyt ehdottamaan 28. lakiehdotukseen sisältyviä vesilain 2 luvun 11 §:n muutoksia. 

Poikkeus luontotyypin hävittämis- ja heikentämiskiellosta (68 §)

Lakiehdotuksen 68 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää poikkeuksen luontotyypin suojelusta, jos kyseisen luontotyypin suojelutavoitteet eivät huomattavasti vaarannu tai luontotyypin suojelu estää yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen.  

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännöksessä tarkoitetaan suojeltavan luontotyypin suojelutavoitteen vaarantumisen kokonaisarviota, jossa on otettava huomioon luontotyypin yksittäisen esiintymän ohella sen suhde koko luontotyypin suojelun tavoitteisiin. Arvioinnissa tulee tältä osin kiinnittää huomiota myös lain 1 §:n 2 momentissa säädettyyn suotuisan suojelutason tavoitteeseen. Yleisen edun osalta huomiota tulee kiinnittää siihen, onko hanketta tai suunnitelmaa pidettävä yleisen edun kannalta erittäin tärkeänä. Yleisen edun kannalta erittäin tärkeä hanke voi koskea esimerkiksi maanpuolustusta tai kansallista turvallisuutta. Poikkeuksen myöntämisen edellytyksiä täsmennetään lisäksi lieventämishierarkialla siten, ettei hankkeelle tai suunnitelmalle olisi olemassa muuta teknisesti ja taloudellisesti toteutettavissa olevaa vaihtoehtoa. Lieventämishierarkian mukaan luonnonarvoille aiheutuvan heikennyksen hyvittämisen tulee olla viimesijainen keino, kun haittaa ei voida välttää eikä ei-vältettävää haittaa lieventää, ja se tulee kysymykseen vain niin sanotun jäännöshaitan osalta. 

Yleisen edun edellytystä ehdotetaan voimassa olevaan sääntelyyn verrattuna täsmennettäväksi siten, että poikkeusta ei voida myöntää, jos hankkeelle tai suunnitelmalle on sekä teknisesti että taloudellisesti toteutettavissa oleva vaihtoehto. Valiokunnalle on perusteltu, että vaatimus yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen estymisestä sisältää periaatteessa jo implisiittisen teknistaloudellisen vaihtoehdottomuusvaatimuksen, koska muuten suojelu ei sinänsä "estä" hankkeen toteuttamista. Näin ollen täsmennys ei tosiasiassa muuttaisi oikeudellista tilannetta, vaan selkeyttäisi säännöstä ja varmistaisi yhdenvertaisen päätöksenteon. 

Eliölajien suojelu

Suomen lajien viidennen uhanalaisuusarvioinnin (2019) tulokset osoittavat, että lajiston uhanalaistuminen on jatkunut ja luonto köyhtyy. Arviointi kattaa yli 22 400 lajia, joista 11,9 prosenttia on luokiteltu uhanalaiseksi. Lajien uhanalaistumisen suurin syy on elinympäristöjen väheneminen ja laadun heikkeneminen erilaisen ihmistoiminnan vuoksi. 

Eliölajien suojelun tehostamiseksi hallituksen esityksessä ehdotetaan, että nykyistä luonnonsuojelulain eliölajien suojelua koskevaa lukua selkiytetään, uhanalaisten lajien suojaa vahvistetaan sekä kauppaa ja vaihdantaa koskevat säännökset erotetaan omaksi luvukseen. Eliölajien suojelua koskevan 8 luvun soveltamisalaa esitetään lisäksi muutettavaksi siten, että luvun säännöksiä ei jatkossa sovelleta kaloihin tai rapuihin, vaan niistä säädetään yksinomaan kalastuslaissa. Valiokunta katsoo, että kalastuslain säännöksillä voidaan turvata kala- ja rapulajien säilyminen riittävällä tavalla, eikä kalalajien monimuotoisuuden turvaaminen luonnonsuojelulaissa ole tarpeen. 

Luonnonsuojelulakiehdotuksen 78 §:ssä säädetään uhanalaisten eliölajien suojelusta. Säännösehdotuksen mukaan viranomaisten on otettava uhanalaiset eliölajit huomioon päätöksenteossa noudattaen muussa lainsäädännössä luontoarvojen turvaamisesta erikseen säädettyä. Säännös on luonteeltaan informatiivinen. Uhanalaisuudella ei ole lajienkaan kannalta välittömiä oikeusvaikutuksia, vaan oikeusvaikutus on kytketty lajin määräämiseen erityisesti suojeltavaksi lajiksi tai luonto- ja lintudirektiivien suoriin vaikutuksiin kyseisten direktiivien kattamiin lajeihin. 

Eduskunta on 22.10.2022 hyväksynyt maa- ja metsätalousvaliokunnan kansalaisaloitetta koskevan mietinnön perusteella hyväksyttäväksi esittämän lausuman, jossa edellytetään, että poikkeusluvalla ammuttujen valkoposkihanhien hyödyntäminen sallitaan ja että hallitus valmistelee esityksen luonnonsuojelulain muuttamisesta siten, että lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisen poikkeuksen perusteella mahdollistetaan poikkeusluvalla tapetun valkoposkihanhen haltuunotto ja asiallinen hyötykäyttö (EK 42/2022 vp — MmVM 8/2022 vp — KAA 3/2020 vp). Ympäristövaliokunta toteaa, että se on myös yhdistänyt hallituksen esityksen käsittelyyn poikkeusluvalla pyydetyn valkoposkihanhen hyödyntämiseen liittyvän lakialoitteen LA 19/2021 vp, jossa ehdotetaan, että lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaisella poikkeusluvalla ammutun valkoposkihanhen ja merimetson haltuunotto ja hyödyntäminen sallitaan. Voimassa olevaan luonnonsuojelulakiin sisältyy mahdollisuus tällaisen poikkeusluvan myöntämiseen siltä osin kuin sen 49 §:n 4 momentissa viitataan kaikkiin EU:n lintudirektiivin 9 artiklassa mainittuihin poikkeusperusteisiin.  

Valiokunta katsoo, että käytettävissä olevan ajan puitteissa ei ole mahdollista toteuttaa suoraan valiokunnan toimin eduskunnan edellä mainitussa lausumassa edellyttämää lainsäädäntömuutosta siten, että se täyttää asianmukaiselle lainvalmistelulle asetetut vaatimukset. Valiokunta edellyttää siten toistaen eduskunnan jo hyväksymän lausuman, että ympäristöministeriö valmistelee välittömästi esityksen luonnonsuojelulain muuttamisesta eduskunnan edellyttämällä tavoin siten, että lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisen poikkeuksen perusteella mahdollistetaan poikkeusluvalla tapetun valkoposkihanhen haltuunotto ja asiallinen hyötykäyttö (Valiokunnan lausumaehdotus 2).  

Korvaussääntely

Lakiehdotuksen 113 §:ään sisältyvää korvaussääntelyä ehdotetaan tarkennettavaksi. Pykälää ehdotetaan myös täydennettäväksi laissa ehdotettavien uusien suojelupäätösten osalta, joita ovat 83 §:n uusina tavattujen eliölajien rajauspäätös, 79 §:n 3 momentin esiintymispaikan määräaikainen rajauspäätös, 75 §:n pesäpuun suojelua koskeva kielto ja 67 §:n tiukasti suojellun luontotyypin heikentämistä koskeva kielto. Valiokunta kannattaa muutosehdotuksia. Tärkeä on myös ehdotettu kumulatiivisten haittojen huomioon ottaminen määriteltäessä laissa tarkoitettua merkityksellistä haittaa, joka päätöksistä mahdollisesti koituu kiinteistön omistajalle tai erityisen oikeuden haltijalle. Luonnonsuojelulain sääntelystä maanomistajille aiheutuvista taloudellisista vaikutuksista keskeisimmät liittyvät käytännössä luontotyyppien ja lajien suojelusta aiheutuviin rajoituksiin sekä lunastustarvetta koskeviin tilanteisiin. Hallituksen esityksen mukaan vaikutukset maanomistajien taloudelliseen asemaan ovat pääsääntöisesti melko vähäiset valtion korvausvelvollisuuden vuoksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että maanomistajilla on oikeus korvaukseen kaikissa sellaisissa tilanteissa, joissa luonnonsuojelulain säännöksistä aiheutuu käyttörajoitusten kautta korvattavaa haittaa. Toimivilla ja oikeudenmukaisiksi koetuilla korvaussäännöksillä on tärkeä merkitys omaisuudensuojan ja luonnonsuojelun yleisen hyväksyttävyyden kannalta, ja ne edistävät siten lain perimmäisten tavoitteiden toteutumista käytännössä. 

Omaisuudensuoja

Perustuslakivaliokunta on ympäristövastuun toteutumisen edistämiseen liittyviä omaisuudensuojan rajoituksia tarkastellessaan kiinnittänyt erityistä huomiota perustuslain omaisuudensuojasäännöksen ja ympäristövastuusäännöksen punnintaan perustuvaan keskinäissuhteeseen. Yhtäältä valiokunta on todennut, että perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeussäännös ei perusta yksilöittäin todennettavissa olevia velvoitteita eikä se myöskään muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa maanomistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Toisaalta saman perusoikeussäännöstön osina niillä kummallakin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin sen kaltaisessa yhteydessä, jossa pyritään ihmisen ja ympäristön välistä tasapainoa edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin.  

Hallituksen esityksessä ei korvausjärjestelmän osalta ehdoteta lakiin merkittäviä muutoksia suhteessa voimassa olevaan sääntelyyn.  Korvauksen  edellytyksenä voimassa olevassa laissa olevaa merkityksellisen haitan kynnystä ei ehdoteta muutettavaksi. Sääntely perustuu siten ehdotuksen mukaan edelleen täyden korvauksen periaatteelle.  Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että käytännön mukaan omaisuuden käyttörajoituksen korvaaminen on yksi kokonaisarviointiin vaikuttava osatekijä, joka otetaan huomioon valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa siitä, onko käyttöoikeuden rajoitus omaisuuden perustuslainsuojan kannalta sallittua. Valiokunta on vakiintuneesti katsonut, ettei perustuslain 15 §:n 1 momentin säännöksestä johdu vaatimusta korvata omistajalle mitä tahansa käyttörajoitusta eikä myöskään täyden korvauksen vaatimusta korvauksia myönnettäessä. Perustuslaista ei toisaalta seuraa estettäkään siinä edellytettyä paremmalle korvaustasolle, ellei korvausten määrä tämän vuoksi nouse niin korkeaksi, että perustuslain 20 §:n 1 momentissa tarkoitettu suojeluvastuu joutuu väistymään suojelusta koituvan taloudellisen rasituksen kasvaessa. Nyt ehdotettu sääntely käyttörajoitusten korvauksista ei siten muodostu ongelmalliseksi perustuslain 15 §:n kannalta.  

Lakiehdotuksen 64 §:ään sisältyvää sääntelyä ja siihen liittyvää asetuksenantovaltuutta arvioidessaan perustuslakivaliokunta katsoo, että merkitystä on myös sillä, ettei uhanalaisuuden määrittely sellaisenaan saa aikaan välittömiä oikeusvaikutuksia. Sääntelyn ennakoitavuutta tulisi silti parantaa ja uhanalaisuuden vaikutuksia konkretisoida.  

Ympäristövaliokunta pitää tärkeänä, että perustuslakivaliokunta on lakiehdotusta arvioidessaan vahvistanut viitatun pitkäaikaisen käytännön siitä, että myös luonnonsuojelulaissa lähtökohta on edelleen se, että mahdollisista rajoituksista maanomistajalle aiheutuva merkittävä haitta on korvattava. Myös 67 §:ssä ehdotetun hävittämis- ja heikentämiskiellon arvioinnin kannalta merkitystä on samanaikaisesti sillä, että sääntelyllä pyritään turvaamaan erityisen harvinaisia ja erityisen haavoittuvia luontotyyppejä, ja sillä, että sääntelystä seuraavan omaisuuden suojan rajoituksen oikeasuhtaisuutta parantaa mahdollisuus saada kiellosta poikkeus lakiehdotuksen 68 §:ssä määritellyin edellytyksin ja että valtiolla on velvollisuus lain 113 §:n perusteella korvata kiellon aiheuttama merkityksellinen haitta. Vastaavasti sääntelyn tulee olla ennakoitavaa ja sääntelyn vaikutuksia on voitava konkretisoida. 

Alueiden erityiset tarpeet ja huoltovarmuus

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on noussut esiin, että usein alueilla, joille ehdotetaan luonnonsuojelualueen perustamista, voi olla erityisiä tarpeita turvata esimerkiksi elinkeinotoiminnan, energiantuotannon, kalastuksen ja kalankasvatuksen jatkuminen tai laajentaminen siten, että toimenpiteet eivät vaaranna alueen perustamistarkoitusta. Esimerkiksi Merenkurkun alueella on tarpeita varmistaa vesiliikenteen turvallisuus ruoppaamalla myös mahdollisesti perustettavalla luonnonsuojelualueella. Valiokunta korostaa, että jos suojelualueen perustamisen yhteydessä ilmenee sellaisia yhteiskunnan kannalta merkittäviä tarpeita, jotka eivät ole edellä esitetysti suojelualueen rauhoitussäännösten kanssa yhteensopivia, tällaiset alueet on käytännössä rajattu perustettavan suojelualueen ulkopuolelle. Lailla perustettavilla suojelualueilla, kuten kansallispuistoissa, on lain säännöksin mahdollistettu myös elinkeinotoiminta esimerkiksi Pallas-Ylläksen kansallispuistossa ja Kolin kansallispuistossa. Valiokunta toteaa, että esimerkiksi Merenkurkun luonnonsuojelualueita koskevan asetuksen valmistelu on parhaillaan käynnissä, ja siinä yhteydessä on mahdollista käsitellä myös alueen ominaispiirteiden mahdollisesti edellyttämiä kokonaisratkaisuja. 

Valiokunta toteaa, että luonnonsuojelulaki liittyy välillisesti huoltovarmuuden turvaamisen tavoitteisiin monin tavoin. Yleisellä tasolla huoltovarmuutta voidaan osaltaan edistää vihreän siirtymän avulla, esimerkiksi kehittämällä lainsäädäntöä ja ohjausta sekä arvioimalla ja luomalla kriteereitä uusille hankkeille. Tavoitteena on vahvistaa vakaata sääntely-ympäristöä sekä luoda kannusteita toteuttaa uudistuksia ja investointeja. Vihreän siirtymän ytimessä on samalla se, että silloin kun esimerkiksi päästöjä vähennetään, ei samalla aiheuteta haittaa toisille ympäristötavoitteille. Turvaamalla monimuotoisuutta voidaan yleisesti edistää ekosysteemien kykyä vastustaa erilaisia häiriötilanteita ja palautua niistä. Esimerkiksi luontopohjaiset ratkaisut tulvien hallinnassa ovat riippuvaisia monimuotoisista valuma-alueista ja tietyntyyppisillä sopeutumistoimilla voidaan puolestaan rajoittaa monimuotoisuuden heikkenemistä ilmastonmuutoksen edetessä. Lakiehdotuksen tavoitteisiin lisättäväksi ehdotettu ilmastonmuutokseen sopeutumisen edistäminen ja ylipäätään ilmastonmuutoksen huomioon ottaminen osaltaan vahvistavat myös huoltovarmuuden turvaamista. Toisaalta huoltovarmuuden näkökulmasta on merkitystä myös sääntelyn joustavuudella: luonnonsuojelulain säännöksistä on pääsääntöisesti mahdollisuus poiketa tiettyjen kriteerien täyttyessä. Vaikka poikkeamisen edellytykset ovat melko tiukat, poikkeaminen on usein mahdollista esimerkiksi tärkeän yleisen edun perusteella, jolloin myös huoltovarmuuteen liittyvät kansalliset kysymykset voidaan ottaa tapauskohtaisesti huomioon.  

Valiokunta toteaa lisäksi, että lakiehdotuksen uudessa 62 §:ssä säädettäisiin valtion luonnonsuojelualueen lakkauttamisesta ja rauhoitussäännösten lieventämisen edellytyksistä. Säännöksen mukaan valtion muun luonnonsuojelualueen lakkauttaminen tai rauhoitussäännösten lieventäminen olisi mahdollista, jos alueen rauhoitus estäisi yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen. Ehtona olisi lisäksi, ettei tälle hankkeelle tai suunnitelmalle olisi teknisesti ja taloudellisesti toteutettavissa olevaa vaihtoehtoa. 

Vapaaehtoinen ekologinen kompensaatio

Luonnonsuojelulakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset ekologisesta kompensaatiosta eli luonnonarvoille aiheutuvien heikennysten hyvittämisestä vapaaehtoisena toimintana. Yksityinen maanomistaja, yritys, kunta tai valtion liikelaitos voi taloudellisena toimintana tuottaa luonnonarvoja, joilla taloudellisesta toiminnasta johtuva heikennys suojelluille luonnonarvoille voitaisiin hyvittää toisessa paikassa kuin missä heikennys tapahtuu. Lakiin perustuva vapaaehtoinen kompensaatio ja siihen liittyvä viranomaisvarmennus voivat osaltaan kannustaa toimijoita ekologisen kompensaation käyttöön ja vahvistaa myös yritysten toimintaedellytyksiä kansainvälisillä markkinoilla. 

Valiokunta toteaa, että vapaaehtoinen ekologinen kompensaatio voidaan kuitenkin toteuttaa myös sopimalla eli se ei välttämättä vaadi tuekseen sääntelyä. Valiokunnalle annetuissa lausunnoissa on yhtäältä kritisoitu sitä, ettei ekologinen kompensaatio ole pakollista vaan vapaaehtoista, ja toisaalta katsottu vapaaehtoista kompensaatiota koskevan sääntelyn olevan kompensaatiota koskeviin vähäisiin käytännön kokemuksiin nähden ennenaikaista. Ekologista kompensaatiota koskevan sääntelyn riskinä nähdään, että se voi kaventaa liikaa vapaaehtoisiin toimintamalleihin liittyvää joustavuutta ja supistaa taloudellisten toimijoiden mahdollisuuksia tehdä kannattavaa liiketoimintaa.  

Valiokunta katsoo asiantuntijakuulemiseen perustuen, että ekologista kompensaatiota koskevalle sääntelylle on laaja hyväksyntä. Sille arvioidaan olevan maankäytön suunnittelussa ja elinkeinoelämässä laajemminkin tarvetta, ja maanomistajien kannalta se tarjoaa uudenlaisia taloudellisia, luonnon monimuotoisuuden kannalta kestäviä mahdollisuuksia. Yhteiset vähimmäiskriteerit ja selkeät säännöt, joita toimijoiden on noudatettava, tulisi laatia yhteistyössä alan toimijoiden kanssa. Selkeät säännöt ovat edellytys sille, että kompensaatiotoiminta on luotettavaa ja toiminnassa toteutuu kuluttajansuoja. Tilanne on verrattavissa päästökompensaatioihin, jossa valtion toiminnan roolin selkeyttämisen ohella kehitetään markkinalähtöisen toiminnan sääntöjä. Muilla kuin lainsäädäntöön perustuvilla kriteereillä arvioituja ja viranomaisen varmentamattomia kompensaatioita ei voida kirjata viranomaisen ylläpitämään ja julkista luotettavuutta nauttivaan rekisteriin, jota voidaan pitää olennaisena järjestelmän läpinäkyvyyden kannalta. Hyvitettävien arvojen pysyvyyttä ei myöskään voida todentaa mitenkään, ellei maanomistaja hae alueen perustamista esimerkiksi luonnonsuojelualueeksi.  

Valiokunta korostaa, että ehdotettavalla lainsäädännöllä ei myöskään luoda markkinoita, vaan edellytykset markkinoiden syntymiselle. Viranomainen ei osallistu markkinatoimintaan millään tavalla, ja säännöksillä jätetään tilaa markkinatoimijoille. Mikäli viranomaisvarmennetuilla hyvityksillä käydään kauppaa, se tapahtuu osapuolten välisessä neuvottelussa. Tällaisen neuvottelun tukemisessa erilaiset välittäjäorganisaatiot ja markkinapaikat ovat tärkeitä, koska ne mahdollistavat kysynnän ja tarjonnan kohtaannon, vähentävät neuvottelukustannuksia ja myös välillisesti viestittävät maanomistajille, millaisista hyvityksistä on kysyntää sekä mahdollisesti hyvitysten hinnasta eli toiminnan kannattavuudesta. Vapaaehtoisen sääntelyn käyttöönottoa tukevassa Suomen Akatemian strategisen tutkimuksen BOOST-hankkeessa laaditaan parhaillaan syntyvien markkinoiden tueksi sopimusmalleja. Hankkeen tavoitteena on tukea kompensaatiojärjestelmän käynnistämistä huomioiden kompensoinnin eri vaiheet luontohaittojen laskennasta toimenpiteiden vaikutusten seurantaan. Osana hanketta rakennetaan käytännön toteutuksessa tarvittavat laskenta- ja raportointiohjelmistot. Lisäksi siinä suunnitellaan ja kokeillaan ulkoistettujen luontohaittojen laskentaa talouskirjanpitoon pohjautuen pilottihankkeen kautta ja selvitetään kansallisen kompensaatiorekisterin perustamista. Pilottikuntien kanssa toteutetaan ekologisen kompensaation pilottihankkeita, joista saatujen kokemusten pohjalta luodaan yleismalli, joka edistäisi kuntien mahdollisuutta ottaa ekologinen kompensaatio osaksi kaupunkien maankäytön suunnittelun rutiineja. Valiokunta ehdottaa lausumaa hyväksyttäväksi siitä, että vapaaehtoisen ekologisen kompensaation edistämiseksi kerätään ekologisen kompensaation pilottihankkeiden kautta parhaita käytäntöjä järjestelmän vapaaehtoisen käyttöönoton ja luotettavuuden kehittämiseksi (Valiokunnan lausumaehdotus 3). 

Hallituksen esitykseen sisältyvän arvion mukaan kaikkien lakiehdotukseen liittyvien uusien tehtävien hoitaminen edellyttää 22,5 henkilötyövuoden lisäresurssitarvetta luonnonsuojelun viranomaisissa, mikä vuositasolla tarkoittaisi 1,575 miljoonan euron lisäystä luonnonsuojeluun kohdennettavaan talousarviorahoitukseen. Ympäristöministeriö valmistautuu toteuttamaan laajan, erityisesti ekologiseen kompensaatioon liittyvän koulutuksen ennen lain voimaantuloa. Koulutus suunnataan viranomaisten lisäksi ympäristökonsulteille, yrityksille ja maanomistajaorganisaatioille. 

Metsästysmuistojen maahantuonti

Lakiehdotuksen 90 §:n 4 momentin mukaan metsästysmuistojen eli trofeiden maahantuontia ehdotetaan rajoitettavaksi nykyisestä siten, että kansainvälisen kaupan vuoksi maailmanlaajuisesti uhanalaisten, CITES-asetuksen liitteessä A mainittujen eläinlajien ja CITES-asetuksen liitteessä B mainituista lajeista afrikannorsun, argaalin, isosarvikuonon, jääkarhun, leijonan ja virtahevon yksilöitä tai niiden osia ei saa tuoda maahan metsästysmuistona. 

Ehdotettu säännös on uusi ja rajoittaisi metsästysmuistojen maahantuontia CITES-sopimusta ja EU:n yhteistä CITES-sääntelyä enemmän. Koska kielto olisi rajattu edellä esitetyllä tavalla, voisi kuitenkin jatkossakin valtaosaa CITES-sääntelyn piiriin kuuluvista trofeemetsästyksen kohteena olevista lajeista tuoda maahan metsästysmuistoina. Kiellon tarkoituksena on varmistaa, ettei maailmanlaajuisesti uhanalaisten lajien yksilöiden metsästyksellä ja niistä peräisin olevien metsästysmuistojen tuonnilla Suomeen edistetä näiden lajien häviämistä luonnosta. Tarkoituksena on myös edistää kansainvälistä työtä uhanalaisten lajien laittoman kaupan torjumiseksi.  

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että luonnonsuojelulainsäädäntö pohjautuu paljolti myös Suomea sitoviin kansainvälisiin velvoitteisiin ja EU-oikeuteen, joista on tehty selkoa lakiehdotuksen perusteluissa. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti todennut, ettei sen valtiosääntöisiin tehtäviin lähtökohtaisesti kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta. Toisaalta valiokunnan mukaan on sinänsä selvää, että Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin lainsäädäntö on ensisijaista suhteessa kansallisiin säännöksiin oikeuskäytännössä määriteltyjen edellytysten mukaisesti, eikä suomalaisessa lainsäädännössä ole syytä pyrkiä EU-oikeuden kanssa ristiriidassa oleviin ratkaisuihin. Täten ympäristövaliokunnan on vielä syytä tarkastella sääntelyä tältä kannalta. 

Valiokunta ehdottaa perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta ehdotuksen muuttamista siten, että sen soveltamisala rajataan selkeämmin koskemaan vain maahantuontia EU:n ulkopuolelta.  

Muutoksenhaku

Luonnonsuojelulakiehdotuksen 136 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi muutoksenhausta. Pykälä laajentaisi osin voimassa olevan lain 61 §:ää muutoksenhakuoikeuden kohteena olevien päätösten osalta, mutta muutoksenhakuun oikeutettujen piiri säilyisi ennallaan. Pykälään ehdotetaan sisällytettäväksi voimassa olevan lain 62 §:ää vastaavat säännökset, jotka koskevat valitusta hallinto-oikeuden päätöksestä. 

Perustuslakivaliokunta toteaa, että lain mukaiseen päätökseen saa pykäläehdotuksen mukaan hakea muutosta valittamalla noudattaen, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään, jollei jäljempänä toisin säädetä. Valitusoikeus on pykälän 4 momentin pääsäännön mukaan niillä, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Valitusoikeuden ehdotetaan siten olevan osin laajempi kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa. Ehdotetussa sääntelyssä jää kuitenkin epäselväksi, miksei valitusoikeutta ole myös niillä, joiden velvollisuutta asia saattaa koskea. Ottaen huomioon sääntelyn perusoikeusliitynnät ja selkeyden muutoksenhakusäännöstä voisi olla perusteltua täydentää. 

Ympäristövaliokunta ehdottaa pykälän täsmentämistä siten, että sen 4 momentin 1. virkkeeseen lisätään sana ”velvollisuutta”. 

Rangaistussäännökset

Luonnonsuojelulain uudistuksessa ei ollut tavoitteena muuttaa seuraamusjärjestelmää, eikä tarvetta tällaiseen nostettu myöskään esiin missään valmistelun vaiheessa. Näin ollen muutoksen edellyttämää yhteiskunnallista keskustelua hallinnollisen sanktioinnin soveltuvuudesta luonnonsuojelulain vastaiseen toimintaan, seuraamustason riittävyydestä ja suhteesta menettämisseuraamuksiin ei ole käyty. Tältä osin kyse olisi varsin isosta, jopa periaatteellisesta muutoksesta luonnonsuojelulain seuraamusjärjestelmään, joka vaatisi laajamittaisempaa arviointia. 

Rangaistussäännöksiä koskevien ehdotusten taustalla on tarve perustuslain edellyttämällä tavalla säätää nykyistä huomattavasti tarkemmin ja yksilöidymmin luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten vastaisten tekojen, laiminlyöntien tai muiden toimien rangaistavuudesta. Ehdotuksen tarkoituksena ei ole ollut varsinaisesti muuttaa nykyistä oikeustilaa, vaan saattaa rangaistuksia koskeva sääntely vastaamaan sille asetettuja tarkkuus- ja täsmällisyysvaatimuksia. 

Syyksiluettavuus

Lakivaliokunta toteaa luonnonsuojelulakiehdotuksen 133 §:n osalta, että syyksiluettavuutta koskevat ratkaisut ja säännösten keskinäinen loogisuus herättävät tietyiltä osin kysymyksiä. Kaikilta osin ei ole selvää, miksi valittu syyksiluettavuuden aste olisi perusteltu kunkin teon kohdalla ja millaisiksi käytännön soveltamistilanteet muodostuisivat syyksiluettavuutta koskevien erojen johdosta. Käytännössä kyse on pitkälti tahallisuuden ja huolimattomuuden välisestä rajanvedosta rangaistavaksi säädettyjen tekojen syyksiluettavuuden osalta. Esimerkkinä tästä on asiantuntijalausunnoissa esitetty, miksi esimerkiksi ehdotetun 133 §:n mukaan rauhoitetun eläinlajin tappaminen on rangaistavaa vasta tahallisena, mutta 75 §:ssä tarkoitetun suuren petolinnun pesäpuun hävittäminen tai vahingoittaminen, rauhoitetun linnun pesän tai munien haltuun ottaminen ja rauhoitetun eläinlajin yksilön vaihdanta ja kaupallinen hyödyntäminen olisi rangaistavaa jo huolimattomuudesta tehtynä. 

Tarkoituksena ei ole ollut muuttaa nykyistä oikeustilaa, vaan saattaa rangaistuksia koskeva sääntely vastaamaan sille asetettuja tarkkuus- ja täsmällisyysvaatimuksia. Sama koskee syyksiluettavuuden asteen määrittelyä. Ehdotetun 133 §:n 1 momentissa on siten noudatettu voimassa olevan lain lähtökohtaa siitä, että myös huolimattomuudesta tehty teko on rangaistavaa. Pykälän 2 momentissa puolestaan säädettäisiin niiden tekojen rangaistavuudesta, joiden osalta rangaistavuus edellyttäisi korkeampaa tahallisuusastetta kuin huolimattomuutta. 

Lakiin ehdotettu tarkennus eläinlajin yksilöiden tappamiselta edellytetyltä syyksiluettavuudelta (133 §:n 2 momentti) korjaisi voimassa olevassa laissa olevan ristiriidan eli sen, että voimassa olevan luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 1 kohdassa on kielletty ehdotetun lain mukaisesti rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen tappaminen tai pyydystäminen, mutta voimassa olevassa rangaistussäännöksessä (58 §) edellytetään tahallisuutta tai huolimattomuutta. Koska ehdotetussa 72 §:ssä on kielletty tahallinen tappaminen, syyksiluettavuuden asteen on oltava vastaava. Rangaistussäännös ei voi olla syyksiluettavuuden kannalta ankarampi kuin sen perusteena oleva aineellinen kielto. 

Valiokunta katsoo, että sääntelyn johdonmukaisuuden varmistaminen edellyttää huolellista lainvalmistelua ja oikeuskäytännön tuntemusta, jota ei ole mahdollista asianmukaisesti lyhyellä aikavälillä suorittaa. Valiokunta katsoo, että ympäristöministeriön tulee selvittää jatkossa lakivaliokunnan edellyttämällä tavalla luonnonsuojelulain rikkomiseen liittyvien rangaistussäännösten osalta syyksiluettavuutta koskevien säännösten johdonmukaisuus ja esittää tarvittavat korjausehdotukset (Valiokunnan lausumaehdotus 4). 

Menettämisseuraamukset

Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 134 §:n 1 momentin mukaan se, joka on syyllistynyt 132  tai 133 §:ssä tarkoitettuun tekoon, on tuomittava menettämään rikoksen kohteen valtiolle. Lisäksi on tuomittava 72 tai 76 §:n säännöksiä rikkonut menettämään valtiolle se arvo, joka rauhoitetulla eläimellä tai kasvilla on lajinsa edustajana. 

Ehdotetussa 134 §:ssä on tarkoitus hieman rajoittaa voimassa olevaan lakiin verrattuna mahdollisuutta tuomita menetetyksi arvo, joka rauhoitetulla eläimellä tai kasvilla on lajinsa edustajana. Jatkossa tällainen menettämisseuraamus voitaisiin ehdotuksen mukaan kohdistaa siihen, joka on rikkonut 72 ja 76 §:n rauhoitussäännöksiä, mikä tarkoittaa eläimen tai kasvin alun perin luonnosta erottanutta henkilöä. Ehdotus sulkisi kyseisen menettämisseuraamuksen soveltamisalan ulkopuolelle esimerkiksi luonnosta laillisesti ennen rauhoittamista erotetut kokoelmat ja rauhoitettujen lajien maahantuonnin. Menettämisseuraamusta kuvaillaan säännöskohtaisissa perusteluissa vahingonkorvausluonteiseksi. 

Lakivaliokunta katsoo, että ehdotetun sääntelyn ei tule heikentää rikosoikeuden ennalta ehkäisevää vaikutusta rauhoitettujen ja uhanalaisten lajien yksilöillä käytävään kauppaan. Lakivaliokunta esittää, että ympäristövaliokunta arvioi 134 §:n menettämisseuraamuksia koskevan sääntelyn asianmukaisuuden erityisesti siltä osin kuin sillä rajoitetaan menettämisseuraamuksen käyttöä nykyisestä.  

Hallintovaliokunta esittää, että ehdotetun lain 134 §:ää muutetaan siten, että myös ehdotetun lain 89 (eliöiden hallussapito, vaihdanta ja kaupallinen hyödyntäminen) ja 90 §:n (eliölajien maahantuonti ja maastavienti) perusteella rangaistavaksi säädettävään menettelyyn syyllistyneet henkilöt voidaan saattaa vastuullisiksi teon kohteena olleiden eläin- ja kasvilajien luonnonsuojelullisen arvon korvaamisesta. 

Voimassa oleva sääntely on johtanut tilanteisiin, joissa menettämisseuraamusta on vaadittu sinänsä laillisesti kotimaassa haltuun saaduista yksilöistä. Hallituksen esityksen mukainen yksilön arvoa lajinsa edustajana koskeva menettämisseuraamus ei jatkossa koskisi laillisesti haltuun saadun yksilön vaihdannan, hallussapidon tai maastaviennin kiellon rikkomista. Tällaiseen rikokseen syyllistynyt voitaisiin kuitenkin edelleen tuomita menettämään valtiolle rikoksen kohde eli rauhoitettu eläin tai kasvi ehdotetun 134 §:n ensimmäisen virkkeen nojalla.