Hallituksen esityksellä pannaan luonnonsuojelulain osalta täytäntöön ns. RED III -direktiivinEuroopan parlamentin ja neuvoston uusiutuvan energian direktiiviä muuttava direktiivi (EU) 2023/2413 kansallisen täytäntöönpanon edellyttämät muutokset. Kokonaisuudessaan direktiivin toimeenpano edellyttää muutoksia pääasiassa työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalalla, kuten lakiin biopolttoaineista, bionesteistä ja biomassapolttoaineista. Luonnonsuojelulakiin sisältyvän sääntelyn osalta täytäntöönpanon määräaika on kuitenkin jo 1.7.2024 ja muun sääntelyn osalta myöhemmin. 

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi neljää luonnonsuojelulain säännöstä direktiivin täytäntöönpanemiseksi. Muutokset koskevat yhden teknisen korjauksen ohella menettelyllistä yhdistämistä, erittäin tärkeän yleisen edun mukaiseksi määrittämistä sekä sitä, milloin rauhoitetun eläinlajin yksilön tappamista tai häiritsemistä ei ole pidettävä tahallisena. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana seuraavin huomautuksin. 

Natura-arvioinnin ja ympäristövaikutusten arvioinnin yhdistäminen uusiutuvan energian hankkeissa

Luonnonsuojelulain 35 §:n momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että Natura 2000 -verkostoon kohdistuvien vaikutusten arviointi tehdään aina ympäristövaikutusten arviointimenettelyn yhteydessä, jos kyse on ympäristövaikutusten arviointia edellyttävästä uusiutuvan energian tuotantolaitosten, eri uusiutuvia energialähteitä yhdistävien laitosten, lämpöpumppujen ja samalla paikalla sijaitsevien energiavarastojen, rakentamista, päivittämistä ja käyttöä koskevasta hankkeesta tai tällaisten laitosten, lämpöpumppujen ja varastojen sähköverkkoon liittämistä ja uusiutuvan energian lämmitys- ja jäähdytysverkkoihin liittämistä koskevasta hankkeesta. 

Valiokunta toteaa, että uusiutuvan energian hankkeiden osalta nyt velvoittavaksi ehdotettava yhteisarviointi on jo käytännössä pääsääntö ja ehdotetun muutoksen merkitys siten vähäinen. Koska arvioinnin sisältövaatimuksia ei muuteta, esitys ei vaikuta ympäristövaikutusten ja Natura-vaikutusten arvioinnin laadukkuuteen. Valiokunta korostaa laadukkaiden arviointien merkitystä ja toteaa, että käytännön työssä merkityksellinen on opas "Luontoselvitykset ja luontovaikutusten arviointi"Suomen ympäristökeskuksen raportteja 43/2023: Luontoselvitykset ja luontovaikutusten arviointi. Opas tekijälle, tilaajalle ja viranomaiselle. 2. korjattu painos. Katariina Mäkelä ja Pälvi Salo, joka ohjaa luontoselvitysten tilaajia ja tekijöitä sekä viranomaisia ja muita aiheen parissa työskenteleviä luonnonarvojen riittävän laajaan, tarkkaan ja asiantuntevaan selvittämiseen sekä asianmukaiseen luontovaikutusten arviointiin. Ohjeistuksella voidaan vaikuttaa myös viranomaisten tulkinnan yhtenäistämiseen selvitysten tarvittavasta laajuudesta ja riittävyydestä. 

Uusiutuvan energian hankkeiden määrittely erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi ja kansanterveyttä ja turvallisuutta palveleviksi

Luonnonsuojelulain 39 § koskee valtioneuvoston mahdollisuutta myöntää lupa tai hyväksyä tai vahvistaa suunnitelma, joka merkittävästi heikentäisi Natura 2000 -verkostoon sisältyvän alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja. Edellytyksenä poikkeamiselle on, 1) että hankkeelle tai suunnitelmalle ei ole vaihtoehtoista ratkaisua ja 2) että hanke tai suunnitelma on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä. Lisäksi valtioneuvoston tulisi määrätä Natura 2000 -verkoston yhtenäisyydelle tai luonnonarvoille aiheutuvien heikennysten korvaamiseksi tarvittavista toimenpiteistä. 

Luonnonsuojelulain 83 §:n 1 momentin mukaan poikkeus luonnonsuojelulain lajirauhoituksista ja eliölajien esiintymispaikkoja koskevista hävittämis- ja heikentämiskielloista voidaan myöntää, jos poikkeus ei haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä tai sen saavuttamista. Lisäksi 2 ja 3 momentin mukaan kaikkien lintulajien ja lain 78 §:ssä tarkoitettujen tiukkaa suojelua edellyttävien eliölajien osalta on edellytyksenä, ettei ole muuta tyydyttävää ratkaisua poikkeuksen myöntämiselle. Edelleen kolmantena edellytyksenä lintulajien osalta on, että poikkeus on tarpeen joko 1) eläimistön tai kasviston suojelemiseksi, 2) kansanterveyden, lentoturvallisuuden tai muun yleisen turvallisuuden turvaamiseksi, 3) viljelmille, kotieläimille, metsille, kalataloudelle tai vesistöille koituvan vakavan vahingon estämiseksi tai tutkimus- ja opetustarkoituksen, kannan lisäämis- tai uudelleenistutustarkoituksen taikka näitä varten tapahtuvan kasvatuksen mahdollistamiseksi. Lain 78 §:ssä tarkoitettujen tiukkaa suojelua edellyttävien eliölajien osalta vastaavasti kolmantena edellytyksenä on, että poikkeus on tarpeen 1) luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemiseksi tai luontotyyppien säilyttämiseksi, 2) erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta tai vesistöjä taikka muuta omaisuutta, 3) kansanterveyttä tai yleistä turvallisuutta koskevista taikka muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle tai 4) näiden eliölajien tutkimus- ja koulutus-, uudelleensijoittamis- tai uudelleenistuttamistarkoituksessa taikka näiden tarkoitusten kannalta tarvittavien lisääntymistoimenpiteiden vuoksi, mukaan lukien kasvien keinotekoinen lisääminen. 

Hallituksen esityksessä ehdotetaan 39 ja 83 §:iin lisättäväksi uusi 4 momentti, jonka mukaan tiettyjen uusiutuvan energian tuotantolaitosten ja energiansiirron katsotaan olevan erittäin tärkeän yleisen edun mukaisia hankkeita ja palvelevan kansanterveyttä ja turvallisuutta. Uusi momentti tarkoittaa sitä, että uusiutuvan energian hankkeille voidaan myöntää poikkeus luonnonsuojelulain lajisuojeluun (83 §) ja Natura 2000 -verkostoon (39 §) liittyvistä säännöksistä, mikäli kaikki laissa säädetyt, kumulatiiviset edellytykset poikkeuksen myöntämiselle täyttyvät. Säännös selventää, että lintujen osalta 83 §:n 2 momentin kohdan edellytyksen kansanterveyden tai muun yleisen turvallisuuden turvaamiseksi voidaan katsoa täyttyvän uusiutuvan energian hankkeiden osalta ja lain 78 §:ssä tarkoitettujen tiukkaa suojelua edellyttävien eliölajien osalta pykälän 3 momentin edellytyksen kansanterveyttä tai yleistä turvallisuutta koskevasta taikka muusta erittäin tärkeän yleisen edun syystä voidaan katsoa täyttyvän. 

Valiokunta korostaa, että kysymyksessä on vain yhden poikkeusedellytyksen täyttyminen näiden hankkeiden osalta, jonka lisäksi muiden laissa säädettyjen poikkeusedellytysten on täytyttävä. Ehdotettavat muutokset lain 39 ja 83 §:ään eivät siten lievennä poikkeusedellytyksiä nykyisestä siltä osin, että poikkeus edelleen voitaisiin myöntää vain, mikäli ei ole muuta tyydyttävää ratkaisua hankkeen tavoitteen saavuttamiseksi. Lajirauhoituksen osalta poikkeus ei myöskään saa johtaa lajin suojelutilanteen heikkenemiseen. Natura 2000 -verkoston suojelusta poikkeamisen edellytyksenä lisäksi on edelleen, että hankkeen tai suunnitelman toteuttamiseen on pakottava syy ja verkoston yhtenäisyydelle aiheutuva haitta on kompensoitava. 

Valiokunta toteaa, että tällainen direktiivin 16 f artiklaa vastaava säännös sisältyy 30.12.2022—30.6.2024 voimassa olevaan uusiutuvan energian nopeuttamisasetuksen 3 artiklaan. Asetukseen sisältyvää erittäin tärkeän yleisen edun säännöstä ei ole elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten ympäristöministeriölle toimittamien päätösten perusteella ollut tarvetta soveltaa tähän mennessä yhtään kertaa poikettaessa luonnonsuojelulain lajirauhoitus- tai elinympäristöjen suojelua koskevista säännöksistä. Myöskään yhtään hakemusta Natura 2000 -verkoston suojelusta poikkeamiseksi ei ole tehty valtioneuvostolle. Vastaava määritelmä sisältyy myös 23.5.2024 voimaan tulleeseen kriittisiä raaka-aineita koskevan asetuksen 10 artiklaanEuroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU 2024/1252) puitteiden vahvistamisesta kriittisten raaka-aineiden turvatun ja kestävän tarjonnan varmistamiseksi ja asetusten (EU) N:o 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 ja (EU) 2019/1020 muuttamisesta. Sen mukaan unionissa toteutettavien kriittisten raaka-aineiden strategisten hankkeiden voidaan katsoa olevan erittäin tärkeän yleisen edun mukaisia sillä edellytyksellä, että kaikki kulloinkin kyseessä olevat, muun muassa luonto- ja lintudirektiivissä säädetyt edellytykset täyttyvät. 

Direktiivi mahdollistaa sen, että erittäin tärkeän yleisen edun mukaiseksi määriteltäisiin vain tietyt teknologiat tai hankkeet. Sen mukaan jäsenvaltiot voivat asianmukaisesti perustelluissa ja erityisissä olosuhteissa rajoittaa kyseisen artiklan soveltamisen koskemaan alueensa tiettyjä osia sekä tietyn tyyppisiä teknologioita tai tiettyjä teknisiä ominaisuuksia käsittäviä hankkeita kansallisissa energia- ja ilmastosuunnitelmissaan esitettyjen painopisteiden mukaisesti. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on ehdotettu, että esimerkiksi vesivoima tulisi rajata soveltamisalan ulkopuolelle. Valiokunta katsoo, ettei rajauksille ole katsottava olevan tarvetta tai perusteita. Direktiivin täytäntöönpano vaikuttaa käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen osalta vain hyvin rajatusti mahdollisuuksiin poiketa luonnonsuojelulain edellytyksistä uusiutuvan energian hankkeissa, ei laajemmin uusiutuvan energian hankkeiden valintoihin. Koska valiokuntakuulemisessa on noussut asiaa koskevaa huolta esiin, valiokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että uusien säännösten soveltamista seurataan tarkasti ja soveltamisalan mahdollista rajoittamistarvetta selvitetään välittömästi, jos edellä kuvattu tilanne muuttuu. 

Rauhoitettujen eläinlajien yksilöiden tappamisen ja häiritsemisen tahallisuuden rajaus uusiutuvan energian hankkeissa

Luonnonsuojelulain 70 §:ssä kielletään rauhoitettujen eläinlajien tahallinen tappaminen tai pyydystäminen ja rauhoitettujen yksilöiden tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla. Lähtökohtana on ollut, että rauhoitettujen eläinlajien yksilöiden tappaminen ja pyydystäminen on kiellettyä, mutta vain tahallisena toimintana. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin todennut ratkaisussaan 2015:124, että unionin tuomioistuimen luontodirektiiviä koskenutta päätöstä asiassa C-103/00 on tulkittava siten, että tapauksessa kyseessä ollut toiminta (mopedien käyttäminen ja alusten pitäminen alueen lähellä) oli häiritsemistä, vaikka toiminnan tietoinen tai tavoiteltu tarkoitus ei ollut häiritä suojeltua lajia. Tämän mukaisesti korkein hallinto-oikeus katsoi ratkaistavanaan olleessa asiassa, että jos turvetuotannosta voi aiheutua häiriöitä, jotka vaikuttavat haitallisesti maakotkan pesintään, tällaista toimintaa on pidettävä tahallisena häiritsemisenä, vaikka toiminnan varsinaisena tavoiteltuna tuloksena ei olisi häirintä. 

RED III -direktiivissä tunnistetaan kuvattu ristiriita ja, 16 b artiklan mukaan, jos uusiutuvan energian hankkeessa on toteutettu tarvittavia lieventäviä toimenpiteitä, luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan ja lintudirektiivin 5 artiklan nojalla suojeltujen lajien mahdollista tappamista tai häiritsemistä ei pidetä tahallisena. Hallituksen esityksessä ehdotetaan 70 §:ään uutta 5 momenttia, jonka mukaan uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyistä ja eräistä muista hallinnollisista menettelyistä annetussa laissa tarkoitetun uusiutuvan energian tuotantolaitoksen rakentamisessa ja käytössä tapahtuvaa rauhoitetun lajin yksilön tappamista tai häiritsemistä ei pidetä tahallisena, jos rakentamisen ja toiminnan aikana on lieventävin toimenpitein asianmukaisesti pyritty estämään rauhoitettujen lajien kuolema ja niihin kohdistuvat häiriöt. 

Direktiivissä ei tarkenneta, mitä lieventävillä toimenpiteillä tarkoitetaan. Valiokunta toteaa, että asianmukaiset välttämis- ja lieventämiskeinot riippuvat kulloisestakin uusiutuvan energian tuottamismuodosta ja kulloinkin kyseessä olevasta eliölajista, joten asianmukaisten toimenpiteiden määrittely lainsäädännön tasolla ei ole mahdollista. Tärkein keino välttää linnustovaikutuksia on kuitenkin sijoittaa tuulivoimalat tärkeiden linnustoalueiden ja lentoreittien ulkopuolelle, ja tämä ratkaistaan pääasiassa jo tuulivoimarakentamisen edellyttämän yleiskaavan laatimisen yhteydessä, jotta maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n edellyttämällä tavalla varmistetaan luonnonarvojen vaaliminen. Muita lintulajeihin kohdistuvien haittavaikutusten lievennyskeinoja ovat rakentamisen ajoittaminen pesimäkauden ulkopuolelle, voimalatyypin ja -koon valinta mahdollisimman vähän lintuja häiritseväksi sekä lentoestevalojen kirkkauden ja välkkymisnopeuden säätäminen mahdollisimman vähän lintuja houkuttelevaksi. Sähkönsiirron toteuttaminen maakaapeleilla tai ilmajohtojen merkitseminen huomiopalloilla vähentävät myös linnustovaikutuksia tehokkaasti. Muihin eliölajeihin kohdistuvia tuulivoimarakentamisen vaikutuksia ja haittojen välttämis- ja lieventämiskeinoja tarkastellaan Euroopan komission julkaisemassa ohjeasiakirjassa koskien tuulivoimahankkeita ja EU:n luontolainsäädäntöä.Komission ilmoitus C(2020) 7730 final, Bryssel, 18.11.2020 

Käytännössä lupaviranomaisen tulee pyytää lausunto luonnonsuojeluviranomaisena toimivalta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta luonnonsuojelulain mukaisuudesta, jolloin lausunnossa voidaan ottaa kantaa välttämis- ja lieventämistoimenpiteiden asianmukaisuuteen. Näin on toimittava tälläkin hetkellä kaikkien niiden ympäristönkäyttöä koskien lakien soveltamisessa, joihin sisältyy luonnonsuojelulain noudattamista koskeva viittaussäännös (maankäyttö- ja rakennuslaki, maa-aineslaki, kaivoslaki, yksityistielaki, laki liikennejärjestelmistä ja maanteistä, ratalaki), koska lupaviranomaisen on varmistettava luonnonsuojelulain mukaisuus ennen päätöksen antamista, joten tämä ei edellytä muutosta asianmukaiseen hallintokäytäntöön. 

Valiokunta pitää tärkeänä, että ELY-keskuksilla on riittävät voimavarat hallituksen esityksen mukaisiin tehtäviinsä. Laadukas asioiden käsittely edistää luonnon monimuotoisuutta ja ympäristövaatimuksia koskevien tavoitteiden toteutumista, hankkeiden sosiaalista hyväksyttävyyttä ja kansalaisten omaisuudensuojaa. Valtion aluehallinnon uudistamisella on mahdollista saada merkittäviä hyötyjä, kun ympäristöllisiä lupa-, ohjaus- ja valvontatehtäviä kootaan yhteen virastoon. Uudistuksen avulla voidaan tehostaa toimintaa ja parantaa tiedonsiirtoa, kun eri toiminnot ovat samassa viranomaisessa. Sujuva luvitus varmistetaan huolehtimalla lupaviranomaisten ja hallinto-oikeuksien hyvästä asiakaspalvelukyvystä ja johtamisesta, toimivista digitaalisista järjestelmistä sekä riittävästä resursoinnista. Yhteen virastoon koottavissa viranomaistoiminnoissa on huolehdittava alueellisten olosuhteiden tunnustamisen osaamisesta. 

Lopuksi

Ilmastotavoitteiden saavuttaminen edellyttää mittavia investointeja puhtaaseen energiaan, ja Suomella on historiallinen tilaisuus paitsi saavuttaa hiilineutraalius myös hyötyä puhtaan siirtymän investointiaallosta. Valiokunta pitää ymmärrettävänä, että tämä teolliseen vallankumoukseen rinnastuva energiamurros herättää yleisellä tasolla myös huolta uusiutuvan energian hankkeiden, erityisesti tuuli- ja aurinkovoimahankkeiden, mahdollisista kielteisistä vaikutuksista asuinympäristön viihtyisyyteen, maisemaan ja luonnon monimuotoisuuteen. Valiokunta pitää pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman tavoin tärkeänä, että tavoitteena on kannustaa puhtaiden ratkaisujen valitsemiseen, mutta päästöjen rinnalla huomioidaan toiminnan muut ympäristölliset vaikutukset esimerkiksi biodiversiteettiin ja kestävään kehitykseen. Kansallisen ja alueellisen tason maankäytön suunnittelulla uusiutuvan energian tuotanto olisi tärkeää toteuttaa niin, että myös jännitteet luonnon monimuotoisuuden turvaamisen, uusiutuvan energiantuotannon ja metsäbiotalouden välillä jäävät mahdollisimman vähäisiksi. Valiokunta kuitenkin katsoo, että käsiteltävänä olevalla hallituksen esityksellä pannaan rajatulta osin täytäntöön pakottavaa EU-lainsäädäntöä eikä edellä mainittujen yleisten kysymysten käsittely laajemmin ole tässä yhteydessä relevanttia.