Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetuilla rajavartiolain (578/2005), henkilötietojen käsittelystä Rajavartiolaitoksessa annetun lain (639/2019) ja eräiden alusten ja niitä palvelevien satamien turvatoimista ja turvatoimien valvonnasta annetun lain (485/2004) muutosten tarkoituksena on mahdollistaa nykyaikaisen teknologian hyödyntäminen rajaturvallisuuden ylläpitämisessä ja muissa keskeisissä Rajavartiolaitoksen lakisääteisissä tehtävissä. Esityksen tavoitteena on edelleen kehittää Rajavartiolaitoksen hybridiuhkien torjuntavalmiutta. 

Itärajan rajaturvallisuustilanne sekä merialueiden turvallisuustilanne on nopeasti heikentynyt viimeisen kahden vuoden aikana. Esityksellä pyritään vastaamaan muuttuneen toimintaympäristön vaatimuksiin. Hallintovaliokunta katsoo, että ehdotetut lakimuutokset parantavat Rajavartiolaitoksen mahdollisuuksia toteuttaa rajavalvontaa antamalla sille uusia keinoja valvonnan toteuttamiseksi. Ehdotettu teknisen valvonnan käyttöalueen laajentaminen sekä uusi ehdotettu toimivaltuus radiotekniseen valvontaan parantavat mahdollisuuksia havaita laittomia rajanylityksiä ja muita rajaturvallisuuden kannalta merkityksellisiä ilmiöitä. 

Ehdotettu sääntely liittyy keskeisesti Rajavartiolaitoksessa käynnissä oleviin hankkeisiin ulkorajojen valvontatekniikan uudistamiseksi sekä vanhenevien ulkovartiolaivojen ja valvontalentokoneiden korvaamiseksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että Rajavartiolaitoksen valvontajärjestelmissä hyödynnetään kehittynyttä teknologiaa mahdollisimman tarkoituksenmukaisella tavalla. 

Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 15/2024 vp) mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Hallintovaliokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä tästä mietinnöstä ilmenevin huomioin ja muutosehdotuksin.  

Tekninen valvonta

Rajavartiolaitoksen suorittaman teknisen valvonnan tarkoitusta ja käyttöaluetta ehdotetaan rajavartiolain 29 §:ssä laajennettavaksi. Ehdotuksessa teknisellä valvonnalla tarkoitetaan jatkuvaa tai toistuvaa kulkuneuvoihin, kulkuneuvon kuljettajiin, jalankulkijoihin tai yleisöön kohdistuvaa teknisellä laitteella tapahtuvaa katselua tai kuuntelua sekä äänen tai kuvan automaattista tallentamista. Sääntelyä täydennetään siten, että Rajavartiolaitos voi suorittaa teknistä valvontaa myös yleisemmin merialueella, ilmatilassa sekä Rajavartiolaitoksen hallinnassa olevilla alueilla ja niiden välittömässä läheisyydessä. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Rajavartiolaitoksen teknisen valvonnan painopiste on edelleen rajavalvonnan suorittaminen ulkorajan läheisyydessä. Ehdotettavat muutokset mahdollistavat kuitenkin teknisen valvonnan käyttämisen myös muualla, jos se on tarpeen rajavalvonnan suorittamiseksi, rajaturvallisuuden tai rajajärjestyksen ylläpitämiseksi, Rajavartiolaitoksen valvontatehtävissä tai Rajavartiolaitoksen toiminnan suojaamiseksi. Teknisen valvonnan keskeisenä tarkoituksena on antaa ennakkovaroitus häiriöistä ja mahdollistaa Rajavartiolaitoksen tehokkaat toimet niihin puuttumiseksi. Hallintovaliokunta pitää teknisen valvonnan tarkoituksen ja käyttöalueen laajennusta perusteltuna. Valiokunta pitää myös tärkeänä, että teknisen valvonnan käyttöalan laajentamisen myötä Rajavartiolaitos kykenee kohdentamaan henkilöstövoimavaransa nykyistä paremmin niihin lakisääteisiin tehtäviinsä, jotka vaativat nimenomaan ihmisen toimenpiteitä.  

Valiokunta toteaa, että Rajavartiolaitoksen toiminnan mukaan lukien tekninen valvonta, on kohdennuttava rajavartiolain 4 §:n mukaisille alueille. Muualla Rajavartiolaitos toimii vain, jos se on tarpeen sen lakisääteisen tehtävän loppuun saattamiseksi, virka-avun antamiseksi taikka tuen antamiseksi toiselle suomalaiselle viranomaiselle. Ehdotettu muutos ei laajenna Rajavartiolaitoksen toimialuetta. Valiokunta tuo tässä yhteydessä esiin, että normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa Rajavartiolaitoksen hallinnassa olevien alueiden määrä voi tilapäisesti kasvaa. Rajavartiolaitos voi kohottaa valmiuttaan esimerkiksi laajamittaisen maahantulon tilanteessa. Tällöinkin Rajavartiolaitoksen toimintaa rajoittaa rajavartiolain 4 §:n sääntely.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota 29 §:n 2 momentin täsmentämistarpeeseen sen vuoksi, että esityksen perustelujen mukaan ilmatilassa suoritettavassa valvonnassa kyse on nimenomaisesti ilmatilan teknisestä valvonnasta, ei maassa tapahtuvan toiminnan valvonnasta ilmatilasta käsin. Valiokunnan saaman selvityksen ja hallituksen esityksen perustelujen mukaan kyseessä on nimenomaisesti ilmatilan valvonta teknisen valvonnan keinoin esimerkiksi miehittämättömien ilma-alusten havaitsemiseksi. Ehdotuksen 29 §:n 1 momentin mukaan valvonta on jatkuvaa tai toistuvaa, joten sääntelyä ei käytännössä sovelleta tilapäisluonteiseen kameravalvontaan esimerkiksi ilma-aluksesta käsin. Sääntelyn kokonaisuus huomioon ottaen hallintovaliokunta ei pidä tarkoituksenmukaisena muuttaa pykälän sanamuotoa ilmatilan valvonnan osalta.  

Radiotekninen valvonta

Rajavartiolakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 29 a § radioteknisestä valvonnasta. Radioteknisellä valvonnalla tarkoitetaan ehdotetun säännöksen mukaan jatkuvaa tai toistuvaa muulla teknisellä laitteella kuin tutkalla tapahtuvaa radiotaajuisten sähkömagneettisten aaltojen ja radiolaitteiden havaitsemista, tunnistamista, paikantamista, yksilöintiä ja seurantaa sähkömagneettisten aaltojen omaisuuksien avulla. 

Rajavartiolaitoksella on ehdotetun säännöksen mukaan oikeus suorittaa radioteknistä valvontaa valtakunnanrajan läheisyydessä, merialueella, meren rannikolla, ilmatilassa, rajanylityspaikalla ja sen välittömässä läheisyydessä sekä Rajavartiolaitoksen hallinnassa olevalla alueella ja sen välittömässä läheisyydessä. Kyse on alueista, joille Rajavartiolaitoksen toiminta muutoinkin kohdentuu rajavartiolain 4 §:n mukaisesti. Rajavartiolaitoksella on ehdotetun säännöksen mukaan oikeus suorittaa radioteknistä valvontaa myös ilmeisessä hädässä tai välittömässä vaarassa olevan henkilön paikantamiseksi. Rajavartiolaitos voi näissä tilanteissa hyödyntää valvontateknologiaa tarvittaessa koko Suomen alueella. 

Radioteknisen valvonnan tarkoituksena on rajavalvonnan, rajaturvallisuuden ylläpitämisen, rajajärjestyksen ylläpitämisen tai Rajavartiolaitoksen toiminnan suojaamisen kannalta tarpeellisen tilannekuvan muodostaminen. Radioteknisen valvonnan tavoitteena on tuottaa ajantasaista tilannetietoa ensisijaisesti Rajavartiolaitoksen operatiivisen toiminnan tueksi. Valvonnan avulla saadaan myös merkityksellistä tietoa rajaturvallisuutta ja Suomen kansallista turvallisuutta koskevan valtionjohdon päätöksenteon tueksi. Tavoitteena on muodostaa reaaliaikainen tilannekuva tietyllä alueella olevista radiolaitteista. Radioteknisen valvonnan avulla voidaan esimerkiksi tunnistaa, jos tietyllä rajan läheisellä alueella on tavanomaista enemmän matkapuhelimia tai muita radiolaitteita.  

Hallintovaliokunta katsoo, että radioteknisen valvonnan myötä Rajavartiolaitoksen ennakointi- ja reagointikyky nopeasti muuttuviin turvallisuustilanteisiin paranee valtakunnanrajoilla ja merialueilla. Samalla radiotekninen valvonta mahdollistaa Rajavartiolaitoksen resurssien tehokkaan käytön.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota samoin kuin edellä teknisen valvonnankin osalta siihen, että 29 a §:n säännöstekstiä tulisi myös täsmentää ilmatilan valvonnan osalta. Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että radioteknistä valvontaa on tarkoitus kohdistaa sekä ilmatilaan (esim. miehittämättömien ilma-alusten havainnointi) että ilmatilasta käsin muuhun valvottavaan alueeseen (esim. Rajavartiolaitoksen valvontalentokoneisiin sijoitettujen laitteiden avulla). Valiokunta ei säännöksen kokonaisuus huomioon ottaen pidä tarkoituksenmukaisena muuttaa pykälän sanamuotoa ilmatilan valvonnan osalta. 

Hallintovaliokunta pitää ehdotettua radioteknisen valvonnan sääntelyä selkeänä sekä valvonnan alueellisen että asiasisällöllisen kohdentumisen osalta. Valiokunta kuitenkin toteaa, että hallituksen esityksen sisältämän rajavartiolain 29 a §:ssä on kirjoitusvirhe, joka on tarpeen korjata. Lisäksi valiokunta katsoo, että radioteknisen valvonnan sääntelyn tulee koskea jatkuvan ja toistuvan valvonnan lisäksi myös lyhytkestoisempaa valvontaa. Radioteknisen valvonnan sääntelyn on tarkoituksenmukaista kattaa kaikki kyseisen valvontakyvyn avulla suoritettava toiminta. Valiokunta viittaa tässä yhteydessä yksityiskohtaisiin perusteluihin, joissa on kuvattu muutoksia tarkemmin. 

Luottamuksellisen viestin suoja

Perustuslakivaliokunnan lausunnosta (PeVL 15/2024 vp) ilmenee, että uudessa sääntelyssä radiotekninen valvonta kohdistuu osittain sellaiseen viestiliikenteeseen, joka ei kuulu perustuslain 10 §:n 2 momentin mukaisen luottamuksellisen viestin salaisuuden piiriin. Osin kyse on kuitenkin sanotun suojan piiriin kuuluvasta viestiliikenteestä. Siten lakiehdotusta on tarkasteltava luottamuksellisen viestin salaisuuden rajoittamisena.  

Perustuslakivaliokunnan mielestä sääntely radioteknisestä valvonnasta muodostuu nyt arvioitavassa sääntely-yhteydessä ja ehdotetussa laajuudessa ottaen erityisesti huomioon valvonnalle laissa ehdotetut rajoitukset suhteellisen vähäiseksi puuttumiseksi luottamuksellisen viestin salaisuuden suojaan. Nyt ehdotettua sääntelyä radioviestinnän välitystietojen käsittelystä voidaan arvioida perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten mukaan. Sääntely ei muodostu ongelmalliseksi tältä kannalta. Hallintovaliokunta painottaa tässä yhteydessä vielä saamaansa selvitykseen perustuen, että ehdotettu sääntely ei tarkoita luottamuksellisen viestin salauksen purkamista ja viestin sisällön selvittämistä. 

Hallintovaliokunta tuo myös esiin, että radioteknisessä valvonnassa on kyse erityyppisestä toimivaltuudesta ja tietojen käsittelystä kuin televalvonnassa tai teleosoitteen tai telepäätelaitteen yksilöintitietojen hankkimisessa. Ehdotettu sääntely sisältää nimenomaisen velvoitteen hävittää sellainen mahdollisesti tallentunut aineisto, joka ei ole toimivaltuuden käyttöedellytysten mukaista. Valiokunta katsoo, ettei edellä todettu huomioon ottaen ole tarkoituksenmukaista rajoittaa säännöstasolla valvonnassa hyödynnettävän teknisen laitteiston ominaisuuksia. 

Henkilötietojen käsittely

Hallituksen esityksestä ilmenee, että Rajavartiolaitoksen suorittamassa teknisessä ja radioteknisessä valvonnassa käsitellään sekä henkilötietoja että muita tietoja. Tietojen käsittelyyn sovelletaan ehdotuksen mukaan kokonaisuudessaan Rajavartiolaitoksen henkilötietojen käsittelystä annetun lain (639/2019, jäljempänä Rajavartiolaitoksen henkilötietolaki) sääntelyä. Esityksessä on tuotu esiin se, mihin tarkoituksiin teknisen valvonnan ja radioteknisen valvonnan avulla saatuja tietoja saadaan käyttää ja luovuttaa. Teknisen valvonnan osalta sääntely on sisällöllisesti voimassa olevaa lakia vastaava. Radioteknisen valvonnan osalta tietojen käyttö on rajattu lähtökohtaisesti ainoastaan alkuperäiseen käsittelytarkoitukseen. Radioteknisen valvonnan avulla saatuja tietoja ei siten saa toissijaisesti käsitellä esimerkiksi rikostorjunnan tarkoituksiin eikä tällä tavoin kiertää vastaavan kaltaisille salaisille tiedonhankintakeinoille säädettyjä käyttökynnyksiä. 

Hallintovaliokunta tuo myös esiin, että radioteknisen valvonnan tallenteita ei myöskään sellaisenaan luovuteta toisen viranomaisen käyttöön. Radioteknisen valvonnan tietoja on kuitenkin mahdollista käyttää Rajavartiolaitoksessa, vastaavasti kuin muitakin Rajavartiolaitoksen rekisterinpidossa olevia tietoja, voimassa olevan lain 16 §:n 2 momentin mukaisiin toissijaisiin tarkoituksiin, joita ovat laillisuusvalvonta-, analyysi-, suunnittelu- ja kehittämistoiminta sekä rajoitetusti koulutustoiminta. Hallintovaliokunta täsmentää, että Rajavartiolaitoksen henkilötietolaissa säädetään nimenomaisesti Rajavartiolaitoksen oikeudesta käsitellä henkilötietoja. 

Valiokunta toteaa lisäksi, että ilmeisessä hädässä tai välittömässä vaarassa olevan henkilön paikantamista koskevan tehtävän yhteydessä saadut tiedot on mahdollista luovuttaa tehtävän vastuuviranomaiselle, jos kyse on poliisin tai pelastusviranomaisen lukuun suoritettavasta tehtävästä. Myöskään tältä osin kyse ei ole radioteknisen valvonnan tallenteiden luovuttamisesta, vaan Rajavartiolaitoksen suorittamaan virka-aputehtävään liittyvistä tiedoista.  

Valiokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että tekninen valvonta ja radiotekninen valvonta eivät lähtökohtaisesti sisällä valtiosääntöisesti arkaluonteisten henkilötietojen käsittelyä, koska tekniset laitteet eivät kerää tällaista tietoa. Kumpikaan valvontamuoto ei myöskään lähtökohtaisesti sisällä erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittelyä, mutta tältä osin valvontaan sovelletaan tarvittaessa Rajavartiolaitoksen henkilötietolain 4 §:n sääntelyä käsittelyn välttämättömyydestä.  

Ehdotetun 29 a §:n 5 momentin mukaan radioteknisestä valvonnasta ei erikseen ilmoiteta. Esityksen perustelujen mukaan ilmoittaminen olisi käytännössä mahdotonta, koska teknisten laitteiden sensorit keräisivät tietoa sijaintipaikkaansa laajemmalta alueelta etenkin silloin, kun radioteknistä valvontaa suoritettaisiin liikkuvasta kohteesta, kuten Rajavartiolaitoksen vartiolaivasta tai valvontalentokoneesta. Perustelujen mukaan rekisterinpitäjänä toimivan Rajavartiolaitoksen esikunnan tulee tämän vuoksi kiinnittää erityistä huomiota rekisteröityjen informointiin muulla tavoin tietosuojalainsäädännön edellyttämällä tavalla. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tämä sisältää käytännössä muun muassa asianmukaisen, rekisteröityjen saatavilla olevan tietosuojaselosteen laatimisen sekä tarvittavan muun informoinnin esimerkiksi Rajavartiolaitoksen internetsivuilla, muissa sähköisissä kanavissa tai muulla tarkoituksenmukaisella tavalla. Hallintovaliokunta katsoo, että edellä mainituilla tavoilla voidaan riittävällä tavalla varmistua rekisteröityjen asianmukaisesta informoinnista. 

Muuta

Kuten edellä on todettu radiotekninen valvonta on uusi toimivaltuus, jollaista ei ole täysin vastaavan kaltaisena muilla viranomaisilla. Valiokunta pitää tärkeänä, että Rajavartiolaitoksen suorittaman radioteknisen valvonnan hyödyntämistä viranomaisyhteistyössä arvioidaan, kun valvontakyvyn käytöstä on saatu riittävästi kokemusta.