Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan kumottaviksi aikuiskoulutusetuuksista annettu laki ja vuorotteluvapaalaki sekä muutettaviksi eräitä muita lakeja.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on yhdistänyt esityksen käsittelyyn toimenpidealoitteen TPA 21/2023 vp, jossa ehdotetaan, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin aikuiskoulutustuen kehittämistyön käynnistämiseksi ja peruu aikuiskoulutustuen lakkautuksen.
Pääministeri Orpon hallituksen talouspolitiikan painopisteet ovat taloudellinen vakaus, työllisyys, talouskasvu sekä hyvinvointipalvelujen turvaaminen. Hallitus katsoo, että työllisyys- ja kasvutoimet yhdessä suorien sopeutustoimien kanssa luovat edellytykset julkisen talouden tasapainottumiseen vuonna 2031. Esityksessä ehdotettujen aikuiskoulutustuen, ammattitutkintostipendin ja vuorotteluvapaajärjestelmän lakkauttamisten tavoitteena on vähentää julkisia menoja ja lisätä työllisyyttä.
Aikuiskoulutustuen lakkauttaminen vahvistaa julkista taloutta yhteensä arviolta noin 262 miljoonalla eurolla, josta etuuskulujen säästö on 175 miljoonaa euroa ja loput työllisyyden kasvun tuomaa verotulojen kasvua. Aikuiskoulutustuen lakkauttamisen arvioidaan lisäävän työllisten määrää noin 10 000 työllisellä, jos nykyisin aikuiskoulutustuella opiskeluun käytettyä työaikaa ei enää tuen lakkauttamisen jälkeen käytetä opiskeluun. Aikuiskoulutustuki rahoitetaan pääosin työnantajan ja työntekijän työttömyysvakuutusmaksuilla, joten aikuiskoulutustuen lakkauttaminen ei suoraan vähennä valtion menoja.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää ehdotettuja muutoksia perusteltuina ja kannattaa lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina.
Aikuiskoulutustuki
Aikuiskoulutustuen tarkoituksena oli siitä säädettäessä vuonna 2000 (HE 150/2000 vp —TyVM 11/2000 vp) lisätä ja tukea työssä olevien palkansaajien ja yrittäjien omaehtoista ammatillista koulutusta antamalla pitkään työelämässä olleille mahdollisuus saada ansioihin perustuvaa toimeentuloturvaa opiskelun ajalta. Lain tavoitteena oli kehittää henkilöiden ammattitaitoa ja osaamista koko uran ajan ja siten torjua rakenteellista työttömyyttä. Jatkuvan oppimisen tukemista puolsi myös pyrkimys myöhentää eläkkeelle jäämistä. Hallituksen esityksen mukaan aikuiskoulutustukijärjestelmä ei ole saavuttanut sille asetettuja tavoitteita.
Hallituksen esityksessä on laajasti siteerattu ja kuvattu selvityksiä, joita aikuiskoulutustuen käyttäjistä ja tuen vaikutuksista on tehty. Tutkimusten perusteella aikuiskoulutuksen hyödyt ovat pääsääntöisesti sitä suurempia, mitä matalampi henkilön lähtökoulutus on. Aikuiskoulutustuen kohdentumisessa on kuitenkin ollut haasteita. Aikuiskoulutustuen saajat ovat keskimäärin muita aikuisia tai työllisiä korkeammin koulutettuja. Korkeakoulutettujen osuus aikuiskoulutustuen saajista on korkeampi kuin korkeakoulutettujen osuus aikuisväestöstä tai työllisistä, ja vastaavasti pelkän perusasteen suorittaneiden osuus aikuiskoulutustuen saajien keskuudessa on pienempi kuin aikuisväestössä tai työllisten keskuudessa.
Tilastotietojen perusteella aikuiskoulutustuen käyttö kasautuu niille, joilla on jo valmiiksi keskimäärin enemmän koulutusta. Saadun selvityksen mukaan tutkimuskirjallisuus ei tunne kustannustehokkaita keinoja lisätä tuen saajissa aliedustettuina olevien ryhmien kouluttautumista. Valiokunta katsoo, että julkiset koulutuspanokset tulisi kohdistaa siten, että tuen käytöstä saatavat hyödyt ovat kustannuksiin nähden mahdollisimman suuret.
Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että työssä olevalle aikuiskoulutusopiskelijalle mennyt opiskelupaikka voi koulutustarjonnan rajallisuuden vuoksi olla pois nuorelta opintoihin haluavalta. Mikäli aikuiskoulutustukea saavat aikuiset syrjäyttävät opinnoista vielä työelämän ulkopuolella olevia nuoria, niin aikuiskoulutuksen kokonaisvaikutukset saattavat valiokunnan saaman asiantuntijalausunnon mukaan olla negatiivisia.
Myös aikuiskoulutustuen saajien toimialajakauma viittaa siihen, että aikuiskoulutustuki ei ole odotetusti kohdentunut talouden rakennemuutoksen mahdollistamiseen ja sen vaikutusten lieventämiseen. Talouden rakennemuutoksella tarkoitetaan tässä yhteydessä jo tapahtunutta ja edelleen käynnissä olevaa muutosta, jossa tuotanto ja kysyntä kohdistuvat vähenevissä määrin teollisuustoimialoille ja enenevissä määrin palvelualoille. Aikuiskoulutustuen käyttäjissä yliedustettuina ovat sosiaali- ja terveysaloilla jo työskentelevät ja aliedustettuina teollisuudessa työskentelevät työlliset. Osa aikuiskoulutustuesta kohdistuu alan vaihtajille, mutta suurin osa aikuiskoulutustuen saajista on jo alalla, jonka koulutusta he aikuiskoulutustuen turvin suorittavat.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa, että aikuiskoulutustuella on järjestelmän puutteista huolimatta kuitenkin onnistuttu nostamaan suomalaisten koulutustasoa mahdollistamalla työuran aikainen jatkuva oppiminen. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta katsoo, että Suomen kilpailukyvyn ja työelämän muutosten vuoksi on erittäin tärkeää, että koulutustasoa voidaan nostaa ja osaamista kehittää vielä työuran aikanakin.
Valiokunta tähdentää aikuiskoulutustuen merkitystä myös sosiaalista oikeudenmukaisuutta edistävänä tukimuotona. Valiokunta huomauttaa, että aikuiskoulutustukea ovat eniten käyttäneet julkisen sektorin matalapalkkaiset naiset, joiden olisi ilman taloudellista tukea vaikeaa tai mahdotonta kouluttautua ja kehittää osaamistaan.
Ammattitutkintostipendi
Ammattitutkintostipendillä tuetaan aikuisten ammatillista kehittymistä ja osaamisen uudistumista. Ammattitutkintostipendin tarkoitus on tukea työelämän tutkintojen ja näyttötutkintojen kehitystä erityisesti alanvaihtotilanteessa oleville. Ammattitutkintostipendi on kertakorvauksena maksettava etuus.
Esityksessä (s. 20) siteeratun selvityksen mukaan etuuden käyttöaste on alhainen, eikä sillä ole havaittu olevan merkittävää vaikutusta tutkintojen suorittamiseen. Stipendin lakkauttaminen vähentäisi julkisia menoja arviolta noin 11,5 miljoonalla eurolla vuodessa. Tehdyn selvityksen perusteella esityksessä arvioidaan, ettei ammattitutkintostipendistä luopuminen ainakaan merkittävästi heikennä kannustimia tutkintojen suorittamiseen.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ammattitutkintostipendillä on merkitystä erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien opintojen suorittamisessa ja koulutustason nostossa. Sitä hyödyntävät muun muassa työpajojen valmentautujat opinnollistetuilla työpajoilla. Valiokunta pitää tärkeänä, että valmentautujien motivointiin kehitetään ammattitutkintostipendiä korvaava järjestelmä.
Vuorotteluvapaajärjestelmä
Vuorotteluvapaajärjestelmän tarkoituksena on toisaalta lyhytkestoisen työstä poissaolon avulla edistää työntekijän työssä jaksamista ja toisaalta tarjota samalla mahdollisuus parantaa työttömänä työnhakijana olevan henkilön työllistymisedellytyksiä määräaikaisen työkokemuksen kautta. Vuorotteluvapaan käytölle ei ole säädetty rajoituksia, joten vapaalla oleva työntekijä voi käyttää vuorotteluvapaan haluamallaan tavalla.
Vuorottelukorvauksen suuruus on 70 prosenttia siitä työttömyyspäivärahasta, jonka työntekijä saisi työttömäksi jäädessään. Sijaiseksi on palkattava sellainen työ- ja elinkeinotoimistossa työttömänä työnhakijana oleva, joka on ollut työttömänä työnhakijana yhdenjaksoisesti tai osissa vähintään 90 kalenteripäivää vuorotteluvapaan alkamista edeltäneiden 14 kuukauden aikana. Sijaiseksi palkattavan on oltava työttömänä työnhakijana välittömästi ennen vuorotteluvapaan alkamista.
Vuorotteluvapaalla on saadun selvityksen mukaan vuorottelijalle kahdensuuntaisia vaikutuksia. Tauko vähentää osaamisen ja kokemuksen kertymistä työkokemuksen kautta, mikä voi vaikuttaa kielteisesti tuottavuuteen verrattuna tilanteeseen, jossa henkilö ei pidä taukoa. Koska tauon voisi käyttää myös esimerkiksi opiskeluun, voi tämä puolestaan kasvattaa osaamista ja tuottavuutta. Lisäksi tauko voi tukea henkilön työssäjaksamista, minkä myötä henkilön riski jäädä ennenaikaisesti pois työelämästä voi laskea. Vuorotteluvapaan myönteisiä vaikutuksia työntekijän työkykyyn tai työssä jaksamiseen ei esityksen mukaan ole kuitenkaan pystytty tehdyissä selvityksissä selkeästi osoittamaan.
Hallituksen esityksen mukaan merkittävä osa vuorotteluvapaasijaisista on työllisiä myös sijaisuuden päättymisen jälkeen. Esityksessä siteeratun selvityksen mukaan (s. 32) sijaiset kuitenkin todennäköisesti työllistyisivät myös ilman vuorottelusijaisuutta johonkin toiseen tehtävään. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan työ- ja elinkeinoministeriön selvitysten mukaan vuorotteluvapaa on kuitenkin sijoittunut aivan kärkipäähän, kun tarkastellaan työllisyysvaikutuksiltaan parhaita työvoimapoliittisia aktiivipalveluja.
Työuran aikainen jatkuva oppiminen
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan asiantuntijakuulemisissa on laajasti vastustettu aikuiskoulutustuen lakkauttamista ja pidetty järjestelmän lakkauttamisen sijasta parempana vaihtoehtona kehittää aikuiskoulutustukea siten, että se kohdistuisi nykyistä paremmin henkilöille, joilla on matala koulutustaso sekä toimialoille, jotka kärsivät työvoimapulasta.
Sosiaali- ja terveysministeriö viittaa valiokunnan saamien lausuntojen johdosta antamassaan vastineessa hallituksen esityksen toteuttamisvaihtoehtojen tarkasteluun (s. 55), jossa todetaan, että ”tavoiteltujen säästöjen ja työllisyyden muutoksen mittaluokka on niin huomattava, että vaihtoehtoiset ratkaisumallit, joilla saavutettaisiin esityksessä ehdotettuja toimia vastaava muutos julkisen talouden säästöjen ja työllisyyden muutoksen sisällä, edellyttäisivät laajempaa etuusjärjestelmien tarkastelua ja vaihtoehtojen vaikutusten arviointia, eikä tällaisia muutoksia olisi mahdollista saattaa voimaan tavoitellussa aikataulussa. Laajemmin, koko valtiontalouden kannalta tarkasteltuna, vaihtoehtoisten mallien hakeminen esimerkiksi veroratkaisut huomioon ottaen ei yksittäisessä hallituksen esityksessä ole mahdollista.”
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää aikuiskoulutustuen lakkauttamista valitettavana, mutta katsoo, että vallitseva taloudellinen tilanne huomioon ottaen aikuiskoulutustuen, ammattitutkintostipendin ja vuorotteluvapaajärjestelmän lakkauttaminen on perusteltua. Nykyisessä muodossa aikuiskoulutustuki kohdistuu väärin eivätkä tuen kustannukset vastaa siitä saatavaa hyötyä.
Valiokunta pitää tärkeänä, että työssä olevilla aikuisilla on kuitenkin jatkossakin yhdenvertainen mahdollisuus opiskella myös työsuhteen ja yrittäjyyden aikana. On ilmeistä, että yhteiskunnassa on sellaisia työntekijäryhmiä ja yksilöitä, joille nykyinen aikuiskoulutustuki on tärkeä ja jopa ainoa keino parantaa osaamista ja työssä jaksamista.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittää lausunnossaan (StVL 3/2024 vp) työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan huomiota huoleensa siitä, että sosiaali- ja terveysalan työvoiman saatavuuden ja siten myös palvelujen turvaamisen kannalta on ongelmallista, että aikuiskoulutustuki lakkautetaan ennen kuin on tietoa korvaavasta järjestelmästä.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa, että hallituksen työuran aikana tapahtuvaa jatkuvaa oppimista selvittämään asetettu työryhmä on jättänyt loppuraporttinsa. Työryhmän tehtävänä oli valmistella ehdotuksia keinoista, joilla tuetaan työuran aikaista jatkuvaa oppimista, parannetaan työllisyyttä ja tasapainotetaan valtion taloutta. Tavoitteena oli löytää keinot, joilla vahvistetaan erityisesti niiden henkilöiden osaamista, joiden työmarkkina-asema on heikko ja koulutustaso matala. Lisäksi työryhmän tehtävänä oli selvittää keinoja, joilla koulutuksen tuoma hyöty kattaisi siitä aiheutuvat kustannukset.
Työryhmä ehdottaa loppuraportissaan muun muassa, että vastuu työuran aikana suoritettavien opintojen aikaisesta toimeentulosta siirtyy aikaisempaa enemmän yksilöille ja työnantajille. Lisäksi ryhmä ehdottaa, että koulutuksia kohdennetaan lisäämällä rahoitusta erilaisille koulutuksessa aliedustetuille ryhmille, kuten esimerkiksi pelkän peruskoulun tai heikkojen perustaitojen varassa oleville, tai muutoin heikossa työmarkkina-asemassa oleville. Sosiaali- ja terveysalan ja koulutusalan osaajapulan ratkaisemiseksi työryhmä ehdottaa sosiaali- ja terveysalan siirtymien sujuvoittamista korkeakoulusektorien välillä sekä koulutuksen vetovoiman, harjoittelun, kaksoistutkintojen ja jatkuvan oppimisen kehittämistä.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta pitää työryhmän esityksiä perusteltuina ja tarkoituksenmukaisina. Asiantuntijakuulemisissa valiokunnan huomiota on kuitenkin kiinnitetty siihen, että pienipalkkaisilla henkilöillä ei ole taloudellisia mahdollisuuksia osallistua esimerkiksi palkattomaan opiskeluun kuuluvaan harjoitteluun, jota ei voi suorittaa työn ohessa, tai lainan ottamiseen opintojen aikaisen elämän kustantamiseksi. Valiokunta pitää tärkeänä, että myös pienipalkkaisten työntekijöiden mahdollisuudet kehittää osaamistaan koko työuran ajan turvataan.
Lisäksi valiokunta yhtyy sivistysvaliokunnan (SiVL 3/2024 vp) huomioon siitä, että jatkuvan oppimisen ja siihen liittyvien toimien kehittämisessä tulee ottaa huomioon koulutusjärjestelmän kokonaisuus siten, että osaamisen kehittäminen on joustavasti mahdollista elämän eri vaiheissa ja tilanteissa. Lisäksi on tärkeää huomioida, että opiskelu työn ohella on vaativaa, ja erityisen vaativaa se on heille, joilla on jokin opiskelua hankaloittava oppimisvaikeus, vamma tai sairaus.
Saamen kielen ja kulttuurin ylläpitäminen ja kehittäminen
Perustuslakivaliokunta kiinnittää työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle antamassaan lausunnossa (PeVL 13/2024 vp) huomiota aikuiskoulutustuen lakkauttamisen vaikutuksiin saamelaisille perustuslain 17 §:ssä turvattujen oikeuksien kannalta. Perustuslakivaliokunta katsoo, että työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan on selvitettävä, millä toimenpiteillä saamelaisille perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan kuuluvista oikeuksista voidaan huolehtia aikuiskoulutustuen lakkauttamisesta huolimatta. Lisäksi perustuslakivaliokunnan mielestä uudistuksen vaikutuksia tulee tältä osin huolellisesti seurata.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa, että perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Saamelaisten oikeudesta käyttää saamen kieltä viranomaisessa säädetään Saamen kielilailla (1086/2003). Kielilain 31 §:n mukaan valtion talousarvioon tulee ottaa määräraha valtionavustuksiin hyvinvointialueelle, kunnille, seurakunnille, saamelaisten kotiseutualueen paliskunnille sekä lain 18 §:ssä tarkoitetuille yksityisille lain soveltamisesta aiheutuvien erityisten lisäkustannusten kattamiseksi.
Säädösten lisäksi valiokunta viittaa hallituksen esityksessä mainittuun Saamen kielten ja saamenkielisen opetuksen kehittämistyöryhmän raporttiin (2021) ja siinä esille tuotuihin seikkoihin. Raportin mukaan saamen kielilain 31 §:n mukainen avustus on tehokas keino lisätä saamenkielisen ja saamen kielen taitoisen henkilöstön määrää samoin kuin 25 §:n edellytysten täyttyessä saamen kielen taidon hankkimista varten myönnettävä palkallinen virkavapaus tai työstävapautus.
Saamelaiskäräjät ja Saamelaisalueen koulutuskeskus toteavat hallituksen esitysluonnoksesta antamassaan lausunnossa koulutuskeskuksen olevan merkittävä aikuiskoulutuksen järjestäjä ja aikuisväestön saamen kielen elvyttäjä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan saamen kielten kulttuuria ja asemaa koskeva erityiskysymys on annettu tiedoksi työuran aikaista jatkuvaa oppimista selvittäneelle sosiaali- ja terveysministeriön asettamalle työryhmälle, jotta se voisi huomioida kysymyksen työssään. Lisäksi valiokunta toteaa, että opetus- ja kulttuuriministeriön on rahoittanut hankkeita, joiden turvin parannetaan saamen kielten opettajatilannetta sekä koulutetaan saamenkielistä sosiaali- ja terveysalan henkilöstöä.
Esityksen tasa-arvovaikutukset
Hallituksen esityksessä on pääosin tilastotietojen perusteella kuvattu esityksen vaikutuksia yhdenvertaisuuteen ja sukupuolten tasa-arvoon (s. 52). Yhdenvertaisuuden osalta esityksessä todetaan, että aikuiskoulutustuen lakkauttaminen voi heikentää pienituloisten henkilöiden mahdollisuuksia hankkia jatko- ja täydennyskoulutusta.
Sukupuolten tasa-arvoa esityksessä käsitellään kuvaamalla tuen saajien tilastollista jakautumista toimialoittain, koulutustasoittain ja sukupuolittain ja todetaan, että aikuiskoulutustuen lakkauttamisen vaikutukset kohdistuvat enemmän naisiin kuin miehiin.
Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa valiokunnalle antamassaan vastineessa, että aikuiskoulutustuen ja vuorotteluvapaan saamiseen ei liity sukupuoleen tai toimialoihin liittyvä ehtoja eikä esitys itsessään kohdistu eri tavoin eri sukupuoliin tai muihin väestöryhmiin. Eri sukupuoliin kohdistuvien erilaisten vaikutusten todetaan sen sijaan olevan kytköksissä Suomen työmarkkinoiden sukupuolittuneisuuteen. Lisäksi vaikutusten voidaan ministeriön mukaan arvioida johtuvan siitä, miten yleistä aikuiskoulutustuen myöntämisen ehdot täyttävä opiskelu ja opintovapaalle sekä vuorotteluvapaalle siirtyminen naisten keskuudessa on.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta huomauttaa, että tasa-arvolain mukaan viranomaisen tulee kaikessa toiminnassaan edistää sukupuolten tasa-arvoa tavoitteellisesti ja suunnitelmallisesti ja luoda ja vakiinnuttaa sellaiset hallinto- ja toimintatavat, joilla varmistetaan sukupuolten tasa-arvon edistäminen asioiden valmistelussa ja päätöksenteossa. Erityisesti tulee muuttaa niitä olosuhteita, jotka estävät tasa-arvon toteutumista. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa, että esityksessä ei todeta, että sillä edistettäisiin sukupuolten tasa-arvoa, vaan siinä tilastoihin perustuen vain kuvataan miehiin ja naisiin kohdistuvia erilaisia vaikutuksia.
Esityksen mukaan naiset käyttävät aikuiskoulutustukea ja vuorotteluvapaajärjestelmää miehiä merkittävästi enemmän, joten järjestelmien lakkauttaminen vaikuttaa heikentävästi erityisesti naisten mahdollisuuteen kehittää ja ylläpitää ammattitaitoaan. Valiokunta pitää ilmeisenä, että esitys toteutuessaan on tältä osin ristiriidassa tasa-arvolain tasa-arvon edistämisvelvoitteen kanssa.
Valiokunta pitää tärkeänä, että esityksen sisältämien tukien lakkauttamisen vaikutuksia seurataan tarkasti ja että seurannassa huomioidaan myös vaikutukset sukupuolten tasa-arvoon ja sen edistymiseen erityisesti naisvaltaisilla kasvatus-, sosiaali- ja terveysaloilla. Huomiota on kiinnitettävä etenkin siihen, vaikuttaako aikuiskoulutustuen lakkauttaminen miesten ja naisten väliseen palkkaeroon.
Toimenpidealoite
Toimenpidealoitteessa ehdotetaan aikuiskoulutustuen kehittämistyön käynnistämistä ja esityksessä ehdotettujen lakkautusten peruuttamista. Valiokunta toteaa, että aikuiskoulutustuen kehittämistä on käsitelty sosiaali- ja terveysministeriön työuran aikana tapahtuvaa jatkuvaa oppimista selvittämään asetetussa työryhmässä, joka on jättänyt loppuraporttinsa maaliskuun lopussa kuluvana vuonna 2024. Tämän perusteella valiokunta katsoo, ettei kehittämistyön käynnistäminen ole tarpeen ja ehdottaa toimenpidealoitteen hylkäämistä.