Yleistä
Hallituksen esityksen keskeinen tavoite on vesipuitedirektiivin kansallisen toimeenpanovajeen korjaaminen sitovien ympäristötavoitteiden osalta sisällyttämällä lainsäädäntöön vesienhoidon sitovat ympäristötavoitteet direktiivin ja EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön edellyttämällä tavalla ja laajuudessa. Esityksellä toteutetaan myös pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman kirjauksia lainsäädäntömuutoksista, joilla vähennetään epävarmuuksia lupaharkinnassa ja tulkintakäytänteissä ja otetaan vesipuitedirektiivin mahdollistamat kansalliset joustot käyttöön. Esityksen taustalla ovat myös hallitusohjelman tavoitteet lupamenettelyn sujuvoittamisesta.
Uuden hankkeen tai toiminnan aiheuttaman vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeaminen siirretään ehdotuksen mukaan vesienhoidon suunnittelu- ja hyväksymismenettelystä tehtäväksi lupakäsittelyn yhteydessä ja poikkeamisen edellytyksiä tarkennetaan. Lisäksi tavoitteena on selkeyttää ja täsmentää direktiiviin sisältyvien vesienhoidon tavoitteiden saavuttamiseen liittyvien määräaikojen ja lievempien tilatavoitteiden sääntelyä. Myös talousvaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä oikeustilan selkeyttämisen ja investointiympäristön turvaamisen näkökulmasta perusteltuna ja tärkeänä. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella ympäristövaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä muutettuna seuraavin huomautuksin.
Ympäristötavoitteet
Vesienhoidon ympäristötavoitteena vesipuitedirektiivin 4 artiklan mukaan on vesien hyvän tilan saavuttaminen ja vesien tilan heikentämättömyysvaatimus. Näistä ehdotetaan säädettävän esityksen 1. lakiehdotuksen 20 a ja 20 b §:ssä. Ne tuodaan lupaharkintaa sitoviksi lakiehdotusten 2 ja 3 lupaedellytyssäännösten perusteella (ympäristönsuojelulain 49 § ja vesilain 3:4 §).
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 20 a § sisältää vesien hyvän tilan tavoitteen. Säännöksen 2 momentin mukaan hyvän tilan tavoitteen saavuttaminen ei saa vaarantua hankkeen tai toiminnan johdosta. Hankkeen tai toiminnan vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon vesienhoitosuunnitelmassa esitetyn lisäksi muut ajantasaiset tiedot vesimuodostuman tilasta.
Esityksen 1. lakiehdotuksen 20 b §:n 1 momentti sisältää heikentämättömyysvaatimuksen. Vesimuodostuman tila ei saa säännöksen 1 kohdan mukaan heikentyä hankkeen tai toiminnan johdosta siten, että ekologisen tilan luokittelua koskeva tekijä alenee pintavesimuodostumassa vähintään yhdellä luokalla tai se edelleen heikkenee, jos kyseinen tekijä on jo alimmassa luokassa. Momentin 2 kohdan mukaan heikentymistä on myös, jos pilaavaa tai haitallista ainetta koskeva ympäristönlaatunormi ylittyy pinta- tai pohjavesimuodostumassa tai jos normi on jo ylittynyt, aineen pitoisuus nousee vesimuodostumassa.
Valiokunta toteaa, että vesienhoidon hyvän tilan tavoitetta ja heikentämättömyysvaatimusta sovelletaan jo kansallisen oikeuskäytännön perusteella, jossa on täytynyt ottaa huomioon EU-tuomioistuimen ns. Weser -ratkaisu (C-461/13). Kysymys ei siten ole uusien vaatimusten säätämisestä, vaan ennen kaikkea sääntelyn täsmentämisestä vastaamaan paremmin vesipuitedirektiivin vaatimuksia ja EU-tuomioistuimen tulkintaa sekä kansallista oikeuskäytäntöä. Kiellon käytännön vaikutukset on arvioitu vähäisiksi, koska kieltoa sovelletaan jo nykyisin luvitusta, valvontaa ja vesienhoidon suunnittelua ohjaavana oikeuskäytäntönä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että heikentämiskiellon sijaan hallituksen esityksessä käytetään termiä heikentämättömyysvaatimus, joka on kielellisesti hankalampi kuin heikentämiskielto. Se on kuitenkin perusteltu valinta, koska se poikkeavana terminä samalla korostaa eroa suhteessa muihin lainsäädännön sisältämiin heikentämiskieltoihin.
Mainitun Weser -ratkaisun oikeusohjeen mukaan kiellettyä tilan huononemista on jo yhdenkin laadullisen tekijän tilan huononeminen yhdellä luokalla, vaikka tämä huononeminen ei johtaisi pintavesimuodostuman luokan alenemiseen kokonaisuudessaan. Jäsenvaltio ei siten saa myöntää lupaa hankkeelle, joka heikentäisi vesimuodostuman tilaa yhdenkään ekologisen tilan laatutekijän osalta tai joka vaarantaisi vesimuodostuman ympäristötavoitteen saavuttamisen määräaikaan mennessä. Jäsenvaltiot voivat sallia tällaisen hankkeen ainoastaan, mikäli hankkeelle myönnetään vesipuitedirektiivin 4(7) artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti poikkeaminen ympäristötavoitteista. Weser-tulkinta poikkeaa niistä lähtökohdista, joiden perusteella vesienhoidon ympäristötavoitteita ei tulkittu sitoviksi 31.12.2004 voimaantullutta vesienhoitolakia säädettäessä, minkä johdosta EU-tuomioistuimen ratkaisusta on seurannut tarve kansallisen lainsäädännön täsmennyksille.
Pelkästään vesienhoidon tiedot laatuluokituksineen eivät nykyisinkään ole lupaa edellyttävän hankkeen lupahakemukseen riittävä tietopohja, vaan luvan hakijan tulee esittää selvityksensä lupahakemuksen tueksi myös hankkeen vaikutuksista vesimuodostuman tilaan. Hankkeen vaikutuksia tulisi arvioida suhteessa vesimuodostuman nykyiseen tilaan, joka voi olla poikkeava vesienhoitosuunnitelmaan sisältyvästä tilan luokittelusta. Esimerkiksi voimassa oleviin vuosia 2022—2027 koskeviin vesienhoitosuunnitelmiin sisältyvä luokittelu perustuu seuranta-aineistoon vuosilta 2012—2017. Luvan hakijan esittämillä uusilla ja ajantasaisilla tiedoilla voi olla merkitystä arvioitaessa hankkeen vaikutuksia vesiin. Säännösehdotukset 20 a §:n 2 momentissa ja 20 b §:n 2 momentissa siitä, että hankkeen tai toiminnan vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon vesienhoitosuunnitelmassa esitetyn lisäksi muut ajantasaiset tiedot vesimuodostuman tilasta varmistavat, että nykyinen käytäntö jatkuu edelleen. Valiokunta korostaa, että vesienhoitosuunnitelmiin sisältyvällä vesien tilan luokittelulla ei ole lupaharkinnassa sitovaa merkitystä.
Koska heikentämiskieltoa tarkastellaan 20 b §:n mukaisesti laatutekijäkohtaisesti, ollaan vesienhoidon suunnittelussa myös yhtenäistämässä vesien tilan luokittelua Weser-ratkaisun ja EU:n vesipuitedirektiivin yhteisen toimeenpanostrategian ohjeiden mukaiseksi ottamalla käyttöön ns. minimitekijäperiaate (one out-all out) vesien tilan luokittelussa. Periaatteen mukaan vesien ekologisen tilan määrää heikoimmassa tilassa oleva laatutekijä. On arvioitu, että joidenkin vesimuodostumien osalta ekologisen tilan luokka tulee muuttumaan muutoksen johdosta. Muutos liittyy kuitenkin erityisesti tekniseen luokittelutulosten esittämistapaan, eikä merkitse sitä, että vesimuodostumien tila olisi todellisuudessa muuttunut. Valiokunta katsoo, että vuosia 2028—2033 koskevien vesienhoitosuunnitelmien valmistelussa käyttöön otettava minimitekijäperiaate selkiyttää osaltaan vesien luokittelua ja hankkeiden vaikutusten arviointia suhteessa ympäristötavoitteisiin. Lisäksi muutos selkiyttää vesimuodostumakohtaisten vesienhoitolain 24 ja 25 §:n nojalla vesienhoitosuunnitelmissa asetettavien poikkeusten käyttöä, kun näitä poikkeuksia asetetaan laatutekijäkohtaisesti tai ainekohtaisesti niille vesimuodostumille, joissa hyvää tilaa ei ole saavutettu.
Vesimuodostumien luokittelu
Vesimuodostumien tilan luokittelu on osa vesienhoidon suunnittelun kuuden vuoden sykliä. Pinta- ja pohjavesien tilan arviointi ja luokittelu on tehty Suomessa kullekin vesienhoidon suunnittelukaudelle eli vuosille 2010—2015, 2016—2021 ja 2022—2027. Vesienhoidon suunnittelussa keskeisin rooli on ELY-keskuksilla, jotka valmistelevat vesien tilan luokittelun sekä vesienhoitosuunnitelmat ja toimenpideohjelmat sekä vastaavat viestinnästä, sidosryhmäyhteistyöstä alueellisten yhteistyöryhmien kautta sekä kansalaisten kuulemisesta suunnittelun eri vaiheissa. Pinta- ja pohjavesien tila arvioidaan ja luokitellaan ihmisten toiminnan aiheuttaman muutoksen voimakkuuden perusteella.Valiokunta pitää tarpeellisena kuvata luokittelun perusteita seuraavassa siksi, että luokittelulla on tärkeä merkitys osana vesienhoitosuunnittelua, vaikka se ei suoraan sido lupaharkinnassa.
Pintavesien tilaluokitus perustuu ekologiseen ja kemialliseen tilaan sen mukaan kumpi niistä on huonompi. Pintaveden ekologisen tilan luokittelu on viisiportainen (erinomainen, hyvä, tyydyttävä, välttävä, huono), kun taas kemiallinen tila on joko hyvä tai sitä huonompi. Voimakkaasti muutetut ja keinotekoiset pintavesimuodostumat luokitellaan hyvään, tyydyttävään, välttävään tai huonoon saavutettavissa olevaan ekologiseen tilaan. Pohjavedet luokitellaan kemiallisten ja määrällisten ominaisuuksien perusteella hyvään tai huonoon tilaan.
Pintavesien ekologinen tila luokitellaan ensisijaisesti biologisten laatutekijöiden avulla. Tekijöitä ovat kasviplankton, päällyslevät, makrolevät, muu vesikasvillisuus, pohjaeläimistö ja kalasto. Luokitteluun vaikuttavat myös kansalliset haitalliset aineet. Ekologinen tila voidaan luokitella enintään tyydyttäväksi, jos vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun valtioneuvoston asetuksen (1022/2006) kansallisin perustein asetettuihin liitteen 1 kohdassa D määritellyn aineen ympäristönlaatunormi ylittyy. Luokittelussa otetaan lisäksi huomioon biologisia laatutekijöitä tukevat tekijät eli hydrologis-morfologiset ja fysikaalis-kemialliset tekijät, jotka ovat vesistöjen luontaisia tekijöitä ja joiden olot usein muuttuvat ihmistoiminnan takia. Hydrologis-morfologisia tekijöitä ovat esimerkiksi virtausolot, pohjan ja rantavyöhykkeen rakenne sekä yhteys pohjaveteen. Fysikaalis-kemiallisia tekijöitä ovat puolestaan mm. näkösyvyys, lämpö- ja happiolot, suolaisuus sekä ravinneolot.
Pintavesien kemiallinen tila luokitellaan sellaisten EU:ssa tunnistettujen vaarallisten ja haitallisten prioriteettiaineiden perusteella, joille on asetettu ympäristönlaatunormit vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun asetuksen liitteen 1 kohdassa C2. Kemiallinen tila on huono, jos yksikin prioriteettiaine ylittää laatunormin salliman pitoisuuden. Pääasiassa pitoisuusnormit määritetään vesipitoisuutena, mutta joidenkin aineiden esimerkiksi elohopean osalta normi on asetettu kalan (ahven tai silakka rannikkovesillä) sisältämälle pitoisuudelle.
Vesipuitedirektiivin liitteen määritelmien mukaan hyvään tilaan luokitellussa pintavesimuodostumassa biologisten laatutekijöiden arvot osoittavat merkkejä ihmistoiminnasta johtuvista vähäisistä muutoksista, mutta eroavat ainoastaan vähän niistä arvoista, jotka tavallisesti liitetään häiriintymättömiin olosuhteisiin. Valiokunta korostaa, että käytännössä pintavesimuodostuman hyvän ja erinomaisen ekologisen tilan eroavaisuus ei siten yleensä ole havaittavissa tavanomaisessa vesien virkistyskäytössä tai muussa toiminnassa.
Pohjavesialueet luokitellaan vedenhankintaa varten tärkeisiin (1-luokka) ja muihin vedenhankintaan soveltuviin (2-luokka) sekä niihin pohjavesialueisiin, joiden pohjavedestä luonnonsuojelulainsäädännön tai muun lainsäädännön perusteella suojeltu pintavesi- tai maaekosysteemi on suoraan riippuvainen (E-luokka). ELY-keskukset määrittävät ja luokittelevat pohjavesialueet hydrogeologisten olosuhteiden perusteella. Kyse on ympäristötiedon merkitsemisestä rekisteriin.
Pohjavesialueen rajausta tai luokitusta koskevaa ympäristötietoa on muutettava vesienhoitolain 10 c §:n nojalla, jos niihin olennaisesti vaikuttava tieto sitä edellyttää. ELY-keskus arvioi uuden tiedon luotettavuutta ja merkitystä koko pohjavesialueen kannalta. Määrittämisen ja luokituksen menettelystä säädetään myös laissa kuulemista ja tiedottamista koskevine velvollisuuksineen. Ympäristötiedot pohjavesialueista ovat Pohjavesitietojärjestelmässä. Myöskään pohjavesialueen rajan määrittämisellä ja pohjavesialueen luokituksella ei ole itsenäistä oikeusvaikutusta toiminnanharjoittajien tai yksittäisten kansalaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin, vaan niitä tulkitaan muun lainsäädännön, esimerkiksi ympäristönsuojelulain mukaisessa ratkaisutoiminnassa osana muuta tietoa.
Vesienhoidon suunnittelussa pohjavesimuodostumien tila on joko hyvä tai huono. Luokittelussa otetaan huomioon pohjavesien määrällinen tila (pohjaveden korkeus) ja kemiallinen tila (laatu). Pohjavesimuodostumien tila-arviointia edeltää ihmistoiminnasta pohjavesien laadulle ja määrälle aiheutuvan riskin arviointi. Tarkempi kemiallinen luokittelu tehdään vain niille pohjavesialueille, jotka on riskiarvioinnin perusteella nimetty riskialueiksi. Kemiallisen tilan luokitteluun sovelletaan vesienhoidon järjestämisestä annetun asetuksen (1040/2006) liitteessä 7 A (ympäristönlaatunormit) ja 7 B (muut tekijät ja niiden vaikutusarviointi) säädettyä. Sellaiset pohjavesialueet, joista ei ole riittävästi tietoa riskin arvioimiseksi, on nimetty selvitysalueiksi. Muiden pohjavesimuodostumien oletetaan olevan hyvässä tilassa.
Ympäristötavoitteista poikkeamisen ratkaiseminen lupamenettelyyn
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 20 c §:ssä ehdotetaan säädettäväksi ympäristötavoitteista poikkeamisesta. Ehdotetun säännöksen mukaan 20 a ja 20 b §:n vaatimuksista voidaan poiketa ympäristönsuojelulain tai vesilain mukaisessa lupamenettelyssä uuden hankkeen tai toiminnan vuoksi. Poikkeamisen edellytykset ovat tiukat ja vastaavat rakenteeltaan ja sisällöltään vesipolitiikan puitedirektiivin 4(7) artiklaa.
Ehdotetun 20 c §:n 1 momentin mukaan ympäristötavoitteista poiketaan lupa-asian yhteydessä uuden hankkeen tai toiminnan vuoksi, jos pohjavesimuodostuman hyvää määrällistä tilaa ei saavuteta tai pohjavesimuodostuman tilan huononemista ei voida estää ja tämä johtuu uusista pohjavesimuodostumien pohjaveden korkeutta muuttavista toimenpiteistä; 2) pintavesimuodostuman hyvää ekologista tilaa tai hyvää ekologista potentiaalia ei saavuteta tai pintavesimuodostuman huononemista ei voida estää ja tämä johtuu uusista pintavesimuodostuman fyysisiä ominaisuuksia muuttavista toimenpiteistä; tai 3) pintavesimuodostuman ekologisen tilan huononeminen erinomaisesta hyvään tilaan aiheutuu uusista kestävän kehityksen mukaisista toimista. Valiokunta ehdottaa 1 momentin johdantokappaleeseen teknisluonteista tarkistusta siten kuin yksityiskohtaisissa perusteluissa lähemmin todetaan.
Säännöksen 2 momentin mukaan poikkeaminen edellyttää, että kaikki seuraavat ehdot täyttyvät: 1) kaikki käytännössä mahdolliset toimenpiteet toteutetaan hankkeesta tai toiminnasta vesimuodostuman tilaan kohdistuvan haittavaikutuksen vähentämiseksi; 2) uusi hanke tai toiminta on yleisen edun kannalta erittäin tärkeä tai uuden hankkeen tai toiminnan vaikutukset ihmisten terveydelle, ihmisten turvallisuuden ylläpitämiselle tai kestävälle kehitykselle tuomat hyödyt ylittävät 20 a ja 20 b §:ssä säädettyjen tavoitteiden saavuttamisesta ympäristölle ja yhteiskunnalle koituvat hyödyt; 3) kyseisten vesimuodostuman muutosten tuomia hyötyjä ei voida teknisen toteuttamiskelpoisuuden tai kohtuuttomien kustannusten vuoksi saavuttaa muilla ympäristön kannalta merkittävästi paremmilla keinoilla; sekä 4) se ei pysyvästi estä tai vaaranna ympäristötavoitteiden saavuttamista muissa saman vesienhoitoalueen vesimuodostumissa tai ole ristiriidassa muualla ympäristölainsäädännössä asetettujen vaatimusten tai tavoitteiden kanssa.
Ehdotetun 20 c §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan 20 a ja b §:n mukaisista ympäristötavoitteista voidaan poiketa silloin, kun pintavesimuodostuman ekologisen tilan huononeminen erinomaisesta hyvään tilaan aiheutuu uusista kestävän kehityksen mukaisista toimista. Valiokunta toteaa, että säännöksen sanamuoto vastaa tältäkin osin direktiivin sanamuotoa ja on sellaisena perusteltu. Vesipuitedirektiivissä ei määritellä kestävän kehityksen mukaisia toimia tätä tarkemmin, mutta lähtökohtana on, että kestävään kehitykseen sisältyvät taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristönäkökohdat, joita tulee tarkastella yhdessä. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan kestävän kehityksen mukaisen hankkeen tai toiminnan tulisi edistää vähintään yhtä näistä tavoitteista, mutta samalla se ei saisi vaarantaa muiden kestävän kehityksen tavoitteiden saavuttamista. Kestävän kehityksen arvioinnin tukena voidaan ottaa huomioon komission ohjeistus (CIS Guidance nro. 36), jossa todetaan, että yleisesti ottaen kestävän kehityksen mukaisia toimia ei voida määritellä tietyillä kriteereillä tai käytännöillä, vaan määritys tehdään kyseisen päätöksentekoprosessin vaatimusten mukaisesti avoimella ja toistuvalla menettelyllä. Valiokunta korostaa, että myös kestävän kehityksen mukaisuus ratkaistaan tapauskohtaisesti lupamenettelyssä. Luvan hakijan on osoitettava, että kyse on sen mukaisesta hankkeesta. Ympäristölainsäädännölle on tyypillistä, että säännökset ovat joustavia, ja tarpeeton yksityiskohtaisuus on omiaan jäykistämään tulkintaa, joka ei ole etu miltään kannalta tarkasteltuna.
Valiokunta toteaa tässä yhteydessä, että elpymisrahoituksen kautta käytännössä on tullut ensin julkisen rahoituksen kriteeriksi ja sittemmin myös taksonomiasääntelyn kautta yksityisessä rahoituksessa sovellettavaksi ns. DNSH-kriteerit eli ei merkittävää haittaa -kriteerit. Hallituksen esitykseen ei ole sisällytetty DNSH-kriteerejä, koska ne eivät sisälly direktiiviin ja lisäys merkitsisi siten kansallisten lisäkriteerien asettamista. Eri asia on, että useat yksityiset rahoittajat edellyttävät joka tapauksessa sijoituskohteiltaan DNSH-kriteerien mukaisia arviointeja osana kohteiden EU:n taksonomian mukaisuuden osoittamista.
Valiokunta täsmentää ehdotettujen 20 a ja 20 b §:n soveltamisalaa korostamalla, että niitä sovelletaan ympäristönsuojelulain ja vesilain viittaussäännösten perusteella näiden kahden lupalain mukaisissa lupamenettelyissä.
Uuden hankkeen tai toiminnon aiheuttaman vesienhoidon ympäristötavoitteesta poikkeamisen edellytyksiin ehdotetaan hieman nykyistä tiukempia reunaehtoja, mutta vesien tilaan liittyvät reunaehdot eivät muutu, eikä direktiivi myöskään mahdollista esitettyä laajempaa poikkeamisoikeutta. Erityisesti pilaavan vaikutuksen osalta poikkeuksen käyttö on tiukka ja rajoittuu tavoitteen laskemisesta erinomaisesta hyvään. Yhdenkin laatutekijän tilan laskeminen erinomaisesta hyvään edellyttää poikkeuksen saamista, jotta lupa voidaan myöntää. Valiokunta korostaa, että hallituksen esitykseen sisältyvän sääntelyn ei siten voida arvioida vaarantavan vesien tilaa. Oikeuskäytäntö ei myöskään olennaisesti muutu, vaan koska EU-tuomioistuimen ratkaisusta ilmeneviä tulkintaperiaatteita on jo nyt noudatettava, hallituksen esityksellä kirjataan vallitseva oikeustila lakiin. Nykytilanteessa vastaavien poikkeusten myöntäminen on mahdollista vain vesienhoitosuunnitelmissa niiden hyväksymisen yhteydessä kuuden vuoden välein eli se, mikä muuttuu, on menettely ja sen mukaisesti poikkeusten saamisen ajoitus.
Luvan tarkistaminen toiminnan olennaisen muutoksen johdosta
Hallituksen esityksen perustelujen mukaan uusilla säännöksillä ei muuteta ympäristönsuojelulain tai vesilain mukaisen luvan tarkistamista koskevia säännöksiä eikä sen myötä lupien muuttamisen soveltamiskäytäntöä. Ehdotetut säännökset koskevat uusia hankkeita ja toimintoja ja olemassa olevan toiminnon tai hankkeen osalta heikentämiskielto ja ympäristötavoitteesta poikkeaminen tulee sovellettavaksi vain, jos toiminnassa tapahtuu merkittävä, lupaa edellyttävä muutos. Hallituksen esityksen 20 a ja 20 b §:t tulevat sovellettavaksi vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaisissa lupamenettelyissä ehdotettujen lupaedellytyssäännösten kautta, eivätkä säännökset sellaisenaan mahdollista voimassa olevien lupien uudelleenarviointia. Tällöin kyseessä olisi sellainen uusi hanke tai toiminta tai niiden olennainen muutos, että uusi lupa tarvittaisiin. Talousvaliokunta esittää kuitenkin ympäristövaliokunnan harkittavaksi ehdotetun sääntelyn täsmentämistä lain tasolla siten, että sääntelyn perusteella olisi yksiselitteistä, että 20 a ja 20 b §:t tulisivat sovellettavaksi lupaa edellyttäviin uusiin hankkeisiin tai niiden olennaisiin muutoksiin, joista aiheutuu vesimuodostumaan lisävaikutuksia.
Ympäristövaliokunta korostaa, että vesien tilan tavoitetta koskeva 20 a § samoin kuin 20 b § tulevat ehdotuksen mukaan sovellettaviksi vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaisissa lupamenettelyissä lupaedellytyssäännösten kautta. Ympäristönsuojelulain ja vesilain luvanmyöntämisedellytyssäännösten kautta soveltamisalaan tulee uusi hanke tai toiminta tai hankkeen tai toiminnan olennainen muutos. Valiokunta korostaa, että hankkeen tai toiminnan olennaisen muutoksen osalta ei ole tarkoitus muuttaa ympäristönsuojelulain tai vesilain mukaisen luvan tarkistamista koskevia säännöksiä eikä sen myötä lupien muuttamisen soveltamiskäytäntöä. Säännöksen 1 momentin mukaisella uudella hankkeella tarkoitetaan siten kaikkia uusia luvanvaraisia hankkeita tai jo olemassa olevien hankkeiden tai toimintojen muutoksia, jotka edellyttävät ympäristöluvan tai vesilain mukaisen luvan muuttamista. Ympäristövaliokunta katsoo, että säännöksen muuttaminen ei ole tarpeen, vaan edellä täsmennetty perusteluteksti riittää selventämään säännöksen tarkoituksen. Lisäksi valiokunta toteaa, että esimerkiksi ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momentin mukaan toiminnan olennaista muuttamista koskeva lupahakemus on ratkaistava siten, että harkinta kattaa ne toiminnan osat, joihin olennainen muutos voi vaikuttaa ja ne ympäristöön kohdistuvat vaikutukset ja riskit, joita muutos voi aiheuttaa. Toiminnan olennaisen muutoksen osalta lupaharkinnassa otetaan huomioon vain ne lisävaikutukset, joita toiminnan muutoksesta voi aiheutua, eikä asiasta ole tarpeen säätää vesienhoitolaissa erikseen.
Talousvaliokunta katsoo lausunnossaan lisäksi, että direktiivilaitosten lupien tarkistamisen parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevien päätelmien vuoksi ei tulisi merkitä muutosta, joka käynnistäisi vanhan luvan uudelleen tarkastelun myös 20 a § ja 20 b §:n osalta. Ympäristövaliokunta katsoo talousvaliokunnan tavoin, että lähtökohtaisesti parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevien päätelmien vuoksi vireille tulevassa luvan tarkistamisessa tarkastelu rajautuu päätelmiin eikä avaa luvantarkistamista laajemmin. Joissakin tapauksissa tarkistaminen voi kuitenkin tulla koskemaan lupaa myös muilta osin ympäristönsuojelulain 80 §:n 1 momentin perusteella, sillä säännökset luvantarkistamisesta säilyvät ennallaan. Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksessä ei ehdoteta muutosta myöskään ympäristönsuojelulain 89 §:n luvan muuttamisen edellytyksiin.
Erittäin tärkeän yleisen edun mukaiset hankkeet tai intressivertailu
Hankekohtaisen poikkeuksen edellytykset perustuvat vesipuitedirektiiviin ja sisältyvät jo nykyisin vesienhoitolain 23 §:ään. Hallituksen esityksessä poikkeuksen edellytysten sanamuotoja ehdotetaan yhtenäistettäväksi direktiivin artiklan 4(7) kanssa lainsäädännön ja poikkeusten soveltamisen selkiyttämiseksi. Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 20 c §:n 2 momentin 2 kohtaan liittyvä kansallinen liikkumavara koskien vaatimusta erittäin tärkeän yleisen edun mukaisuudesta ja/tai intressivertailusta ehdotetaan säädettäväksi hallitusohjelman kirjausten mukaisesti vaihtoehtoisesti, mistä johtuen kohdan 2 edellytysten osalta ehdotukseen on valittu vaihtoehtoisuutta ilmentävä "tai". Poikkeamisen edellytyksiin liittyy siten hankkeen erittäin tärkeän yleisen edun mukaisuus tai intressivertailu sekä vaatimus siitä, että hankkeella tavoiteltavia yhteiskunnallisia hyötyjä ei voida saavuttaa muilla ympäristön kannalta merkittävästi paremmilla keinoilla. Valiokunta toteaa, että periaatteellisella tasolla ympäristötavoitteista poikkeaminen lupaharkinnassa tuo ympäristönsuojelulain mukaiseen harkintaan uudentyyppisen, intressivertailua ja hankkeen teknis-taloudellista toteuttamiskelpoisuutta yhdistelevän ulottuvuuden. Vesilain mukainen lupaharkinta on jo ennestään perustunut pitkälti intressivertailuun, mutta ympäristönsuojelulain mukainen harkinta ei sisällä tällaisia elementtejä, vaan lupa on myönnettävä hankkeen hyödyllisyydestä riippumatta, jos laissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Muutoksen käytännön merkitystä rajaa se, että poikkeamismahdollisuus koskee ainoastaan ympäristötavoitteita, ei ympäristönsuojelulain mukaisia luvan myöntämisedellytyksiä laajemmin. Lisäksi valiokunta painottaa, että ehdotettua 20 c §:ää ei voida soveltaa itsenäisesti, vaan sitä koskeva asia käsitellään aina lupa-asian yhteydessä ympäristönsuojelulain 49 a §:n ja vesilain 3 luvun 4 a §:n nojalla.
Ehdotettu 20 c §:n 3 momentti sisältää RED III -direktiivin kansalliseen toimeenpanoon liittyvän säännöksen, jonka mukaan uusiutuvan energian tuotantolaitosten suunnittelu, rakentaminen ja käyttö sekö tällaisten laitosten verkkoon liittäminen, asiaankuuluva verkko ja energiavarastot ovat aina 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja erittäin tärkeitä yleisen edun mukaisia hankkeita tai toimintoja. Valiokunta korostaa, että momentti ei ole poissulkeva, vaan vain RED III -direktiivin täytäntöönpanemiseksi tarpeellinen täsmennys, jonka lisäksi yleisen edun kannalta erittäin tärkeä hanke voi olla myös muu kuin momentissa mainitut hanke tai toiminta.Valiokunta painottaa, että erittäin tärkeän yleisen edun mukaisuutta tulee arvioida laajasti, mikä tarkoittaa, että esimerkiksi kaikki sellaiset hankkeet, jotka edistävät puhtaan siirtymän rakennemuutosta, energiajärjestelmän toimitusvarmuutta tai säätökykyä tulee lupaharkinnassa katsoa erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi. Esityksessä mainitaan, että yksittäisten edellytysten arvioinnissa on kuitenkin jonkin verran kansallista liikkumavaraa muun muassa erittäin tärkeän yleisen edun osalta, kuten EU-tuomioistuin on todennut ratkaisussaan Schwarze Sulm (C-346/14). Luvan hakija osoittaa selvityksin hankekohtaisen poikkeuksen edellytysten täyttymisen. Etukäteen ei voida ottaa kantaa siitä, minkä tyyppiset hankkeet eivät täyttäisi edellytyksiä. Lupaviranomaisen on lupa-asiassa kuitenkin tapauskohtaisesti arvioitava aina myös muiden poikkeamisen edellytysten täyttymistä.
Valiokunta toteaa, että EU:n kriittisiä raaka-aineita koskevalla asetuksella (CRMA, Critical Raw Materials Act) kuten myös ns. nettonolla-asetuksella (NZIA, Net Zero Industry Act) on yhteys vesipuitedirektiivin artiklan 4(7) mukaisen poikkeuksen edellytyksiin eli 1. lakiehdotuksen 20 c §:ään. Nämä vuonna 2024 voimaan tulleet asetukset ovat suoraan sovellettavaa oikeutta lupaviranomaisessa. Asetusten mukaiset hankkeet täyttävät erittäin tärkeän yleisen edun vaatimukset, joka on yksi hankekohtaisen poikkeuksen edellytyksistä. Asetusten vaatimukset täyttävissä hankkeissa on kuitenkin tapauskohtaisesti arvioitava myös muiden poikkeamisen edellytysten täyttymistä silloin, kun kyseisiin hankkeisiin haetaan ympäristötavoitteista poikkeamista.
Valiokunta korostaa, että erittäin tärkeän yleisen edun täyttymisen vaatimus on vain yksi vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeamisen edellytyksistä. Toiminnanharjoittajan tulee ryhtyä kaikkiin toteutettavissa oleviin hankkeen tai toiminnan vaikutusten lieventämistoimenpiteisiin ja varmistua siitä, että hankkeelle tai toiminnalle ei ole ympäristön kannalta merkittävästi parempia vaihtoehtoja. Vihreän siirtymän hankkeiden tulee vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeamista koskevien vaatimusten lisäksi täyttää vesilain ja ympäristönsuojelulain muut vaatimukset. Direktiivin tarkoittamat poikkeukset ovat nimensä mukaisesti poikkeuksia, joiden edellytykset ovat tiukat, eikä ole odotettavissa, että joustomahdollisuus muuttuisi laajamittaisesti käytössä olevaksi pääsäännöksi. Ympäristövaliokunta korostaa talousvaliokunnan tavoin, että vesipuitedirektiivin sallimien poikkeusten käyttöönotolla ja oikeustilan selkeyttämisellä on yhteys laajempien ympäristötavoitteiden toteutumiseen hiilineutraaliuden edellyttämien investointien mahdollistamisen ja nykyistä ennakoitavamman sääntely-ympäristön kautta.
Hankekohtaisen poikkeamisen tarve tilapäisten heikentävien vaikutusten vuoksi
EU-tuomioistuin linjasi ratkaisussaan Association France Nature Environnement (C-525/20) että vesien tilan lyhytkestoinen tilapäinen heikkeneminen on direktiivin ympäristötavoitteiden vastaista, ellei ole ilmeistä, että vaikutuksilla on vain vähäinen vaikutus vesimuodostuman tilaan eikä niistä voi seurata vesimuodostuman tilan huononemista. Myös tilapäisen heikentämisen osalta tarvitaan poikkeus, jotta hanke voidaan sallia. Tällaisia lyhytaikaisia vaikutuksia voivat olla esimerkiksi hankkeen rakentamisaikaiset vaikutukset tai vesistöjen kunnostushankkeissa aiheutuvat lyhytaikaiset vaikutukset, kuten pohjasedimentin liikkeet ja samentumisen vaikutukset. EU:ssa on meneillään neuvottelut komission ehdotuksesta vesipuitedirektiivin, pohjavesidirektiivin ja ympäristönlaatunormidirektiivin (U 119/2022 vp, UJ 13/2024 vp) muuttamiseksi. Euroopan unionin neuvoston yleisnäkemyksessä komission ehdotukseen on ehdotettu lisättäväksi sääntelyyn rajaus tilapäisen heikentymisen osalta, jossa muun muassa määriteltäisiin millä ehdoin tilapäinen heikentyminen olisi sallittua ja kuinka pitkäaikaista heikentymistä voitaisiin pitää tilapäisenä. Valiokunta pitää tärkeänä, että kansallinen toimeenpano tehtäisiin mahdollisimman nopeasti, kun muutos on EU:ssa hyväksytty.
Hankekohtaisen poikkeamisen arviointia
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on arvioitu, että hankekohtainen poikkeaminen ympäristötavoitteista lupakäsittelyn yhteydessä on toimijoiden näkökulmasta kannatettava, koska muutoksella mahdollistettaisiin poikkeusten hakeminen sujuvasti myös muulloin kuin valtioneuvoston hyväksyessä vesienhoitosuunnitelmia kuuden vuoden välein kuten nykytilanteessa. Esityksessä on otettu huomioon kaikki vesipuitedirektiivin mahdollistamat poikkeamismenettelyt, joten sen voi olettaa lisäävän päätösten ennakoitavuutta. Toisaalta muutosta on arvioitu myös kriittisemmin siksi, että sen oletetaan edellyttävän huomattavaa resurssien käyttöä niin poikkeusta hakevalle taholle selvitysten tuottamiseksi kuin lupaviranomaisellekin. Valiokunta pitää ehdotusta perusteltuna katsoen sen kokonaisuutena arvioiden kuitenkin todennäköisesti sujuvoittavan poikkeamisen menettelyä, joka siirtyy vesienhoidon suunnittelusta lupamenettelyyn. Poikkeamismenettelystä tulee nykyistä selväpiirteisempää ja sen soveltamismahdollisuus laajenee ajallisesti, mikä voi edistää poikkeuksen saamista nykyistä joutuisammin ja myös poikkeamismahdollisuuden käytön vähäistä yleistymistä.
Hallituksen esityksessä on arvioitu, että hankekohtainen poikkeus voisi tulla sovellettavaksi vuosittain enintään viidessä hankkeessa. Ruotsissa hankekohtaisesta vesipuitedirektiiviin 4(7) artiklan mukaisesta poikkeuksesta päätetään lupa-asian yhteydessä ja niitä koskeva kuvaus vesienhoitosuunnitelmissa toimii raportointina EU:n komissiolle. Ruotsissa myönnetyt harvalukuiset poikkeukset liittyvät hankkeisiin, jotka koskevat tulvasuojelua, talousveden saannin turvaamista, vesimuodostuman poistamista voimalaitoksen purkamisen vuoksi ja luonnonsuojeluperusteisesta veden pinnan nostoa.
Valiokunta toteaa, että vesienhoitosuunnitelmissa voidaan edelleen päättää vesimuodostumakohtaisesti ympäristötavoitteiden alentamisesta ja vaiheittaisesta saavuttamisesta. Vesienhoitolain 24 §:n ympäristötavoitteiden lieventäminen ja 25 §:n ympäristötavoitteiden saavuttaminen vaiheittain perustuvat vesipuitedirektiivin 4(5) ja 4(4) artiklaan. Nämä poikkeukset sisältyvät valtioneuvoston hyväksymiin vesienhoitosuunnitelmiin. Voimassa ovat vesienhoitosuunnitelmat vuosille 2022—2027. Ehdotetun 20 c §:n osalta voidaan todeta, että fyysisten muutosten tapauksissa hankekohtainen poikkeaminen voi johtaa ympäristötavoitteen alentamiseen tai vesimuodostuman luokitteluun voimakkaasti muutetuksi.
Hankekohtainen, lupakäsittelyn yhteydessä myönnettävä poikkeus on ainoa poikkeus, joka sallii vesimuodostuman tilan heikentämisen edellytysten täyttyessä. Sen sijaan vesienhoitosuunnitelmassa asetettavat vesimuodostumakohtaiset poikkeukset lievemmistä ympäristötavoitteista tai ympäristötavoitteiden saavuttamisen määräaikojen pidentämisestä ovat poikkeuksia hyvän tilan saavuttamiseen liittyen, mutta ne eivät mahdollista tilan heikentämistä edelleen. Valiokunta korostaa, että samaan vesimuodostumaan voi kohdistua useita eri poikkeuksia, koska poikkeukset myönnetään erikseen kutakin ekologisen tilan laatutekijää tai kemiallisen tilan vesiympäristölle vaarallista ainetta koskien.
Valiokunta pitää kaikkien osapuolten kannalta selkeämpänä, että poikkeusta koskeva asia käsitellään osana lupaprosessia, koska poikkeuksen edellytyksistä osa (kaikki mahdolliset toimet haittojen lieventämiseksi) kytkeytyy lupamääräyksiin. Hankekohtaisen poikkeuksen osalta osallistumis- ja vaikuttamiskeinot sisältyvät lupa-asiaan sovellettavaan peruslakiin eli ympäristönsuojelulakiin tai vesilakiin. Lupa-asiaa koskevassa menettelyssä viranomaiset antavat lausuntoja, ja asianosaiset voivat antaa muistutuksia ja muut tahot ilmaista mielipiteensä. Toimivaltainen viranomainen lupa-asiassa on lupaviranomainen eli aluehallintovirasto. Ympäristölupaa tai vesilain mukaista lupaa koskevaan päätökseen voi hakea muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta ja edelleen korkeimmalta hallinto-oikeudelta, jos se myöntää valitusluvan. Nykyisissä lupahakemusta koskevissa säännöksissä otetaan huomioon myös mahdollisuus mielipiteiden ilmaisemiseen myös muille kuin asianosaisille. Lisäksi valitusoikeussäännökset tunnistavat eräiden rekisteröityjen yhdistysten ja säätiöiden valitusoikeuden.
Pohjavesiä koskeva sääntely
Vesipuitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön tarvittavat toimenpiteet, jotta ehkäistään pilaavien aineiden pääsy pohjaveteen tai rajoitetaan sitä ja jotta ehkäistään kaikkien pohjavesimuodostumien tilan huononeminen. EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisussa asiassa C-535/18 Land Nordrhein-Westfalen tuomioistuin linjasi, että vesipuitedirektiivin pohjavettä koskevat ympäristötavoitteet ovat pintavesien tavoitteiden tapaan sitovia. Lupaa ei siten voida myöntää hankkeelle, joka heikentää pohjaveden tilaa tai vaarantaa sen hyvän tilan saavuttamisen. Heikkenemistä pohjavedessä arvioidaan seurantapaikkakohtaisesti niin, että kiellettynä tilan heikkenemisenä on pidettävä laatunormin ylittymistä yhdessäkin seurantapaikassa.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 20 b §:n tavoitteena on täsmentää vesipuitedirektiivin ja mainitun EU-tuomioistuimen ratkaisun mukaisesti, että vesimuodostuman tila ei saa heikentyä hankkeen tai toiminnan johdosta siten, että pilaavaa tai haitallista ainetta koskeva ympäristönlaatunormi ylittyy pinta- tai pohjavesimuodostumassa tai jos ympäristönlaatunormi on jo ylittynyt, aineen pitoisuus nousee vesimuodostumassa. Säännöstä sovelletaan ympäristönsuojelulain ja vesilain lupaedellytyksissä täsmentäen vesienhoidon ympäristötavoitteiden vaarantamista koskevaa oikeuskäytäntöä lain tasolla.
Valiokunta toteaa, että ympäristönsuojelulain 17 § sisältää pohjaveden pilaamiskiellon, joka on ehdoton, eikä siitä voi saada edes luvalla poikkeusta. Pilaamiskielto koskee kaikkea toimintoja, myös niitä, joilta ei edellytetä ympäristölupaa. Pohjaveden pilaamiskielto sisältää myös pohjaveden laadun vaarantamisen käsitteen, joten sellaiselle toiminnalle, josta voi aiheutua pohjaveden pilaantumisen vaaraa, ei voida myöntää lupaa sijoittua pohjavesialueiksi määritetyille alueille. Valiokunta korostaa, että pohjaveden pilaamiskielto on hallituksen esitykseen sisältyviä lupaedellytyssäännöksiä laajempi ja jää voimaan sellaisenaan. Ympäristönsuojelulain pohjaveden pilaamiskieltoa on jo aiemmin täsmennetty vesipuitedirektiivin ja pohjavesidirektiiviin perusteella muun muassa antamalla vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetussa valtioneuvoston asetuksen (1022/2006) 4 a §:ssä päästökielto pohjaveteen. Pohjavesialueista säädetään vesienhoitolain 2 a luvussa. Valiokunta täsmentää, että hallituksen esityksessä ehdotetut luvanmyöntämisedellytykset tulevat sovellettaviksi pohjavesimuodostumiksi rajatuilla pohjavesialueilla. Näitä ovat 1-luokan, 2-luokan ja E-luokan pohjavesialueet.
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 20 c §:n mukaista hankekohtaista poikkeusta ei voida soveltaa pohjaveden kemialliseen tilaan tai sellaiseen toimintaan, josta voi aiheutua laadun heikentymistä. Tämä perustuu vesipuitedirektiiviin ja on linjassa kansallisen lainsäädännön kanssa.
Valiokunta toteaa vielä, että ehdotusta vesienhoitolain 20 b §:ksi on pidettävä pohjavesien osalta tarpeellisena pohjaveden yleisestä pilaamiskiellosta huolimatta täsmentämään ja helpottamaan sekä luvan hakijaa että lupaviranomaista sääntelyn sisällön tulkitsemiseksi. Sääntelyn sijoittaminen vesienhoitolakiin on perusteltua, jotta sitä sovellettaisiin ympäristönsuojelulain lisäksi myös vesilain mukaisessa lupamenettelyssä. Ehdotetulla ratkaisulla sääntely sisältyy samoihin vesienhoitolain pykäliin niin pintavesien, pohjavesien kuin rannikkovesienkin osalta.
Vesien hyvän tilan tavoitteen saavuttaminen
Viimeisimmän Suomen pintavesien ekologista tilaa kuvaavan arvion mukaan järvien pinta-alasta 87 prosenttia ja jokivesistä 68 prosenttia on hyvässä tai erinomaisessa tilassa. Rehevöityminen on edelleen suurin ongelma. Sisävesien tila ei ole muuttunut merkittävästi vuodesta 2013, joskin paikoin on havaittavissa lievää paranemista. Suomenlahden tila on parantunut, mutta muiden rannikkovesien tila on edelleen huono. Järvien, jokien ja rannikkovesien kemiallinen tila ei ole parantunut, vaikka useimpien aineiden pitoisuudet alittavat niille asetetut pitoisuusrajat eli laatunormit. Tila on pysynyt huonona, koska muutaman pysyvän ja eliöihin kertyvän aineen laatunormit ylittyvät laajasti. Suurin osa ihmiselle tai luonnon monimuotoisuudelle merkittävistä pohjavesialueista on hyvässä tilassa. Kaikista pohjavesialueista alle 10 prosenttia on riskialueita, eli pohjavedessä on todettu liikaa haitallisia aineita tai veden tila voi heikentyä ilman suojelutoimia.
Purot, lähteet ja muut pienvedet ovat laajalti muutettuja ja niiden luontotyypit ovat suurelta osin uhanalaisia. Pääosa erityisesti Etelä-Suomen pienvesistä on tuhoutunut tai menettänyt luontaiset ominaispiirteensä. Samalla on menetetty tärkeitä elinympäristöjä ja luontoarvoja.
Vesimuodostumien kemiallista tilaa heikentävät lähinnä kaukokulkeutuvat, pysyvät ja eliöstöön kertyvät aineet. Näistä yleisimmin pitoisuusrajan ylittivät palonestoaineina aiemmin käytetyt polybromatut difenyylieetterit, joille on vuonna 2015 asetettu tiukennettu laatunormi, jota ei vuoden 2020 luokituksessa saavutettu missään päin Suomea, eikä muuallakaan Euroopassa. Elohopean pitoisuusraja ylittyi kaukokulkeuman vuoksi noin puolessa vesimuodostumista. Suomen elohopean tila-arviossa on otettu huomioon vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista annetun asetuksen (1022/2006) liitteen C2 alaviitteessä 3 (kohdassa a) mainittu taustapitoisuus.
Vuoteen 2027 mennessä tilatavoite on määrä saavuttaa 94 prosentissa jokimuodostumista, 98 prosentissa järvimuodostumista ja 78 prosentissa rannikkovesimuodostumista. Määräajan pidennyksiä vuoden 2027 jälkeen esitetään erityisesti rannikkovesimuodostumiin, joista 22 prosentissa tilatavoitteen saavuttaminen on mahdollista vasta 2027 jälkeen luonnonolosuhteiden vuoksi, vaikka kaikki tilan parantamiseksi tarvittavat toimet olisivat käynnissä. Luonnonolosuhteiden ylivoimaisuus on syynä 80 prosentissa poikkeamista aikataulutavoitteisiin. Vesiekosysteemit toipuvat hitaasti kuormituksen vaikutuksista muuttavien ja kuormittavien toimintojen vähennyttyä. Ilmastonmuutos, talvisateiden lisääntyminen ja rankkasateiden yleistyminen todennäköisesti lisäävät erityisesti maatalousalueilta tulevaa ravinnekuormitusta. Lisäksi kuormituksen hallintaan tai tilan parantamiseen ei aina ole riittävän tehokkaita menetelmiä tai ohjauskeinoja, tai ne vaativat kehittämistä. Tekninen kohtuuttomuus on syynä pidennettyihin aikataulutavoitteisiin 45 prosentissa poikkeamista. Vuoden 2027 jälkeen tilatavoitteiden saavuttamista vaiheittain koskevaa poikkeusta voidaan käyttää enää luonnonolosuhdeperusteella.
Edellä on jo tuotu esiin, että hallituksen esityksen muutoksilla ei tule olemaan merkittäviä ympäristövaikutuksia, koska ympäristötavoitteet ovat tähän mennessä tulleet jo sovellettavaksi lupamenettelyissä EU-oikeuden tulkintavaikutuksen perusteella ja kysymys on siten oikeuskäytännön kirjaamisesta lakiin perustuslain 2 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla.
Valiokunta korostaa, että vesien tilan parantaminen laajamittaisesti edellyttää vesienhoitosuunnitelmissa esitettyjen toimenpiteiden tehokasta toimeenpanoa. ELY-keskuksilla on keskeinen rooli toimenpiteiden toteutuksen alueellisessa edistämisessä. Alueellisten sidosryhmien osallistuminen ja sitouttaminen tapahtuvat mm. yhteistyöryhmien kautta. ELY-keskukset edistävät ja rahoittavat kunnostustoimenpiteitä niille osoitettujen määrärahojen puitteissa sekä tukevat hankkeiden suunnittelussa muun muassa informaatio-ohjauksen keinoin. Valiokunta kiinnittää huomiota vesiensuojelutoimien riittävän rahoituksen pitkäjänteiseen turvaamiseen.
Valiokunta toteaa, että hajakuormituksesta johtuva rehevöityminen ja vesistöjen tummuminen ovat suurin vesistöjen tilaa heikentävä tekijä, jota ilmastonmuutos lisääntyvine sulan maan talvisateineen pahentaa. Veden humuspitoisuus on tyypittelyä ohjaava tekijä vesienhoidon suunnittelussa. Tärkeimmät hajakuormituksen hillintään liittyvät ohjauskeinot ovat osa maa- ja metsätalouden politiikkatoimia. Hajakuormituksen hillintää on pyritty edistämään merkittävien määrärahojen turvin viime vuosina. Ympäristöministeriön hallinnonalalla on tällä hetkellä käynnissä muun muassa vesien ja meren tilan parantamiseen tähtäävä Ahti-ohjelma. Hallituksen esityksessä ympäristötavoitteiden sitovuus koskee kuitenkin vain luvanvaraista toimintaa. Hankkeen vaikutuksia tarkasteltaessa arvioidaan kyseisen hankkeen vaikutuksia suhteessa vesimuodostuman ympäristötavoitteisiin. Hajakuormitukseen liittyvien vaikutusten hallinta on laaja-alainen haaste, joka edellyttää muiden hallinnonalojen kuin ympäristöhallinnon toimia ja monipuolisten ohjauskeinojen käyttöä.
Ennallistamisasetus
Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksellä voi olla yhtymäkohtia EU:n ennallistamisasetuksen täytäntöönpanoon, jos jotkin ennallistamisen hankkeet tarvitsisivat hankekohtaisen poikkeuksen. Kyseeseen tulisivat esimerkiksi kunnostushankkeet, joilla voisi olla tilapäisiä vesien tilaa heikentäviä vaikutuksia. Valiokunta toteaa, että kokonaiskuva hahmottuu kansallisessa ennallistamissuunnitelmassa, jonka luonnos tulee toimittaa komissiolle 1.9.2026 mennessä. Valiokunta toteaa, että ennallistamisasetuksen valmistelussa on lähtökohtaisesti otettu huomioon sen yhteensopivuus muun EU-lainsäädännön, kuten vesipuitedirektiivin ja luontodirektiivin kanssa. Ennallistamisasetus ei sisällä sitovaa heikentämiskieltoa, vaan velvoitteen pyrkiä estämään heikentymistä eli lähtökohtaisesti vesipuitedirektiivin vaatimukset ovat ennallistamisasetukseen verrattuna tiukempia ja sitovampia.
Ekologisen kompensaation kehittäminen vesienhoidossa
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että jatkossa saattaa olla tarkoituksenmukaista mahdollistaa lainsäädännössä myös hankkeen vaikutuksia lieventävien toimenpiteiden toteuttaminen ja huomioon ottaminen nykyistä laajemmin. Periaatteessa hankkeen tai toiminnan sellaiset vaikutukset, jotka vaarantavat vesienhoidon ympäristötavoitteet, voi olla mahdollista estää missä tahansa vesimuodostuman valuma-alueella tehtävien ympäristötoimenpiteiden avulla. Esimerkiksi hankkeen tai toiminnan ravinnekuormitusta voi olla mahdollista kompensoida valuma-alueella maatalouden kuormitusta vähentävien toimenpiteiden avulla. Tällaisesta vaikutusten lieventämisen mahdollisuudesta ei säädetä tällä hetkellä mitään. Hallitusohjelmaan sisältyy tavoite, joka liittyy vesiin kohdistuvien vaikutusten kompensointiin lupamenettelyssä. Parhaillaan on käynnissä oikeudellinen selvitys kompensoinnin toteuttamisvaihtoehtojen ja niiden reunaehtojen selvittämiseksi. Selvitys valmistuu keväällä 2025, jonka jälkeen on mahdollista käynnistää tarvittaessa lainsäädäntöhanke. Valiokunta pitää selvitystä lähtökohtaisesti kannatettavana ja tärkeänä.
Viranomaisresurssit ja tietopohjan kehittäminen
Lupakäsittelyn yhteydessä tehtävä vaikutusarvioiden tarkastelu aluehallintovirastoissa ja erityisesti ympäristötavoitteiden lieventämiseen liittyvä tarkastelu ELY-keskuksissa edellyttävät merkittävää työpanosta. Vesienhoidon suunnittelun tehokkuuden ja läpinäkyvyyden kannalta on ensiarvoisen tärkeää, että vesien- ja merenhoidon uusi tietojärjestelmä PISARA tehdään valmiiksi siten, että myös hallinnon ulkopuoliset kuten toiminnanharjoittajat, konsultit, järjestöt ja kansalaiset pääsevät nykyistä paremmin hyödyntämään tietoaineistoja.
Vesienhoitoviranomaisen on otettava ympäristötavoitteita koskevien vesimuodostumakohtaisten poikkeusten käyttö tarkemmin harkintaansa vesienhoitosuunnitelmien valmistelussa. Vesienhoitoviranomaisen tulee jatkossakin arvioida poikkeusten käyttöä ja perusteita kaikissa niissä vesimuodostumissa, jotka eivät tule saavuttamaan hyvää tilaa tai potentiaalia asetettuihin määräaikoihin mennessä. Poikkeukset on perusteltava ja poikkeukset ja niiden perustelut on esitettävä vesienhoitosuunnitelmissa.
Valiokunta korostaa ajantasaisen vesiä koskevan ympäristötiedon merkitystä. Tiedonhallinnan kehittämisen arvioidaan edellyttävän 3 miljoonan euron kertaluontoista panostusta. Tiedon luotettavuuden parantaminen edellyttää seurantaan kohdennettavien ympäristöhallinnon määrärahojen lisäämistä 0,6 miljoonalla eurolla vuodessa. Panostukset kuitenkin vähentävät yritysten taloudellista taakkaa, parantavat luvanhakijoiden yhdenvertaisuutta ja lisäävät tietoa vesien tilasta ja niiden kehittymisestä. Valiokunta korostaa, että tiedon saatavuus on osaltaan keskeinen edellytys lupamenettelyjen digitalisoinnille ja sujuvoittamiselle.
Ohjeistuksen tarve
Hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 20 a ja 20 b §:t sisältävät asetuksenantovaltuudet antaa tarkempia säännöksiä vesien tilan tavoitteesta ja vesimuodostuman tilan heikentämättömyyden arvioinnista. Valiokunta pitää valtuuksia tarpeellisina korostaen, että alemman asteisten säädösten lisäksi on tarvetta viranomaisille ja hakijoille suunnatulle ohjeistukselle. Ohjeistusta tarvitaan esimerkiksi hakijoiden esittämien aineistojen oikeellisuuden ja riittävyyden tarkastelusta, hyväksymisen kriteeristöstä sekä eri mallien käyttöön ja malleilla saatujen tulosten arviointiin ja tulkintaan.
Seuranta ja tulevat muutokset
Valiokunta toteaa lopuksi, että esityksen käsittelyn yhteydessä on ilmennyt, että ehdotettua sääntelyä on pidetty vaikeaselkoisena ja sääntelyn vaikutuksia on arvioitu huomattavan erilaisin tavoin. Valiokunta on mietinnössään pyrkinyt täsmentämään epäselvyyksiä parhaansa mukaan. Valiokunta pitää silti tärkeänä, että sääntelyn ja sen soveltamiskäytännön vaikutuksia ja mahdollisia täsmentämistarpeita seurataan ja arvioidaan ottaen huomioon niin ympäristövaikutukset kuin sääntelyn merkitys puhtaan siirtymän edellyttämien investointien kannalta. Valiokunta kiinnittää vielä erityisesti huomiota vesipuitedirektiivin vireillä olevaan muutokseen, joka mahdollistaisi tietyin edellytyksin vesien tilan tilapäisen heikentämisen. Sääntelyä on tarpeen muuttaa, jos muutos hyväksytään komission, parlamentin ja neuvoston kolmikantaneuvotteluissa. Myös 1000 asukasvastineluvun yhdyskuntajätevedenpuhdistamoja koskeva EU:n uusi yhdyskuntajätevesidirektiivi on vastikään hyväksytty ja tulee voimaan joulukuussa 2024, mistä alkaen sen kansalliseen täytäntöönpanoon on aikaa 2,5 vuotta. Direktiivin mukaan väestönkehitykseen liittyvän talousjätevesien kuormituksen kasvusta aiheutuvien päästöjen mahdollisia vaikutuksia vesimuodostumiin ei olisi katsottava vesipuitedirektiivin mukaisten velvoitteiden rikkomiseksi edellyttäen muun muassa, että puhdistamolla on voimassa oleva ympäristölupa ja että toteuttamiskelpoiset tehostamistoimet on tehty. Myös tämän direktiivin täytäntöönpanolla on yhtymäkohtia hallituksen esityksen sääntelyyn.