Tausta

Venäjän aloittaman hyökkäyssodan seurauksena sähkömarkkinoiden toiminta on ajautunut vuoden 2022 kuluessa poikkeukselliseen tilanteeseen. Energian hinnan kohoamisen ohella sähköntuotantoaan johdannaistuotteilla suojaavien toimijoiden vakuusvaateet ja johdannaiskaupan selvitykseen tarvittava käyttöpääoma pörssissä ovat nousseet nopeasti korkealle tasolle. Vaateiden edelleen kasvaessa uhkana on sähköntuottajien ajautuminen likviditeettikriisiin. 

Tästä syystä vuoden 2022 kolmannessa lisätalousarvioesityksessä ehdotetaan yhteensä enintään 10 mrd. euron valtuutta sekä määrärahaa sähkön johdannaismarkkinoilla toimiville sähköä tuottaville yrityksille. Valtion laina- ja takausohjelman tarkoituksena on turvata sähkömarkkinoiden ja yhteiskunnan toimivuuden sekä huoltovarmuuden kannalta keskeisten yritysten maksuvalmius ja toimintakyky kaikissa tilanteissa. 

Hallituksen esitys lisää valtion nettolainanoton tarvetta 10 mrd. eurolla. Valtion nettolainanotoksi vuonna 2022 arvioidaan noin 18,9 mrd. euroa. Kyse on siten merkittäviin lainanmyöntötarpeisiin varautumisesta. Kuluvana vuonna myönnettävien lainojen määrän arviointiin liittyy kuitenkin huomattavaa epävarmuutta ja valtion alijäämän kasvu riippuu siitä, joudutaanko lainavaltuuteen turvautumaan. 

Valtiovarainvaliokunta pitää esitystä tässä tilanteessa perusteltuna ja tarkoituksenmukaisena ja puoltaa sen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin. 

Vuoden 2022 kuluessa sekä sähkön ja kaasun markkinahinnat että tulevaisuuden odotuksia heijastavat johdannaismarkkinat ovat kohonneet merkittävästi. Sähköntuotantoaan johdannaistuotteilla suojaavien toimijoiden vakuusvaateet ja johdannaiskaupan selvitykseen tarvittava käyttöpääomamäärä ovat nousseet poikkeuksellisen korkealle tasolle. Näiden tasojen edelleen kasvaessa on uhkana sähköntuottajien ajautuminen likviditeettikriisiin. Esille on tuotu myös mahdollisuus yhtiöiden maksukyvyttömyyteen ja sen heijastusvaikutukset muiden markkinapaikalla toimivien vastuisiin. Vakuusvaatimusten suuri kasvu on johtanut myös johdannaispositioiden sulkemiseen ja kahdenvälisiin sopimuksiin, mikä voi osaltaan aiheuttaa systeemiriskiä markkinaan, jos vastapuoliriskit realisoituvat. Tällainen kehitys ei ole myöskään finanssialan sääntelyn näkökulmasta toivottavaa, sillä sääntelyllä on pyritty nimenomaan saamaan johdannaiskauppaa pörssiin ja keskusvastapuoliselvityksen piiriin. 

Johdannaismarkkinasuojaukset ovat puhtaasti finanssituotteita, ja kyse olisi johdannaissopimusten lisääntyneiden vakuusvaatimusten aiheuttamasta likviditeettitarpeen turvaamisesta. Sähköyhtiöt itsessään ovat pääsääntöisesti vakavaraisia ja niiden toiminta kannattavaa. Sähkön johdannaismarkkinoilla edellytettävien vakuuksien määrät voivat tämänhetkisessä poikkeustilanteessa nousta kuitenkin yksittäisille energiayhtiöille niin korkeiksi, että riittävän rahoituksen saaminen pankeilta ei olisi mahdollista. Esimerkiksi EU:n vakavaraisuusasetus, joka sääntelee suomalaisten pankkien vakavaraisuusvaatimuksia, voi rajoittaa pankkien mahdollisuutta rahoittaa energiayhtiöitä niiden likviditeettitarpeen turvaamiseksi. 

Valtiovarainvaliokunta korostaa talousvaliokunnan tavoin lisätalousarvion poikkeuksellisuutta ja suurta kokoluokkaa. Mittavaan järjestelyyn liittyvän riskin täysimääräisen toteutumisen todennäköisyyttä rajaa kyseessä olevien yritysten oma sähköntuotanto. Talousvaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota myös likviditeettirahoituksen riskeihin: johdannaismarkkinan hinnanmuodostuksen arvaamattomuuden vuoksi likviditeettitarpeet voivat kasvaa nopeasti nyt arvioitua suuremmiksi riippumatta yritysten tai valtion toimista. Mahdollista myös on, että esitetyn laina- ja takausohjelman riittävyys tulee jatkossa uudelleen arvioitavaksi. 

Lainojen ja takausten myöntäminen olisi harkinnanvaraista. Niitä voitaisiin myöntää sähkösopimuksien suojaamisessa käytettävien johdannaissopimusten lisääntyneiden vakuusvaatimusten aiheuttaman likviditeettitarpeen turvaamiseksi Suomen kannalta keskeisille toimijoille, joilla on omia voimalaitoksia tai omistusosuuksia noin 100 MW:n sähköntuotantotehon edestä, tai yhtiöille, joiden toiminnan jatkuminen on yhteiskunnan toiminnan kannalta kriittistä. Laina- ja takausohjelma olisi voimassa vuoden 2023 loppuun saakka, ja lainojen ja takausten kestoaika olisi enintään kaksi vuotta. Lainoista perittäisiin markkinaehtoinen korko ja takauksista markkinaehtoinen maksu. 

Laina- ja takausohjelman toteuttaminen pohjautuu lakiin valtion lainanannosta sekä valtiontakauksesta ja valtiontakuusta (449/1988), ja sen toteuttamiseen tarvitaan eduskunnan suostumus, jota haetaan käsittelyssä olevalla hallituksen esityksellä. Eduskunnan suostumuksen jälkeen ehdoista tullaan päättämään tapauskohtaisesti valtioneuvoston päätöksellä. Tältä osin valiokunta viittaa saamaansa talouspoliittisen ministerivaliokunnan muistioon 4.9.2022. 

Kuten talousvaliokunta myös valtiovarainvaliokunta korostaa valtion myöntämän lainoituksen ja takauksen viimesijaisuutta. Sääntelyn tulee ohjata ensisijaisesti hankkimaan rahoitusta markkinoilta. Merkitystä on tällöin erityisesti tiukoilla lainaehdoilla. Valtion lainoituksen ja valtiontakausten tulee olla viimesijainen keino, jolla varmistetaan energiayhtiöiden toimintakyky yli poikkeustilanteen ja turvataan markkinoiden toiminta. 

Ehdotuksen mukaan laina- ja takausohjelma myönnettäisiin pääsääntöisesti turvaavin vakuuksin ja vain poikkeuksellisesti vakuutta tai vastavakuutta vaatimatta. Järjestelyn kokoluokka valtiontalouden kannalta ja myös johdannaismarkkinoihin ja likviditeettirahoitukseen liittyvä riski huomioon ottaen valiokunta korostaa vaadittavien turvaavien vakuuksien tärkeyttä ja vakuudettoman järjestelyn tiukasti tulkittua poikkeusluonnetta. 

Kuten talousvaliokunta myös valtiovarainvaliokunta korostaa tarvetta varmistaa rahoituksen myöntämisen yhteensopivuus EU:n valtiontukisääntelyn kanssa. 

Kuten edellä on todettu, nyt ehdotettu järjestely on tässä tilanteessa perusteltu sähkömarkkinoiden toiminnan vakauttamiseksi. On myös myönteistä, että hallituksen esitys on jo itsessään vakauttanut markkinoita. Julkisen talouden ja yhteiskunnan toimintakyvyn turvaamiseksi on kuitenkin löydettävä ratkaisuja, joilla puututaan ongelman taustalla oleviin tekijöihin ja vältetään vastaavanlaiset ongelmatilanteet. 

Koska energiamarkkinat toimivat ylikansallisesti, energiamarkkinoiden vakauttaminen edellyttää koko unionin alueella tehtäviä toimia. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan EU-tasolla esillä ovat olleet mm. ylisuuriin voittoihin puuttuminen (windfall-verot), kaasun ja sähkön hintojen irtikytkentä toisistaan sekä sähkön tukkumarkkinoiden hintakatto. 

Valtiovarainvaliokunta korostaa erityisesti sähkön hintakattoa koskevien ratkaisujen tärkeyttä, sillä valiokunnan asiantuntijakuulemisessa EU-tason hintakaton alentamisen on arvioitu pureutuvan nimenomaan ongelman ytimeen. Sen on myös arvioitu palauttavan kaupankäynnin johdannaispörssissä ennalleen ja laskevan johdannaisten hintaa. Tämä poistaisi tai ainakin vähentäisi tuntuvasti yhtiöille annettavien lainojen tarvetta ja näin myös valtion riskien konkretisoitumista. Myös energiamarkkinan systeemiriskiä on pyrittävä pienentämään, minkä lisäksi on tarvetta arvioida johdannaismarkkinoiden sääntöjä, erityisesti sähköyhtiöiltä vaadittavien vakuuksien osalta. Samalla on kuitenkin huolehdittava siitä, etteivät riskit siirry energiamarkkinoilta pankkisektorille. Talousvaliokunnan tavoin valtiovarainvaliokunta pitää niin ikään tärkeänä jäsenvaltioiden energiamarkkinoiden erityispiirteiden ja eri tuotantomuotojen sekä Suomen kansallisten intressien huomioon ottamista. 

Valtiovarainvaliokunta painottaa hallituksen aktiivisia ja ennakoivia toimia EU:n päätöksenteossa ja pitää tärkeänä, että ratkaisut pyritään tekemään nopealla aikataululla ja että ne ovat mahdollisimman tarkkarajaisia ja määräaikaisia. Mikäli EU-tason toimet eivät ole riittäviä, hallituksella on oltava valmiutta kansallisella tasolla toteutettaviin toimenpiteisiin, joilla turvataan sähkömarkkinoiden toimivuus ja kohtuuhintaisen energian saatavuus myös kotitalouksille kaikissa olosuhteissa. 

Kuten talousvaliokunta toteaa, energiamarkkinoiden hintamekanismiin ja johdannaismarkkinoihin liittyvät toimet edellyttävät rinnalleen energian tuotantokapasiteetin kasvattamista sekä kustannustehokkaasti ja oikeudenmukaisesti eri sähkönkäyttäjäryhmille kohdistettuja energiansäästötoimia. Myös kaikki olemassa oleva sähkön tuotantokapasiteetti tulee pyrkiä pitämään käytössä sähkön saatavuuden turvaamiseksi. Valtiovarainvaliokunta korostaa lisäksi Pohjoismaiden välisen riittävän sähkönsiirtokapasiteetin tärkeyttä. 

Samalla on tärkeää, että valitut toimet edistävät mahdollisimman tehokkaasti vihreää siirtymää ja nopeuttavat aidosti puhtaan sähkötuotannon tuntuvaa lisäystä Suomessa. Valiokunta pitää tarpeellisena puhdasta energiaa tuottavien investointien lupakäsittelyn nopeuttamista hyvin toimivalla tavalla. 

Valiokunta kiinnittää huomiota myös kuntien asemaan, sillä sähkömarkkinoiden ongelmat heijastuvat vahvasti etenkin niihin kuntiin, jotka ovat omistajina energiayhtiöissä. On siksi tärkeää, että Kuntarahoitus pystyy vastaamaan kuntasektorin nopeasti kasvaviin rahoitustarpeisiin ja vahvistamaan energiayhtiöiden toimintakykyä ja Suomen huoltovarmuutta.