Suomi on kansainvälisesti tunnettu ihmisoikeuksien edistäjänä ja kehittyneen oikeusturvan maana. Ihmisoikeusperustaisuus on lainsäädäntömme keskeisiä periaatteita. Nämä periaatteet ja lähtökohdat tulee säilyttää ja niitä tulee edistää, myös turvapaikkalainsäädännössä. Niiden merkitystä tulee korostaa erityisesti silloin, kun turvapaikanhakijoiden määrä hetkellisesti haastaa kykymme ja resurssimme vastata tarpeeseen. On varmistettava, ettei näissä muuttuvissa olosuhteissa yhdenkään turvapaikanhakijan oikeusturvaa loukata tai heikennetä. Hallituksen esitys ei näitä näkökulmia ole riittävästi huomioinut.  

Valitusaikojen lyhentäminen

Hallituksen esityksessä ehdotetaan lisättäväksi ulkomaalaislakiin erityissäännökset valitusajoista hallinto-oikeuteen ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen, kun valitetaan turvapaikkamenettelyssä tehdystä Maahanmuuttoviraston päätöksestä kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa. 

Ulkomaalaislain 190 §:ään ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan valitusaika turvapaikkamenettelyssä ratkaistavissa kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa olisi yleisen 30 päivän valitusajan asemesta 21 päivää päätöksen tiedoksisaannista, kun kyse on hallinto-oikeuteen tehtävästä valituksesta. Lain 196 §:ään ehdotetun säännöksen mukaan valitus ja valituslupahakemus korkeimpaan hallinto-oikeuteen tulisi tehdä 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.  

Hallinto-oikeusprosessin nopeuttaminen kansainvälistä suojelua koskevien asioiden osalta on sinällään kannatettava tavoite. Hallinto-oikeuksiin tehtävien valituksien määräajan lyhentäminen ei kuitenkaan ole tässä kokonaisuutena perusteltu keino. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 24/2016 vp kiinnittänyt tähän huomiota ja kehottanut lakivaliokuntaa arvioimaan, saavutetaanko valitusaikojen lyhentämisellä hallituksen esityksen keskeiset tavoitteet. 

Hallinto-oikeusprosessissa on säädetty normaalia 30 päivän valitusaikaa lyhemmistä valitusajoista joidenkin asiatyyppien kohdalla. Lyhyempiä valitusaikoja on käytetty tyypillisesti silloin, kun asian ratkaiseminen on valittajan kannalta kiireellistä ja valituksen tekemisen voidaan olettaa olevan suhteellisen yksinkertaista. Kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa valituksen tekemisen ei voida katsoa lähtökohtaisesti olevan yksinkertaista, vaan kyse on monesti hyvin vaikeista ja monimutkaisista asioista. Erityisesti jos hakijalla ei prosessin aikaisemmissa vaiheissa ole ollut avustajaa, on tälle jäätävä riittävä aika löytää pätevä avustaja ja avustajalle riittävä aika laatia valitus. Ottaen huomioon mm. kieliongelmat ja asiantuntevien avustajien suuri juttumäärä nykyisessä pakolaistilanteessa, on nykyistä 30 päivän valitusaikaakin pidettävä varsin tiukkana. Valitusajan lyhentämisestä voisivat erityisesti kärsiä kaikkein heikoimmassa asemassa olevat, kuten alaikäiset. Valitusajan lyhentäminen voisi myös johtaa hätäisesti ja puutteellisesti tehtyjen valitusten osuuden lisääntymiseen, mikä vastaavasti lisäisi viivytyksiä prosessin myöhemmissä vaiheissa. 

Kansainvälistä suojelua koskevien asioiden keskimääräinen käsittelyaika on sekä Helsingin hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa tällä hetkellä noin 6 kuukautta. Hallituksen esityksen mukaan tavoitteena on käsittelyaikojen lyhentäminen kummassakin valitusasteessa noin 4 kuukauteen. Hallinto-oikeuteen valittamiselle varatun ajan lyhentäminen 30 päivästä 21 päivään ei vaikuttaisi merkityksellisellä tavalla prosessin kokonaiskestoon. Valitusajan lyhentämisellä valtiontaloudelle saatava vähäinen hyöty ei ole perustellussa suhteessa siihen riskiin, joka valitusajan lyhentämisestä aiheutuu hakijoiden oikeusturvalle. Näistä syistä hallinto-oikeuteen tehtävälle valitukselle asetetun valitusajan lyhentäminen kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa ei ole perusteltua. 

Hallituksen esityksessä ehdotetaan korkeimmalta hallinto-oikeudelta haettavan valitusluvan kriteerien tiukentamista niin, että valituslupa myönnetään vain, jos lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeää saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi tai jos luvan myöntämiseen on muu erityisen painava syy. Lisäksi ulkomaalaislakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan valituslupahakemuksessa on ilmoitettava syyt, joiden vuoksi hakija katsoo, että valitusluvan myöntämiseen on tarkoitettu peruste. 

Valitusluvan saamisen korkea kynnys korostaa korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehtävien valitusten vaativuutta. Tältä osin 14 vuorokautta voi monessa tilanteessa olla riittämätön aika perustellun valituslupahakemuksen ja valituksen laatimiselle. 

Korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehdyistä valituslupahakemuksista joka tapauksessa vain pieni osa hyväksytään. Korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehty valitus ei myöskään estä hallinto-oikeuden ratkaisun toimeenpanoa, ellei korkein hallinto-oikeus nimenomaisesti näin päätä. Tämän vuoksi hallituksen esityksessä ehdotetun valitusajan lyhentämisen todellinen merkitys jäisi hyvin pieneksi. Näiltä osin ei ole perusteltua lyhentää valitusaikaa tavalla, joka voisi vaarantaa hakijan oikeusturvan. 

Oikeusavun rajaaminen puhutteluvaiheessa

Hallituksen esityksessä ehdotetaan rajattavaksi kansainvälistä suojelua hakeneen oikeutta saada oikeusapua puhutteluvaiheessa. Ulkomaalaislain 9 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi, että oikeusapuun kuuluisi avustajan läsnäolo ulkomaalaislain 97 a §:ssä tarkoitetussa turvapaikkapuhuttelussa vain, jos se on erityisen painavista syistä tarpeen. 

Kansainvälistä suojelua hakevat eivät yleensä tunne suomalaista viranomaismenettelyä eivätkä tiedä oikeuksiaan prosessissa. Osa hakijoista ei ole luku- tai kirjoitustaitoisia. Yhteisen kielen puuttumisesta ja kulttuurieroista syntyvät ongelmat aiheuttavat ilmeisiä väärinymmärrysten mahdollisuuksia. Kotimaassaan viranomaisten vainon kohteeksi joutuneella ja esimerkiksi kidutuksen uhrilla voi olla vaikeuksia toimia yksin suomalaistenkin viranomaisten kanssa. Tällaisissa tilanteissa asiantuntevalla avustajalla on suuri rooli hakijan oikeusturvan toteutumisen varmistajana. 

Hallituksen esityksessäkin myönnetään, että tämä muutos ei nopeuttaisi hakemusten käsittelyprosessia, vaan saattaisi jopa hidastaa sitä. Hallituksenkin esityksessä arvioidaan, että avustajan puuttuminen puhutteluvaiheessa voi lisätä selvitystarvetta prosessin myöhemmissä vaiheissa. Hakija ei monesti tiedä, mitä kaikkea hänen pitää kuulemisvaiheessa tuoda esille ja mihin asioihin vedota. Ammattitaitoinen avustaja paitsi on hyödyksi avustettavan oikeusturvan kannalta myös edistää prosessin sujuvuutta ja varmistaa, että olennaiset asiat saadaan käytyä läpi turvapaikkapuhuttelussa. Ei ole kenenkään etu, että puhuttelussa jää selvittämättä olennaisia asioita, jotka sitten mahdollisesti nousevat ensimmäisen kerran esiin valitusasteissa. 

Jo nykyisellään oikeusapua tarjoavien lakimiesten on itse arvioitava oikeusavun perusteltu tarve ulkomaalaislain puhuttelussa ja hyvää asianajotapaa noudattavat avustajat osallistuvat päämiehensä puhutteluun silloin, kun avustajan tarpeelle on päämiehen tilanteeseen liittyvät perustellut syyt. Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan nyt ehdotetulla sääntelyllä pyrittäisiin vahvistamaan tämä käytäntö lain tasolla. 

Hallituksen esityksessä ehdotettu säännös on kuitenkin selkeästi nykykäytäntöä tiukempi, mikä käy selvästi ilmi valiokunnalle toimitetuista asiantuntijalausunnoista. Lisäksi on epäselvää, kuka määrittelisi esitettyjen erittäin painavien syiden käsillä olon ja minkälaisessa menettelyssä. Tämä muodostaisi asian hoidettavaksi ottamista harkitsevalle oikeusavustajalle riskin, kun vasta ehkä puhuttelun kuluessa tulevat ilmi kaikki asiaan vaikuttavat seikat, joiden perusteella kriteerin täyttyminen määräytyy. Tällaisena esitetty muutos olisi omiaan luomaan epävarmuutta ja vaarantamaan kuulemisten tehokkaan ja asianmukaisen sujumisen. 

Hallituksen esityksessä ei tuoda esiin sellaisia taloudellisia tai prosessiekonomisia syitä, jotka olisivat oikeassa suhteessa ehdotetun oikeusavun rajauksen aiheuttamiin oikeusturvariskeihin, oikeudelliseen epävarmuuteen ja riskeihin prosessin sujuvuudelle. Oikeutta oikeusapuun kuulemisvaiheessa ei näin ole perusteltua rajoittaa nykyisestä ja hallituksen esitys tulisi näiltä osin hylätä.  

Avustajien kelpoisuusvaatimusten tiukentaminen

Hallituksen esityksessä ehdotetaan avustajan kelpoisuusehtojen tiukentamista. Voimassa olevan ulkomaalaislain 9 §:n 2 momentin mukaan hallintoasiaa käsiteltäessä ulkomaalaiselle oikeusapulain (257/2002) perusteella määrättynä avustajana voi toimia myös muu lakimieskoulutuksen saanut henkilö kuin julkinen oikeusavustaja. Hallituksen esityksessä tämä säännös esitetään poistettavaksi, jolloin avustajan kelpoisuus määräytyisi oikeusapulain ja valtion oikeusaputoimistoista annetun lain (258/2002) perusteella. 

Avustajien kelpoisuuden tarkempi määrittely on sinällään kannatettavaa. On perusteltua, että avustajina voivat toimia vain lakimiehet, jotka ovat ammatillisten valvontajärjestelmien piirissä. 

Kuitenkin hallituksen esityksessä ehdotetussa muodossa lakimuutos tarkoittaisi myös sitä, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyvaiheen oikeusapu keskitettäisiin oikeusaputoimistoihin. Yksityinen oikeusavustaja voitaisiin määrätä avustajaksi vain valtion oikeusaputoimistoista annetun lain 10 §:ssä säädetyillä erityisillä perusteilla, kuten esimerkiksi siksi, että julkisilla oikeusavustajilla ei ole työmäärän puolesta mahdollista ottaa uusia avustettavia. 

Muutos poistaisi hakijalta mahdollisuuden valita avustajansa ja johtaisi siihen, että ulkomaalaisasioiden hoitamiseen erikoistuneet avustajat eivät enää pääsääntöisesti voisi avustaa asiakasta hallintoprosessissa. Huomattava määrä ulkomaalaisasioita koskevaa juridista asiantuntemusta voisi jäädä käyttämättä. Lisäksi on vaarana, että avustajat vaihtuisivat kesken prosessin, jos hakijat pyrkivät maahanmuuttoviraston päätöksestä valittaessaan löytämään itselleen ulkomaalaisasioihin erikoistuneen yksityisen oikeusavustajan. Prosessien tehokkuuden kannalta olisi kuitenkin tarkoituksenmukaista, että sama avustaja avustaisi hakijaa myös mahdollisissa valitusasteiden käsittelyissä. 

Näillä perusteilla esitetään, että ulkomaalaislain 9 §:n 2 momenttia muutetaan tavalla, joka rajaa oikeuden toimia oikeusavustajana ulkomaalaisasioissa julkisiin oikeusavustajiin, asianajajiin ja lupalakimiehiin, kuitenkin niin, että myös yksityinen oikeusavustaja voidaan määrätä toimimaan oikeusapulain mukaisena avustajana hallintoasiaa käsiteltäessä. 

Säilöönotto

Esityksen mukaan säilöön ottamista koskevan päätöksen uudelleenkäsittelyä käräjäoikeudessa muutettaisiin siten, että säilöön ottamista ja 123 a §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua poikkeuksellista sijoittamista koskeva asia otettaisiin uudelleen tutkittavaksi säilöön otetun pyynnöstä ja että käsittelyä ei tarvitsisi pitää aikaisemmin kuin kahden viikon kuluttua edellisestä käsittelystä. 

Ehdotetun muutoksen ongelmallisuuteen on kiinnitetty huomiota useissa lausunnoissa. Eduskunnan oikeusasiamies on korostanut lausunnossaan, että säilöön otetun ulkomaalaisen säännöllisellä käsittelyllä pyritään turvaamaan jokaisen oikeus henkilökohtaiseen vapauteen ja turvallisuuteen sekä se, että kenenkään vapautta ei riistetä mielivaltaisesti. Säännönmukainen vapaudenriiston kontrolli on erityisen tärkeää niille säilössä oleville ulkomaalaisille, jotka ovat kielitaidottomia eivätkä tunne Suomen lain heille tarjoamia oikeuksia.  

Vapautensa menettäneet ovat aina tietyllä tavalla haavoittuvassa asemassa, ja säilöön otetut ulkomaalaiset, jotka menettävät vapautensa ainoastaan hallinnollisista syistä, tarvitsevat erityisiä oikeusturvatakeita. Siksi ulkomaalaislain 128 §:ään on kirjattu sääntö, jonka mukaan käräjäoikeus käsittelee ulkomaalaisen vapaudenmenetystä omasta aloitteestaan. Toteutuessaan ehdotettu muutos heikentäisi säilöön otettujen oikeusturvaa. Oikeuskäsittely, joka toteutuisi ainoastaan säilöön otetun pyynnöstä, edellyttäisi säilöön otetulta aktiivisuutta ja tietoa menettelystä ja omista oikeuksistaan. Oikeusasiamiehen säilöönottoyksiköihin tekemien tarkastushavaintojen mukaan säilössä olevat ulkomaalaiset ovat usein tietämättömiä omasta oikeudellisesta tilanteestaan, säilöönoton perusteista tai esimerkiksi siitä, kuinka kauan säilöönotto tulee jatkumaan. Esityksessä ei millään tavalla kerrota, millä tavoin tiedonsaantioikeus turvattaisiin. Näin ollen esitys tulisi hylätä. 

Hallituksen esityksellä on kannatettava tavoite, edistää joutuisampaa kansainvälistä suojelua koskevien valitusasioiden käsittelyä. Esityksessä liikutaan kuitenkin perustavien ihmisoikeuksien suhteen äärimmäisen herkällä alueella. Esitys ei myöskään tule lausuntojen perusteella lyhentämään käsittelyjä, vaan päinvastoin siirtämään painopistettä tuomioistuimiin. 

Useiden kuultujen asiantuntijoiden, lausunnonantajien ja perustuslakivaliokunnan mukaan esitetyt rajaukset oikeusapuun heikentävät turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa. Esitys ei tarjoa tyydyttävää selvitystä siihen, miten hakijoiden oikeusturva pystyttäisiin jatkossa varmistamaan. Esitys myös sivuuttaa nykytilanteen ehkä keskeisimmän ongelmakohdan oikeusturvan kannalta eli sen, että erityisen haavoittuvassa asemassa olevia ja erityisiä menettelyllisiä takeita tarvitsevia hakijoita ei tunnisteta. 

Esityksessä ei ole asianmukaisesti huomioitu valtion perus- ja ihmisoikeusvelvoitteita, erityisesti syrjintäkieltoa ja oikeusturvavaatimusta tai lapsen oikeuksia. Kansainvälistä suojelua hakevien kohdalla oikeusturvan tarve ja oikeusturvariski ovat korostuneita.  

Esityksestä puuttuu kokonaan vaikutusten arviointi turvapaikanhakijoiden oikeusavun merkittävästä rajauksesta ja heikennyksestä. Lisäksi esitettyjen muutosten yhteisvaikutusta turvapaikanhakijoiden oikeusturvaan ei ole esityksessä arvioitu millään tavalla. Näin mittavat muutokset edellyttävät lainmuutostarpeen ja sen kokonaisvaikutusten asianmukaista selvittämistä niin kansainvälistä suojelua hakevien oikeuksien kuin turvapaikkaprosessin inhimillisyyteen yksittäisen hakijan näkökulmasta. 

Esitys sisältää myös huomattavan yhdenvertaisuusongelman, koska sillä asetetaan korostetussa oikeussuojatarpeessa olevat turvapaikanhakijat muita heikompaan asemaan. Esityksessä ei huomioida hallintoprosessin uudistuksia ja hallinnon oikeusturvajärjestelmän kokonaisuutta ja sillä ollaan luomassa suomalaiselle yhteiskunnalle vierasta eriarvoistavaa oikeusjärjestelmää. 

Oikeusavun rajaaminen turvapaikkaprosessissa

Turvapaikkapuhuttelussa saatavaa oikeusapua esitetään rajattavaksi tapauksiin, joissa sille on "erityisen painavia syitä". Esitys ei tarjoa selkeää vastausta siihen, miten ja kenen toimesta nämä syyt punnittaisiin. Esitys on näiltä osin niin löyhä, että eri tapauksia voitaisiin käytännössä päätyä harkitsemaan myös keskenään eri perustein. Käytännössä monissa vaikeissa tapauksissa suojelua hakevan ongelmien vakavuus ja laajuus tulevat ilmi vasta prosessin aikana, kun päätös oikeusavusta olisi jo tehty. Perustuslakivaliokunnan mukaan tällaisessa päätöksentekomenettelyssä ei välttämättä kyetä tunnistamaan oikeusavun myöntämistä puoltavia näkökohtia. 

Niin oikeusturvan kuin käsittelyjen joutuisuuden ja kustannustenkin näkökulmasta on myös perusteltua, että suojeluasian käsittelyn kannalta oleelliset seikat tulevat ilmi mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Esimerkiksi Helsingin hallinto-oikeus arvioi lausunnossaan, että oikeusavun rajoittaminen hallintomenettelyvaiheessa voisi säästää avustajaresursseja tässä vaiheessa, mutta lisätä muutoksenhaun tarvetta ja muutoksenhakuprosessin raskautta. Hallinto-oikeus epäilee, että se voisi näissä tilanteissa joutua aiempaa useammin kumoamaan päätöksiä ja palauttamaan niitä uudelleen käsiteltäviksi. Puutteet turvapaikkapuhuttelussa voidaan joutua korjaamaan tuomioistuinkäsittelyssä, jossa hallinto-oikeudella on selvittämisvelvollisuus. Asiantuntevan avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa on myös perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan tärkeää paitsi turvapaikanhakijan oikeusturvan kannalta myös turvapaikkaprosessin mahdollisen myöhemmän hallintotuomioistuinkäsittelyn kannalta. Tämä hidastaisi hallintotuomioistuinkäsittelyä ja lisäisi kustannuksia, jolloin ehdotuksen vaikutukset voisivat olla jopa päinvastaiset kuin mitä sillä on tavoiteltu. Perustuslakivaliokunta korostaa, että asiantuntevan avustajan läsnäolo turvapaikkatutkinnassa edistää jo prosessin alkuvaiheessa niiden turvapaikanhakijoiden tunnistamista, jotka ovat kansainvälisen suojelun tarpeessa ja joita ei voida perustuslain 9 §:n 4 momentin turvaaman palautuskiellon takia palauttaa kotimaahansa. Näillä näkökohdilla on valiokunnan mielestä merkitystä arvioitaessa ehdotuksen hyväksyttävyyttä. 

Korkein hallinto-oikeus vuorostaan arvioi esityksen kokonaisuutena voivan vaikeuttaa sen toimintaa ja voivan olla ristiriidassa tuomioistuinten riippumattomuuden kanssa. Perustuslakivaliokunta korostaa, että ottaen huomioon turvapaikkapuhuttelun merkitys turvapaikan hakijalla on valiokunnan mielestä korostettu oikeusturvan tarve turvapaikkapuhuttelussa. Jos asianosaisella on hallintoasiassa korostettu oikeusturvaintressi, voidaan oikeus oikeusapuun perustuslakivaliokunnan mukaan nähdä myös osana perustuslain tarkoittamia hyvän hallinnon takeita. Näin ollen voidaan todeta, että oikeusavun poistaminen turvapaikkapuhuttelussa on merkittävä heikennys turvapaikan hakijan perustuslain 21 §:ssä taattuun oikeusturvaan. 

Ongelmallista on myös, että esitykseen ei ole varattu riittävää lain voimaantulon siirtymäaikaa. 

Avustajien kelpoisuusehdot

Ehdotus hallintovaiheen oikeusavun säätämisestä vain julkisten oikeusavustajien tehtäväksi ei ole tarkoituksenmukainen. Kuten esityksessä todetaan, tällä hetkellä paras aihepiirin kokemus on yksityisillä avustajilla, eikä julkisilla oikeusaputoimistoilla ole nykyisin valmiuksia ottaa käsiteltäväkseen oikeusapua tarvitsevien henkilöiden tapauksia. Oikeusavun siirtyminen pois kokeneimmilta avustajilta uhkaa sekä heikentää oikeussuojaa että hidastaa oikeusprosesseja, mikä on ristiriidassa esityksen tavoitteen kanssa. Myös perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että oikeusapu on tasoltaan laadukasta. Alan epäterveiden ilmiöiden karsimiseksi riittäisi ulkomaalaislain 9 §:n 2 momentin muuttaminen seuraavasti:  

Kiinteät palkkiot

Tuomioistuinvaiheessa käyttöön otettava asiakohtainen palkkio ehdotetaan säädettäväksi niin alhaiseksi, että se vaarantaisi hyvän asianajotavan toteutumisen työmäärältään keskenään erilaisissa, usein varsin laajoissa suojelukysymyksissä. Toisaalta kiinteä palkkio voisi tarkoittaa, että jotkin alan toimijat voisivat erikoistua hoitamaan vain joitain erittäin helpoiksi arvioimiaan tapauksia. Tämä voisi johtaa jopa kustannusten kasvuun näissä tapauksissa samalla, kun vaikeampia tapauksia ei pystyttäisi hoitamaan riittävän huolellisesti. 

Valitusajat ja valituslupa oikeusistuimissa

Esityksessä ehdotetaan, että kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa valitusaika hallinto-oikeuteen lyhennetään 21 päivään ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen 14 päivään nykyisen 30 päivän sijasta. Valitusaika muodostaa vain hyvin pienen osan koko käsittelyajasta. Esitetty aika on suojelutapauksissa lyhyt aika valituksen käytännön laatimiseen. Suurin pullonkaula käsittelyissä on tuomioistuinlaitoksen resursseissa. Helsingin hallinto-oikeus pitää riskinä sitä, että valitusajan rajaaminen jopa pidentäisi prosesseja, jos se johtaa hätäisesti valmisteltuihin valituksiin, joita joudutaan prosessin aikana useaan kertaan täydentämään. 

Perustuslakivaliokunta on hallintoprosessin uudistuksia ja hallinnon oikeusturvajärjestelmän muutoksia arvioidessaan painottanut tarvetta arvioida hallinto-oikeudellista muutoksenhakujärjestelmää kokonaisuutena (ks. esim. PeVL 32/2012 vp). Valiokunta on kiinnittänyt erityistä huomiota tarpeeseen varmistua siitä, että muutoksenhakujärjestelmä kokonaisuutena turvaa sekä oikeusturvan saatavuuden ja riittävyyden että asian käsittelyn niin joutuisasti kuin se on oikeusturvavaatimuksen valossa mahdollista. Lisäksi valiokunta on painottanut, että järjestelmän soveltamisen tulisi kaikissa asiaryhmissä perustua yhtenäiseen ja johdonmukaiseen arvioon perustellun oikeussuojan tarpeesta. Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan lyhennetyt määräajat voivat vaikeuttaa tehokkaan muutoksenhakuoikeuden toteuttamista, jos valitusaika ei mahdollista riittävää aikaa valituksen valmistelulle. Perustuslakivaliokunta kehottaa lakivaliokuntaa arvioimaan, saavutetaanko valitusaikojen lyhentämisellä hallituksen esityksen keskeiset tavoitteet. Lausuntojen valossa voidaan pitää ilmeisenä, että näin ei ole. 

Perustuslakivaliokunta kiinnittää yleisellä tasolla lisäksi huomiota siihen, että perus- ja ihmisoikeusherkässä sääntely-yhteydessä lainvalmistelun yksinomaisena tavoitteena ei tulisi olla vain käsittelyn nopeuttaminen ja tehostaminen. Perustuslain näkökulmasta olennaisia ovat oikeusturvaan ja yleensä käsittelyn asianmukaisuuteen liittyvät näkökohdat, etenkin kun huomioidaan, että kyse on erityisen haavoittuvassa asemassa olevista ihmisistä, joiden suhteen oikeusturvavaatimukset korostuvat. Kun oikeusturvajärjestelmää on valiokunnan mukaan arvioitava kokonaisuutena ja valitusaikojen lyhentämiset eivät ole täysin ongelmitta sovitettavissa yhteen perustuslain 21 §:n vaatimusten kanssa, on tällä seikalla lisäksi merkitystä arvioitaessa muita oikeusturvan heikentämistä merkitseviä ehdotuksia. 

Myös valitusluvan rajaamista korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain epämääräisellä "erityisen painava syy" -rajauksella on lausunnoissa kritisoitu laajasti. Lausuntojen perusteella myös lisäselvityksen rajoittaminen ja ratkaisukokoonpanojen muuttaminen ovat ongelmallisia. 

Lapsen asema

Hallituksen esitys on erityisen puutteellinen siltä osin, ettei siinä käsitellä lainkaan lapsen oikeuksia tai lapsen erityisasemaa. Lapsen edun ensisijaisuus on keskeinen huomioon otettava periaate kaikessa lainvalmistelussa. Lapsen edun mukaiset lainsäädäntöratkaisut edellyttävät lapsivaikutusten arvioinnin tekemistä. Turvapaikkaa hakevat lapset ovat erityisen haavoittuvainen ryhmä, ja useissa lausunnoissa on nostettu esiin hallituksen esityksen ongelmat lasten oikeuksien näkökulmasta. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota ehdotuksen valtiosääntöoikeudellisiin ongelmiin erityisesti alaikäisten osalta ja katsonut, että ehdotettu oikeusavun rajaaminen myös alaikäisiltä ei mahdu perustuslain 21 §:n sallimiin rajoihin. Perustuslakivaliokunnan asettamien vähimmäisvaatimusten lisäksi olisi esityksessä otettava laajemmin huomioon se, että lapsen oikeudet toteutuvat täysimääräisesti menettelyissä, ja lapsen etu, mikä edellyttäisi lapsivaikutusten arviointia. 

Säilöönotto

Esityksen mukaan säilöön ottamista koskevan päätöksen uudelleenkäsittelyä käräjäoikeudessa muutettaisiin siten, että säilöön ottamista ja 123 a §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua poikkeuksellista sijoittamista koskeva asia otettaisiin uudelleen tutkittavaksi "säilöön otetun pyynnöstä" ja että käsittelyä ei tarvitsisi pitää aikaisemmin kuin kahden viikon kuluttua edellisestä käsittelystä. 

Tämän ongelmallisuuteen on kiinnitetty huomiota useissa lausunnoissa. Eduskunnan oikeusasiamies on korostanut lausunnossaan, että säilöön otetun ulkomaalaisen asian säännöllisellä käsittelyllä pyritään turvaamaan jokaisen oikeus henkilökohtaiseen vapauteen ja turvallisuuteen sekä se, että kenenkään vapautta ei riistetä mielivaltaisesti. Säännönmukainen vapaudenriiston kontrolli on erityisen tärkeää niille säilössä oleville ulkomaalaisille, jotka ovat kielitaidottomia eivätkä tunne Suomen lain heille tarjoamia oikeuksia. 

Vapautensa menettäneet ovat aina tietyllä tavalla haavoittuvassa asemassa, ja säilöön otetut ulkomaalaiset, jotka menettävät vapautensa ainoastaan hallinnollisista syistä, tarvitsevat erityisiä oikeusturvatakeita. Siksi ulkomaalaislain 128 §:ään on kirjattu sääntö, jonka mukaan käräjäoikeus käsittelee ulkomaalaisen vapaudenmenetystä omasta aloitteestaan. Toteutuessaan ehdotettu muutos heikentäisi säilöön otettujen oikeusturvaa merkittävästi. Oikeuskäsittely, joka toteutuisi ainoastaan säilöön otetun pyynnöstä, edellyttäisi säilöön otetulta aktiivisuutta ja tietoa menettelystä ja omista oikeuksistaan. Oikeusasiamiehen säilöönottoyksiköihin tekemien tarkastushavaintojen mukaan säilössä olevat ulkomaalaiset ovat usein tietämättömiä omasta oikeudellisesta tilanteestaan, säilöönoton perusteista tai esimerkiksi siitä, kuinka kauan säilöönotto tulee jatkumaan. Esityksessä ei millään tavalla kerrota, millä tavoin tiedonsaantioikeus turvattaisiin. Näin ollen esitys tulisi hylätä. Perustuslakivaliokunnan mukaan ehdotettu muutos heikentäisi tosiasiassa säilöön otettujen oikeusturvaa, koska asian käsittely käräjäoikeudessa edellyttäisi jatkossa säilöön otetun pyyntöä ja sen myötä hakijan huomattavaa oma-aloitteisuutta sekä ylipäätään tietoa oikeuksistaan ja turvapaikkamenettelystä. Perustuslakivaliokunta katsoo, että jos lakivaliokunta päätyy ehdottamaan lain muuttamista hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla, lakiin tulee lisätä säännökset, jotka turvaavat tehokkaat ja toimivat järjestelyt siitä, että säilössä oleva ulkomaalainen saa tehokkaasti tiedon oikeuksistaan ja ymmärtää ne. 

Ulkomaalaisrekisteri

Käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen mukaan myös korkein hallinto-oikeus ja alueelliset hallinto-oikeudet lisättäisiin ulkomaalaisrekisterin rekisterinpitäjiksi. Muun muassa tietosuojavaltuutettu on kiinnittänyt huomiota tähän liittyviin ongelmiin. Myös hallinto-oikeuksien oikeutta saada tietoa ehdotetaan esityksessä muutettavaksi. Korkein hallinto-oikeus on pitänyt tarkennuksia ja muutoksia välttämättöminä myös tähän asiakokonaisuuteen. UNHCR kiinnittää huomiota lausunnossaan siihen, että esitys on puutteellinen turvapaikanhakijoiden henkilökohtaisten tietojen jakamisen näkökulmasta ja sitä tulisi tarkentaa. Esityksessä ei esimerkiksi selvennetä, miten ja minkälaisia tietoja jaetaan. Lisäksi tiedonjaon tarkoitus jää epäselväksi. Esityksessä ei myöskään tarkastella, täyttyvätkö välttämättömyyttä ja suhteellisuutta koskevat vaatimukset. UNHCR suosittelee myös tarkastelemaan tietojen luottamuksellisuutta koskevia näkökohtia. Esityksen puutteet ovat ilmeisiä myös siitä näkökulmasta, että puheena olevat tiedot ovat arkaluontoisia siksi, että turvapaikanhakijat ovat erityisen haavoittuvassa asemassa. 

Lopuksi

Lakiesityksen muokkaaminen näin monelta osin eduskunnassa niin, että esitystä voisi pitää tyydyttävänä, vaikuttaa erittäin vaikealta. Pidän perustelluimpana ratkaisuna, että eduskunta hylkää esitykseen sisältyvät lakiehdotukset ja hallitus valmistelee kokonaisuuden uudelleen niin, että siinä huomioidaan riittävissä määrin hakijoiden oikeusturvatarpeet, kansainvälisen oikeuden velvoitteet sekä lausunnonantajien esittämät huomiot.  

Hallituksen esityksen tavoite nopeuttaa kansainvälistä suojelua koskevien asioiden käsittelyä tuomioistuimissa on kannatettava, sillä käsittelyaikojen pitkittyminen on ongelmallista hakijoiden oikeusturvan kannalta. 

Kuitenkin on tärkeää huomata niin kuin perustuslakivaliokunta kirjoittaa lausunnossaan, että ehdotetut muutokset valitusaikoihin ja oikeusavun rajaaminen ovat merkityksellisiä perustuslain 21 §:n oikeusturvasääntelyn kannalta. Perustuslakivaliokunta myös huomauttaa, että on selvää, että toteutuessaan ehdotukset heikentävät turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa. 

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että kansainvälistä suojelua koskevassa asiassa valitusaika hallinto-oikeuteen lyhennetään 21 päivään. Valitus ja valituslupahakemus korkeimpaan hallinto-oikeuteen olisi tehtävä 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista nykyisen 30 päivän sijasta. On kuitenkin huomattava, että valitusaika muodostaa vain osan koko käsittelyajasta. Esimerkiksi Helsingin hallinto-oikeus pitää epätodennäköisenä, että valitusajan lyhentämisellä voitaisiin merkittävästi vaikuttaa asioiden kokonaiskäsittelyaikaan. Vaikutus voi olla jopa päinvastainen, jos valitusten taso heikkenee ja niitä täydennetään enemmän jälkikäteen. 

Perustuslakivaliokunta kirjoittaa lausunnossaan lakivaliokunnalle, että lyhennetyt määräajat voivat vaikeuttaa tehokkaan muutoksenhakuoikeuden toteuttamista, jos valitusaika ei mahdollista riittävää aikaa valituksen valmistelulle. Huolestuttavaa on, että valitusaikojen lyhentäminen heikentäisi oikeusturvaa tilanteissa, joissa oikeussuojan tarve kansainvälistä suojelua hakeneilla henkilöillä on erityisen korostunut. Lapsiasiavaltuutettu on huolissaan siitä, että lyhyet valitusajat voivat käytännössä estää yksin maahan tulleen lapsen tai lapsiperheen mahdollisuuden valittaa kielteisistä turvapaikkapäätöksistä. 

Suurempi ongelma kuin valitusaikojen pituus käsittelyaikojen pitenemisessä on tuomioistuinlaitoksen resurssien riittämättömyys. 

Valitusaikojen lyhentämisen lisäksi erityisen ongelmallinen turvapaikanhakijoiden oikeusturvan kannalta on oikeusavun rajaaminen. Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että ulkomaalaiselle annettavaa oikeusapua hänen tekemäänsä kansainvälistä suojelua koskevaa asiaa käsiteltäessä rajoitettaisiin säätämällä, että oikeusapuun ei kuulu avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa, jollei avustajan läsnäolo ole erityisen painavista syistä tarpeen. Erityisen ongelmallista on, että hallituksen esityksessä ei ole millään tavalla avattu sitä, miten erityisen painavien syiden arviointi käytännössä tapahtuu. 

Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että asiantuntevan avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa on tärkeää sekä turvapaikanhakijan oikeusturvan että mahdollisen myöhemmän hallintotuomioistuinkäsittelyn kannalta. Avustajan puuttuminen turvapaikkapuhuttelussa saattaa lisätä kustannuksia, kun avustajan asiantuntemusta esimerkiksi kansainvälistä suojelua tarvitsevien tunnistamisessa ei ole käytössä. 

Erityisen ongelmallista avustajan puuttuminen on alaikäisten kohdalla. Perustuslakivaliokunta katsookin, että ehdotettu oikeusavun rajaaminen myös alaikäisiltä ei mahdu perustuslain 21 §:n sallimiin rajoihin. Lapsiasiavaltuutetun mukaan oikeudellisen avustajan läsnäoloa turvapaikkapuhuttelussa tulisi harkita matalalla kynnyksellä aina, kun puhuteltavana on lapsi. Perustuslakivaliokunta toteaa, että lasten haavoittuvasta asemasta johtuen heiltä ei voi odottaa kykyä ilmaista itseään ja toimia turvapaikkamenettelyssä ilman edustajaa ja asiantuntevaa oikeudellista avustajaa. 

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että ulkomaalaislaista poistetaan säännös, jonka perusteella hallintoasiaa käsiteltäessä ulkomaalaiselle määrättynä avustajana voi nykyisin toimia myös muu lakimieskoulutuksen saanut henkilö kuin julkinen oikeusavustaja. Oikeusapulakia muutettaisiin säätämällä siitä, että kansainvälistä suojelua koskeville asioille voidaan säätää kiinteät asiakohtaiset palkkiot valtioneuvoston asetuksella. 

Turvapaikanhakijoita avustavien pätevyysvaatimusten nostaminen on sinänsä myönteistä. Kuitenkin se, että jatkossa oikeusapua saisi vain julkisilta oikeusavustajilta, hävittäisi kaiken sen asiantuntemuksen, jota löytyy esimerkiksi Pakolaisneuvonnan kaltaisilta toimijoilta. Asiakohtaisten palkkioiden ongelma puolestaan on, että avustajat tarttuvat vain helppoihin tapauksiin ja vaativampaa apua tarvitsevia tapauksia ei hoidettaisi riittävän huolellisesti. 

Yleisenä ongelmana hallituksen esityksessä on, että esitysten vaikutuksia turvapaikanhakijoiden oikeusturvaan ei ole kattavasti selvitetty, vaikka kysymyksessä on ihmisoikeuksien toteuttaminen.