Metsähallituksen nykyinen toiminta

Valiokunta toteaa, että nykyisin Metsähallituksen toiminnan perusteet sisältyvät kumottuun vuoden 2002 liikelaitoslakiin sekä Metsähallituksesta annettuun lakiin (1378/2004) ja valtioneuvoston asetukseen (1380/2004). Metsähallitus on maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla toimiva valtion liikelaitos, joka luonnonsuojelua koskevissa asioissa on ympäristöministeriön ohjauksessa. Metsähallituksen tehtävänä on hoitaa, käyttää ja suojella hallinnassaan olevia luonnonvaroja ja muuta omaisuutta kestävästi ja tuloksellisesti. 

Metsähallituksen keskeiset palvelutavoitteet ja muut toimintatavoitteet vahvistaa eduskunta vuosittain valtion talousarvion käsittelyn yhteydessä. Maa- ja metsätalousministeriö päättää eduskunnan hyväksymissä rajoissa Metsähallituksen tarkemmista palvelu-, toiminta- ja tulostavoitteista sekä Metsähallituksen talouden ja toiminnan vuotta pitempää ajanjaksoa koskevista tavoitteista. 

Metsähallituksen hallinnassa olevien valtion alueiden kokonaisala oli vuoden 2014 lopussa 12,5 miljoonaa hehtaaria, josta maa-alueita oli 9,1 miljoonaa hehtaaria ja vesialueita oli 3,4 miljoonaa hehtaaria. Vesialueista 2,7 miljoonaa hehtaaria oli lähinnä merialueille sijoittuvia yleisiä vesialueita. Maa-alueista talouskäytössä olevaa metsämaata oli 3,5 miljoonaa hehtaaria eli 39 prosenttia Metsähallituksen hallinnassa olevien maa-alueiden pinta-alasta. Taloustoiminnan ulkopuolella maa-alueista oli 5,6 miljoonaa hehtaaria eli 61 prosenttia. Taloustoiminnan ulkopuolelle jääneistä alueista talousmetsiin liittyviä kitu- ja joutomaita oli 1,4 miljoonaa hehtaaria, lakisääteisiä ja muita luonnonsuojelualueita 1,5 miljoonaa hehtaaria, erämaa-alueita 1,4 miljoonaa hehtaaria sekä suojeluohjelmien aluevarauksia ja muita alueita 1,3 miljoonaa hehtaaria.  

Valtion liikelaitoksena Metsähallitus harjoittaa liiketoimintaa. Esityksestä käy ilmi, että Metsähallitus-konsernin liikevaihto vuonna 2014 oli 360,5 miljoonaa euroa ja konsernin liiketoiminnan liikevaihto 343,2 miljoonaa euroa. Tuloutus valtiolle vuonna 2014 oli 130 miljoonaa euroa. Metsähallituksen nykyiset liiketoiminta-alueet ovat talousmetsien hoito ja käyttö (Metsätalous), kiinteistöjen osto, myynti, vuokraus ja aktiivinen hankekehitys tuulivoimaliiketoiminnassa (Laatumaa) sekä maa-aineisten ja niiden jalosteiden myynti ja käyttöoikeuksien antaminen hallinnassa oleviin varantoihin (MH-Kivi Oy). Metsähallitus harjoittaa lisäksi liiketoimintaa tytäryhtiömuodossa (mm. Siemen Forelia Oy). 

Metsähallituksen liiketoiminnan ytimen muodostaa metsätalous. Puutavaran myynnin osuus on yli 90 prosenttia Metsähallituksen liikevaihdosta. Metsähallituksen Metsätalous-tulosalueen liikevaihto on noin 340 miljoonaa euroa, ja se toimii aktiivisesti puumarkkinoilla koko maan alueella. Metsähallitus myy ja toimittaa puuta sahoille, sellu- ja paperiteollisuusyrityksille sekä energiateollisuudelle. Metsähallitus toimittaa puuta asiakkaidensa tehtaille vastaavilla toimitusehdoilla kuin muut toimijat ja toimii avoimilla markkinoilla kilpailutilanteessa muiden puutoimittajien kanssa. Metsähallituksen talous- ja virkistysmetsien puuston arvioitu kokonaismäärä on 300 miljoonaa kuutiometriä ja arvioitu vuotuinen kokonaiskasvu 11,4 miljoonaa kuutiometriä. Vuotuinen poistuma on noin 6 miljoonaa kuutiometriä. Vuonna 2014 ainespuun myyntimäärä oli 5,96 miljoonaa kuutiometriä.  

Metsähallituksen muut liiketoiminnot liittyvät maan ja maa-ainesten hyödyntämiseen sekä virkistyspalveluiden tuottamiseen. Lisäksi liikevoitosta 31,1 miljoonaa euroa syntyi kiinteän omaisuuden myynnistä. Metsähallituksen on otettava liiketoimintaa harjoittaessaan huomioon yleiset yhteiskunnalliset velvoitteet, kuten luonnon monimuotoisuuden, virkistyskäytön, työllisyyden edistämisen sekä porotalouden ja saamelaiskulttuurin vaatimukset. Esityksen perusteluissa on todettu, että perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla on alkuperäiskansana oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Perustuslain sääntely ei rajoitu ainoastaan kielellisten oikeuksien turvaamiseen ja kehittämiseen, vaan se ulottuu laajemmin turvaamaan saamelaisten kulttuurimuotoa, johon kuuluvat myös saamelaisten perinteiset elinkeinot, kuten poronhoito, kalastus ja metsästys.  

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että liiketoiminnan lisäksi Metsähallituksella on lukuisia lakisääteisiä ja sille annettuja julkisia hallintotehtäviä. Julkisista hallintotehtävistä keskeisimpiä ovat lakisääteisten luonnonsuojelualueiden hallinnointi, hoito ja käytön ohjaus järjestyssääntöjen avulla sekä uusien luonnonsuojelualueiden hankinta yhteistyössä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten kanssa. Muut julkiset hallintotehtävät liittyvät Metsähallituksen hallinnassa olevien valtion alueiden käyttöön, luonnonsuojelualueiden hankintaan, saamelaiskulttuurin harjoittamiseen sekä poronhoidon ja muiden luontaiselinkeinojen harjoittamisen edellytysten turvaamiseen sekä saamelaisten ja kolttien sekä muiden paikallisten asukkaiden tarpeiden huomioon ottamiseen lähinnä Pohjois-Suomen alueella. 

Palvelu- ja muiden toimintatavoitteiden yhteydessä annettuina julkisina hallintotehtävinä Metsähallitus tuottaa ja ylläpitää yhteiskunnallisia retkeilypalveluita, toteuttaa riista- ja kalataloudellisia hankkeita, valvoo hallinnassaan olevien alueiden käyttöä, ylläpitää uittorakenteita ja hoitaa valtakunnalliseen metsäpuiden siemenhuoltoon liittyviä tehtäviä. Metsähallitus tarjoaa kannattavan liiketoiminnan ja laajenevien yhteiskunnallisten tehtävien puitteissa työmahdollisuuksia Itä- ja Pohjois-Suomen sellaisilla alueilla, joilla muuten on vähän työpaikkoja. 

Valiokunta korostaa sitä, että Metsähallituksen liiketoiminta toimii jo nyt liiketaloudellisin periaattein. Metsähallituksen liiketoiminnasta saatuja varoja ei käytetä julkisten hallintotehtävien rahoitukseen, eikä julkisten hallintotehtävien varoilla rahoiteta liiketoimintaa. Liiketoiminnasta ja julkisista hallintotehtävistä pidetään Metsähallituksen sisäisesti erillistä kirjanpitoa ja laaditaan erilliset tilinpäätökset. Liiketoiminnan ja julkisten hallintotehtävien käytössä olevalle omaisuudelle on vahvistettu erilliset taseet. 

Metsähallituksen ylin toimielin on hallitus, jonka valtioneuvosto nimeää. Liikelaitoksen toimintaa hoitaa ja kehittää sekä hallituksen päätösten toimeenpanosta huolehtii valtioneuvoston nimittämä toimitusjohtaja.  

Metsähallituksesta annetun lain 8 §:n mukaan Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien hoitamista varten Metsähallituksessa on erillinen julkisten hallintotehtävien yksikkö, jonka päällikkönä toimii luontopalvelujohtaja. Luontopalvelujohtaja hoitaa ne julkisiin hallintotehtäviin liittyvät tehtävät, jotka eivät lain mukaan kuulu hallitukselle ja toimitusjohtajalle. Metsästystä ja kalastusta koskevat erikseen nimetyt julkiset hallintotehtävät (eräasiat) hoitaa kuitenkin julkisten hallintotehtävien yksikössä erätalouspäällikkö.  

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Metsähallituksen maankäyttöä koskevat ratkaisut tehdään pitkälti luonnonvarasuunnitelmien ja hoito- ja käyttösuunnitelmien pohjalta. Metsähallitus on kehittänyt osallistavan suunnittelun menetelmiä, joiden avulla asianosaiset pääsevät suunnitelmien tekemiseen mukaan.  

Metsähallituskonsernin henkilöstömäärä vuonna 2014 oli 1 752 henkilöä, joista liikelaitoksen palveluksessa oli keskimäärin 1 634:ää henkilötyövuotta vastaava määrä. Metsähallituksen henkilöstö on työsopimussuhteessa lukuun ottamatta luontopalvelujohtajaa, erätalouspäällikköä ja tehtävissään julkista valtaa käyttäviä henkilöitä, jotka ovat virkasuhteisia. Vakinaisia metsureita henkilöstöstä oli noin 470 (29 prosenttia). Metsähallituksen henkilöstöstä noin 10 prosenttia työskentelee Vantaalla ja loput Metsähallituksen eri toimipisteissä ympäri Suomea. Noin 50 prosenttia Metsähallituksen palkoista maksetaan Pohjois-Pohjanmaan, Kainuun ja Lapin maakuntiin. Metsähallitus työllistää lisäksi yli 1 000 henkilötyövuoden edestä ulkopuolisia urakoitsijoita. Esityksen perusteluista käy ilmi, että Metsähallituksen kokonaistyöllistävyys on yli 3 000 henkilötyövuotta.  

Valiokunta toteaa, että nykymuotoinen Metsähallitus valtion maa- ja vesialueiden hoitajana on saavuttanut erittäin hyvin sille asetetut tavoitteet metsäteollisuuden puuhuollon turvaajana, biotalouden raaka-aineiden tuottajana, valtion tulonlähteenä, luonnon suojelijana ja luonnonsuojelualueiden hoitajana, kansalaisten virkistysmahdollisuuksien kehittäjänä, työmahdollisuuksien tarjoajana ja muun maankäytön yhteen sovittajana. Uuden lain lähtökohta tuleekin olla mahdollisimman pitkälle valtionmaan ja Metsähallituksen kokonaisuuden ja toimivan organisaation säilyttäminen.  

Metsähallituksen lainsäädännöllinen asema

Esityksen perusteluissa on todettu, että Metsähallituksen lainsäädännöllinen asema perustuu kumottuun vuoden 2002 liikelaitoslakiin (1062/2010), jota sovelletaan Metsähallitukseen vuoden 2010 liikelaitoslain siirtymäsäännöksen nojalla siihen saakka, kunnes Metsähallituksesta toisin säädetään. Perustelujen mukaan vuoden 2010 liikelaitoslaki (1185/2002) ei sovellu Metsähallitukselle, koska Metsähallituksesta ei voida kehittää sen tehtävät huomioon ottaen valtionhallinnon sisäistä toimijaa. Puutavaran ja siihen liittyvien muiden tuotteiden myynti ja toimittaminen asiakkaille on markkinoilla tapahtuvaa liiketoimintaa. Vuoden 2010 liikelaitoslaki ei myöskään mahdollista sitä, että liikelaitos hoitaisi julkisia hallintotehtäviä. Liikelaitosta ei vuoden 2010 liikelaitoslain mukaan voida rahoittaa valtion talousarviosta.  

Esityksen perusteluissa on todettu, että valtion liikelaitokset ovat markkinaohjattu osa valtiota. Liikelaitosmalli perustuu liiketaloudellisten periaatteiden noudattamiseen julkisten palvelujen tuottamisessa. Valtion liikelaitokset eivät ole valtiosta erillisiä oikeushenkilöitä. Valtion liikelaitosten henkilöstö on valtion henkilöstöä. Liikelaitosmallia on sovellettu sellaisen valtion liiketoiminnan harjoittamiseen, jota on yhteiskuntapoliittisista tai muista syistä tarve ohjata. Liikelaitosmallia, jossa liikelaitoksessa harjoitetaan markkinoilla toimivaa liiketoimintaa, ei voida kehittää yhteismarkkinoille soveltuvaksi toimintamuodoksi. Esityksessä on katsottu, että Metsähallituksen markkinaehtoinen toiminta tulee yhtiöittää kilpailuneutraliteetin takaamiseksi.  

Euroopan yhteisön komissio on 11 päivänä joulukuuta 2007 tehnyt Suomelle osoitetun osittain kielteisen päätöksen (Valtion tuki N:o C 7/2006), jonka kielteinen osa koskee Tieliikelaitoksen saamaa valtiontukea. Komissio pitää kiellettynä valtiontukena liikelaitoksen konkurssisuojaa ja poikkeavaa verokohtelua (konkurssilainsäädännön ja tavanomaisen yhteisöverotuksen soveltumattomuus). Esityksessä on todettu, että vaikka komission Suomea koskeva päätös koskee ainoastaan Tieliikelaitosta, sillä on epäsuora vaikutus koko liikelaitosjärjestelmään, koska konkurssilainsäädännön ja yhteisöverotuksen soveltumattomuus koskee kaikkia valtion liikelaitoksia. Esityksessä onkin katsottu, että Komission Tieliikelaitosta koskevalla päätöksellä on yleistä merkitystä liikelaitosjärjestelmän kannalta. 

Muuttamalla verotuslainsäädäntöä voidaan poistaa valtion liikelaitosten poikkeava verokohtelu. Sen sijaan valtion liikelaitosmallia ei voida kehittää konkurssikelpoiseksi muuttamatta mallin keskeisiä perusperiaatteita eli muuttamalla liikelaitokset erillisiksi oikeushenkilöiksi ja luovuttamalla erillisten oikeushenkilöiden omistukseen liikelaitoksen hallinnoima valtion omaisuus. Edellä esitetyin perustein esityksen perusteluissa on katsottu, että liikelaitosmallia, jossa liikelaitoksessa harjoitetaan markkinoilla toimivaa liiketoimintaa, ei voida kehittää yhteismarkkinoille soveltuvaksi toimintamuodoksi. Konkurssilainsäädännön ja yhteisöverotuksen soveltumattomuutta koskevat komission johtopäätökset on otettava huomioon Metsähallituksen uudelleenorganisointia koskevissa laintasoisissa säännöksissä.  

Esityksessä on todettu, että valtion liikelaitosmallia ei voida kehittää konkurssikelpoiseksi muuttamatta mallin keskeisiä perusperiaatteita eli muuttamalla liikelaitokset erillisiksi oikeushenkilöiksi ja luovuttamalla erillisten oikeushenkilöiden omistukseen liikelaitoksen hallinnoima valtion omaisuus. Valtion liikelaitos voi olla pysyvä toimintamuoto vain silloin, kun liikelaitos ei toimi markkinoilla kilpailutilanteessa (in house) eikä tarjoa palvelujaan valtion ulkopuolisille asiakkaille.  

Esityksessä on tuotu esiin, että valtion omistajapoliittisten linjausten mukaan valtion maa- ja vesiomaisuuden hallinta hoidetaan yhtenä kokonaisuutena valtion kiinteistöstrategian mukaisesti. 

Esityksen tavoitteet

Valiokunta toteaa, että esityksessä ehdotettavalla Metsähallituksesta annettavalla lailla (metsähallituslaki) perustetaan valtion liikelaitos, johon ei sovellettaisi vuoden 2010 lakia valtion liikelaitoksista. Metsähallitus olisi perustuslain 84 §:n 4 momentissa tarkoitettu valtion liikelaitos, jota koskevat tarkemmat säännökset sisältyisivät Metsähallituksesta annettavaan lakiin. Metsähallituksen yleistehtävänä olisi käyttää, hoitaa ja suojella hallinnassaan olevaa valtion maa- ja vesiomaisuutta kestävästi. Metsähallituksen hallinnassa oleva valtion maa- ja vesiomaisuus säilytettäisiin valtion suorassa omistuksessa. Metsähallitus olisi edelleen maa- ja metsätalousministeriön toimialalle sijoittuva liikelaitos, jota ympäristöministeriö ohjaisi toimialaansa kuuluvien julkisten hallintotehtävien osalta. 

Esityksen mukaan Metsähallituksen liiketoiminnan toimialana olisi sen hallintaan osoitetun valtion maa- ja vesiomaisuuden taloudellinen hyödyntäminen sekä maa- ja vesiomaisuuden hallintaan liittyvää liiketoimintaa harjoittavien tytär- ja osakkuusyhtiöiden osakkeiden hallinnointi. Metsähallitus harjoittaisi metsätaloutta ja toimittaisi puutavaraa asiakkaille, harjoittaisi maa-ainesliiketoimintaa, maa- ja vesialueita koskevaa vuokraus- ja myyntitoimintaa sekä hanke- ja kehitystoimintaa. Markkinoilla tapahtuvaa liiketoimintaa Metsähallitus harjoittaisi omistamissaan osakeyhtiöissä. Metsähallitus tulouttaisi voitostaan päätettävän osuuden valtiolle vuosittain. 

Valiokunta pitää välttämättömänä, että Metsähallitusta koskeva eduskunnan ja valtioneuvoston ohjausvalta säilyy ennallaan. Eduskunnan tulee edelleen voida asettaa Metsähallitukselle palvelu- ja muita toimintatavoitteita, jotka voivat koskea myös tytäryhtiöissä harjoitettavaa toimintaa. Yhteiskunnan kokonaisetuun on kuuluttava kannattavan liiketoiminnan harjoittamisen ohella, että Metsähallituksen hallinnassa oleviin alueisiin liittyvät muut yhteiskunnalliset tarpeet tulevat asianmukaisella tavalla huomioon otetuiksi. Esityksessä onkin todettu, että Metsähallituksen toimintaa koskevat yhteiskunnalliset velvoitteet pysyvät ehdotetussa lainsäädännössä pääosin ennallaan.  

Valiokunta katsoo esityksen perustelujen mukaisesti, että Metsähallituksen tulee edelleen luonnonvarojen kestävän hoidon ja käytön olennaisena osana ottaa riittävästi huomioon biologisen monimuotoisuuden suojelu ja tarkoituksenmukainen lisääminen metsien, meren ja muiden luonnonvarojen hoidolle, käytölle ja suojelulle asetettujen muiden tavoitteiden kanssa. Uutena asiaryhmänä velvoitteessa on meren hoidolle, käytölle ja suojelulle asetettujen muiden tavoitteiden toteaminen. Metsähallituksen on lisäksi edelleen otettava huomioon luonnon virkistyskäytön ja työllisyyden edistämisen vaatimukset sekä sovitettava hallinnassaan olevien luonnonvarojen hoito, käyttö ja suojelu yhteen saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten kulttuurin harjoittamisen edellytykset turvataan, sekä poronhoitoalueella siten, että poronhoitolaissa säädetyt velvoitteet täytetään. 

Esityksen perusteluissa on todettu, että yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden hoito otettaisiin huomioon Metsähallituksen tulostavoitteita asetettaessa. Perustelujen mukaan Metsähallituksen yhteiskunnallisten velvoitteiden asianmukainen huomioon ottaminen käytännön toiminnassa edellyttää niiden säännönmukaista huomioimista tulos- ja muun omistajaohjauksen yhteydessä sekä Metsähallituksen omassa toiminnan suunnittelussa, jota se toteuttaa laajaan kansalais- ja sidosryhmäkuulemiseen perustuvana osallistavana luonnonvarasuunnitteluna. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Metsähallitukselle osoitetut julkiset hallintotehtävät säilyvät esityksen perustelujen mukaan pääosin ennallaan ja ne rahoitetaan edelleen valtion talousarviosta ja julkisten hallintotehtävien hoidosta kertyvillä tuotoilla. Julkisten hallintotehtävien hoidon riippumattomuus ja puolueettomuus turvataan jatkossakin. Tehtävien hoito eriytettäisiin edelleen henkilöittäin, taloudellisesti ja toiminnallisesti. Julkisia hallintotehtäviä hoidettaisiin erillisessä yksikössä, jonka rahoitus ehdotetaan tulevaksi suoraan valtion talousarviosta. Maa- ja metsätalousministeriö ja ympäristöministeriö ohjaisivat yksikköä, kuten muitakin alaisiaan virastoja ja laitoksia. Esityksessä vahvistettaisiin luonnonvarojen käytön suunnitelmien roolia nostamalla niiden hyväksyminen Metsähallituksen hallituksen tehtäväksi. Suunnitelmia laadittaessa otettaisiin huomioon Metsähallitukselle laissa säädetyt yhteiskunnalliset velvoitteet ja sovitettaisiin yhteen yhteiskunnan eri sidosryhmien näkemyksiä valtion maiden ja vesien käytöstä alueellisella tasolla.  

Esityksen perusteluissa on todettu, että Metsähallituksen on toiminnassaan saamelaisalueella välttämätöntä kuulla muitakin kuin saamelaisia. Perustelujen mukaan saamelaisten kotiseutualueen luonnonvaroja koskevaa lainsäädäntöä kehitettäessä on pidettävä huolta siitä, että valtion maa- ja vesialueiden käyttöä koskevissa ratkaisuissa otetaan riittävällä tavalla huomioon kaikki paikalliset intressit sekä turvataan kaikkien paikallisten tahojen osallistuminen asioiden valmisteluun ja keskinäinen vuorovaikutus asioita valmisteltaessa. Esityksen mukaan kutakin saamelaisten kotiseutualueeseen kokonaisuudessaan kuuluvaa kuntaa varten asetettaisiin oma neuvottelukunta.  

Esityksessä ehdotetaan, että Metsähallituksen harjoittama metsätalousliiketoiminta ja toimintaan kohdistuvat varat, siirtyviin varoihin kohdistuvat velat ja siirtyvään toimintaan kohdistuvat varaukset siirtyvät toimintaa jatkamaan perustettavalle osakeyhtiölle. Liiketoimintasiirto toteutetaan yhtiöoikeudellisesti apporttina, jolloin Metsähallitus saa vastikkeeksi vastaanottavan yhtiön osakekannan. Perustettavaan osakeyhtiöön siirtyvä Metsähallituksen Metsätalous-tulosalueen henkilöstö siirtyisi liikkeen luovutusta koskevien periaatteiden mukaisesti, jolloin työntekijöiden työsuhteesta johtuvat oikeudet ja velvollisuudet pysyvät entisellään. 

Esityksen mukaan valtioneuvosto oikeutetaan luovuttamaan perustettavalle metsätaloutta harjoittavalle osakeyhtiölle Metsähallituksen hallinnassa olevaan, tuottovaateen alaiseen maa- ja vesi-omaisuuteen kohdistuva oikeus metsätalouden harjoittamiseen. Oikeudesta tulee siirtokelvoton, ja yhtiö maksaa yksinoikeudesta Metsähallitukselle käyvän vastikkeen. Eduskunta asettaa edelleen Metsähallitukselle palvelutavoitteet ja muut toimintatavoitteet, ja ne voivat koskea myös tytäryhtiöissä hoidettavaa toimintaa. Metsähallituksen tehtävänä on ohjaavien ministeriöiden tarkentavan ohjauksen puitteissa huolehtia siitä, että eduskunnan asettamat tavoitteet saavutetaan. 

Viitaten edellä todettuun valiokunta toteaa, että uuden lainsäädännön lähtökohta tulee olla mahdollisimman pitkälle valtionmaan ja Metsähallituksen kokonaisuuden ja toimivan organisaation säilyttäminen. 

Metsähallituksen tehtävät ja organisaatio

Valiokunta toteaa, että perustuslain 84 §:n 4 momentin mukaan valtion liikelaitosten toiminnan ja talouden yleisistä perusteista säädetään lailla. Esityksessä ehdotetaan, että Metsähallitus on maa- ja metsätalousministeriön ohjauksessa ja sen hallinnon alalla toimiva valtion liikelaitos. Metsähallitukseen ei sovellettaisi valtion liikelaitoksista vuonna 2010 annettua lakia, vaan Metsähallituksen toimintaa ja taloutta koskeva lakitasoinen sääntely sisältyy ehdotettuun Metsähallituksesta annettavaan lakiin ja esitykseen sisältyvään ehdotukseen laiksi valtion metsätalousosakeyhtiöstä (metsätalousosakeyhtiölaki). 

Esityksen mukaan Metsähallituksen yleistehtävänä on toimia valtion maa- ja vesialueiden haltijana. Valiokunta katsoo esityksen perustelujen mukaisesti, että Metsähallituksen hallinnassa olevat valtion maa- ja vesialueet muodostavat kokonaisuuden, jota on tarkoituksenmukaista hoitaa yhdessä organisaatiossa. 

Metsähallituslakiehdotuksen mukaan Metsähallitus harjoittaa sille säädettyjen ja valtion talousarviossa täsmennettyjen yhteiskunnallisten velvoitteiden puitteissa liiketoimintaa toimialallaan ja hoitaa sille säädetyt valtion maa- ja vesiomaisuuden hallintaan liittyvät julkiset hallintotehtävät. Metsähallituksen yhteiskunnallisilla velvoitteilla tarkoitettaisiin Metsähallituksen hallinnassa olevaan maa- ja vesiomaisuuteen ja toimintaan kohdistuvia yleisiä yhteiskunnallisia tarpeita ja vaatimuksia, joiden puitteissa se harjoittaa liiketoimintaa. Velvoitteista ehdotetaan säädettäväksi metsähallituslain 6 ja 7 §:ssä. 

Perustuslain 84 §:n 4 momentin mukaan eduskunta hyväksyy valtion talousarvion käsittelyn yhteydessä liikelaitoksen keskeiset palvelutavoitteet ja muut toimintatavoitteet. Tähän liittyen metsähallituslain 2 §:n 3 momentissa ehdotetaan, että metsähallitus toimii liiketaloudellisten periaatteiden sekä eduskunnan sille hyväksymien palvelutavoitteiden ja muiden toimintatavoitteiden mukaisesti. Esityksen perusteluissa on todettu, että maininta Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien liittymisestä valtion maa- ja vesiomaisuuden hallintaan ei estä lailla säätämästä Metsähallitukselle muitakin julkisia hallintotehtäviä, kuten kalastuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä toteutettua tehtävää kerätä valtiolle kalastonhoitomaksu. 

Esityksen perustelujen mukaan lähtökohtana on, että Metsähallitus harjoittaa toimialaansa kuuluvaa liiketoimintaa hallinnassaan olevilla valtion alueilla ja niillä olevia metsiä ja muita luonnonvaroja hyväksikäyttäen. Metsähallituksen liiketoiminnan toimialaksi ehdotetaankin sen hallintaan osoitetun valtion maa- ja vesiomaisuuden taloudellinen hyödyntäminen. Tässä tarkoituksessa Metsähallitus harjoittaa metsätaloutta ja toimittaa puutavaraa asiakkaille. Tähän liittyen esityksen perusteluissa on katsottu, että metsätalouteen on perinteisesti katsottu sisältyvän metsässä tapahtuva työ ja hakatun puutavaran lähikuljetus, mutta ei varsinainen puutavaran kuljetus jalostuspaikalle. Kun Metsähallitus myy hakkaamansa puutavaran pääsääntöisesti toimituskaupalla, Metsähallituksen liiketoiminnan toimialan määrittelyssä on tarpeen todeta puutavaran kuljetus jalostuspaikalle. 

Edellä on todettu, että eduskunta voi ehdotetun metsähallituslain nojalla asettaa Metsähallitukselle palvelutavoitteita ja muita toimintatavoitteita. Ehdotetun lain 8 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan valtion talousarvion käsittelyn yhteydessä eduskunta hyväksyy Metsähallituksen keskeiset toimintatavoitteet ja muut tavoitteet. Esityksen perusteluissa on todettu, että toimintatavoitteisiin voidaan sisällyttää myös maa- ja vesialueiden vuokraamista ja myymistä koskevia kirjauksia, kuten esimerkiksi euromääräinen tavoite maan myynnistä saataville tuotoille. Kun Metsähallitus olisi edelleen perustuslain 84 §:n 4 momentissa tarkoitettu valtion liikelaitos, sillä olisi oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta annetun lain (973/2002) mukainen toimivalta päättää valtion kiinteistövarallisuuden luovuttamisesta. 

Metsähallituslakiin ehdotetun 10 §:n 1 momentin mukaan Metsähallituksessa olisi hallitus ja toimitusjohtaja sekä erillinen julkisia hallintotehtäviä hoitava yksikkö. Hallitukselle ja toimitusjohtajalle esitetyt toimivaltuudet vastaavat pääosin voimassa olevaa lakia.  

Ehdotetun lain 11 §:n 1 momentin mukaan Metsähallituksella on hallitus, jossa on enintään kahdeksan jäsentä. Vähintään yhden hallituksen jäsenen tulee edustaa Metsähallituksen henkilöstöä ja hänen tulee olla Metsähallituksen tai sen tytäryhtiön palveluksessa. Valtioneuvosto nimittäisi hallituksen jäsenet enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Tätä koskeva säännös vastaa uuden liikelaitoslain säännöksiä siten tarkistettuna, että hallituksen nimittäisi ministeriön sijasta valtioneuvosto.  

Lakiehdotuksen 10 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin tai Metsähallituksen työjärjestyksellä määrättäisiin Metsähallituksen organisaatioon kuuluvista muista yksiköistä ja toiminnoista. Koska Metsähallitukselle uskottuja julkisia hallintotehtäviä hoitava yksikkö organisoitaisiin laintasoisin säännöksin, ehdotettua 2 momenttia sovellettaisiin liiketoimintatehtäviin. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Metsähallituksen hallitukselle tulee merkittäviä ja laajakantoisia tehtäviä, jotka koskevat koko Metsähallituksen toimialaa. Hallitus johtaa sekä liiketoimintaa että Metsähallituksen yhteiskunnallisten velvoitteiden toimeenpanoa. Hallituksen tehtäväksi tulee luonnonvarojen käyttöä koskevien alueellisten suunnitelmien hyväksyminen. Tällä hetkellä alueelliset luonnonvarasuunnitelmat on vahvistettu toimitusjohtajan päätöksellä. Valiokunta toteaa hallituksen perusteluihin viitaten, että luonnonvarojen käyttöä koskevien suunnitelmien nostaminen omistajan linjauksia toteuttavan hallituksen hyväksyttäväksi korostaa niiden merkitystä maankäyttöä koskevien tavoitteiden yhteensovittamisessa. Tämä asettaa vaatimuksia hallituksen jäsenten osaamispohjalle, joka on otettava huomioon hallituksen jäseniä valittaessa. 

Valiokunta toteaa, että toimitusjohtajan tehtävänä on johtaa ja kehittää liikelaitoksen toimintaa. Ministeriöiden ohjauksen ja valvonnan sekä hallituksen valvonnan puitteissa Metsähallituksen toimitusjohtaja vastaa myös Metsähallitukselle kuuluvien julkisten hallintotehtävien hoidon yleisestä johtamisesta ja kehittämisestä sekä huolehtii siitä, että Metsähallituksen kirjanpito on lainmukainen, että lain 33 §:n 1 momentissa tarkoitettu erillinen tilinpäätös on asianmukaisesti laadittu ja että julkisten hallintotehtävien hoitoa koskeva varainhoito on luotettavalla tavalla järjestetty. 

Esityksen perusteluissa on todettu, että luonnonvarojen käytön suunnittelu on kehittyvä ja joustava prosessi. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että luonnonvarojen käyttöä koskevien suunnitelmien laatimista tai niiden sisältöä koskevia säännöksiä ei esitetä otettavaksi lakiin. Luonnonvarasuunnitelmat on tähän mennessä toteutettu projekteina, joihin ovat osallistuneet Metsähallituksen eri tulosalueet. Esityksen perustelujen mukaan tarkoituksena on, että suunnitelmat tehdään edelleen nykyisellä osallistavalla tavalla alueilla ja ne vahvistetaan sitten edellä todetun mukaisesti liikelaitoksen hallituksessa. Perustettava metsätaloutta harjoittava tytäryhtiö osallistuisi suunnitelmien laadintaan vastaavalla tavalla kuin nykyinen Metsähallituksen metsätalous-tulosalue. Kun luonnonvarojen käyttöä koskevia alueellisia suunnitelmia laadittaessa tulee ottaa huomioon myös Metsähallituksen toimintaa koskevat yleiset yhteiskunnalliset velvoitteet, valiokunta korostaa sitä, että suunnitelmien valmistelu edellyttää koko Metsähallituskonsernin tiivistä yhteistyötä.  

Metsähallitus käyttäisi laajasti puhevaltaa valtion maa- ja vesialueiden haltijana. Valiokunta pitää hyvän hallinnon kannalta tärkeänä, että Metsähallituksen kanta valtion maa- ja vesialueiden haltijana ilmaistaan erilaisissa maankäyttöön liittyvissä menettelyissä kokonaisuutena yhdessä asiakirjassa. Vaikka Metsähallituksen vastuulla olevissa julkisissa hallintotehtävissä liikelaitoksen kannanotoista päätettäisiin riippumattomasti siitä vastaavien virkamiesten valmistelusta ja ratkaisusta, on erityisen tärkeää, että mahdollisiin ristiriitatilanteisiin etsitään ratkaisuja ensisijaisesti liikelaitoksen sisäisin neuvotteluin. Tavoitteena tulee olla, että Metsähallituksen käyttäessä puhevaltaa valtion maa- ja vesialueiden haltijana jatketaan nykyistä menettelyä, jossa pääsääntönä on Metsähallituksen kannan ilmaiseminen kokonaisuutena. 

Maankäyttöön liittyviä ristiriitatilanteita voi syntyä erilaisissa hankkeissa, joilla olisi vaikutuksia sekä valtion mailla harjoitettavan metsätalouden että luonnonsuojelun kannalta. Metsähallituksen kannanotoilla on huomattava merkitys esimerkiksi käsiteltäessä suurten biotalousinvestointien ja niitä varten tarvittavien tie- ja ratahankkeiden vaikutuksia ympäristölainsäädännön mukaisissa menettelyissä. Siksi on tärkeää, että näissä menettelyissä päätöksiä tekevät viranomaiset saavat Metsähallituksen kannanotoista päätöksenteon kannalta olennaiset tiedot sekä valtion mailla harjoitettavan taloudellisen toiminnan että suojeltavien luonnonarvojen kannalta. Metsähallituksen sisäisen yhteistyön merkitystä korostaa tarve saada päätöksentekoa varten rakentavia ratkaisuehdotuksia siitä, miten erilaiset tavoitteet voidaan maankäytössä sovittaa yhteen. 

Uuden lainsäädännön myötä on tarkoitus tosiasiallisesti jakaa maa- ja vesiomaisuus tarvittaessa kolmeen luokkaan. Peruspääomaa olisi edelleen maa- ja vesiomaisuus, joka on taloudellisesti hyödynnettävissä. Peruspääomalle asetetaan tuottovaade. Julkisten hallintotehtävien käyttöön osoitettaisiin omaisuus, joka on tarpeellista näiden tehtävien hoitamiseksi. Julkisten hallintotehtävien hoitoon tarpeellinen omaisuus kuuluisi muuhun omaan pääomaan eikä sillä olisi tuottovaadetta. Muuhun omaan pääomaan kuuluvaksi erilliseksi tase-eräksi voitaisiin perustellusta syystä osoittaa maa- ja vesiomaisuus, joka ei liity julkisten hallintotehtävien hoitoon ja joka ei myöskään ole mainittavan taloudellisen hyödyntämisen piirissä, minkä vuoksi omaisuudelle ei aseteta tuottovaadetta. Valiokunta palaa jäljempänä omaisuuseriä koskeviin erityiskysymyksiin. 

Julkiset hallintotehtävät

Valiokunta toteaa, että Metsähallitukselle on erityislaeissa säädetty lukuisia julkisia hallintotehtäviä, joista keskeisimpiä ovat valtion luonnonsuojelu-, erämaa- ja retkeilyalueiden hoito ja käytön ohjaus sekä eräpalvelut, joihin kuuluvat metsästys-, kalastus- ja maastoliikenneasiat sekä erävalvonta. Aivan uudentyyppisiä tehtäviä Metsähallitukselle on tullut EU:n vesien ja merien suojelua koskevan lainsäädännön myötä. Myös strategisen kulttuurihistoriallisen omaisuuden keskittäminen on tuonut Metsähallitukselle tiettyjä kulttuuriympäristön ja rakennusperinnön hoidon sekä rakennussuojelun tehtäviä. 

Valiokunnalle toimitetusta selvityksestä on käynyt ilmi, että perustuslakiin perustuvalla julkisen hallintotehtävän käsitteellä tarkoitetaan verraten laajaa hallinnollisten tehtävien kokonaisuutta, johon kuuluu esimerkiksi lakien toimeenpanoon, yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon sekä julkisten palveluiden tuottamiseen liittyviä tehtäviä. Tämä on todettu perustuslain säätämistä koskevissa lainvalmisteluasiakirjoissa sekä perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä. Metsähallitukselle esitetyt julkiset hallintotehtävät ovat perustuslaissa tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä, joista osa on luonteeltaan palvelutehtäviä.  

Valiokunta toteaa, että perustuslaki ja muu lainsäädäntö asettaa reunaehdot julkisten hallintotehtävien hoitamiselle liikelaitoksessa. Julkisten hallintotehtävien hoidon riippumattomuus ja puolueettomuus on turvattava. Käytännössä tämä merkitsee sitä, että julkisten hallintotehtävien hoito tulee eriyttää liikelaitoksen muusta toiminnasta toiminnallisesti, taloudellisesti ja henkilöittäin. Kun Metsähallituksen julkiset hallintotehtävät rahoitetaan valtion talousarvion kautta, ne on myös kilpailuneutraliteettivaatimusten mukaisesti eriytettävä taloudellisesta toiminnasta. 

Valiokunta toteaa hallinnollisen perusratkaisun, jossa Metsähallituksen viranomaistehtävät on osoitettu erilliselle ja riippumattomalle julkisten hallintotehtävien yksikölle, vastaavan Metsähallituksesta nykyisin säädettyä lainsäädäntöä. Metsähallitukselle osoitetut julkiset hallintotehtävät säilyvät lähes ennallaan. Julkisten hallintotehtävien tulosohjauksesta ovat tähän asti vastanneet maa- ja metsätalousministeriö ja ympäristöministeriö kumpikin omalla toimialallaan yhteistyössä. Valiokunta katsoo, että ministeriöiden välisen tiiviin yhteistyön jatkaminen ja yhdenmukaisten toimintatapojen kehittäminen edelleen on välttämätöntä.  

Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien siirtäminen itsenäiselle virastolle olisi ollut vaihtoehtoinen ratkaisu Metsähallitusta koskevaa lainsäädäntöä uudistettaessa, mutta kuten edellä esitetystä käy ilmi, valtion voimassa olevan kiinteistöstrategian tavoitteet puoltavat yhtä liikelaitoskokonaisuutta. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa on myös todettu, että perusratkaisu, jossa Metsähallituksen viranomaistehtävät on osoitettu erilliselle ja riippumattomalle julkisten hallintotehtävien yksikölle, vastaa nykyistä perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädettyä Metsähallitusta koskevaa lainsäädäntöä.  

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksessä ehdotettu julkisten hallintotehtävien ohjaus- ja valvontasäännöstö on osin varsin vaikeaselkoista. Kuitenkin täsmällinen rajanveto julkisten hallintotehtävien ja muiden tehtävien välillä on käytännön toiminnan kannalta erittäin tärkeää. Viitaten muun muassa perustuslakivaliokunnan lausuntoon valiokunta pitää välttämättömänä toimivaltuuksien ja ohjausjärjestelmien selkeämpää määrittelyä. 

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa on kiinnitetty huomiota siihen, että Metsähallitus toimii esityksen perusteella jatkossakin sekä maa- ja metsätalousministeriön että ympäristöministeriön ohjauksessa ja valvonnassa. Ensimmäisen lakiehdotuksen 9 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi Metsähallitusta ohjaavien ministeriöiden yleisestä ohjaustoimivallasta. Lakiehdotuksen 19 §:ssä on säännökset Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien ohjauksesta ja valvonnasta. Lakiehdotuksen 16 §:ssä ehdotetaan puolestaan säädettäväksi julkisia hallintotehtäviä hoitavan yksikön tehtävistä. Lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentti sisältää luettelon Metsähallitukselle kuuluvista julkisista hallintotehtävistä.  

Maa- ja metsätalousministeriö tulosohjaa 9 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan Metsähallitusta. Toisen virkkeen mukaan ympäristöministeriö tulosohjaa Metsähallitusta ministeriön ohjausvastuulle säädettyjen lain 5 §:ssä tarkoitettujen julkisten hallintotehtävien hoidossa. Pykälän 3 momentin perusteella 1 momentissa tarkoitettu ministeriö päättää Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien hoitoon osoitettujen määrärahojen käyttämisestä ja maksamisesta.  

Maa- ja metsätalousministeriö ja ympäristöministeriö ohjaavat ja valvovat 19 §:n 1 momentin mukaan toimialojensa osalta Metsähallitukselle kuuluvien julkisten hallintotehtävien hoitoa siten kuin virastojen ja laitosten toiminnan ohjauksesta ja valvonnasta erikseen säädetään. Esityksen perustelujen mukaan ohjaus tapahtuisi lähinnä tulos- ja muun omistajaohjauksen sekä toiminta- ja taloussuunnitelmien ja talousarvion valmistelun kautta ottaen huomioon, mitä valtion talousarviosta annetussa laissa ja asetuksessa säädetään. Ohjaukseen liittyy lisäksi muun muassa julkisia hallintotehtäviä hoitavan yksikön johtavien virkojen nimitys- ja irtisanomistoimivalta. Valvontaan puolestaan kuuluvat julkisten hallintotehtävien hoidon tehokkuuden ja tarkoituksenmukaisuuden seuranta sekä toiminnan lainmukaisuuden valvonta.  

Lakiehdotuksen 16 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan julkisia hallintotehtäviä hoitava yksikkö vastaa 5 §:ssä tarkoitettujen Metsähallituksen tehtäväksi säädettyjen julkisten hallintotehtävien hoitamisesta. Yksikkö vastaa momentin 2 kohdan mukaan myös Suomen luonnonsuojelualueverkoston hoidosta ja käytöstä sekä muiden Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien hoitoon tarkoitettujen maa- ja vesialueiden sekä muun omaisuuden hoidosta. Valiokunta pitää välttämättömänä, että maa- ja metsätalousministeriö ja ympäristöministeriö Metsähallituksen tulosohjaustehtävissään huolehtivat siitä, että Metsähallituksen julkisia hallintotehtäviä hoitavassa yksikössä virkasuhdetta palvelussuhteena käytettäisiin vain silloin, kun henkilön tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttämistä tai kun henkilö osallistuu valituskelpoisten hallintopäätösten valmisteluun. 

Perustuslakivaliokunta on todennut, että edellä esitetty Metsähallituksen julkisten hallintotehtävien ohjausta ja valvontaa koskeva sääntely näyttäisi muodostuvan etenkin säännösten sisältämien sisäisten viittausten vuoksi varsin epäselväksi ja osin jopa ristiriitaiseksi. Epäselväksi näyttää jäävän ainakin se, vastaako ympäristöministeriö sääntelyn perusteella kaikilta osin toimialaansa kuuluvien julkisten hallintotehtävien ohjauksesta. Perustuslain ministeriöitä koskevaan sääntelyyn liittyy väistämättä vaatimus siitä, että ministeriöiden toimielimiin kohdistamista ohjaus- ja valvontatoimista säädetään siten, ettei toimivallan rajoista vallitse epäselvyyttä tai tulkinnanvaraisuutta. Perustuslakivaliokunta on todennut, että esityksessä ehdotettua sääntelyä on tältä osin selkeytettävä.  

Viitaten perustuslakivaliokunnan lausuntoon valiokunta esittää julkisia hallintotehtäviä koskevien säännösten selkeyttämiseksi metsähallituslakia koskevan esityksen 5 §:n, 9 §:n 1 momentin ja 16 §:n tarkistamista. Valiokunta ehdottaa jäljempänä, että ympäristöministeriö ohjaa esitettävän 9 §:n mukaisesti julkisten hallintotehtävien hoitoa toimialallaan, jolloin ministeriön toimivalta kiinnittyisi yksiselitteisesti ja selkeästi valtioneuvoston ohjesääntöön.  

Ehdotetun metsähallituslain 5 §:n 2 momentin uudeksi 2 kohdaksi esitetään siirrettäväksi sellaisenaan lakiehdotuksen 16 §:n 1 momentin 2 kohta, ja lakiehdotuksen mukainen 2 kohta siirtyisi uudeksi 4 kohdaksi ja 4—6 kohdat uusiksi 5—7 kohdiksi. Siten julkiset hallintotehtävät lueteltaisiin lain 5 §:ssä. Valiokunta esittää 16 §:n 1 momenttia muutettavaksi siten, että pykälän 1 momentissa todetaan julkisia hallintotehtäviä hoitavan yksikön vastaavan 5 §:ssä tarkoitettujen Metsähallituksen tehtäväksi säädettyjen julkisten hallintotehtävien hoitamisesta. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan myös muutettavaksi 1 momentin muutosten takia teknisesti siten, että sanalla "Yksikkö" korvataan termi "Julkisia hallintotehtäviä hoitava yksikkö". 

Metsähallituksen omaisuuserät, kirjanpito ja tilinpäätös

Metsähallituksen tämänhetkinen tase jakautuu liiketoimintojen hallinnoimaan peruspääomaan ja luontopalveluiden hallinnoimaan muuhun omaan pääomaan, joka on valtion strategista maa- ja vesiomaisuutta. Muutokset näiden kahden tase-erän välillä tehdään eduskunnan päätöksellä. Kuten edellä on todettu, jakautuisi Metsähallituksen tase jatkossa käytännössä kolmeen omaisuuserään. Liiketoimintojen peruspääoma säilyisi lähes ennallaan. Muu oma pääoma jakautuisi nykyisestä poiketen kahteen omaisuuserään, joista ensimmäinen olisi lakiehdotuksen 26 §:n mukaan julkisten hallintotehtävien yksikön hoidossa ja toinen erä kuuluisi jatkossa (mm. valtion yleisvedet) muille yksiköille.  

Valiokunta toteaa, että lähtökohtaisesti Metsähallituksen peruspääomaan tulee osoittaa maa- ja vesiomaisuus, jota hyödynnetään taloudellisesti. Maa- ja vesiomaisuus, joka ei liity julkisten hallintotehtävien hoitoon ja jolle ei perustellusta syystä asetettaisi tuottovaatimusta, sijoitetaan erillisenä uutena kolmantena tase-eränä Metsähallituksen muuhun omaan pääomaan. Talousarvioesityksessä kolmanteen tase-erään on suunniteltu siirrettäväksi pääosa yleisistä vesialueista ja n. 360 000 ha Ylä-Lapin luontaiselinkeinoalueita. Lakiehdotuksen 8 §:n mukaan Metsähallituksen peruspääoman muutokset käsitellään eduskunnassa, mutta 34 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvosto päättää tasemuutoksista muun oman pääoman sisällä julkisten hallintotehtävien yksikön hoitaman tase-erän ja liiketoimintojen hoitaman ns. kolmannen tase-erän välillä.  

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on myös todettu (s. 44), ettei valtion yleisiin vesialueisiin liity yleistä intressiä eikä näiden alueiden hallintaa enää todettaisi julkiseksi hallintotehtäväksi. Valiokunta katsoo, että hallituksen esitys on tältä osin epäselvä. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että 1.1.2016 voimaan tulleen uuden kalastuslain (379/2015) 8 §:n säännöksiin liittyy sekä merialueen että järvien yleisvesialueilla selkeitä Metsähallituksen julkisia hallintotehtäviä ja näihin kalastuslain tehtäviin liittyy varsin merkittävä yhteiskunnallinen intressi. Lisäksi asiantuntijakuulemisessa on tullut esiin, että yleisillä vesialueilla on muitakin yhteiskunnallisia intressejä, joita ovat esimerkiksi ammattikalastus, vesiviljely, tuulivoima, soranotto ja luonnonsuojelu. Valiokunta painottaa, että näiden toimintojen kehittyminen yleisellä vesialueella edellyttää aikaisempaa suurempaa yhteensovittamista ja erilaisten tarpeiden tasapainoista huomioimista.  

Valiokunta kiinnittää huomiota tässä yhteydessä myös siihen, että voimassa olevaa Metsähallituksen kirjanpitoa ja tilinpäätöstä koskevaa sääntelyä ehdotetaan esityksessä eräin osin muutettavaksi. Julkisten hallintotehtävien hoidosta laaditaan edelleen erillinen tilinpäätös, mutta erillisestä kirjanpidosta on tarkoitus luopua. Tätä muutosta ei esityksessä ole perusteltu. Esityksen perusteluissa toisaalta korostetaan perustellusti talousarviomäärärahojen käytön seurantaa ja julkisten hallintotehtävien hoitoon osoitettujen varojen pitämistä tehokkaasti erillään liiketoiminnan varoista ja veloista.  

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa on katsottu, että eduskunnan budjettivallan käyttö ja julkisia hallintotehtäviä hoitavan yksikön aseman riippumattomuus voidaan jatkossakin turvata paremmin, jos erilliskirjanpidosta ei luovuta. Myös ympäristövaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt asiaan huomiota. Valiokunta katsoo, että eduskunnan myöntämien talousarviovarojen käyttöä on voitava jatkuvasti seurata ja toiminnan tulokset tulee tilikauden päätyttyä todentaa. Selkeimmin budjettirahoituksen käytön valvonta ja seuranta on hoidettavissa Metsähallituksen nykyisellä erilliskirjanpidolla, ja se edellyttää asetuksenantovaltuuden lisäämistä Metsähallituslain 43 §:ään sekä 33 §:n ja 19 §:n täydentämistä.  

Valiokunta ehdottaa jäljempänä perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten, että metsähallituslakia koskevan esityksen 33 §:n 1 momenttia täydennetään siten, että julkisten hallintotehtävien hoidosta pidetään erillistä kirjanpitoa. Myös 33 §:n 4 momenttia tulee samalla täydentää lisäämällä sinne viittaus, että valtiokonttori voi antaa tarvittaessa määräyksiä myös erillisestä kirjanpidosta.  

Valiokunta pitää välttämättömänä, että Metsähallituksen taloushallintoa hoidetaan mahdollisimman yhtenäisesti ja kustannustehokkaasti ja että julkisten hallintotehtävien hoitoa koskeva erillinen kirjanpito organisoidaan yhtenäisessä taloushallinnossa Metsähallituksen hallituksen ja toimitusjohtajan ohjaukseen ja valvontaan. 

Metsähallituksen toiminnan läpinäkyvyys

Metsähallituslakiehdotuksen 2 §:n mukaan Metsähallitus käyttää, hoitaa ja suojelee hallinnassaan olevaa valtion maa- ja vesiomaisuutta kestävästi. Metsähallituksen yleiset yhteiskunnalliset velvoitteet sisältyvät lakiehdotuksen 6 §:ään. Pykälän 1 momentin mukaan biologisen monimuotoisuuden säilyttäminen ja tarkoituksenmukainen lisääminen on Metsähallituksen kaikkea liiketoimintaa rajaava reunaehto. Säännöksen mukaan biologinen monimuotoisuus tulee luonnonvarojen kestävän hoidon ja käytön olennaisena osana ottaa riittävästi huomioon metsien, meren ja muiden luonnonvarojen hoidolle, käytölle ja suojelulle asetettujen muiden tavoitteiden kanssa. 

Valiokunta toteaa, että viimeksi mainitun pykälän 1 momentti vastaa nykyisen lain muotoilua, paitsi siihen on sisällytetty metsien ohella merta koskeva maininta. Lisäksi pykälän loppuun on lisätty toteamus yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden hoidon huomioon ottamisesta Metsähallituksen tulostavoitetta asetettaessa. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin myös Metsähallituksen velvollisuudesta ottaa toiminnassaan huomioon luonnon virkistyskäytön ja työllisyyden edistämisen vaatimukset. Näillä vaatimuksilla tarkoitetaan esityksen perustelujen mukaan muun muassa metsien hakkuu- ja uudistamistoimenpiteiden sekä muun maankäytön toteuttamista matkailualueiden ja -reittien vaikutuspiirissä siten, että haitat maisema-arvoille ja luontoelämyksille jäävät mahdollisimman pieniksi.  

Lakiehdotuksessa valtion metsätalousyhtiöstä on todettu, että omaisuutta koskevaa käyttöoikeutta luovutettaessa ja sen ehtoja tarkistettaessa on huolehdittava, että Metsähallituksesta annetun lain 6 §:ssä tarkoitettujen yleisten yhteiskunnallisten ja 7 §:ssä tarkoitettujen muiden yhteiskunnallisten velvoitteiden (tutkimuksen, opetuksen, puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen) toteuttaminen turvataan ja Metsähallituksen hyväksymiä luonnonvarojen käyttöä koskevia alueellisia suunnitelmia noudatetaan. Valiokunta pitää tärkeänä näiden periaatteiden noudattamista ja uuden valtion metsätalousyhtiön toiminnan avoimuutta. Valiokunta katsoo myös, että Metsähallituksen valtion metsien hoitajana tulee ottaa huomioon lisäksi metsien käytön sosiaalinen kestävyys. 

Perustettavalle metsätalousosakeyhtiölle annettaisiin lain nojalla sellaisia rutiiniluonteisia edustamis- ja omistajanhallintatehtäviä, jotka ovat välttämättömiä nykyisenkaltaisen metsätalouden harjoittamiseksi. Lisäksi on tarkoitus, että Metsähallitus valtuuttaisi tarkoituksenmukaisessa laajuudessa yhtiön tai sen yksittäisiä toimihenkilöitä käyttämään valtiolle maanomistajana kuuluvia oikeuksia. Koska tällaisia oikeuksia ei voida siirtää yhtiölle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, pääosa valtionmaan käyttöön kuuluvista "paikallisista yhteensovittamistehtävistä" voitaisiin käytännössä hoitaa yhtiössä Metsähallituksen antaman valtakirjan nojalla. Valiokunta pitää hyvän paikallisen yhteistyön jatkumisen kannalta tärkeänä, että tarvittavat menettelyt ovat mahdollisimman sujuvia. 

Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi 6 §:ään myös säännös Metsähallituksen velvollisuudesta sovittaa yhteen luonnonvarojen hoito, käyttö ja suojelu poronhoitolaissa tarkoitetulla poronhoitoalueella siten, että poronhoitolaissa säädetyt velvoitteet täytetään. Perusteluiden mukaan poronhoitolain velvoitteiden huomioon ottaminen Metsähallituksen toiminnassa on jo aiemmin järjestetty poronhoitoalueella, saamelaisten kotiseutualuetta lukuun ottamatta, Metsähallituksen ja Paliskuntain yhdistyksen välisillä sopimuksilla neuvottelumenettelyistä. Sopimusten mukaan metsä- ja porotalouden yhteensovittaminen tapahtuu paliskunnittaisissa neuvotteluissa. Saamelaisten kotiseutualueella paliskuntien kanssa on vuosina 2009 ja 2010 tehty erilliset sopimukset metsätalousalueiden käytöstä ja tärkeimpien laidunalueiden säilyttämisestä metsätalouden ulkopuolella 20 vuoden ajan. Valiokunta pitää tärkeänä, että nykyisiä sopimusmenettelyjä jatketaan ja kehitetään.  

Metsähallituksella on eri toimialueillaan nykyään hyvä alueellinen kattavuus ja paikallinen tuntemus. Valiokunta katsoo, että jatkossakin Metsähallituksen sekä uuden perustettavan valtion metsätalousyhtiön tulee kyetä hyvään paikalliseen sopimiseen sekä henkilöstöresurssien joustavaan käyttöön. Valiokunta painottaa yhteiskunnallisia velvoitteita koskevien tavoitteiden toteutumisen riittävän laajaa seurantaa. Ekologista, taloudellista ja sosiaalista kestävyyttä tulee arvioida läpinäkyvästi ja samalla myös kehittää toiminnan kestävyyttä kuvaavia mittareita. 

Valiokunta toteaa, että Metsähallituksen hallinnassa olevan valtion maa- ja vesiomaisuuden keskeisimpänä maankäyttöä ohjaavana välineenä toimivat nykyisin alueelliset luonnonvarasuunnitelmat, jotka on laadittu alueittain eri sidosryhmiä osallistavalla tavalla. Luonnonvarasuunnitelma on monitavoitteinen, laajalle alueelle tehtävä strateginen luonnonvarojen käytön suunnitelma. Näitä luonnonvarojen pitemmän tähtäimen käyttöä ohjaavia suunnitelmia laadittaessa otetaan huomioon muut edellä todetut laissa säädetyt yhteiskunnalliset velvoitteet. Lisäksi ne toteuttavat yhteiskunnan ja sidosryhmien yhteen sovitettuja näkemyksiä valtion maiden ja vesien käytöstä.  

Metsähallituksen hallituksen yhtenä tehtävänä on ehdotetun 12 §:n mukaan hyväksyä luonnonvarojen käyttöä koskevat alueelliset suunnitelmat. Valiokunta korostaa, että avoin yhteistyö ja paikallisten olosuhteiden tuntemus ovat muodostuneet Metsähallituksen alueellisen luonnonvarasuunnittelun keskeisiksi elementeiksi, joita tulee pitää yllä ja kehittää myös jatkossa. 

Alueelliset vaikutukset

Edellä on todettu, että Metsähallitus on merkittävä työnantaja. Metsähallituskonsernin palveluksessa on noin 1 750 työntekijää ja toimihenkilöä. Metsureita heistä on noin 470. Metsähallitus työllistää lisäksi ulkopuolisten yrittäjien palveluksessa olevia henkilöitä puutavaran korjuuseen liittyvissä tehtävissä yli 700 henkilöä, puutavaran kuljetukseen liittyvissä tehtävissä yli 350 henkilöä ja metsänhoitoon sekä teiden rakentamiseen ja kunnossapitoon liittyvissä tehtävissä yli 300 henkilöä. Esityksen perusteluissa on todettu, että Metsähallituksen kokonaistyöllistävyys on siten yli 3 000 henkilötyövuotta.  

Valiokunta toteaakin, että Metsähallituksen toiminnalla on erittäin merkittävä aluetaloudellinen vaikutus. Metsähallituksen henkilöstöstä noin 10 prosenttia työskentelee Vantaalla ja loput eri toimipisteissä eri puolilla Suomea. Noin 50 prosenttia Metsähallituksen palkoista maksetaan Lapin, Kainuun ja Pohjois-Pohjanmaan maakuntien alueilla. Metsätalouden urakointimaksuista noin 70 prosenttia maksetaan Pohjanmaan-Kainuun ja Lapin alueilla. Esityksen perusteluissa on todettu, että esitys ei muuta Metsähallituksen asemaa tässä suhteessa. 

Valiokunta korostaa, että Metsähallituksen yhteiskunnallisiin velvoitteisiin sisältyvällä työllisyyden edistämisellä on Itä- ja Pohjois-Suomessa huomattavan keskeinen merkitys. Työllisyyden edistämistä tarkastellaan lakiehdotuksessa kuitenkin hieman kapea-alaisesti metsätalouden työllisyyden näkökulmasta, vaikka esimerkiksi Lapissa myös Metsähallituksen hallinnassa oleviin alueisiin läheisesti liittyvällä matkailulla on monilla paikkakunnilla hyvin tärkeä ja kasvava merkitys työllistäjänä. Valtion alueiden mahdollisuuksia työllisyyden edistämisessä on perusteltua tarkastella laajemmin alueiden kokonaistyöllisyyden, koko aluekehityksen ja sosiaalisen vastuun kannalta. 

Esityksen perusteluissa todetaan, että lakimuutoksella on vain vähäinen vaikutus yhteisöveron tuottoon. Metsätalousosakeyhtiö tulee normaalin yhteisöverotuksen piiriin ja maksaa 20 prosentin yhteisöverokannan mukaista veroa verotettavasta tulostaan. Metsähallitus liikelaitoksena olisi kuitenkin edelleen osittain verovelvollinen yhteisö ja maksaisi vain kuntien osuuden yhteisöverosta veronsaajaryhmän jako-osuuden mukaisesti, koska seurakunnat eivät ole enää yhteisöveron saajia.  

Kuntaryhmän osuudesta yhteisöveron tuottoon säädetään erikseen verontilityslaissa (532/1998). Esityksen perusteluissa on todettu, että kunnan metsäeräosuus määräytyy ennen vuotta 2012 voimassa olleiden metsäkeskusalueittain laskettujen bruttokantorahatulojen perusteella, jotka lasketaan metsäkeskusalueeseen kuuluvien kuntien metsämaapinta-alojen suhteessa. Laskentaperusteeseen luetaan myös erikseen arvioidut saamatta jääneet kantorahatulot lakisääteisten luonnonsuojelualueiden metsämaista niiden kasvutietojen perusteella. Metsähallituksen maksama yhteisövero ja metsätalousosakeyhtiön maksaman veron kuntaryhmäosuus tilitettäisiin nykylainsäädännön mukaisesti yksittäisille kunnille metsäerän jakoperusteella metsävero-osuuden lisäksi. Esityksen perusteluissa on katsottu, että lakimuutoksella on vaikutusta vain niille kunnille, joilla metsäerän osuus yhteisövero-osuudesta on merkittävä. 

Metsätalousosakeyhtiön veronsaajaksi tulisi myös valtio ja siten yhteisöveron tuotto valtiolle kasvaisi valtion jako-osuuden verran osakeyhtiön maksaman yhteisöveron määrästä. Kuntien verotuloon vaikuttaisi Metsähallituksen maksaman veron ja metsätalousosakeyhtiön maksaman veron kuntaryhmäosuuden yhteenlaskettu määrä nykyjärjestelmään verrattuna eli verrattuna yksinomaan Metsähallituksen osittain verovelvollisena maksamaan yhteisöveron määrään. Kuntien saaman yhteisöveron muutos vaikuttaisi verotuoton jakautumiseen kuntien kesken edellä kuvatulla tavalla.  

Esityksen perusteluissa on todettu, että esityksen muutoksista ei tehtyjen laskelmien perusteella aiheudu merkittäviä muutoksia kuntien yhteisöverotuloihin. Vuoden 2014 tilinpäätöstietojen perusteella liikelaitos on maksanut yhteisöveroja kunnille ja seurakunnille noin 8,3 miljoonaa euroa, josta kuntien osuus on 92,68 prosenttia eli noin 7,7 miljoonaa euroa. Esityksen mukaisella organisaatiorakenteella kunnille tilitettävät yhteisöverot olisivat jakautuneet liikelaitoksen maksamaan noin 4,9 miljoonaan ja metsätalousosakeyhtiön maksamaan noin 1,8 miljoonaan euroon. Siten esityksen mukaisella uudella organisaatiorakenteella kunnille yhteensä tilitettävät tulot vähenisivät noin miljoona euroa 6,7 miljoonaan euroon. Lisäksi osakeyhtiö olisi 2014 tilinpäätöstietojen mukaan arvioituna maksanut yhteisöveroa valtiolle noin 3,7 miljoonaa euroa. 

Esityksen perusteluissa on tuotu esiin, että lakimuutoksen vaikutus valtion ja kuntien yhteisöverotuottoon riippuu metsätalousosakeyhtiön ja Metsähallituksen maksaman yhteisöveron määrästä. Pohjois-Suomen tietyille pienille kunnille, joiden alueella on paljon Metsähallituksen hallinnoimia alueita, kyseiset verotulot ovat hyvin tärkeitä. Valiokunta kiinnittääkin huomiota siihen, että Metsähallituksen yhteisöverotulot voivat enimmillään muodostaa jopa noin 20 prosenttia muutamien pohjoisen pienten kuntien tuloista. Valiokunta pitää välttämättömänä, että haitalliset vaikutukset näiden kuntien talouteen estetään. 

Saamelaisten oikeudet

Valiokunta toteaa, että saamelaisten kotiseutualueen maa- ja vesipinta-ala on hallituksen esityksen perustelujen mukaan yhteensä yli kolme miljoonaa hehtaaria eli noin kymmenesosa Suomen pinta-alasta. Siitä yli 90 prosenttia on Metsähallituksen hallinnassa. Metsähallituksen toiminnan merkitys on siten erittäin suuri perustuslaissa turvattujen saamelaisia alkuperäiskansana koskevien oikeuksien ja perustuslain saamelaisten kotiseutualueen itsehallintoa koskevan säännöksen kannalta. 

Yksi Metsähallituksen yleisistä yhteiskunnallisista velvoitteista on saamelaisten kulttuurin harjoittamisen edellytysten turvaaminen. Ehdotettavaan lakiin Metsähallituksesta sisältyy kaksi saamelaisten oikeuksiin liittyvää säännöstä. Metsähallituksen hallinnassa olevien luonnonvarojen hoito, käyttö ja suojelu on Metsähallitusta koskevan lakiehdotuksen 6 §:n 2 momentin perusteella sovitettava yhteen saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten kulttuurin harjoittamisen edellytykset turvataan. Valiokunta toteaa, että säännös vastaa nykyisin voimassa olevan metsähallituslain 4 §:n 2 momenttia. Saamelaiskulttuurin harjoittamisen edellytykset pysyvät tältä osin ennallaan.  

Lakiehdotuksen 39 §:n 2 momentin mukaan saamelaisten kotiseutualueeseen kokonaisuudessaan kuuluvaan kuntaan asetetaan kuntakohtaiset neuvottelukunnat, joiden tehtävänä on käsitellä valtion maa- ja vesialueiden sekä niihin kuuluvien luonnonvarojen kestävää käyttöä ja hoitoa. Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tärkeää on, että neuvottelukunnissa ovat edustettuina saamelaiskäräjät, kolttien kyläkokous ja asianomaiset kunnat. Voimassa olevassa Metsähallituksesta annetussa laissa ei ole säännöstä saamelaisten kotiseutualueelle asetettavista kuntakohtaisista neuvottelukunnista. Valiokunta pitää esitettyä neuvottelukuntia koskevaa uudistusta tarpeellisena ja saamelaisten asemaa osaltaan turvaavana uudistuksena.  

Perustuslakivaliokunnan lausunnossa on todettu, että lakiehdotuksen 6 §:n 2 momenttiin ja 39 §:n 2 momenttiin ehdotetut säännökset ovat perustuslain 17 §:n 3 momentin kannalta tärkeitä. Lisäksi perustuslakivaliokunta korostaa sitä esityksen perusteluissakin (s. 46) esille tuotua seikkaa, että lakiehdotuksella ei ole tarkoitus puuttua saamelaiskäräjistä annetun lain säännöksiin. Näin ollen muun muassa kyseisen lain 9 §:ään sisältyvä neuvotteluvelvoite koskee edelleen Metsähallitusta pykälässä tarkoitetuissa asioissa saamelaisten kotiseutualueella. Samoin kolttalaissa säädetyt Metsähallituksen velvoitteet sekä lain 56 §:n mukainen kuulemisvelvoite koskevat ehdotetussa laissa tarkoitettua Metsähallitusta. 

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että viime vaalikaudella eduskunnalle annettuun hallituksen esitykseen itsenäisten maiden alkuperäis- ja heimokansoja koskevan yleissopimuksen (ns. ILO 169 -sopimus) lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta (HE 264/2014 vp) sisältyy myös voimassa olevan metsähallituslain muutosehdotus. Lakiin ehdotettiin otettavaksi säännökset saamelaisten kotiseutualueella tapahtuvasta valtion maa- ja vesialueiden hoitoa ja käyttöä koskevasta suunnittelusta ja saamelaiskulttuurin heikentämiskiellosta. Valiokunta toteaa myös, että eduskunta hyväksyi viime vaalikauden viimeisillä valtiopäivillä hallituksen esityksen HE 264/2014 vp ja perustuslakivaliokunnan mietinnön PeVM 13/2014 vp pohjalta ensimmäisessä käsittelyssä edellä mainitut muutokset sisältävän ehdotuksen laiksi Metsähallituksesta annetun lain muuttamisesta. Esitystä ei kuitenkaan viety toiseen käsittelyyn. Asia on perustuslain 49 §:n kansainvälisen asian käsittelyn jatkuvuutta koskevan säännöksen vuoksi edelleen vireillä eduskunnassa.  

Nyt käsiteltävässä esityksessä voimassa oleva Metsähallituksesta annettu laki ehdotetaan kumottavaksi ja korvattavaksi uudella Metsähallituksesta annettavalla lailla. Esitykseen ei enää sisälly aikaisemmassa esityksessä (HE 264/2014 vp) olleita saamelaissäännöksiä. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan katsonut, että perustuslain 17 §:n 3 momentin ja 121 §:n 4 momentin säännökset ja niitä koskeva valiokunnan käytäntö sekä kansainvälisten ihmisoikeusvalvontaelinten kannanotot puoltavat tällaisten säännösten sisällyttämistä annettavaan Metsähallituslakiin. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin esittänyt, että annettava Metsähallituslaki voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.  

Valiokunta toteaa, että nyt käsiteltävässä Metsähallituslainsäädännön uudistamisessa ei ole kysymys ILO 169 -sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta, vaan lähinnä Metsähallituksen liiketoiminnan yhtiöittämisestä ja liikelaitossäännösten uudistuksesta. Uudistuksessa saamelaisten asema pysyy ennallaan lakiehdotuksen 6 §:n säännöksillä ja aseman voidaan katsoa hivenen vahvistuvan lakiehdotuksen 39 §:n mukaisilla saamelaisten kotiseutualueelle perustettavilla neuvottelukunnilla. Valiokunta katsoo, että laajemmat saamelaisten kotiseutualueella tapahtuvaan suunnitteluun ja saamelaiskulttuurin heikentämiskieltoon liittyvät kysymykset tulee ratkaista ILO 169 -sopimuksen mahdollisen ratifioinnin yhteydessä.  

Valtion maiden virkistys- ja matkailukäyttö sekä retkeilyalueet

Valiokunta toteaa, että valtion alueiden virkistyskäytön suunnittelu ja käytännön toteutus ovat erittäin merkittävä osa Metsähallituksen toimintaa. Luonnon virkistyskäyttöön kuuluvat liikkuminen luonnossa ja erilaiset luontoharrastukset sekä luontomatkailu. Retkeily, marjastus, sienestys, metsästys ja kalastus ovat kansalaisten yleisimpiä virkistäytymismuotoja. Metsähallitus tarjoaa alueillaan myös peruspalveluja, kuten luontopolkuja ja taukopaikkoja sekä luontomatkailuyrityksille toimintamahdollisuuksia.  

Metsähallituksen hallinnassa olevat luonnonsuojelualueet, erityisesti kansallispuistot, ovat tärkeitä kansalaisten virkistykselle ja matkailuelinkeinolle. Luonnonsuojelualueille pyritään hoito- ja käyttösuunnitelmassa määrittelemään kestävän virkistyskäytön rajat. Erilaisten virkistyskäyttömuotojen tarpeet sovitetaan yhteen alueiden hoidon ja käytön suunnittelun yhteydessä ja samalla ohjataan harrastus- ja matkailutoimintaa sellaisille alueille, joilla suojelutavoitteet eivät vaarannu. Valiokunta toteaa, että tiiviillä yhteistyöllä päästään käyttäjien näkökulmasta parhaisiin ratkaisuihin. 

Metsähallituksen hallinnoimilla luontoalueilla on suuri merkitys matkailuelinkeinolle erityisesti Pohjois- ja Itä-Suomessa. Pohjois-Suomessa kansallispuistojen lisäksi myös monet retkeilyalueet ja talousmetsät ovat matkailukeskusten ja -yritysten läheisyydessä ohjelmapalveluyritysten käytössä. Alueet ovat tärkeitä myös metsästäjille ja kalastajille. Matkailun kasvun myötä myös metsien eri käyttömuotojen yhteensovittamisen tarve korostuu entisestään. Luonnon virkistyskäytön ja luontomatkailun toimintaympäristöjen ja palveluiden määrätietoinen kehittäminen suojelualueilla ja talousmetsissä yhteistyössä eri sidosryhmien kanssa on tuottanut varsin hyviä tuloksia. Metsähallitus on enenevässä määrin ottanut huomioon paikallisten toimijoiden näkemyksiä. Valiokunta pitää tärkeänä näiden osallistavien toimintamallien säilyttämistä ja kehittämistä edelleen.  

Valiokunta korostaa voimakkaasti sitä, että Metsähallituksen alueilla jokamiehenoikeuksiin ei tule puuttua. Myös retkeilyverkoston käytön maksuttomuudesta tulee ehdottomasti huolehtia. Samoin muut virkistys-, kalastus- ja metsästysoikeudet sekä metsästykseen liittyvät toimivat käytännöt tulee säilyttää. Valiokunta toteaa, että lakiehdotuksen 17 ja 18 §:ssä pyritään selkeyttämään ja parantamaan julkisten hallintotehtävien yksikön erätaloustehtävien koordinointia. Erätalousjohtaja ratkaisee jatkossa metsästystä, kalastusta ja erävalvontaa koskevat julkiset hallintotehtävät. Samoin erätalousjohtaja ratkaisee myös luonnonsuojelualueella tapahtuvaa metsästystä ja kalastusta koskevat asiat silloin, kun luonnonsuojelualueella saa perustamissäädöksen nojalla metsästää tai kalastaa. Valiokunta pitää esitettyjä täsmennyksiä asianmukaisina. 

Valiokunta painottaa erityisesti sitä, ettei Metsähallituslakia koskevalla lakiehdotuksella vaikuteta jokamiehenoikeudella tapahtuvaan luonnon virkistyskäyttöön tai muuhun virkistyskäyttöön eikä muuteta virkistyskäyttöön liittyvää perusinfrastruktuuria maksulliseksi. Pohjois-Suomen väestöllä on lisäksi erityislainsäädäntöön perustuvia oikeuksia käyttää valtion maa- ja vesialueita kalastukseen, metsästykseen ja poronhoitoon. Valiokunta korostaa, että myös nämä oikeudet säilyvät ennallaan. Valiokunta toteaa myös tässä yhteydessä, että pinta- ja pohjavesien hyödyntämisestä säädetään kattavasti erikseen vesilaissa (587/2011). 

Valiokunta pitää välttämättömänä myös Metsähallituksen Laatumaan kiinteistökehitysliiketoiminnan kehittämistä siten, että muun ohella matkailuyritysten toimintaedellytyksiä voidaan edistää. Yhteistyön toimivuudella on suuri merkitys erityisesti Lapin matkailutoiminnan kehittämisen kannalta. 

Valtion retkeilyalueista säädetään ulkoilulaissa (606/1973), johon kokonaisuudessaan sisältyy uudistamistarpeita. Ulkoilulain 16 §:n mukaan valtion maalle, jolla on ulkoilun kannalta huomattava yleinen merkitys, voidaan perustaa retkeilyalue. Tällaisella alueella on metsätalouden harjoittaminen, metsästys ja kalastus samoin kuin maa- ja vesialueiden käyttö järjestettävä niin, että ulkoilutoiminnan tarpeet tulevat riittävästi huomioon otetuiksi. Retkeilyalueiden hoito on nykyisellään järjestetty Metsähallituksessa siten, että alueiden hallinta kuuluu metsätalouden tulosalueelle ja alueiden virkistyspalvelujen tuottamisesta, palveluvarustuksen rakentamisesta ja hoidosta vastaa julkisten hallintotehtävien yksikkö. Toiminta rahoitetaan maa- ja metsätalousministeriön pääluokkaan kuuluvasta talousarvion määrärahasta.  

Valiokunta toteaa, että valtion retkeilyalueiden matkailukäyttö on lisääntynyt viime vuosikymmeninä ja näiden alueiden paikallistaloudelliset vaikutukset ovat huomattavia. Valtion retkeilyalueita ovat tällä hetkellä Evo, Ruunaa, Oulujärvi, Iso-Syöte ja Kylmäluoma sekä Hossa, jonne on tulossa uusi kansallispuisto. Suurin osa valtion retkeilyalueista on nykyään matkailun kannalta merkittäviä vetovoimatekijöitä, jotka houkuttelevat kasvavassa määrin myös ulkomaalaisia matkailijoita.  

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ulkoilulain nojalla perustettuja valtion retkeilyalueita hoitaisi julkisten hallintotehtävien yksikkö yhteistyössä Metsähallituksen liiketoiminnan tai perustettavan metsätaloutta harjoittavan osakeyhtiön kanssa, koska retkeilyalueet kuuluvat tuottovaateen alaiseen omaisuuteen ja niillä harjoitetaan myös metsätaloutta. Valiokunta painottaa sitä, että valtion retkeilyalueiden matkailukäyttö on voimakkaasti kasvanut ja matkailun paikallistaloudelliset vaikutukset ovat näillä alueilla huomattavan suuria. Retkeilyalueet kuuluvat Metsähallituksen peruspääomaan, johon kohdistuu tuottovaatimus. Tilanteessa, jossa samanaikaisena tavoitteena on virkistys- ja matkailukäytön kehittäminen sekä tuottovaateen alaisen metsätalouden toteuttaminen, valiokunta korostaa, että valtion retkeilyalueilla tulee erityisen huolellisesti ja pitkäjänteisesti sovittaa yhteen metsätalouden harjoittamisen sekä matkailun ja virkistyskäytön intressit. 

Henkilöstövaikutukset

Valiokunta toteaa, että valtion liikelaitosten henkilöstöön sovelletaan valtion liikelaitoksia koskevia säännöksiä, sopimusmääräyksiä ja periaatteita. Lähtökohtaisesti valtion liikelaitoksen palvelussuhde on työsuhde. Metsähallituksessa on yhteensä noin 60 henkilöä virkasuhteisissa tehtävissä, joissa käytetään julkista valtaa. Esityksen perusteluissa on todettu, että esityksellä ei muuteta Metsähallitukselle osoitettuja julkisia hallintotehtäviä, joten esityksellä ei ole vaikutusta liikelaitokseen jäävän henkilöstön osalta.  

Lakkautettavan Metsähallituksen toimitusjohtaja siirtyisi Metsähallituslaissa tarkoitetuksi Metsähallituksen toimitusjohtajaksi ja luontopalvelujohtaja uuden lain mukaiseksi luontopalvelujohtajaksi. Lakkautettavan Metsähallituksen erätalouspäällikkö siirtyisi uudessa laissa tarkoitetuksi erätalousjohtajaksi. Esityksen perusteluissa on todettu, että Metsähallituksen uudelleenorganisointiin liittyvässä uuden liikelaitoksen perustamisessa ei ole virkasuhteisen eikä työsopimussuhteisen henkilöstön osalta kyse liikkeenluovutuksesta vaan valtionhallinnon toimintojen uudelleenjärjestelystä.  

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että metsätalousliiketoiminnan yhtiöittäminen sinänsä ei vaikuta metsätalouden henkilöstön määrään eikä tehtäviin. Metsähallituksen Metsätalous-tulosalueen henkilöstö siirtyisi perustettavan osakeyhtiön palvelukseen. Siirtyvän henkilöstön määrä on noin 800 henkilöä, ja kaikki heistä ovat työsopimussuhteisia. Työehtosopimuslain (436/1946) 5 §:n nojalla työehtosopimukseen osallisen yrityksen haltijan seuraajalle siirtyvät kaikki ne oikeudet ja velvollisuudet, jotka edeltäjällä työehtosopimuksen mukaan oli. Metsähallitusta sitovan työehtosopimuksen sopimusmääräykset muun muassa vuosilomista, sairausajan palkasta ja eläkkeistä velvoittavat siten osakeyhtiötä siihen saakka, kunnes osakeyhtiö aikanaan sopii työehdoista työehtosopimuksella henkilöstöjärjestöjen kanssa. Osakeyhtiö valmistelee palkkaus- ja muut palkitsemisjärjestelmänsä henkilöstöjärjestöjen kanssa neuvoteltavien tavoitteiden pohjalta.  

Esityksen perustelujen mukaan tarkoitus on, että siirtyvän henkilöstön työsuhteen ehdoista sovitaan työehtosopimuksin jo ennen yhtiön perustamista. Henkilöstön palvelussuhteen ehtojen määräytymisessä sovelletaan liikkeenluovutustilanteissa lisäksi työsopimuslain (55/2001) 1 luvun  10 §:n säännöstä, joka koskee työsuhteista johtuvien oikeuksien ja velvollisuuksien siirtymistä. Henkilöstön asemaan sovelletaan myös, mitä valtioneuvoston periaatepäätöksessä valtion henkilöstön aseman järjestämisestä organisaatiomuutostilanteissa (VM/201/00.00.02/2012) on määrätty. 

Esityksen perusteluista käy ilmi, että metsätalousliiketoiminnan yhtiöittämisen yhteydessä yhtiöön siirtyvä henkilöstö siirtyy valtion eläkejärjestelmästä yksityisen työeläkejärjestelmän piiriin. Valiokunta pitää välttämättömänä, että liikelaitoksesta osakeyhtiön palvelukseen siirtyvän henkilöstön ansaitut eläke-edut turvataan ja siirtyvien uusi eläketurva vastaa nykyistä eläketurvaa. Esityksen perustelujen mukaan tämä on tarkoitus järjestää erillisellä ryhmäeläkevakuutuksella. Metsähallituksen palveluksessa on noin 600 henkilöä, joilla on oikeus valtion niin sanottuun lisäeläketurvaan. Lisäeläketurvan määräksi arvioidaan noin 7 miljoonaa euroa. Lopullinen vastuusumma ratkeaa kilpailutuksen jälkeen. 

Valiokunta toteaa, että ehdotetun Metsähallituslain 6 §:n 1 momentin mukaan Metsähallituksen on edelleen otettava huomioon myös työllisyyden edistämisen vaatimukset. Velvoite vastaa voimassa olevaa lakia. Esityksen perusteluista käy ilmi, että maa- ja metsätalousministeriö on tarkentanut vuosittain tuloskirjeellä Metsähallituksen yhteiskunnallisten velvoitteiden toteuttamistapaa. Esimerkiksi vuonna 2013 työllisyyden edistämisen vaatimuksen huomioon ottamiseksi Metsähallitus hyödynsi kestävät hakkuumahdollisuudet täysimääräisesti ja panosti metsänhoitoon ja tienrakennukseen hyvän omaisuuden hoidon edellyttämällä tasolla. Metsähallitus on työaikajärjestelyillä kyennyt turvaamaan henkilöstölle läpi vuoden työtä siltäkin osin kuin työn luonne on kausiluonteista. Velvoitteesta aiheutuneet kustannukset ovat vuositasolla noin 3 milj. euroa, josta metsureiden ympärivuotinen työllistäminen aiheuttaa suurimman osan. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että hakkuumahdollisuuksien tasainen hyödyntäminen on tärkeää myös teollisuuden puuhuollon kannalta. Metsähallitukselta edellytetäänkin muita valtakunnallisesti metsätaloutta harjoittavia toimijoita tasaisempaa tuloutusta. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että tämä toimintaperiaate huomioidaan myös jatkossa. 

Esityksen perusteluissa on todettu, että työllisyyden edistämistä koskevien vaatimusten huomioon ottamisessa ei ole kyse työllistämisvelvoitteesta. Työllisyyttä koskevien vaatimusten huomioon ottaminen ei sinällään estä Metsähallitusta toteuttamasta tarpeellisia toiminnan rationalisointia ja kehittämistä koskevia toimenpiteitä. Tällaisten toimenpiteiden yhteydessä on mahdollista vähentää henkilöstöä, jos työvoiman tarve vähenee olennaisesti ja pysyvästi taloudellisista, tuotannollisista tai toiminnan uudelleenjärjestelyistä johtuvista syistä. Ehdotettu työllisyyden vaatimusten huomioon ottaminen tuleekin toteuttaa siten, että Metsähallitukselta edellytetään edellä todetun mukaisesti muita toimijoita tasaisempaa tuloutusta ja sitä kautta tasaisempaa työllistämistä erilaisissa suhdannetilanteissa. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että metsätyön rakennemuutos ja Metsähallituksen vakinaisen metsurikunnan ikääntyminen tulevat jatkossa joka tapauksessa vähentämään metsurien määrää.  

Valtion metsätalousosakeyhtiö

Valiokunta toteaa, että esityksellä Metsähallituksen metsätalousliiketoiminta yhtiöitetään perustamalla valtion kokonaan omistama osakeyhtiö. Yhtiön toimialana olisi metsätalouden harjoittaminen yksinoikeudella valtion omistamalla maalla ja puutavaran toimittaminen asiakkaille. Koska yhtiölle myönnettäisiin lakiin sisältyvän luovutusvaltuuden perusteella yksinoikeus metsätalouden harjoittamiseen Metsähallituksen hallussa olevalla tuottovaateen alaisella maa- ja vesi-omaisuudella, yhtiön liiketoiminta rajattaisiin koskemaan vain yksinoikeuden kohteena olevaa aluetta. Yhtiö ei voisi myydä esimerkiksi metsänhoitopalveluja yksityismetsänomistajille.  

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Metsähallitus merkitsisi osakeyhtiötä perustettaessa kaikki sen osakkeet valtion lukuun. Osakeyhtiö olisi Metsähallituksen hallinnoima, jolloin Metsähallitus vastaisi lähtökohtaisesti yhtiötä koskevasta omistajaohjauksesta siten kuin valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annetun lain 6 §:ssä säädetään.  

Annettavassa laissa säädettäisiin valtioneuvoston oikeudesta luovuttaa käyvästä vastikkeesta osakeyhtiölle Metsähallituksen hallintaan osoitettuun tai myöhemmin osoitettavaan tuottovaateen alaiseen maa- ja vesiomaisuuteen kohdistuva siirtokelvoton oikeus metsätalouden harjoittamiseen, Metsähallituksen metsätalousliiketoiminta ja Metsähallituksen Metsätalous-tulosalueen käytössä olevat immateriaaliset oikeudet ja muu irtain omaisuus. Yhtiölle annettava metsätalouden harjoittamista koskeva oikeus olisi voimassa toistaiseksi. Oikeus metsätalouden harjoittamiseen pitäisi sisällään maanomistajalle kuuluvan oikeuden suorittaa metsätalouteen kuuluvia toimenpiteitä sopimuksen kohteena olevalla alueella. Lähtökohtaisesti osakeyhtiö olisi oikeutettu toteuttamaan harkintansa mukaan hakkuita ja myymään puutavaraa tai puutavaran hakkuuoikeuksia, hakkuutähteitä ja kantoja sekä toteuttamaan muita metsätalouteen kuuluvia toimenpiteitä.  

Koska Metsähallituksen metsätalousliiketoiminnan yhtiöittämisen ja valtion metsätalousosakeyhtiön perustamisen tavoitteena on pysyttää valtion maa- ja vesiomaisuutta koskeva päätösvalta edelleen ministeriöiden ohjauksessa osana Metsähallituskonsernia, valiokunta pitää välttämättömänä varmistaa, että metsätalouden harjoittamista koskeva käyttöoikeus ei ole siirrettävissä yhtiöstä. Ehdotettavan pykälän 1 kohdan mukaan yhtiölle luovutettava maa- ja vesiomaisuuteen kohdistuva oikeus metsätalouden harjoittamiseen olisikin siirtokelvoton. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että siirtokelvottomaan käyttöoikeuteen ei ole mahdollista vahvistaa kiinnityksiä tai muita kirjauksia, jolloin valtion maa- ja vesiomaisuuteen kohdistuva käyttöoikeus ei voisi olla myöskään pakkotäytäntöönpanon kohteena.  

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä metsätalousosakeyhtiölain 3 §:n 2 momentin säännöstä, jonka mukaan metsätalouden harjoittamista koskevaa oikeutta luovutettaessa valtioneuvoston tulee huolehtia, että metsähallituslain 6 ja 7 §:ssä tarkoitettujen yleisten ja muiden yhteiskunnallisten velvoitteiden toteuttaminen turvataan ja että Metsähallituksen hyväksymiä luonnonvarojen käyttöä koskevia alueellisia suunnitelmia noudatetaan. Säännöksen mukaan edellä todettujen suunnitelmien noudattamisesta ja Metsähallitusta koskevien yhteiskunnallisten velvoitteiden toteutumisesta tulee huolehtia myös käyttöoikeuden ehtoja tarkistettaessa. 

Esityksen perusteluissa on todettu, että perustettavalle valtion metsätalousosakeyhtiölle annettavasta yksinoikeudesta metsätalouden harjoittamiseen perittävän vastikkeen tulee olla käypä, jotta yhtiö ei saisi perusteetonta etua, joka voitaisiin katsoa kielletyksi valtion tueksi. Perustelujen mukaan käyttöoikeuskorvaus perustuisi yhtiön käyttöön yksinoikeudella annetun maa- ja vesi-omaisuuden metsätaloudelliseen tuottoarvoon ja omaisuudelle asetettavaan tuottovaatimukseen. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että metsien käyttörajoitukset, jotka perustuvat Metsähallitukselle laissa säädettäviin yhteiskunnallisiin velvoitteisiin, on tarkoitus ottaa huomioon metsien tuottoarvoon perustuvaa tasearvoa alentavina tekijöinä liikelaitoksen tasetta määritettäessä. Lisäksi esityksen perusteluissa on todettu, että valtion metsätalousosakeyhtiöltä edellytettävät normaalia metsätaloustoimintaa laajemmat tehtävät otetaan huomioon liikelaitoksen omaisuudelle asetettavaa tuottovaatimusta alentavina tekijöinä. 

Esityksestä käy ilmi, että yhtiöön sijoitettua pääomaa koskeva tuottovaatimus asetettaisiin sellaiseksi, että se vastaisi samalla toimialalla toimiville muille yrityksille asetettuja sijoitetun pääoman tuottovaatimuksia. Käyttöoikeussopimuksen kohteena olevan omaisuuden tuottovaatimus olisi nykyisillä tasearvoilla laskien noin 5 prosenttia. Kun otetaan huomioon valtion metsätalousosakeyhtiön toimialan luonne, käyttöoikeussopimuksesta perittävä vastike on tarkoitus asettaa noin 90 prosentin tasolle tuottovaatimuksesta. Jatkovalmistelussa tarkentuva vuotuinen käyttöoikeudesta liikelaitokselle maksettava vastike olisi noin 80 miljoonan euron luokkaa. Valiokunta pitää tärkeänä, että käyttöoikeuskorvauksen käypä hintataso tarkistettaisiin määräajoin, esimerkiksi viiden vuoden välein. 

Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kysymys siitä, onko Metsähallituksen metsätalousliiketoimintaa jatkamaan perustettava valtion kokonaan omistama osakeyhtiö, joka saisi yksinoikeuden metsätalouden harjoittamiseen valtion omistamalla maalla, hankintayksikkö, on esityksen perustelujen mukaan jossain määrin tulkinnanvarainen. Perusteluissa on katsottu, että kun otetaan huomioon osakeyhtiön tehtävät, sen saama rahoitus, yhtiön saama yksinoikeus ja sen merkitys yhtiön liiketoiminnalle sekä Metsähallituksen määräysvalta yhtiössä, osakeyhtiötä voidaan pitää julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitettuna hankintayksikkönä. Hankintayksikköasema ehdotetaan esityksessä ratkaistavaksi siten, että lakiin otetaan säännös, jonka mukaan osakeyhtiöön sovelletaan, mitä julkisista hankinnoista annetun lain 6 §:n 1 momentissa hankintayksiköstä säädetään. Säännös merkitsisi sitä, että osakeyhtiön olisi kilpailutettava hankintansa lain menettelytapavaatimuksia noudattaen.  

Asiantuntijakuulemisessa on esitetty, että perustettavan metsätaloutta harjoittavan yhtiön kotipaikka tulee sijoittaa Rovaniemelle. Kun valtion toimintoja yhtiöitettäessä yhtiön kotipaikasta ei ole säädetty yhtiölaeissa, valiokunta edellyttää, että hallitus ryhtyy tarpeellisiin toimiin perustettavan yhtiön kotipaikan sijoittamiseksi Rovaniemelle. (Valiokunnan lausumaehdotus 1) 

Lopuksi

Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että nyt säädettävän lainsäädännön vaikutuksia seurataan. Valiokunta edellyttääkin, että sille toimitetaan vuoden 2017 loppuun mennessä selvitys lainsäädännön vaikutuksista. (Valiokunnan lausumaehdotus 2) 

Hallituksen esitys annettiin eduskunnalle 3.12.2015. Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 15.3.2016. Valiokunta toteaa, että kysymys on mittavasta lakihankkeesta, jota on valmisteltu valtioneuvoston piirissä jo pitkään. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetun mukaisesti maa- ja metsätalousvaliokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota siihen, että hallituksen esitykset tulee antaa eduskunnalle ajoissa, jotta niiden asianmukaiselle käsittelylle on riittävästi aikaa. 

Hallituksen esityksessä mainituista syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä jäljempänä esitettävin muutosehdotuksin.