Hallituksen esityksestä ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin muutosehdotuksin.
Yleistä
Valiokunta toteaa, että vieraslajit ovat eliölajeja, jotka ovat levinneet luontaiselta levinneisyysalueeltaan uudelle alueelle ihmisen mukana joko tahattomasti tai tarkoituksella. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki vieraslajeista aiheutuvien riskien hallinnasta (vieraslajilaki), jossa annetaan tarpeelliset täydentävät säännökset EU:n haitallisten vieraslajien tuonnin ja leviämisen ennalta ehkäisemisestä ja hallinnasta annetun asetuksen (EU) N:o 1143/2014 toimeenpanemiseksi. Laissa säädetään myös eräistä muista toimenpiteistä, joilla vieraslajeista aiheutuvia vahinkoja pyritään kansallisesti estämään ja vähentämään. Ehdotettuun lakiin siirretään myös nykyisin luonnonsuojelulakiin sisältyvät säännökset vierasperäisten lajien leviämisen rajoittamisesta sekä muutetaan metsästyslakia. Valiokunta toteaa, että voimassa oleva lainsäädäntö on vieraslajien osalta hajanainen ja sisältää erityisesti riskien hallinnan suhteen selviä puutteita.
Valiokunta pitää vieraslajilain säätämistä tarpeellisena uudistuksena, joka tarjoaa keinoja vieraslajien aiheuttamien haittojen ennalta ehkäisemiseen ja torjuntaan. Yleensä vieraslajit sopeutuvat huonosti uuteen elinympäristöönsä ja tuhoutuvat nopeasti. Osa vieraslajeista kuitenkin menestyy uudessa ympäristössä erityisen hyvin ja aiheuttaa vakavaa vahinkoa alkuperäislajeille, ekosysteemeille, viljelykasveille ja metsätaloudelle. Haitalliset vieraslajit voivat myös aiheuttaa huomattavaa taloudellista haittaa vaikuttamalla ihmisten, eläinten tai kasvien terveyteen tai kiinteistöjen arvoon. Maailmanlaajuisesti haitalliset vieraslajit ovat toiseksi suurin uhkatekijä luonnon monimuotoisuudelle elinympäristöjen häviämisen ja pirstoutumisen jälkeen. Vieraslajit ovat myös suurin alkuperäislajien sukupuuttoa aiheuttava tekijä.
Euroopassa arvioidaan olevan tällä hetkellä noin 11 000 vieraslajia, joista todennäköisesti 10—15 prosenttia aiheuttaa ekologisia ja taloudellisia vahinkoja. Vahinkojen suuruudeksi on arvioitu vähintään 12,5 miljardia euroa vuodessa. Haitalliset vieraslajit aiheuttavat myös Suomessa merkittäviä vahinkoja luonnon monimuotoisuudelle ja taloudelliselle toiminnalle, vaikka kokonaisarvioita vahingoista ei ole toistaiseksi tehty. Maa- ja metsätalousministeriön valmisteleman vuonna 2012 valmistuneen kansallisen vieraslajistrategian mukaan Suomessa on 157 haittaa aiheuttavaa ja 123 tarkkailua vaativaa tai paikallisesti haitallista vieraslajia.
Globalisaatio, kasvanut kansainvälinen kauppa ja liikenne sekä lisääntynyt matkailu ja tähän liittyvä omatoiminen kasvien ja eliöiden tuonti lisäävät vieraslajien leviämismahdollisuuksia. Monet ihmisen muokkaamat ekosysteemit, kuten puutarhat ja viheralueet, ovat otollisia alueita vieraslajien asettumiselle ja leviämiselle. Tahattomasti maasta toiseen kulkeutuu vieraslajeja esimerkiksi siemeninä, munina, tauteina, loisina tai muiden lajien mukana. Laivaliikenteen määrän kasvu on merkittävä vieraslajien leviämistä lisäävä tekijä, koska laivojen painolastivesissä tai runkoon kiinnittymisen kautta vieraslajeja leviää merialueelta toiselle. Tarkoituksellisesti Suomeen tuodaan vieraslajeista esimerkiksi hyötykasveja viljelyyn ja koristekasveiksi, bioenergian lähteeksi, kalalajeja vesiviljelyyn, riistaeläimiä metsästystä ja tarhausta varten sekä erittäin laaja kirjo erilaisia lemmikkieläimiä.
Valiokunta katsoo, että laajalle jo levinneiden haitallisten vieraslajien haittojen vähentäminen on jälkikäteen yleensä vaikeaa tai mahdotonta ja torjuntakustannukset muodostuvat usein hyvin korkeiksi. Valiokunta korostaa, että varautuminen haitallisten vieraslajien tunnistamiseen ja niiden leviämisen ehkäisemiseen mahdollisimman varhaisessa vaiheessa on myös taloudellisesti kannattavaa.
EU:n vieraslajiasetuksen lajiluettelo
EU:n vieraslajiasetuksella pyritään estämään haitallisten vieraslajien sekä tarkoituksellinen että tahaton tuonti EU:n alueelle ja lajien päästäminen luontoon. Valiokunta toteaa, että asetuksen soveltamisalaan eivät kuitenkaan kuulu sellaiset tulokaslajit, joiden luontainen levinneisyysalue muuttuu ekologisten olojen muuttumisen ja ilmastonmuutoksen myötä eikä välittömästi ihmisen toiminnan seurauksena.
EU:n vieraslajiasetusta sovelletaan unionin tasolla määriteltäviin haitallisiin vieraslajeihin, jotka yksilöidään komission hyväksymässä unionin luettelossa. Luetteloon voidaan ottaa sellaisia vieraslajeja, jotka uhkaavat luonnon monimuotoisuutta ja joiden hallinta vaatii jäsenmaiden yhteisiä toimenpiteitä. Valiokunta katsoo, että komission ehdotus EU:n vieraslajiluettelosta on Suomen näkökulmasta suppea ja sen vuoksi on tärkeää täydentää lajilistaa riittävän laajasti kansallisella asetuksella.
Vieraslajiasetuksen mukaisia toimenpiteitä haitallisten vieraslajien aiheuttamien vahinkojen estämiseksi ovat lajin hävittäminen, sen kannan säätely sekä lajin leviämisen rajoittaminen. EU:n vieraslajiasetuksen edellyttämät toimet vieraslajilistalle päätyneiden lajien osalta ovat velvoittavia, ja on olemassa riski, että EU:n priorisoimien lajien seurantaan, torjuntaan ja raportointiin ohjataan jatkossa yhä enemmän niukkoja viranomaisresursseja ja Suomen luonnon monimuotoisuuden kannalta kansallisesti erityisen haitalliset lajit voivat jäädä vähemmälle huomiolle. Valiokunta pitääkin välttämättömänä, että vieraslajien torjunnassa löydetään tasapaino EU:n vieraslajiluetteloon sisältyvien lajien ja kansallisesti määriteltyjen haitallisten lajien kesken.
Suomen kansallinen vieraslajiluettelo
Valiokunta toteaa, että vieraslajilakiehdotuksen yhtenä keskeisenä tavoitteena on parantaa kansallista vieraslajiriskien hallintaa sisällyttämällä vahinkoa aiheuttavat vieraslajit jatkossa valtioneuvoston asetuksella säädettävään kansalliseen merkityksellisten haitallisten vieraslajien luetteloon. Samalla metsästyslain 42 §:n mukaisesta lintu- ja nisäkäsvieraslajien maahantuonnin tapauskohtaisesta lupaharkinnasta luovuttaisiin.
Lakiehdotuksen 11 §:n valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää muista kuin EU:n luetteloon sisältyvistä kansallisesti merkityksellisistä haitallisista vieraslajeista, joista Suomen oloissa saattaa aiheutua vahinkoa luonnon monimuotoisuudelle tai muuta vahinkoa luonnonvaraiselle eliöstölle taikka terveydelle tai turvallisuudelle. Pykälän 1 momentissa tarkoitettuna muuna vahinkona luonnonvaraiselle eliöstölle voidaan esityksen perusteluiden mukaan pitää esimerkiksi sitä, että laji luontoon päästessään risteytyisi Suomen luonnonvaraisena esiintyvän lajin kanssa, käyttäisi ravinnokseen tai muuten saalistaisi luonnonvaraisia lajeja heikentäen niiden kantoja taikka levittäisi luonnonvaraisille lajeille vahingollisia tauteja. Valiokunta toteaa, että edellä mainittu vahingon mahdollisuus liittyy nykyään esimerkiksi lemmikkieläimiksi Suomeen tuotaviin vieraslajeihin, joiden yksilöt voivat karata ympäristöön.
Lakiehdotuksen 11 §:n pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan kansallisesti merkityksellisen haitallisen vieraslajin päästäminen ympäristöön olisi aina kielletty. Kyseisen momentin 2 kohdan mukaan kansallisesti merkityksellistä haitallista vieraslajia ei saisi tarkoituksellisesti tuoda maahan EU:n ulkopuolelta tai myöskään toisesta jäsenvaltiosta, pitää hallussa, kasvattaa, kuljettaa, saattaa markkinoille, välittää taikka myydä tai muuten luovuttaa. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että kansalliseen luetteloon otettaviin haitallisiin vieraslajeihin on siis mahdollista soveltaa vastaavia maahantuonti- ja muita rajoituksia kuin unionin luetteloon kuuluviin lajeihin.
Valiokunta pitää tärkeänä varmistaa, ettei vieraslajeja ja ns. rauhoitettuja CITES-lajeja koskevan lainsäädännön välille jää sellaisia aukkoja, jotka mahdollistavat esimerkiksi sellaisten haitallisten lemmikkieläinten maahantuonnin, joista voisi aiheutua merkityksellistä haittaa. Valiokunta pitääkin tarpeellisena, että kansallisen vieraslajiluettelon lajit voidaan määritellä tarvittaessa myös lajiryhmätasolla, jolloin vältetään luettelon jatkuva päivittäminen. Valiokunta pitää välttämättömänä, että esimerkiksi koirasuden, minkin ja supikoiran osalta selvitetään edellytykset määritellä lajit valtioneuvoston asetuksella kansallisesti merkityksellisiksi haittaa aiheuttaviksi vieraslajeiksi, koska näiden lajien aiheuttamat vahingot monimuotoisuudelle voivat olla Suomessa suuria. Valiokunta korostaa lisäksi, että kansallisesti erityisen haitallisten vieraslajien osalta tulee lajikohtaisesti kyetä estämään haittoja kustannustehokkailla keinoilla.
Suomen susikannan hoitosuunnitelmassa vuodelta 2015 on linjattu, että koirasusien maahantuontia ja kasvatusta varten luodaan uutta lainsäädäntöä ja että tämän sääntelyn yksityiskohdista sovitaan eläinsuojelu-, metsästys- ja vieraslajilainsäädäntöä uudistettaessa. Nykyisestä lainsäädännöstä puuttuu oikeudellinen perusta kieltää sellaisten koiraristeymien, joiden vanhempina on aikaisemmissa neljässä sukupolvessa luonnonvaraisten lajien yksilöitä, maahantuonti, hallussapito, välittäminen tai myynti seura- tai harrastuseläimeksi. Euroopan luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suojelusta tehdyn sopimuksen mukaisen pysyvän komitean suosituksessa tarkastellaan myös lemmikkeinä pidettävien koirasusien asemaa, ja komitean raportissa suositellaan lemmikkeinä kasvatettavien koirasusien kieltämistä tai niiden pidon rajoittamista. Valiokunta toteaa, että koirasusien määrittäminen haitalliseksi vieraslajiksi mahdollistaa susikannan tehokkaamman geneettisen suojelun.
Luonnossa mahdollisesti ajoittain esiintyvien risteymien osalta susikannan hoitosuunnitelmassa on linjattu, että epäillyt luonnossa esiintyvät koirasudet varmistetaan yksilöiden DNA-analyysien perusteella ja tapetaan Suomen riistakeskuksen myöntämällä luvalla. Susienhoitosuunnitelmassa esitetään, että risteymäyksilön poistavat ns. suurriistavirka-aputoimijat. Valiokunta pitää tärkeänä muuttaa metsästyslainsäädäntöä siten, että Suomen riistakeskuksella on jatkossa selkeä toimivalta myöntää lupa koiran ja suden risteymien luonnosta poistamiseen.
Vaikka Suomessa on todettu muutamia koirasusitapauksia ja esimerkiksi riski koirasusien saapumisesta Venäjältä on olemassa, ei luonnonvaraisia koirasusia vielä tällä hetkellä Luonnonvarakeskuksen mukaan voida pitää merkittävänä uhkana tai ongelmana maamme susikannalle. Tiedossa on varmuudella ainoastaan kolme koirasusitapausta 2000-luvulla. Säännöllinen ja kattava DNA-näytteiden keruu, verrokkikannan julkisuus, susikannan koon luotettava arviointi ja tutkimus ovat edellytyksiä sille, että ongelmat todetaan nopeasti, mikä mahdollistaa nopean ja kustannustehokkaan reagoinnin.
Supikoirakannan tehokas rajoittaminen on erityisen tärkeää muun muassa vesilintu- ja metsäkanalintukantojen suojelemiseksi sekä myyräekinokokin Suomeen leviämisen estämisen kannalta. Myyräekinokokin levitessä maahamme luonnonmarjojen käyttö hankaloituu, minkä vaikutus luontoelinkeinoihin ja elintarviketurvallisuuteen on varsin merkittävä. Lisäksi on huomattava, että supikoira levittäytyy Suomesta Ruotsiin. Valiokunta pitää tärkeänä supikoiran tehokkaan metsästyksen jatkamista.
Vieraslajilain toimeenpano
EU:n vieraslajiasetuksen ja ehdotetun vieraslajilain toimeenpanon viranomaistehtävistä vastaisivat ELY-keskukset, Tulli sekä Etelä-Suomen aluehallintovirasto. Toimeenpanon vaatimista suunnittelu- ja asiantuntijatehtävistä vastaisivat Luonnonvarakeskus ja Suomen ympäristökeskus. Toimeenpanotehtävät vastaisivat sisällöltään näille viranomaisille ja laitoksille muiden lakien nojalla tällä hetkellä kuuluvia viranomais- ja asiantuntijatehtäviä.
Valiokunta toteaa, että EU:n vieraslajiasetuksen ja vieraslajilain toimeenpanoon kuuluvia viranomaistehtäviä hoitavat käytännössä valtaosin ELY-keskukset. Esityksen tavoitteena on järjestää vieraslajiasetuksen ja -lain toimeenpano osaksi nykyisiä vastaavantyyppisiä viranomaistehtäviä niin, ettei hallinnollinen taakka merkittävästi lisäänny. Valiokunta pitää tavoitetta oikeansuuntaisena, mutta toteaa, että lain toimeenpanon vaatima työmäärä ja resurssitarve ovat osin vaikeasti ennakkoon arvioitavissa. Koska kunnilla ei tule olemaan suoranaisesti vieraslajilakiin liittyviä tehtäviä, ovat ELY-keskukset myös kansalaisnäkökulmasta keskeisin vieraslajeista tietoa tarjoava viranomainen. Vieraslajeihin liittyvä neuvonta, tiedottaminen ja asiakaspalvelu ovat keskeinen osa vieraslajien torjuntaa ja tulevat onnistuakseen vaatimaan ainakin alkuvaiheessa jonkin verran resurssien uudelleenkohdentamista. ELY-keskusten henkilöstöä on viime aikoina vähennetty, minkä vuoksi työmäärän kehittymistä on ennakoitava ja tehtäviä jaettava tarkoituksenmukaisella tavalla ELY-keskusten eri vastuualueiden kesken.
Valiokunnan arvion mukaan esityksessä ehdotettua metsästyslain 42 §:n mukaista lupamenettelyä vierasperäisten riista-eläinten ja riistaeläinkantojen maahantuomiseksi ja luontoon laskemiseksi voidaan edelleen virtaviivaistaa luopumalla pykälään ehdotetusta vaatimuksesta pyytää Suomen ympäristökeskuksen lausunto. Valiokunta katsoo, että yksittäisissä lupa-asioissa annettavien lausuntojen sijaan asia voitaisiin järjestää viranomaisten välisin linjausneuvotteluin vähemmällä byrokratialla, jolloin myös päätöksenteko ja asiakaspalvelu nopeutuvat. Valiokunta ehdottaa pykälän tarkistamista jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa ilmenevällä tavalla.
Vieraslajien torjunta metsästämällä
Valiokunta korostaa, että nisäkäsvieraslajien torjunnassa on usein kyse erityisesti metsästäjien ja muiden paikallisten tahojen sitoutumisesta omatoimiseen lähielinympäristöjen hoitoon ja luonnon monimuotoisuuden suojeluun. Haitallisten nisäkäsvieraslajien torjuntaa tehdään nykyään lähes yksinomaan metsästäjien vapaaehtoistoimin, joten on erittäin tärkeää kehittää tätä toimintaa sekä huolehtia metsästäjien motivaatiosta riistanhoitotyötä kohtaan. Kustannustehokkaimmat toimet ovat riista-alan ammattilaisten suunnittelemia ja käytännön metsästäjien toteuttamia toimenpiteitä.
Valiokunta toteaa, että haitalliseksi luokitellun vieraslajin pyynnissä voidaan lakiehdotuksen 16 §:n 3 momentin perustelujen mukaan käyttää myös keinotekoisia valonlähteitä ja kohteita valaisevia laitteita sekä peilejä ja muita häikäiseviä laitteita samoin kuin ääntä synnyttävää koneellista laitetta. Valiokunta pitää näiden apuvälineiden käytön sallimista erittäin tarpeellisena, jotta haitallisia vieraslajeja, kuten esimerkiksi minkkejä ja supikoiria, voidaan pyytää tehokkaammin.
Valiokunta esittää huolensa myös siitä, että niillä luonnonsuojelualueilla ja kansallispuistoissa, joissa metsästys on kielletty, ei vapaaehtoisesti toimivia metsästäjiä kyetä riittävästi motivoimaan haitallisten vieraslajien pyyntiin. Näillä luonnon monimuotoisuuden turvaamisen kannalta keskeisillä alueilla on tulevaisuudessa sallittava nisäkäsvieraslajien nykyistä tehokkaammat poistotoimet. Valiokunta pitää tärkeänä, että luonnonsuojelulain seuraavan uudistuksen yhteydessä saavutetaan tilanne, jossa haitallisten vieraslajien pyynti olisi aina sallittu uusilla luonnonsuojelualueilla ilman lupabyrokratiaa, ja poistopyynti voitaisiin kieltää vain niissä poikkeustapauksissa, joissa alueen suojelutarve sitä erityisesti edellyttää.
Kiinteistönomistajan vastuu
Lakiehdotuksen 4 §:n mukaan kiinteistön omistajan tai haltijan on huolehdittava kohtuullisista toimenpiteistä kiinteistöllä esiintyvän unionin luetteloon kuuluvan tai kansallisesti merkityksellisen haitallisen vieraslajin hävittämiseksi tai sen leviämisen rajoittamiseksi, jos haitallisen vieraslajin esiintymästä tai sen leviämisestä voi aiheutua merkittävää vahinkoa luonnon monimuotoisuudelle taikka vaaraa terveydelle tai turvallisuudelle. Valiokunta huomauttaa, että edellytyksenä hävittämisvelvoitteelle on erityisesti se, että esiintymä voidaan hävittää tai sen leviämistä rajoittaa kohtuullisena pidettävin toimenpitein.
Kiinteistönomistajan huolehtimisvelvollisuus koskee niitä haitallisia vieraslajeja, jotka sisältyvät komission hyväksymään unionin luetteloon, sekä kansallisesti merkityksellisiä haitallisia vieraslajeja, joista säädetään ehdotetun lain 11 §:ssä tarkoitetulla valtioneuvoston asetuksella. Valiokunta toteaa myös, että käytännössä kiinteistönomistajalle esitettävä uusi huolehtimisvelvollisuus vaatii yksityisiä henkilöitä, yhteisöjä ja yrityksiä sekä julkisyhteisöjä seuraamaan haitallisten vieraslajien esiintymistä alueillaan ja arvioimaan lajien hävittämistarvetta.
Toimijan huolehtimisvelvollisuus, valvonta ja tiedottaminen
Valiokunta korostaa, että hallituksen esityksellä lisätään kaikkien toimijoiden vastuuta haitallisten vieraslajien torjunnassa, mikä on tärkeää haitallisten vieraslajien onnistuneen torjunnan kannalta. Tarkoituksellisesti hyödyntämistarkoitukseen tuotavien eliölajien säätely onnistuu monissa tapauksissa lainsäädännön ja lupamenettelyjen avulla, mutta sen lisäksi tarvitaan ehdottomasti myös vapaaehtoisia toimintajärjestelmiä esimerkiksi taimitarhojen yhteisillä vapaaehtoisilla toimilla voidaan tehokkaasti estää haitallisten kasvilajien leviämistä. Hallituksen esityksen lähtökohtana on, että rajoitusten ohella vieraslajiriskejä voidaan tehokkaimmin hallita tiedottamisen ja neuvonnan avulla sekä viranomaisten, kansalaisten, järjestöjen ja alan yritysten tiiviillä yhteistyöllä.
Valiokunta katsoo, että vieraslajien tahaton tuonti on vaikeammin hallittavissa ja siihen on hankalampi puuttua, joten mahdolliset tahattomat leviämisväylät on tunnettava hyvin. Vieraslajeja voi levitä monien erilaisten tuontituotteiden ja -aineistojen mukana (esim. taimiaineistot, maa-aines ja puinen pakkausmateriaali). Valiokunta korostaa, että myös tahattoman tuonnin vähentäminen vaatii tehokasta tiedotusta vieraslajien tuonnin riskeistä ja mahdollisista leviämisväylistä sekä aktiivista tarkkailua. Tämä vaatii riittäviä resursseja ja tiivistä yhteistyötä. Varovaisuusperiaatteen noudattaminen ja riskinoton välttäminen ovat tärkeitä lähtökohtia haitallisten vieraslajien leviämisen estämiseksi.
Valiokunta toteaa, että eri toimijoiden yhteistyönä luotua kansallista vieraslajiportaalia tulee kehittää edelleen ja lisätä huomattavasti sen tunnettuutta kansalaisten keskuudessa. Vieraslajiportaalin yhteyteen paraikaa kehitettävän haitallisten vieraslajien seurantajärjestelmän avulla voidaan kerätä ja kirjata tietoa kootusti haitallisten vieraslajien esiintymisestä ympäristössä. Uusien vieraslajien ilmaantumista seurataan tulevaisuudessa vieraslajiportaalin yhteyteen luotavan ns. varhaisvaroitusmekanismin avulla. Tavoitteena on todeta haitallisen vieraslajien yhden tai useamman yksilön esiintyminen Suomessa tai lähialueilla jo ennen kuin laji on levinnyt laajalle ja viedä tieto siitä nopeasti eteenpäin asiasta vastaaville viranomaisille. Valiokunta korostaa myös sitä, että tarvittaessa viranomaisilla tulee olla hyvät valmiussuunnitelmat nopeisiinkin toimenpiteisiin, jos tilanteen vakavuus sitä edellyttää.