Yleistä
Sivistysvaliokunta toteaa, että hallituksen esityksen tavoitteena on uudistaa opintotukea siten, että opintotuen taso nousee, mutta samalla opintotukimenot pienenevät. Pitkän aikavälin säästötavoitteeksi on täsmentynyt noin 112 miljoonaa euroa. Säästöstä suurin osa toteutuu vuoteen 2019 mennessä.
Uudistus yhdenvertaistaa opintotukijärjestelmää siten, että korkeakouluopiskelijoiden opintorahan tasot yhtenäistetään toisen asteen opintorahan tasojen kanssa. Opintoraha on uudistukseen liittyvien säästötarpeiden vuoksi enintään 250,28 euroa kuukaudessa. Sivistysvaliokunta pitää erittäin merkittävänä sitä, että eri koulutusasteiden opiskelijoiden yhdenvertaisuuden parantamiseksi luovutaan vanhempien tulojen vähentävästä vaikutuksesta opintorahaan itsenäisesti asuvien 18- ja 19-vuotiaiden toisen asteen opiskelijoiden osalta.
Uudistukseen liittyviä ja opiskelijoiden kannalta myönteisiä uudistuksia ovat muun muassa opintolainan valtiontakauksen nosto ja opiskelijan omien tulorajojen sitominen ansiotasoindeksiin. Tulorajoja tarkistetaan kahden vuoden määräajoin ja vain, jos tulorajat nousevat. Lisäksi opiskelijan omien tulojen perusteella takaisinperittäväksi määrätyn opintorahan ja asumislisän määrän korotus lasketaan 7,5 prosenttiin.
Asumislisän piirissä olevat opiskelijat siirtyvät pääsääntöisesti yleisen asumistuen piiriin. Sivistysvaliokunta on antanut ympäristövaliokunnalle lausunnon (SiVL 12/2016 vp) tätä koskevasta hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi yleisestä asumistuesta annetun lain muuttamisesta (HE 231/2016 vp). Sivistysvaliokunta on lausunnossaan muun muassa esittänyt ympäristövaliokunnalle, että se ehdottaa eduskunnan hyväksyttäväksi ruokakuntakäsitteen soveltamista koskevan lausuman.
Opintotukilakiin ehdotetuilla muutoksilla pyritään pääsääntöisesti selkeyttämään ja yksinkertaistamaan järjestelmää. Esityksessä ehdotetaan kaikkiin korkeakouluopintoihin tarkoitetun tukiajan lyhentämistä, ja valiokunnan saaman selvityksen mukaan erityisesti tukiaikojen jatkuvat muutokset tekevät opintotukijärjestelmän kokonaisuudesta vaikeasti hallittavan. Valiokunta pitää välttämättömänä, että järjestelmää edelleen selkeytetään esimerkiksi tukiaikasääntöjä vähentämällä.
Hallituksen esitykseen sisältyvistä välttämättömistä säästöpäätöksistä huolimatta sivistysvaliokunta korostaa, että maamme opintukijärjestelmä on kokonaisuutena katsottuna edelleen hyvällä tasolla kansainvälisesti verrattuna ja pärjää myös vertailussa muihin Pohjoismaihin. Opintotukijärjestelmä turvaa edelleen mahdollisuuden kokopäiväiseen opiskeluun ja kannustaa samalla ripeään valmistumiseen. Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta ehdottaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina.
Perustuslakivaliokunnan lausunto
Perustuslakivaliokunta on antanut sivistysvaliokunnalle lausunnon käsiteltävänä olevasta hallituksen esityksestä (PeVL 58/2016 vp). Lausunnon mukaan lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin (PeVL 17/2014 vp) kiinnittänyt huomiota siihen, että asumistuen alentuminen esimerkiksi 100 eurolla kuukaudessa voi pienituloiselle ruokakunnalle olla merkittävä muutos, joka voi vaikeuttaa tai estää ruokakuntaa jatkamasta asumista nykyisessä asunnossa. Myös nyt käsillä olevalla muutoksella voi valiokunnan käsityksen mukaan olla tällaisia vaikutuksia. Valiokunta kiinnittää tältä kannalta merkityksellisenä seikkana huomiota siihen, että nyt ehdotettujen asumisen tukemista koskevien muutosten on määrä tulla voimaan 1 päivänä elokuuta 2017. Näin ollen on arvioitavissa, että lain vahvistamisen ja sen voimaantulon välille jäävänä aikana tuensaajien on jossakin määrin mahdollista sopeuttaa asumisen kustannuksia muutokseen. Perustuslain 16 ja 19 §:n kannalta nyt ehdotettua sääntelyä perustellumpaa olisi kuitenkin, että muutoksen voimaantuloa porrastettaisiin niiden tuensaajien osalta, joita merkittävät tuen alentumiset koskevat.
Sivistysvaliokunta toteaa, että eduskunnan ympäristövaliokunta mietinnössään hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi yleisestä asumistuesta annetun lain muuttamisesta (YmVM 19/2016 vp — HE 231/2016 vp) ehdottaa opiskelijoiden asumistukea koskevan siirron toteuttamista hallituksen esityksen mukaisesti.
Tukiajan lyhentämisen vaikutus
Kaikkiin korkeakouluopintoihin tarkoitettua tukiaika ehdotetaan lyhennettäväksi kymmenellä kuukaudella 64 kuukaudesta 54 tukikuukauteen. Tutkintokohtaista tukiaikaa ehdotetaan lyhennettäväksi kahdella kuukaudella. Yhteensä 360 opintopisteen laajuisen alemman ja ylemmän korkeakoulututkinnon tukiaika olisi kuitenkin 57 tukikuukautta.
Välttämättömän kustannussäästön lisäksi uudistuksella halutaan viestittää opiskelijoille, että yhteiskunta on valmis tukemaan tutkinnon suorittamista tutkinnon normaalin suoritusajan verran. Tutkintokohtaiseen tukiaikaan sisältyy kolmen kuukauden jousto, mikä mahdollistaa edelleenkin jossain määrin tavoiteaikaa pitemmän opiskelun.
Eräissä kriittisissä asiantuntijalausunnoissa on todettu muun muassa, että tutkintokohtaisen tukiajan leikkaaminen heikentää erityisesti opiskelujen loppuun saattamisen kanssa kamppailevien opiskelijoiden mahdollisuuksia suorittaa tutkinto. Se vaikeuttaa tutkinnon suorittamista etenkin osaopiskelukykyisten, perheellisten ja erilaisista oppimisen vaikeuksista kärsivien opiskelijoiden kohdalla. Uudistus heikentää opiskelijoiden mahdollisuuksia ympärivuotiseen opiskeluun ja vaikeuttaa niin sanotun kolmannen lukukauden käyttöönottoa. Rajaus vaikeuttaa myös ammattikorkeakoulututkinnon suorittaneiden opiskelijoiden mahdollisuuksia opiskella ylempi korkeakoulututkinto yliopistossa. Kokonaistukiajan leikkaus ei noudata Bolognan prosessin tavoitteiden henkeä opiskelijoiden liikkuvuuden suhteen.
Sivistysvaliokunta korostaa, että järjestelmään sisältyy edelleen ns. harkinnanvarainen tukiajan pidennysmahdollisuus (max 9 kk), jonka edellytyksenä on, että opiskelija osoittaa opintojensa viivästymisen aiheutuneen opintojen edistymiseen merkittävästi vaikuttaneesta sairaudesta tai muusta erityisen painavasta syystä ja tutkinnon suorittamisen arvioidaan edellyttävän päätoimista opiskelua enintään yhden lukuvuoden ajan.
Sivistysvaliokunta pitää välttämättömänä, että korkeakouluopiskelijoiden tukikuukausien leikkaus johtaa yliopistoissa ja ammattikorkeakouluissa opintojärjestelmän merkittävään uudelleenarviointiin. Opinnot tulee järjestää mahdollisimman sujuviksi siten, että liian harva kurssitarjonta tai tenttimistilaisuuksien rajoitettu lukumäärä eivät aiheuta käytännössä opiskelijoille ylimääräistä viivettä opintoaikaan. Uudistus edellyttää myös opintoneuvonnan ja opintojen tuen vahvistamista entisestään.
Opintoraha ja opintolaina
Opintotuki koostuu 1.8.2017 lukien opintorahasta, joka on koulutusasteesta riippumatta enintään 250,28 euroa kuukaudessa, sekä opintolainan valtiontakauksesta, joka on kotimaassa opiskelevalla 650 ja ulkomailla opiskelevalla 800 euroa kuukaudessa. Suomessa opiskelevalla itsenäisesti asuvalla täysi-ikäisellä opintotuki on enintään 900,28 ja ulkomailla opiskelevalla 1 260, 28 euroa kuukaudessa. Alle 18-vuotiaalla muulla kuin korkeakoulussa opiskelevalla ja itsenäisesti asuvalla lainatakauksen määrä nousee 260 eurosta 300 euroon, jolloin opintotuki on enintään 503,48 euroa kuukaudessa.
Opintolainan valtiontakauksen määrä kuukautta kohti nousee täysi-ikäisillä 400 eurosta 650 euroon (62,5 %). Lainan osuus opintorahan ja lainatakauksen yhteismäärästä nousee esimerkiksi itsenäisesti asuvalla täysi-ikäisellä opiskelijalla nykyisestä noin 54 prosentista 72 prosenttiin. Lainan käyttökelpoisuutta ehdotetaan parannettavaksi siten, että maksuhäiriömerkintä ei enää estää valtiontakauksen myöntämistä. Lisäksi toisen asteen opiskelija voi nostaa lukukauden lainan yhdessä erässä, kuten korkeakouluopiskelijakin jo nykyisin voi nostaa.
Korkea-asteella itsenäisesti asuvan opintorahan enimmäismäärä (336,76 euroa/kk) pienenee noin 26 prosenttia (86,48 euroa/kk). Vanhemman luona asuvilla korkeakouluopiskelijoilla opintoraha puolestaan pienenee noin kolmasosan. Muussa kuin korkeakoulussa opintorahan määrät säilyvät nykytasolla.
Saadun selvityksen mukaan opintuen käyttöaste on varsin korkea (80—70 %) opintojen alussa ja alenee vasta opintojen loppua kohden. Kelan tilaston mukaan yliopistossa tutkinnon suorittaneista 77 % ja amk-tutkinnon suorittaneista 58 % on saanut opintotukea. Käytettyjen tukikuukausienkin mediaanit ovat lähellä maksimeja, mikä kertoo varsin korkeasta käyttöasteesta. Kun vuosittain tutkinnon suorittaneet ovat käyttäneet lähes kaikki tukikuukaudet, niin voidaan arvioida, että opintotuki on tärkeä tutkinnon suorittamisen kannalta.
Saaduissa asiantuntijalausunnoissa on suhtauduttu kriittisesti opintorahan leikkauksiin ja lainapainotteisuuden lisääntymiseen. Opiskelijoilla on yleensä muutenkin heikko toimeentulo, ja nyt suoraa rahallista tukea vähennetään edelleen. Heikennys opintorahan tasoon vaikeuttaa entisestään heikommista sosioekonomisista asemista korkeakouluun pyrkivien nuorten tilannetta. Opiskelijan oman tai hänen perheensä rahoitusvastuun kasvaessa kasvaa myös sosioekonomisen aseman vaikutus koulutusmahdollisuuksiin ja -valintoihin. Lainanottomahdollisuuksien suhteen opiskelijat ovat eriarvoisessa asemassa myös koulutusalansa perusteella. Monilla epävarman työllisyystilanteen aloilla opintolainan ottaminen on selvästi toisia aloja suurempi riski. Opiskelijat ovat ainoa väestönosa, jolta edellytetään toimeentulon rahoittamista pankkilainalla ennen yleisen toimeentulotuen saamista.
Uudistus vaikeuttaa lausuntojen mukaan opintoalalta toiselle siirtymistä. Erityisen haasteellista tulee olemaan ammattikorkeakoulun jälkeen ylemmän korkeakoulututkinnon suorittaminen yliopistossa. Uudistuksen jälkeen myös opintoalan vaihtaminen muuttuu vielä vähemmän houkuttelevaksi varsinkin niiden kohdalla, joiden vanhemmilla tai sukulaisilla ei ole mahdollisuutta tukea opintoja. Tämä johtaa vahvistuvaan eriarvoistumiseen.
Valiokunnan saamissa lausunnoissa on pohdittu myös uudistuksen vaikutuksia työntekoon opintojen aikana. Uudistuksen myötä yhä useampi opiskelija voi päättää rahoittaa opiskelunsa ansiotyöllä opintotuen sijaan, mikä vaikeuttaa opintojen päättämistä tavoiteajassa. Opiskelun jälkeistä työllistymistä ajatellen työkokemusta omaavilla vastavalmistuneilla on kuitenkin muihin verrattuna parempi työnsaantimahdollisuus. Ehdotettu uudistus ei siten ota huomioon työmarkkinoiden rakennetta ja toimintaa. Tämän vuoksi on muun muassa ehdotettu nykyistä lineaarisempaa mallia tulorajoille. Nykytilanteessa opiskelija menettää koko opintotuen, kun hän ylittää tulorajan ja tämä aiheuttaa kannustinloukkuja. Tuloraja tulisi jatkossa suhteuttaa ansiotuloon siten että opintotuki vähenee tulojen noustessa.
Sivistysvaliokunta toteaa saamansa lausunnon perusteella, että heikko toimeentulo ja opiskeluun yhdistetyn työssäkäynnin kuormittavuus kasvattavat huomattavasti riskiä opintojen keskeytymiseen tai pitkittymiseen. Riittävä opintotuki onkin tärkeä panostus opiskelijan kokonaisvaltaiseen hyvinvointiin ja opiskelukykyyn. Sivistysvaliokunta pitää ymmärrettävinä ja varsin huolestuttavina niitä näkemyksiä, joiden mukaan Suomen työttömyysluvut, taloudellinen tilanne ja asenneilmapiiri luovat korkeakouluttautuville tulevaisuudenkuvaa, jossa uskoa taloudellisesti parempiin aikoihin ei ole. Tämän vuoksi opintolainan nostaminen ei olisi houkuttelevaa, kun valmistumisen jälkeinen työllistyminen ja pankkilainojen tulevaisuuden korkotasokin ovat epävarmoja.
Valiokunta muistuttaa, että valtion takaamaan opintolainaan liittyvät turvaelementit, kuten opintolainan koron pääomitus opiskeluaikana, pienituloiselle opintovelalliselle maksettava korko-avustus ja takaussaatavan maksuvapautus, vähentävät lainan käyttöön liittyvää riskiä edistäen osaltaan opiskelijoiden taloudellista selviytymistä ja opiskeluedellytyksiä. Korkeakoulututkinnon määräajassa suorittaneille myönnettävä opintolainahyvitys kannustaa jatkossakin lainan käyttöön ja ripeään valmistumiseen. Sen ehdot säilyvät nykytasolla, kuten myös opintolainavähennyksen ehdot. Oikeus opintolainavähennykseen poistuu kuitenkin niiltä opintolainansaajilta, joilla on jo pitkä työura takanaan.
Jos opintolainan saaja ei kykene maksamaan lainaansa pankille, valtio maksaa sen pankille takaajana. Takausvastuulaina kuitenkin peritään lainansaajalta takaisin. Pienituloisen ei kuitenkaan tarvitsisi maksaa takaussaatavasta korkoa. Takaussaatavan ja sille kertyneiden korkojen maksamisesta voi saada maksuvapautuksen, jos lainansaaja on pysyvästi työkyvytön tai lainansaajan määräaikainen työkyvyttömyys on kestänyt yhtäjaksoisesti vähintään viisi vuotta.
Sivistysvaliokunta pitää välttämättömänä, että opintorahan heikennyksen ja opintolainan käyttömahdollisuuden laajentamisen vaikutuksia opiskelijoiden toimeentuloon, työssäkäyntiin ja opiskelujen etenemiseen seurataan laajasti. Suomen kaltaisella pienellä maalla ei ole varaa heittää hukkaan osaamisresurssiaan sen vuoksi, että valtion takaamaa opintolainaa pelkäävät nuoret jättäytyvät mahdollisesti kokonaan korkeakoulutuksen ulkopuolelle.
Sivistysvaliokunta pitää välttämättömänä, että jatkossa kiinnitetään erityishuomiota itsenäisesti asuviin alaikäisiin toisen asteen opiskelijoihin, joilla on ikänsä perusteella ja vanhempien tulojen vaikutuksesta alhaisempi opintotuki. Oppilaitosverkon harventuessa yhä useampi alaikäinen toisen asteen opiskelija joutuu asumaan itsenäisesti ja muodostamaan oman taloutensa. Kun opintotuki ei turvaa toimeentuloa, mielekkäisiin toisen asteen opintoihin hakeutuminen on kiinni perheen vuokranmaksukyvystä tai opiskelijan mahdollisuudesta työskennellä opintojen ohessa. Valiokunnan saaman lausunnon mukaan lukiolaisista lähes 30 % käy töissä, ja ammatillisella puolella vastaava osuus on jopa lähes 50 %. Valiokunnan saaman lausunnon mukaan vasta täysi-ikäistymässä oleville nuorille velkaantuminen on ongelmallista, sillä tilastojen mukaan nuoret toisen asteen opiskelijat ovat selvästi yliedustettuina opintolainan takaisinmaksun kanssa vaikeuksiin joutuneiden joukossa.
Maksuhäiriömerkintä
Uudistuksen myötä maksuhäiriömerkintä ei enää estää valtiontakauksen myöntämistä. Valiokunta toteaa, että jo nykyisellä lainsäädännöllä opintolainan valtiontakaus on voitu myöntää opiskelijalle, jonka maksuhäiriömerkintä on yksittäinen, määrältään vähäinen tai vanha tai jos merkinnän aiheuttanut velka on suoritettu. Saadun lausunnon mukaan lain mahdollistamaa harkintaa ei kuitenkaan ole juurikaan käytetty.
Asiantuntijalausunnoissa on arvioitu, että hallituksen esitys ulottaa opintolainan saannin myös niille, joilla taloudenhallinnan ongelmat ovat vakavia ja yhä ajankohtaisia. Säännöstä tulisi lausunnonantajien mielestä muuttaa siten, että merkittävistä talousvaikeuksista kärsivät opiskelijat ohjautuisivat edelleen toimeentulotuen ja sitä kautta sosiaalityön piiriin.
Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä, että kun opintotuki painottuu nykyistä enemmän opintolainaan, maksuhäiriömerkinnät eivät lähtökohtaisesti estä opiskelua. Valiokunta tiedostaa, että nuorten talousongelmat ja maksuhäiriömerkinnät ovat lisääntyneet viime vuosina. Valiokunta pitää tärkeänä, että jatkossa seurataan uudistuksen mahdollisia vaikutuksia nuorten ongelmalliseen velkaantumiseen ja maksuhäiriömerkintöjen määrään.
Asumistuen muutos ja perheelliset opiskelijat
Opiskelijoiden siirtyminen yleisen asumistuen piiriin asettaa opiskelijat tasavertaisempaan asemaan muiden väestöryhmien kanssa ja nostaa opintojen aikaisen tuen kokonaismäärää suurimmalle osalle opiskelijoista opintotukeen kohdistuvista säästöistä huolimatta.
Opiskelijoiden siirtäminen yleisen asumistukijärjestelmän piiriin kiristää kuitenkin erityisesti lasta huoltavien taloudellista asemaa, sillä opintoraha otettaan huomioon asumistukea myönnettäessä. Valiokunta toteaa, että opetus- ja kulttuuriministeriön useammassa erillisessä selvitystyössä on todettu tarve perheellisten opiskelijoiden toimeentulon parantamiseen. Perheelliset opiskelijat ovat opintotukileikkausten jälkeen äärimmäisen haavoittuvassa asemassa. Opintorahan leikkausten lisäksi perheelliset opiskelijat menettävät toimeentulotukituloja opintolainan takaussumman korotuksen vuoksi. Edellä mainittujen leikkausvaikutusten lisäksi joidenkin perheellisten opiskelijoiden asumistukitulot tulevat heikkenemään yleisen asumistuen myöntöehtojen muuttamisen vuoksi.
Saadussa selvityksessä on todettu, että muissa etuuksissa ja muiden Pohjoismaiden opintotukijärjestelmissä ovat käytössä lapsikorotukset. Jos huoltajakorotus olisi esimerkiksi 75 euroa kuukautta kohden, niin menolisäys olisi noin 10,5 milj. euroa. Esimerkiksi 90 euron huoltajakorotus lisäisi opintorahamenoja 12,6 milj. euroa. Huoltajakorotuksen saisi noin 20 000 lasta huoltavaa opintotukea saavaa opiskelijaa. Oikeus opintorahan huoltajakorotukseen voisi olla opiskelijalla, joka on alle 18-vuotiaan lapsen huoltaja. Opintorahan huoltajakorotus voisi olla huoltajakohtainen, koska lasten lukumäärä tulee huomioiduksi lapsilisän määrässä. Mahdollista huoltajakorotusta ei tulisi ottaa huomioon yleiseen asumistukeen vaikuttavana tulona.
Sivistysvaliokunta edellyttää, että valtioneuvosto harkitsee opintotukeen huoltajakorotusta. Valiokunta ehdottaa asiasta lausumaa. (Valiokunnan lausumaehdotus)
Uudistuksen soveltaminen Ahvenanmaalla
Ahvenanmaalla myönnetään asumistukea yleisestä asumistuesta annetun lain perusteella maakunnan omalla niin sanotulla blankettilailla. Lähtökohtaisesti Manner-Suomesta tuleva opiskelija olisi yleisen asumistukilain muutoksen perusteella oikeutettu yleiseen asumistukeen asuessaan ja opiskellessaan Ahvenanmaalla, kuten muutkin Suomen kansalaiset ovat asuessaan Ahvenanmaalla. Näiden opiskelijoiden asema voidaan kuitenkin turvata myös siten, että opintotukilaissa säädetään Ahvenanmaalla opiskelevan oikeudesta asumislisään. Saadun selvityksen mukaan tähän liittyviä rahoitus, ja lainsäädäntötarpeita kartoitetaan parhaillaan.
Sivistysvaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että Manner-Suomesta tulevien nuorten mahdollisuus saada tukea asumiseensa opiskellessaan Ahvenanmaalla turvataan ennen uudistuksen voimaantuloa 1. päivänä elokuuta 2017.
Opintotuen ratkaisu ja neuvonta
Opintotuen ratkaisu- ja neuvontatoiminta siirtyy vuoden 2018 alussa käytännössä yliopistoilta Kansaneläkelaitokselle. Valiokunta korostaa, että Kansaneläkelaitoksella pitää olla edellytykset palvella opiskelijoita laadukkaasti sekä kahdella kotimaisella kielellä että englannin kielellä. Mahdollinen opintotukipalvelujen laadun heikkeneminen heijastuu opintomenestykseen ja kuormittaa myös yliopistojen ohjauspalveluja.
Lakialoitteet
Sivistysvaliokunta kannattaa hallituksen esityksen hyväksymistä muuttamattomana, minkä vuoksi valiokunta ehdottaa lakialoitteiden hylkäämistä.