Puutteellinen lausuntokierros

Hallituksen esityksen mukaan jatkossa kaikki omaa työtä tekevät määritellään yrittäjiksi työttömyysturvalaissa. Jatkossa tulkitaan yrittäjiksi kaikki ne työtä tekevät, joiden työ ei ole työsuhteista. Esitetty muutos tekisi aiemmin omassa työssä työllistyviksi katsotuista henkilöistä yksiselitteisesti pää- tai sivutoimisia yrittäjiä, ja heidän mahdollisuutensa työttömyysturvan saamiseen vaikeutuisivat.  

Useat lausunnonantajat esittävät huolenaan, että hallituksen esitys vaikeuttaisi entisestään itsensätyöllistäjien asemaa ja työttömyysturvan saamista. Pienten toimeksiantojen vastaanottaminen ei enää olisi kannattavaa. Tätä ei voi pitää hyväksyttävänä, eikä tämä ole hallituksen tavoitteiden mukaista. Sosiaaliturvan pitäisi kohdella työtä tekeviä yhdenvertaisesti riippumatta työn tekemisen ja teettämisen tavasta. Korkean työttömyyden aikana olisi erityisen tärkeää purkaa lainsäädännöllä työllistymisen esteitä, ei lisätä niitä.  

Valiokunnan kuulemat lukuisat asiantuntijat ovat antaneet lakiesitykseen kriittisen lausunnon. Erityisen kriittisesti ovat suhtautuneet luovien kulttuurialojen itsensätyöllistäviä edustavat järjestöt.  

Hallituksen esitys on puutteellisesti valmisteltu. Asian valmistelussa luovia aloja edustavien ryhmien kuuleminen on sivuutettu täysin. Hallituksen esitys tuli taiteen ja kulttuurin kentälle täytenä yllätyksenä, ja siihen on jouduttu reagoimaan kiireellisesti. Esityksestä ei ole pyydetty valmisteluvaiheessa luovien alojen itsensätyöllistäviä edustavien järjestöjen lausuntoa. Ehdotuksen vaikutusarviointi yrittäjämääritelmän muuttamisen osalta on toteutettu puutteellisesti. Vaikutusarvioinnista puuttuu täysin arviointi ehdotuksen vaikutuksista etuuksien saajille. Esityksellä on merkittäviä ja kauaskantoisia kulttuuripoliittisia vaikutuksia, joita ei ole lainkaan arvioitu. Näin puutteellista lainvalmistelua ei voida pitää hyväksyttävänä. 

Kolmikantaisesti valmistellussa esityksessä on sivuutettu työelämän muutos ja murros, jonka ansiosta itsensätyöllistävät ovat tilastollisesti nopeimmin kasvava työtä tekevien ryhmä.  

Lausuntoa ei ole pyydetty myöskään opetus- ja kulttuuriministeriöltä, vaikka hallituksen esitys sisältää luovien alojen elinkeinonharjoittajia koskevia muutoksia. Heitä koskevat asiat kuuluvat monella tapaa opetus- ja kulttuuriministeriön toimialaan. Hallituksen esitykseen sisältyvillä työttömyysturvalain muutoksilla olisi lakiesityksestä ilmenemättömiä vaikutuksia, jotka vaikeuttaisivat luovilla aloilla työskentelevien mahdollisuutta työllistyä. Koska esitys vaikeuttaisi erityisesti freelance-työn edellytyksiä, lakiesityksellä olisi myös kulttuuri- ja korkeakoulupoliittisia vaikutuksia, joita ei ole mitenkään arvioitu.  

Pää- ja sivutoimisen yrittäjyyden puutteellinen määrittely

Opetus- ja kulttuuriministeriö tuo lausunnossaan esille, ettei hallituksen esitykseen sisältyvä työttömyysturvalain yrittäjämääritelmän muutos ole merkitykseltään vähäinen. Muutosta ei siksi tulisi tehdä ilman riittävän laajaa lausuntokierrosta ja vaikutusten arviointia.  

Useat lausunnonantajat katsovat, että lakiesitykseen sisältyvä yrittäjämääritelmän muuttaminen edellyttäisi työttömyysturvalain pää- ja sivutoimisuusarviointia koskevien määritelmien sekä niitä koskevan soveltamiskäytännön muuttamista, jotta itsensätyöllistävien mahdollisuus saada työttömyysturvaa ei vaikeutuisi nykyisestä.  

Useissa asiantuntijalausunnoissa sekä opetus- ja kulttuuriministeriön asiantuntijalausunnossa tuodaan esille, että itsensätyöllistävien työ- ja toimeksiantosuhteiden pirstaleisuus vaikeuttaa jo nykyisellään omassa työssä työllistymisen tai yritystoiminnan sivutoimisuuden osoittamista, vaikka käytännössä toiminta työllistäisi vain vähän ja pieni osa tuloista tulisi sen kautta.  

Pää- ja sivutoimisuuden tulkintakäytännöt ovat sattumanvaraisia ja vaihtelevat TE-toimistosta ja kaupungista toiseen. Suomen Journalistiliiton tiedossa on tapauksia, joissa samoilla kirjallisilla tapaustiedoilla henkilöt on katsottu päätoimisiksi ja toisissa tapauksissa sivutoimisiksi.  

Hallituksen esitys siirtäisi yrittäjämääritelmän piiriin sellaisia vähäisen työllistymisen tilanteita, joita nykyisin ei voida pitää yrittäjyytenä vaan jotka käsitellään omana työnä. Hallituksen esityksessä ei ehdoteta muutosta siihen, miten yritystoiminnan alkaminen arvioidaan, ei myöskään siihen, miten yritystoiminnan pää- tai sivutoimisuus ratkaistaan.  

Lakiesityksessä ei näin ollen pyritä torjumaan toiminnan aloittamiseen sisältyvää riskiä ansiopäivärahaoikeuden menettämisestä. Suomen Journalistiliitto kiinnittää huomiota siihen, että lakiesityksestä puuttuu säännös, jonka avulla henkilö pystyisi luotettavasti arvioimaan omaa mahdollisuuttaan saada soviteltua työttömyysetuutta tilanteessa, jossa yritystoiminta ei tosiasiassa vielä, tai ehkä koskaan, työllistä häntä päätoimisesti.  

Suomen Journalistiliiton ja useiden muiden lausunnonantajien mukaan hallituksen esityksen suurin ongelma koskee pää- ja sivutoimisuuden osoittamista sekä työnhakijan käänteistä todistustaakkaa.  

Päätoimiseksi yrittäjäksi katsotulla henkilöllä ei ole oikeutta saada lainkaan työttömyysetuuksia. Ainoastaan sivutoiminen yrittäjä voisi olla oikeutettu työttömyysetuuteen. Journalistiliiton mukaan on oletettavaa, että TE-keskukset tulkitsevat jatkossa työnhakijat herkemmin päätoimisiksi yrittäjiksi, vaikka heidän on aikaisemmin katsottu olevan lähinnä sivutoimisesti omassa työssä työllistyviä.  

Työttömyysturvalain mukaan henkilön katsotaan työllistyvän yrittäjänä tai sitä vastaavalla tavalla omassa työssään päätoimisesti, jos toiminnan vaatima työmäärä on niin suuri, että se on esteenä kokoaikatyön vastaanottamiselle. Ellei muuhun arvioon ole aihetta, työllistyminen katsotaan sivutoimiseksi ainakin silloin, kun henkilö on ollut vähintään kuusi kuukautta kyseiseen yritystoimintaan tai omaan työhön liittymättömässä kokoaikatyössä. 

Käytännössä toiminnan sivutoimisuutta on vaikea todistaa ja näin päästä työttömyysetuuksien piiriin, jos henkilö ei voi enää saada kohtuullista toimeentuloa itsensä työllistämisestä. Sivutoimisuuden osoittaminen jää työntekijän vastuulle, jos viranomaiset päättävät tulkita työnteon päätoimiseksi, mikä voi johtaa työttömyysturvan epäämiseen.  

Journalistiliiton asiantuntijalausunnossa ongelmaa valaistaan esimerkkitapauksella, jossa työnhakija oli jäänyt ilman työttömyysturvaa kirjoitettuaan kolumnia kolme tuntia, sillä työ tulkittiin TE-toimistossa ja vakuutusoikeudessa päätoimiseksi, vaikka henkilöllä oli vain yksi toimeksianto kuukaudessa (Vakuutusoikeus Dnro 2217/2014/1742).  

Työtön työnhakija voi saattaa Kansaneläkelaitoksen tai työttömyyskassan päätöksen jälkikäteen muutoksenhakuelimen käsiteltäväksi. Työttömyysturvan muutoksenhakulautakunnan käsittelyaika on seitsemän kuukautta ja vakuutusoikeuden noin 13 kuukautta. Tämä tarkoittaisi, että yrittäjäksi tulkittu joutuisi odottamaan ratkaisua noin kaksi vuotta ilman työttömyysetuuksia. Tämän riskin välttämiseksi työttömän kannattaa välttää ottamasta vastaan toimeksiantoperusteista työtä tai lopettaa yritystoiminta kokonaan, jottei häntä tulkita päätoimiseksi yrittäjäksi.  

Työttömän kannalta on ongelmallista, jos hänellä ei ole tarjolla muuta työtä kuin toimeksiantoperustaista työtä ja jos tämän työn vastaanottaminen voi johtaa työttömyysetuuksien menettämiseen tai sen vaaraan. Tämä ei kannusta työnhakijaa työllistymään vaan välttämään toimeksiantoperustaista työtä. Suomen Journalistiliitto toteaa, ettei se voi tällä hetkellä suosittaa mediataloista irtisanotuille itsensätyöllistämisen kokeilemista, koska henkilö voidaan herkästi todeta päätoimiseksi yrittäjäksi ja riski työttömyysetuuksien menettämisestä on suuri.  

Suomen Journalistiliiton mukaan hallituksen esitystä olisi pitänyt selkeyttää siten, ettei työttömyysaikana vastaanotettua toimeksiantotyötä tulkittaisi niin, että henkilö katsotaan automaattisesti päätoimiseksi yrittäjäksi.  

TE-hallinnon soveltamat työttömyysturvan myöntämisen ohjeistukset

Itsensätyöllistäviä on nykyisin kaikilla eri aloilla rakennusalasta luoviin aloihin ja palvelualojen työtehtäviin. Eri aloilla on omat erityiskysymyksensä, jotka tulisi ottaa huomioon yritystoiminnan pää- ja sivutoimisuutta arvioitaessa. TE-hallinnon työttömyysturvan ohjeistuksiin on siksi panostettava aivan erityisesti, jotta minimoitaisiin hallituksen esityksen hyvin todennäköinen vahinko itsensä työllistämisen edellytyksille.  

Useissa asiantuntijalausunnoissa kiinnitetään huomiota siihen, että nykyinen sivutoimisuuden ja päätoimisuuden tulkinta on johtanut sekavaan ja epävarmaan tulkintakäytäntöön. 

Nykyisen lain ja ohjeistuksen (TEM/2192/03.01.04/2014) ansiosta omassa työssä työllistyviksi katsotuilta taiteilijoilta ei ole vaadittu työvälineistä tai ateljeesta tai teosvarastosta luopumista edellytyksenä työttömyysturvan saamiselle silloin, kun omassa työssä työllistyminen on päättynyt. Opetus- ja kulttuuriministeriön asiantuntijalausunnossa hallituksen esitykseen kiinnitetään huomiota siihen, ettei tämä nykyisin omassa työssä työllistyviä taiteilijoita ja tieteentekijöitä koskeva erillinen työttömyysturvan soveltamiseen liittyvä ohje olisi enää voimassa.  

Taideneuvoston lausunnon mukaan yrittäjyyden uusi työttömyysturvamääritelmä saattaisi tarkoittaa sitä, että kestosta riippumatta kaikki muu kuin työsuhteessa tai apurahalla toteutettu taiteellinen työ määritellään jatkossa yrittäjyydeksi ja sen tekijä käytännössä yrittäjäksi ja että työttömyysetuuden saaminen edellyttäisi jatkossa työkorvauksia saavalta tai työstään laskuttavalta omassa työssään työllistyvältä taiteilijalta luopumista kokonaan taiteellisesta toiminnasta. 

Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että yksityisiltä elinkeinonharjoittajilta edellytettäisiin yritystoiminnan lopettamistilanteissa työttömyysetuuden saamisen edellytyksenä taloudellisen ja tuotannollisen toiminnan päättymistä kokonaan, mihin voi käytännössä muun yritystoiminnan lopettamiseen liittyvän näytön puutteessa kuulua myös työvälineistä ja toimitiloista luopuminen. Mikäli tämä tarkoittaisi, että taiteilijan tulisi vastedes myydä työvälineensä tai luopua työhuoneestaan todistaakseen työnsä päättymisen, vaikeuttaisi lain voimaantulo kohtuuttomasti taiteilijana toimimista.  

Yritystoiminnan lopettamistilanteet tulisivat taiteilijoiden kannalta erityisen ongelmallisiksi.  

Puutteellinen analyysi työelämän muutoksesta

Anna Pärnäsen ja Hanna Sutelan Itsensätyöllistäjät Suomessa 2013 -tutkimuksen (Tilastokeskus) mukaan työmarkkinoiden merkittävin muutos 2000-luvulla on ollut itsensä työllistäjien määrän kasvaminen. Itsensä työllistäjien määrän kasvun taustalla on toimeksiantajien halu säästää eläkevakuutus-, sosiaaliturva- ja työttömyysvakuutusmaksuissa. Teettämällä työtä toimeksiantoperustaisesti työnantajat pyrkivät välttämään työnantajamaksut. Ilmiö koskee kaikkia aloja, ei ainoastaan luovia aloja. Hallituksen esityksen mukaan nämä henkilöt olisivat jatkossa yrittäjiä, jolloin heillä on riski saada päätoimisen yrittäjän status, vaikka heidän tulonsa ja työtuntinsa olisivat vähäisiä ja heillä ei olisi toivoa yrittäjänä tehdystä voitosta.  

Monilla luovilla ja taiteellisilla aloilla sekä tutkimustyössä toimeentulo koostuu palkkatyöstä saatavasta tulosta, apurahoista sekä ns. omasta työstä tai yritystoiminnasta saatavasta tulosta. Monet itsensätyöllistävistä työskentelevät yhtä aikaa palkansaajina ja yrittäjinä ilman, että kumpaakaan työtä voidaan pitää selvästi henkilön päätyönä. Juuri heille hallituksen esitys voi osoittautua erityisen ongelmalliseksi. Tällaisia henkilöitä on Taiteen edistämiskeskuksen tekemän tutkimusten mukaan paljon etenkin luovan työn tekijöissä. Taiteen edistämiskeskus esittää lausunnossaan huolen, että hallituksen esitys voi johtaa palkansaajuuden ja yrittäjyyden rajapinnalla työskentelevien ihmisten laajamittaiseen tippumiseen työttömyysturvan ulkopuolelle.  

Käsiteltävänä oleva lakiesitys siirtää kevytyrittäjiä työttömyysturvassa yrittäjäkategoriaan tavalla, jossa useat nykyisin soviteltua työttömyyspäivärahaa saavat tulevat lain voimaan tultua jäämään työttömyysetuuksien ulkopuolelle. Monien taide- ja kulttuurialojen kevytyrittäjien kannalta olisi toivottavampaa, että heidät rinnastettaisiin palkansaajiksi eikä nyt esitetyllä tavalla yrittäjiksi. 

Pärnäsen ja Sutelan edellä mainitussa tutkimuksessa todettiin, että suurin itsensätyöllistävien asemaan liittyvä ongelma koskee heidän neuvotteluasemansa haavoittuvaisuutta, kokemusta sosiaaliturvajärjestelmän vaikeaselkoisuudesta ja toimimattomuudesta sekä itsensätyöllistävien toimeentulon epävarmuutta ja tilkkutäkkimäisyyttä. Tämänkin tutkimuksen valossa itsensätyöllistävien asema kaipaa parantamista, ei vaikeuttamista. Saman tutkimuksen mukaan itsensätyöllistäjyyttä leimaa innostus ja intohimo omaan työhön, ja tutkimuksen mukaan olisi tarvetta luoda ratkaisumalleja, joilla parannettaisiin itsensätyöllistävien työskentelyedellytyksiä. Toimivalla sosiaaliturvalla luodaan kasvun potentiaalia ja ylläpidetään työllisyyttä.  

Työttömyysturvalaki vaatisi uudistuksen, joka ottaisi nykyistä paremmin huomioon työn uudet muodot. Sosiaaliturvaa tulisi kehittää siten, että siirtyminen palkansaajasta yrittäjäksi olisi mahdollista ilman pelkoa työttömyysturvan menettämisestä ja että työttömyysturva kannustaisi ottamaan vastaan kaikenlaiset työt työn tekemisen ja teettämisen tavasta ja työn kestosta riippumatta.