Yleistä
Hallituksen esitys perustuu pääministeri Juha Sipilän hallituksen ohjelmaan. Esitys liittyy myös hallituksen terveyden ja hyvinvoinnin palveluiden asiakaslähtöisyyden korostamista koskeviin kärkihankkeisiin, joiden osa perustulokokeilu on. Kokeilu kytkeytyy myös hallituksen tavoitteeseen nostaa työllisyysastetta selkeästi nykyisestä, alentaa työn vastaanottamiseen liittyviä kannustinloukkuja ja lyhentää työttömyysjaksoja.
Vuosina 2017 ja 2018 toteutettava perustulokokeilu liittyy laajempaan perustulon selvityshankkeeseen. Esityksen valmistelun pohjana on ollut tutkimusryhmän tekemä selvitystyö. Tutkimusryhmä valittiin valtioneuvoston kanslian järjestämän kilpailutuksen perusteella laatimaan selvitys toteuttamiskelpoisista perustulomalleista, perustulokokeilun perusteista ja toimeenpanosta.
Hallitus pyrkii perustulokokeilulla edistämään tutkimukseen perustuvan tiedon hyväksikäyttöä päätöksenteon tukena, ja kokeilu on osa hallituksen tavoittelemaa kokeilukulttuurin toteuttamista. Valtakunnallinen satunnaistettu kenttäkoe on tutkijoiden mukaan kansainvälisestikin arvioiden hyvin edistyksellistä, ja kokeilu on herättänyt jo kansainvälistä kiinnostusta.
Perustulokokeilun mallin valinnalle on reunaehdot pitkälti asettanut valmistelun tiukka aikataulu sekä kokeiluun varattu määräraha. Tästä syystä hallitus on päätynyt esittämään kokeilun toteuttamista ensivaiheessa suppeana. Kokeilun ensisijaisena tavoitteena on työllistymisen edistäminen. Rajoitettu kokeilubudjetti pyritään ohjaamaan sellaisiin Kansaneläkelaitoksen maksamaa työmarkkinatukea tai peruspäivärahaa saaviin henkilöihin, joiden kohdalla työllistymisen edistäminen on erityisen tavoiteltavaa.
Valiokunta pitää merkittävänä, että perustulokokeilulla pyritään löytämään ratkaisuja sosiaaliturvan ja työtulojen yhteensovittamiseen ja siten alentamaan työllistymisen kynnystä ja poistamaan kannustinloukkuja. Perustulo verottomana ja työansioista riippumattomana etuutena luo huomattavan suuren taloudellisen kannusteen työllistyä. Perustulo poistaa myös ns. byrokratialoukun siltä osin, ettei etuuden saanti viivästy työttömän mennessä työhön. Tätä byrokratialoukkua on usein pidetty esteenä työn vastaanottamiselle. Perustulokokeilu antaa näin tietoa byrokratialoukun ja taloudellisten kannusteiden vaikutuksesta työllistymiseen. Byrokratian vähentämisen tavoitetta heikentää kuitenkin osaltaan se, että työttömän on, säilyttääkseen sosiaaliturvansa, oltava työvoimahallinnon asiakkaana ja haettava etuuksia, kuten ilman osallistumista perustulokokeiluun.
Ehdotettu osittainen perustulo korvaa sosiaaliturvaetuuksista vain työmarkkinatuen ja peruspäivärahan, eikä kokeilulla varsinaisesti tavoitella sosiaaliturvajärjestelmän yksinkertaistamista, johon päästäisiin täydellisellä perustulomallilla, joka korvaisi myös ansiosidonnaisia etuuksia.
Perustulo ja verotus
Kokeiluun ei aikataulun kireydestä johtuen ole liitetty verotusta. Valtiovarainvaliokunta hyväksyy lausunnossaan sinänsä perustulon verottomuuden kokeilun aikana, mutta pitää ongelmallisena sitä, ettei kokeilun yhteydessä ole tehty muita muutoksia kokeiluun osallistuvien henkilöiden tuloverotukseen. Ehdotetussa mallissa kokeiluun osallistuva henkilö saa verovapaan perustulon, ja koska hänen verotuksensa ei eroa verrokkiryhmän verotuksesta, lisää perustulo aina kokeiluun osallistuvan henkilön tuloja riippumatta muiden tulojen määrästä. Näin ollen henkilöllä voi olla huomattavia työtuloja verovapaan perustulon lisäksi.
Valtiovarainvaliokunta toteaa, ettei valtion talouden näkökulmasta ehdotettua mallia voida soveltaa koko työikäiseen väestöön, ellei samassa yhteydessä tehdä muutoksia tuloverotukseen. Valiokunnan mielestä tämä on otettava huomioon kokeilusta saatujen tulosten arvioinnissa.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää valtiovarainvaliokunnan tavoin erittäin tärkeänä, että perustulokokeilun laajemmassa osassa, joka on tarkoitus käynnistää vuoden 2018 alusta, arvioidaan tuloverotukseen tehtävien muiden muutosten tarpeellisuus. Perustulo tulee valiokunnan näkemyksen mukaan sovittaa yhteen verotuksen kanssa. Jotta tarvittavat muutokset voidaan toteuttaa käytännössä, tulee asia hyvissä ajoin valmistella yhteistyössä valtiovarainministeriön ja Verohallinnon kanssa. Perustulokokeilun seuraavassa vaiheessa kokeilun kohdejoukkoa tulee laajentaa myös muihin henkilöryhmiin kuin Kelan työttömyysetuutta saaviin.
Kokeilun kohderyhmä
Perustulokokeiluun otettaisiin Kelan työttömyysturvaetuuksia eli työmarkkinatukea tai peruspäivärahaa saavat tietyin rajauksin. Kelan työttömyysetuutta saavista valitaan satunnaisotannalla 2 000 henkilöä kokeiluun. Heille maksetaan kahden vuoden ajan 560 euron suuruista vastikkeetonta ja verotonta perustuloa, joka vastaa työmarkkinatuen nettomäärää. Vastaavalla otannalla kokeilussa oleville valitaan kohdejoukkoon kuuluvista verrokkiryhmä, johon kuuluville ei makseta perustuloa ja joihin kokeiluryhmää verrataan.
Perustulokokeilun ensisijainen tavoite liittyy työllisyyteen. Kokeilussa haetaan vastausta kysymykseen, kuinka monella henkilöllä vastikkeeton ja verovapaa perustulo kasvattaa/alentaa työllisyyttä. Kohdejoukkoon eivät tällöin kuulu sellaiset ryhmät, joiden työllisyystilanteen parantamista perustulolla ei kannata tavoitella, kuten esimerkiksi vanhuuseläkkeellä olevat, tai ryhmät, joilla nykyisen toiminnan ensisijainen päämäärä ei liity työllisyyteen, kuten esimerkiksi opiskelijat, joiden kohdalla ensisijainen tavoite on tutkinnon suorittaminen.
Kohderyhmään valittu henkilö ei voi kieltäytyä kokeiluun osallistumisesta. Sen sijaan hän on vapaa valitsemaan, jatkaako hän työvoimahallinnon asiakkaana ja hakeeko työttömyysetuutta vai ei. Perustulo sinänsä vapauttaa hänet työttömille kuuluvista velvoitteista, kuten työnhausta. Jos hän ei pysy työvoimahallinnon asiakkaana, hän ei ole työvoimapoliittisten palveluiden piirissä eikä hänelle tarjota palveluita tai työtä. Toisaalta häneen ei myöskään kohdisteta sanktioita, joita seuraa työttömän kieltäydyttyä hänelle tarjotusta työstä tai toimenpiteestä. Etuutta ei siis keskeytetä tai leikata siten kuin työttömyysturvaetuus keskeytetään tai leikataan rikkomusten vuoksi.
Kohderyhmään kuuluvien työmarkkinakäyttäytymisen lisäksi kokeilussa arvioidaan perustulon vaikutusta työttömän aktiivisuuteen, kuten työnhakijaksi ilmoittautumiseen ja työvoimahallinnon palveluihin osallistumiseen. Samoin kokeilussa arvioidaan perustulon aiheuttamia muutoksia kokeilussa mukana olevien tuloihin.
Perustulon ja muiden etuuksien yhteensovitus
Ehdotettu osittaisen perustulon malli korvaa työmarkkinatuen ja työttömyysturvan peruspäivärahan ja on niiden nettomäärän suuruinen eli 560 euroa kuukaudessa. Kokeiluun osallistuvan taloudelliseen asemaan perustulo ei aiheuta heikennyksiä kokeilun aikana. Jos kokeilussa mukana oleva yksilö ei työllisty, hänen asemassaan ei tapahdu muutosta nykytilanteeseen verrattuna. Sen sijaan kokeiluun osallistuvien yksilöiden käytettävissä olevat tulot kasvavat merkittävästi, jos he työllistyvät perustulokokeilun aikana. Tämä johtuu siitä, että perustuloa maksetaan koko kokeilun ajan eivätkä ansiotulot leikkaa sen määrää, kuten nykyisissä työttömyysturvaetuuksissa.
Perustuslakivaliokunta pitää lakiehdotuksen tavoitteet huomioiden valitettavana, että ehdotettava sääntely on verraten vaikeaselkoista. Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota siihen, että sääntelystä ei yksiselitteisesti ja selvästi ilmene se perusteluissa painotettu seikka, ettei kokeilu heikennä siihen valittavien henkilöiden sosiaaliturvaetuuksien nykytasoa. Valiokunnan mielestä sääntelyä on syytä selkeyttää ja täsmentää ainakin säännöksellä siitä, että eri etuusjärjestelmien yhteensovittaminen satunnaisotantaan perustuvan kokeilun puitteissa ei saa johtaa sosiaaliturvaetuuksien tason heikentymiseen.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että perustulokokeilu ehdotetaan toteutettavaksi niin, että suuri osa sosiaaliturvaetuuksista estää perustulon saamisen, jolloin yhteensovitusongelmaa ei ole. Jos henkilö saa lakiehdotuksen 7 §:ssä mainittuja etuuksia, jotka ovat pääosin työttömyysetuuksia tai sairausvakuutuslain mukaisia päivärahoja, niin yhteensovitus tehdään niin, että maksettavan etuuden nettomäärästä vähennetään perustulo. Jos nettomäärä on perustuloa suurempi, erotus maksetaan hakijalle itselleen. Jos perustulo on nettomäärää suurempi, peritään vain nettomäärä. Perustulon saajalle ei siis yhteensovituksen johdosta koskaan synny tilannetta, jossa hän saisi vähemmän tuloja kuin hän saisi ilman perustuloa. Valiokunta ei pidä tarpeellisena säätää tästä erikseen laissa.
Valiokunta huomauttaa, että hallituksen esityksen perusteluissa sivulla 10 olevassa taulukossa on virhe. Sen mukaan jollakin voisi käytettävissä olevien tulojen määrä laskea. Tämä johtuu käytetystä SISU-mallista, joka antaa virheellisen lopputuloksen.
Työttömyysturvan lapsikorotukset
Perustulo on veroton etuus, ja lapsettoman työmarkkinatuen tai peruspäivärahan saajan kannalta on taloudellisesti merkityksetöntä, hakeeko hän työmarkkinatukea vai ei, kuten edellä on todettu. Valitulla perustulon tasolla kuitenkin osalla työttömyysetuuden saajista työttömyysetuuden taso on perustuloa korkeampi. Erityisesti näin on niillä, jotka täyttävät kokeilun aikana työssäoloehdon ja alkavat saada ansiopäivärahaa.
Jos työmarkkinatuen saajalla on lapsia, hän saa työmarkkinatukena tai peruspäivärahana enemmän kuin lapseton. Lapsikorotus yhdestä lapsesta on kuukaudessa nettona noin 91 euroa, kahdesta lapsesta noin 133 euroa ja kolmesta tai useammasta lapsesta noin 172 euroa. Samoin, jos työtön työnhakija osallistuu työllistymistä edistäviin palveluihin, hänelle voidaan maksaa korotusosaa 200 päivältä. Korotusosan määrä nettona on noin 82 euroa kuukaudessa.
Kun perustulo vähennetään maksettavasta työttömyysetuudesta, työmarkkinatuesta ja peruspäivärahasta jää aina maksettavaa hakijalle itselleen, jos henkilöllä on huollettavia lapsia tai hän on työllistymistä edistävissä palveluissa. Valikoituessaan kokeiluryhmään lapsikorotuksia saavan kannattaa olla työnhakijana työvoimatoimistossa ja hakea työttömyysetuuksia, koska hänen saamansa työttömyysetuus on perustuloa korkeampi. Vastaava tilanne on niillä, jotka saavat korotusosaa tai ansioihin perustuvaa päivärahaa. Tällöin työnhakijan pitää toimia työttömyysturvalaissa edellytetyllä tavalla saadakseen työttömyysetuutta. Siten esimerkiksi työstä tai työllistymistä edistävästä palvelusta kieltäytyminen voi johtaa työttömyysetuuden menettämiseen. Sen sijaan perustuloon se ei vaikuta.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta esittää lausunnossaan, että lakiehdotusta muutettaisiin niin, että perustuloon liitettäisiin lapsikorotukset tai että kokeilu rajattaisiin perheettömiin työttömiin. Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että lapsikorotus ei kuitenkaan kaikilla alaikäisten huoltajilla poistaisi työttömyysetuuden edullisuutta verrattuna perustuloon. Kun perustulo lisäksi on tarkoitus ottaa käyttöön hyvin pikaisella aikataululla, ei lapsikorotusten liittäminen perustuloon ole tässä vaiheessa mahdollista myöskään toimeenpanon näkökulmasta. Valiokunta katsoo, että perustulon suuruuden määräytyminen perustuloa saavan perhetilanteesta ja mahdollisesti muista olosuhteista käsin on tekijä, jonka tarkoituksenmukaisuus on syytä harkita huolellisesti erikseen.
Perustulon vaikutus asumistukeen, toimeentulotukeen, eläkkeisiin ja sairauspäivärahaan
Valiokunta toteaa, ettei hallituksen esityksen perusteluissa ole lainkaan käsitelty perustulon vaikutusta kokeilussa mukana olevan henkilön sosiaaliturvaan. Tästä syystä valiokunta pitää tarpeellisena tuoda esiin, mitä seurauksia eri sosiaaliturvaetuuksiin on kokeilulla ja erityisesti sillä, että henkilö jättäytyy kokeilun ajaksi pelkän perustulon varaan.
Kokeiluun osallistuvan työllistyessä palkkatuloilla voi olla vaikutusta muihin sosiaaliturvaetuuksiin, sen sijaan verottoman perustulon saa aina täysimääräisenä riippumatta tuloista. Perustulon saajan hakiessa asumistukea perustulo otetaan lakiehdotuksen 8 §:n mukaan huomioon, kuten työttömyysturvalain mukainen peruspäiväraha. Mikäli hakijalla on palkkatuloja, ne otetaan normaaliin tapaan huomioon.
Perustulo ei vaikuta myöskään toimeentulotukea hakevan asemaan. Toimeentulotukea haettaessa perustulo otetaan huomioon samalla tavalla kuin Kelan työttömyysetuudet. Valiokunta huomauttaa kuitenkin, että toimeentulotukilaissa on itsenäiset säännökset toimeentulotukea hakevan henkilön velvollisuudesta ilmoittautua työttömäksi työnhakijaksi (ToTuL 2 a §), vastaanottaa hänelle tarjottuja työvoimapoliittisia toimenpiteitä ja toteuttaa työnhakijan velvollisuuksia. Mikäli toimeentulotuen hakija ei näin tee, hänen perusosaansa voidaan alentaa 20 prosentilla ja toistuvista kieltäytymisistä johtuen jopa 40 prosentilla (ToTuL 10 §).
Perustulo ei kartuta eläkettä, kuten eivät kartuta Kelan työttömyysetuudetkaan, mutta sen sijaan sairausvakuutuslain mukaisista päivärahoista ja Kansaneläkelaitoksen kuntoutusetuuksista ja kuntoutusrahaetuuksista annetun lain mukaisesta kuntoutusrahasta karttuu eläkettä. Sairauspäivärahojen perusteella määräytyvät myös kuntoutustoimenpiteiden arviointi ja mahdollinen työkyvyttömyyseläkkeen hakeminen.
Työkyvyttömyyseläkkeeseen liittyy ns. tuleva aika. Tulevan ajan eläkkeen perusteena olevat ansiot (tulevan ajan ansio) määrätään niiden työeläkelakien mukaisten työansioiden ja palkattomilta ajoilta saatujen etuuksien perusteena olevien tulojen perusteella, jotka työntekijällä on ollut työkyvyttömyyden alkamisvuotta edeltäneiden viiden kalenterivuoden aikana (tarkasteluaika).
Tulevan ajan ansiota määrättäessä otetaan tulona huomioon 1 437,83 euroa jokaiselta täydeltä kuukaudelta, jolta työntekijälle on tarkasteluaikana maksettu työttömyysturvalain mukaista peruspäivärahaa tai työmarkkinatukea. Jos henkilö on vain perustulolla, ei hänellä ole tänä aikana ansioita, jotka otettaisiin tulevan ajan ansioina huomioon.
Pelkkää perustuloa kaksi vuotta saanut henkilö voi myös sairastumistapauksessa jäädä vaille perusturvaa kokeilun päättyessä, koska hänellä ei ole verotettavaa tuloa, josta päiväraha lasketaan. Näin voi käydä, koska tässä tapauksessa henkilölle maksetaan vähimmäismääräistä sairauspäivärahaa, jossa on 55 päivän omavastuuaika.
Valiokunta korostaa kuitenkin, että perustuloa saavalle on mahdollistettu se, että hän voi hakea työttömyysetuuksia ja Kelan päivärahaetuuksia. Kun henkilö saa näitä etuuksia, mikään hänen sosiaaliturvassaan ei muutu kokeilun aikana eikä perustulon saaminen aiheuta edellä kuvattuja menetyksiä myöskään kokeilun jälkeiseen sosiaaliturvaan.
Kokeiluryhmään kuuluvien ohjeistus
Sosiaali- ja terveysvaliokunta korostaa, ettei perustulokokeilu itsessään heikennä kenenkään siihen osallistuvan nykyisiä tai tulevia etuuksia sillä edellytyksellä, että perustulon saaja pysyy työvoimahallinnon asiakkaana ja hakee etuuksia samalla tavoin kuin hän hakisi ilman perustuloa ja joihin hänellä on oikeus myös perustulon saajana. Jos perustulon saaja on pelkästään perustulolla, hän saattaa menettää joitakin etuuksia, kuten edellä on selostettu. Valiokunta kiinnittää vielä huomiota siihen, että henkilön jäädessä pelkän perustulon varaan riskinä on, että hän syrjäytyy palveluiden ulkopuolelle.
Valiokunta pitää erittäin tärkeänä sitä, että kokeiluryhmään valikoituvat tietävät omista oikeuksistaan sekä osaavat toimia tavalla, joka ei heikennä heidän taloudellista tilannettaan. Valiokunnan mielestä on välttämätöntä, että kokeilussa mukana oleville tiedotetaan selkeästi perustulon mahdollisista vaikutuksista kokeiluun osallistuvien sosiaaliturvaan. Erityisen tärkeää on tiedottaa vaikutuksesta toimeentulotukeen. Nyt perustulokokeilulle valittu kohdejoukko on merkittävässä määrin päällekkäinen toimeentulotuen hakijoiden ja saajien kanssa. Toimeentulotuen hakemisen yleisin syy on työttömyys ja siihen liittyvä pääosin asumiskustannuksista johtuva perusturvan täydentäminen. Kuten edellä on todettu, toimeentulotuen määrää voidaan alentaa, jos henkilö ei hae työtä tai toteuta työnhakijan velvoitteita. Kokeilussa mukana olevien on syytä olla tietoisia velvoitteistaan.
Valiokunta korostaa, että kokeiluun valikoituvilla on oltava kaikki tarvittava tieto kokeilusta ja sen vaikutuksista. Tästä syystä kohdejoukon informointi ja ohjeistus on äärimmäisen tärkeää. Kelan ohjeistuksen ja tiedotuksen selkeyteen ja ymmärrettävyyteen on kokeilun kuluessa kiinnitettävä erityistä huomiota.
Seuranta ja arviointi
Lakiehdotuksessa säädetään kokeiluun oleellisena osana kuuluvasta kokeilun vaikutusten seurannasta ja arvioinnista. Kansaneläkelaitos suorittaa perusturvaa koskevia tietorekisterejä ylläpitävänä viranomaisena perustulokokeilun aikana tapahtuvan seurannan ja raportoinnin valtioneuvostolle ja eduskunnalle. Mahdollisimman ajantasainen seuranta toteutetaan käyttämällä hyväksi Kelan etuusrekistereitä ja työvoimahallinnon ylläpitämiä rekistereitä. Kokeilun aikana seurataan perustulokokeilun vaikutuksia etuuksien käytössä, työttömäksi työnhakijaksi ilmoittautumisissa sekä työvoimahallinnon aktivointitoimenpiteisiin osallistumisissa. Lisäksi kokeilun aikana seurataan perustulokokeilun aiheuttamia muutoksia henkilöiden tuloissa ja työllisyydessä.
Kokeilun päätyttyä siitä laaditaan arviointi, jonka tulokset toimitetaan valtioneuvostolle ja eduskunnalle. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että kokeilun vaikutuksia arvioidaan ei vain työllistymistä kuvaavien määrällisten mittareiden vaan myös laadullisten, subjektiivista hyvinvointia kuvaavien mittareiden avulla. Laadullisella tutkimuksella voidaan muun muassa selvittää, synnyttääkö kokeilu kohderyhmään kuuluvien joukossa muuta kuin työhön ja taloudelliseen toimintaan liittyvää aktiivisuutta, lisääkö se heidän osallisuuttaan yhteiskunnassa ja edesauttaako se heidän autonomiansa voimistumista.
Kokeilussa mukana olevan kannalta yksi olennainen ero työttömyysturvaan nähden on tieto, ettei hänen saamaansa toimeentuloturvaan tule katkoksia eikä häneltä edellytetä erityisiä aktiivisia toimenpiteitä etuutta saadakseen. Aiemmissa perustulokokeiluissa muualla on havaittu perustulolla olevan erityisesti elämänhallintaan, terveyteen ja hyvinvointiin liittyviä myönteisiä vaikutuksia. Näitä on myös syytä pyrkiä seuraamaan ja arvioimaan ja saamaan esiin esimerkiksi haastattelujen avulla.
Kokeilun tulosten arvioinnin osalta valiokunta viittaa lopuksi vielä työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan lausunnossa esiin tuotuun huomioon, että kokeilun korkea poliittinen profiili ja koejoukkoon kohdistuvat haastattelut ja tiedotustoimet voivat vaikuttaa koejoukon käyttäytymiseen ja että tällaiset tutkimustuloksia vääristävät vaikutukset on pyrittävä minimoimaan.
Eduskunta-aloitteet
Valiokunta on hyväksynyt perustulokokeilun toteutettavaksi hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla. Tämän vuoksi lakialoite samoin kuin toimenpidealoite on hylättävä.