1.1  Lagstiftning och praxis

1.2  Bedömning av nuläget

Systemet för utmätning av lön i utsökningsbalken fungerar väl. Systemet garanterar gäldenären och dennes familj en skälig utkomst samtidigt som det beaktar borgenärens rätt att få betalning. Utmätning av lönen kan dock i vissa fall inverka på arbetslösa gäldenärers vilja att ta emot arbete. Risken är att utmätningen blir en arbetslöshetsfälla i synnerhet för gäldenärer som tänker kortsiktigt. 

Enligt uppgifter från Statistikcentralen klassificerades ca 40 000 personer av ca 203 000 utsökningsgäldenärer som arbetslösa år 2015. År 2016 var ca 44 000 personer av ca 214 000 utsökningsgäldenärer klassificerade som arbetslösa. På basis av Statistikcentralens offentliga uppgifter är det inte möjligt att avgöra hur många av dessa personer som är långtidsarbetslösa. 

Incitamenten för sysselsättning kan bedömas med hjälp av s.k. effektiva marginalskattegrader samt sysselsättningsskattegrader. Dessa mätare används vanligen för att bedöma verkningarna av incitament inom beskattning och social trygghet, och det finns därför reservationer mot att tillämpa dem på utmätning. Utmätning är nämligen inte avsett att vara ett bestående tillstånd, och det är också i gäldenärens intresse att den skuld som är föremål för utmätning betalas bort så snabbt som möjligt. Det bör dessutom beaktas att man på grund av brist på tidigare empirisk forskning har dålig kännedom om hur målgruppen reagerar på ekonomiska incitament. 

I ett betänkande av arbetsgruppen för utmätning vid arbetslöshetsfälla (Avveckling av arbetslöshetsfällor förknippade med utmätning, justitieministeriets publikationsserie Betänkanden och utlåtanden 38/2017) granskas hur utmätning inverkar på incitamenten för att arbeta mot bakgrund av ovan nämnda mätare, samtidigt som arbetslöshetsförmånernas, det allmänna bostadsbidragets och utkomststödets betydelse beaktas. Där jämförs också olika alternativ för att avveckla arbetslöshetsfällor förknippade med utmätning.  

Det är motiverat att bevilja gäldenärer som länge varit arbetslösa lättnader vid utmätning så att utmätningen inte innebär en arbetslöshetsfälla när det gäller att ta emot arbete. Åtgärder vars syfte är att avveckla arbetslöshetsfällor bör rikta sig endast till arbetslösa gäldenärer och inte allmänt till en omfattande grupp av utsökningsgäldenärer. 

2.1  Målsättning och alternativ för genomförandet

Propositionen syftar till att göra arbetslösa utsökningsgäldenärer mer motiverade att ta emot arbete och på så sätt underlätta utsökningsgäldenärernas ställning. För att målet ska nås har man granskat följande olika lösningsalternativ: höjning av det skyddade beloppet vid utmätning, en total eller delvis revidering av utmätning av periodisk inkomst och uppskov med utmätningen av lön på grundval av sysselsättning. Då man valt mellan alternativen har man förutom de sporrande verkningarna bl.a. beaktat verkningarna på borgenärernas och gäldenärernas ställning. En heltäckande jämförelse av verkningarna av de olika alternativen ingår i betänkandet av arbetsgruppen för utmätning vid arbetslöshetsfälla (Avveckling av arbetslöshetsfällor förknippade med utmätning, justitieministeriets publikationsserie Betänkanden och utlåtanden 38/2017,s. 17—31). 

I betänkandet görs en bedömning av verkningarna i det fall att det skyddade beloppet vid utmätning höjs från nuvarande 672,30 euro till 900 euro i månaden. En höjning av det skyddade beloppet skulle inte ha önskad effekt med tanke på målet. Det skulle förbättra de kalkylmässiga incitamenten för sysselsättning i låga och höga inkomstklasser och inverka sänkande på det belopp som utmäts också av förvärvsarbetande utsökningsgäldenärer med goda inkomster. Däremot skulle det inte ha just någon effekt när de förväntade bruttoinkomsterna per månad ligger mellan 2 200 och 4 000 euro. Med tanke på den effektiva marginalskattegraden, som beskriver lönsamheten vid ökat antal arbetstimmar, skulle en höjning av det skyddade beloppet förbättra incitamenten vid ytterst låga (<700 €/mån.) och höga (>4 000€/mån.) inkomster, men försvaga incitamenten för ytterligare arbete när inkomsterna ligger mellan 1 600 och 2 300 €/mån. Arbetslöshetsfällan skulle inte försvinna, bara få en annan form. 

En höjning av det skyddade beloppet till 900 euro per månad skulle förorsaka borgenärerna förluster på 90–95 miljoner euro per år, av vilket de offentliga borgenärernas andel är ca 40—42,5 miljoner euro. De uteblivna inkomsterna för den offentliga sektorn måste samlas in på något annat sätt. Å andra sidan skulle den offentliga ekonomin dra nytta av ökad sysselsättning till den del gäldenärerna antas reagera på förbättrade ekonomiska incitament och arbetslöshetsfällan är det enda hindret för sysselsättning. 

En höjning av det skyddade beloppet till 900 euro skulle innebära att ca 17 000 gäldenärer inte alls skulle bli föremål för utmätning. Medellöshetshinder vid utmätning leder till en betalningsanmärkning. På basis av den ser kreditgivaren att inget kan drivas in av personen ens via utsökning. Detta leder i praktiken till att gäldenären förlorar sin kreditvärdighet. En höjning av det skyddade beloppet skulle således göra det svårare för de grupper som förtjänar minst att få kredit och finansiera sina anskaffningar. Det skulle bli betydligt svårare t.ex. att köpa hushållsapparater genom avbetalningsköp, skaffa ett telefonabonnemang, byta hyreslägenhet eller ta försäkring. 

En höjning av det skyddade beloppet, liksom även andra åtgärder som minskar utmätningen, innebär att betalningen av skulden skjuts upp till en senare tidpunkt. Skuldens belopp ökar i och med att dröjsmålsräntan växer. Denna aspekt får större vikt ju större gäldenärernas utsökningsskuld som helhet är. 

Ett högre skyddat belopp kan också inverka negativt på betalningsmoralen. En märkbar höjning av det skyddade beloppet skulle ge en signal om att de grupper som förtjänar minst inte ens behöver försöka betala sina skulder, eftersom inget ändå skulle kunna indrivas av dem via utsökning. En betydande höjning skulle innebära att en större del av skulderna än tidigare blir obetalda. Detta kunde försvaga kreditgivarnas tro på att krediterna betalas tillbaka och t.ex. synas i högre pris på krediterna till följd av den förhöjda risken. Dessutom är en del av borgenärerna enskilda personer, såsom brottsoffer och sådana som vunnit en tvist mellan enskilda. Med tanke på dem kan en höjning av det skyddade beloppet vara oskälig.  

Det bör också noteras att inkomstfördelningen bland utsökningsgäldenärerna koncentrerar sig till de lägre inkomstnivåerna. En förlust i fråga om de belopp som ska inflyta till borgenärerna skulle därför vara betydande också i det fall att det skyddade beloppet höjdes till någon annan nivå än de 900 euro som använts som jämförelsevärde. 

Av ovannämnda skäl kan en höjning av det skyddade beloppet inte ses som det rätta sättet att avveckla arbetslöshetsfällor förknippade med utmätning. 

Ett alternativ som utretts i betänkandet är att minska det belopp som utmäts vid inkomstgränsutmätning. Av det system som gäller vilket belopp som utmäts följer att de olika delarna i utsökningen inte kan ändras var för sig utan att det förorsakar diskontinuitet i utmätningen. Om t.ex. inkomstgränsutmätningen sänktes från två tredjedelar till hälften av den nettoinkomst som överskrider det skyddade beloppet, skulle det två gånger resultera i betydande diskontinuitet i fråga om det skyddade beloppet där intjänande av en extra euro avsevärt skulle minska den disponibla inkomsten. 

Likaså har man övervägt att ändra det belopp som utmäts till ett typiskt sett mer progressivt system jämfört med det nuvarande systemet. Detta skulle innebära att en viss procentandel utmäts av de inkomster som överskrider respektive inkomstgräns, men att överskridande av inkomstgränserna inte skulle inverka på utmätning av lägre inkomstdelar. Systemet skulle då påminna om den progressiva inkomstskatteskalan i dess nuvarande form.  

En sådan ändring av systemet skulle vara så betydande att det kräver en noggrann omprövning av skalan samt en logisk och fungerande samordning med de sociala trygghetssystemen. Detta alternativ skulle vara alltför kraftigt i förhållande till det uppställda målet, och för närvarande finns det inte tillräckligt med forskningsdata till stöd för det. Det skulle därför vara skäl att vid behov utreda en eventuell revidering av systemet för utmätning av lön först efter det att den undersökning om utsökning som pågår vid Löntagarnas forskningsinstitut (Optimal default regime and labor supply) har blivit klar. 

Det bästa alternativet för att avveckla arbetslöshetsfällor förknippade med utmätning kan anses vara att effektivisera det uppskov som beviljas på grundval av sysselsättning. Den möjlighet som anges i 4 kap. 51 § 2 mom. i utsökningsbalken om att skjuta upp utmätningen i fråga om en gäldenär som blir sysselsatt har utnyttjats väldigt lite. Gäldenärernas kännedom om möjligheten är bristfällig och utmätningsmannen har här stor prövningsrätt när det gäller att bevilja uppskov. 

Enligt det alternativ som utgår från att utmätningen skjuts upp är utmätningsmannen på gäldenärens begäran skyldig att bevilja en gäldenär som sysselsätts efter ett års arbetslöshet uppskov med utmätningen. Utmätningsmannen ges prövningsrätt för sådana fall då bestämmelsen missbrukas, dvs. gäldenären arbetar upprepade gånger endast under den period uppskovet gäller. Det föreslås att maximiantalet uppskovsmånader höjs från fyra till sex månader. Gäldenärens rätt till uppskovsmånader begränsas till de grupper som förtjänar minst (inkomstgränsutmätning) och där storleken på de sociala bidragen inverkar mest på viljan att ta emot arbete och där de ekonomiska incitamenten för att arbeta därmed är svagast. Möjligheten till uppskov är fortfarande beroende av prövning och är begränsad till högst fyra månader för de gäldenärer som får ett arbete där inkomsterna är högre än vid inkomstgränsutmätning eller som har varit arbetslösa i mindre än ett år. 

Uppskovet, dvs. ett fullständigt avbrott i utmätningen, är en ur gäldenärens synvinkel kännbar åtgärd som i fråga om verkningarna motsvarar de fria månader som avses i 4 kap. 52 § i utsökningsbalken. Under den tid uppskovet varar är de ekonomiska incitamenten för sysselsättning lika goda som för skuldfria personer, eftersom utmätning inte förrättas alls. Utifrån praktiska erfarenheter vet man att gäldenärerna visat förhållandevis stor aktivitet när det gäller att få fria månader som är beroende av prövning. Större effektivitet vid beviljande av uppskov och information om detta kan antas uppmuntra utsökningsgäldenärerna till sysselsättning i synnerhet i det skede då arbete tas emot samt under den tid uppskovet varar. 

Eftersom den empiriska forskningen i ämnet är begränsad är det svårt att bedöma hur bestående incitamentets verkan är efter det att uppskovet upphört. Å ena sidan kan mer kortsiktiga utsökningsgäldenärer sluta arbeta snart efter det att uppskovet upphört. Å andra sidan kan möjligheten att komma in på arbetsmarknaden efter en längre arbetslöshet bryta en negativ spiral och aktivera personen också mer långvarigt. Det bör också noteras att fria månader som i fråga om verkningarna motsvarar uppskov kan fås årligen, vilket kan antas lindra den negativa effekten av att uppskovet upphör. Något som bidrar i den riktningen är också att möjligheten att få ett nytt uppskov försvåras i synnerhet i de fall där det kommer fram att gäldenären avsiktligt arbetat endast under den tid som uppskovet varar. 

Åtgärden får små konsekvenser för borgenärernas ställning av den orsaken att den riktar sig exakt till sin målgrupp, dvs. utsökningsgäldenärer som varit arbetslösa i minst omkring ett år. I fråga om de personer som innan de blivit sysselsatta endast fått arbetsmarknadsstöd eller grunddagpenning blir det inga negativa konsekvenser för borgenärerna till den del personen antas låta bli att ta emot arbete vid avsaknad av incitament. Detta beror på att utmätning inte kan förrättas på arbetsmarknadsstöd eller grunddagpenning, vilket innebär att borgenären i vilket fall som helst inte skulle ha fått betalning för sina fordringar. 

Utebliven betalning för uppskovstiden drabbar närmast borgenärer i fråga om arbetslösa personer som får inkomstrelaterad arbetslöshetsdagpenning. Å andra sidan kan det antas att borgenärerna gynnas av att personen blir sysselsatt efter det att uppskovet upphört i och med att personen på nytt knyts till arbetslivet. 

I fråga om de gäldenärer som i vilket fall som helst skulle ha blivit sysselsatta utan någon ändring i lagstiftningen, går borgenärerna på kort sikt i någon mån miste om betalning. Det är dock inte fråga om en slutgiltig förlust av fordran, utan om att verkställigheten skjuts fram till en senare tidpunkt. Längden på uppskovet kan dock ses som en rätt kort tid i förhållande till den slutliga preskriptionstiden för utsökningsgrunden. Detta framhävs i synnerhet när alternativet med uppskov jämförs med alternativet att höja det skyddade beloppet. Det senare skulle belasta det belopp som ska inflyta vid utmätningen ända tills fordran slutgiltigt preskriberats. 

Å andra sidan bör det observeras att den slutliga preskriptionstiden för offentligrättsliga fordringar är betydligt kortare än preskriptionstiden för utsökningsgrunden, eftersom preskriptionstiden för en offentlig fordran enligt 20 § i lagen om verkställighet av skatter och avgifter (706/2007) är fem år. Åtgärdens negativa konsekvenser när det gäller de belopp som ska inflyta till offentliga borgenärer beräknas dock bli ringa av de orsaker som angivits ovan. 

Den offentliga ekonomin gynnas av den ökade sysselsättningen till den del gäldenärerna antas reagera på förbättrade ekonomiska incitament och arbetslöshetsfällan är det enda hindret för sysselsättning. Dessutom kan förslaget göra svartjobb mindre attraktiva och på så sätt vara positivt med tanke på bekämpningen av grå ekonomi. 

Alternativet inverkar positivt på gäldenärernas ställning eftersom de får ett kännbart incitament att ta emot arbete. Ändringen förorsakar inte gäldenärerna medellöshetshinder och inverkar således inte försvårande på deras liv. 

Fler uppskovsmånader innebär i likhet med andra åtgärder som minskar utmätningen att betalningen av skulden skjuts upp till en senare tidpunkt. Skuldens belopp ökar på grund av att dröjsmålsräntan växer. Å andra sidan är det i sista hand gäldenären som bestämmer huruvida han eller hon ber om uppskov. En gäldenär som strävar efter att avkorta sin utsökningsskuld så snabbt som möjligt kan låta bli att be om uppskov eller begära ett kortare uppskov än vad lagen medger. Ur gäldenärernas synvinkel är detta alternativ således smidigare än t.ex. ändringar i systemet med skyddat belopp. 

Alternativet med uppskov beräknas inte ha betydande negativa effekter på betalningsmoralen. Det är fråga om ett incitament som beviljas en exakt definierad målgrupp. Strävan är att motverka missbruk genom att förhindra att flera uppskov avsiktligt länkas samman. Detta alternativ väntas inte leda till att en större del av skulderna än för närvarande blir obetalda eller att priserna på krediter stiger. 

Av dessa orsaker föreslås det i propositionen att de arbetslöshetsfällor som är förknippade med utsökning avvecklas utifrån det alternativ som baserar sig på uppskov med utmätningen. 

2.2  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås det att utsökningsgäldenärer som varit arbetslösa i minst ett år, direkt på basis av en begäran ska få rätt till uppskov med utmätningen av lönen, om de när de blev sysselsatta omfattades av inkomstgränsutmätning. Den nuvarande möjligheten att bevilja uppskov efter prövning ändras således till denna del och blir en rättighet för gäldenären. Utmätningsmannen kan vägra bevilja uppskov endast om gäldenären redan tidigare har beviljats uppskov och ett nytt uppskov avsevärt skulle äventyra borgenärens rätt att få betalning. I syfte att förenkla förfarandet ska den förutsättning som gäller arbetslöshetens längd knytas till antalet dagar med arbetslöshetsförmån. För att uppskov ska ges förutsätts således att personen har fått arbetslöshetförmån för 258 dagar, vilket motsvarar ett års arbetslöshet. Uppskovet ska vara halva anställningstidens längd, dock i högst sex månader. Detta innebär att maximitiden för uppskov förlängs med två månader jämfört med nuläget. 

I fråga om sådana gäldenärer som inte hunnit få arbetslöshetsförmån för 258 dagar eller som får ett arbete där inkomsterna är högre än vid inkomstgränsutmätning, ska uppskovet med utmätningen enligt propositionen kvarstå i samma form som för närvarande, dvs. vara beroende av prövning. Uppskovet varar då högst halva anställningstidens längd, dock inte mer än fyra månader. Avsikten är att tröskeln för att bevilja uppskov efter prövning ska vara synnerligen låg när gäldenären har varit nära att uppfylla den förutsättning som gäller arbetslöshetstidens längd. 

Rätten till uppskov ska således vara begränsad såväl till inkomstnivån för den gäldenär som sysselsätts som till arbetslöshetens längd. Det är särskilt angeläget att förbättra ställningen för de utsökningsgäldenärer vars sysselsättning ger rätt små inkomster och hos vilka uteblivna eller lägre sociala bidrag påverkar viljan att ta emot arbete mest. Det är således ändamålsenligt att rikta åtgärden till de utsökningsgäldenärer som när de blir sysselsatta börjar omfattas av inkomstgränsutmätning. 

Att arbetslösheten pågått en längre tid kan fortfarande ses som en behövlig förutsättning. Eftersom uppskov blir en rättighet för gäldenären, ska förutsättningarna för detta definieras exaktare än i nuvarande bestämmelse, enligt vilken gäldenären ska ha varit ”länge arbetslös”. Det kan också antas att exakta tillämpningsförutsättningar som är enkla att konstatera underlättar utmätningsmännens beslutsfattande samt leder till fler begäranden från gäldenärerna, vilket för sin del bidrar till att sysselsättningsmålen i propositionen uppnås. 

I propositionen föreslås det att arbetslöshetens längd knyts till antalet dagar för vilka arbetslöshetsförmån betalas ut, eftersom detta ur gäldenärens synvinkel lätt kan bevisas och ur utmätningsmannens synvinkel är ett alternativ som kan tolkas entydigt. Antalet dagar för vilka gäldenären har fått arbetsmarknadsstöd eller arbetslöshetsdagpenning är direkt synliga för gäldenären t.ex. i förmånsbetalarnas e-tjänst. Den definition som finns i 2 kap. 1 § 2 mom. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa och som en arbetslös ska uppfylla för att få en förmån, hindrar inte heller arbete i liten skala under arbetslösheten och förorsakar således inte heller tolkningsproblem i fråga om arbetslöshetens längd. 

Det föreslås att den maximala längden på uppskovet i fråga om gäldenärer som omfattas av inkomstgränsutmätning förlängs till sex månader, om arbetslöshetsförmån har erhållits för åtminstone 258 dagar. När det gäller arbetsförhållanden för viss tid föreslås uppskovet vara högst halva arbetsförhållandets längd. Förhållandet mellan den lön som undantas från utmätning och det belopp som väntas inflyta till borgenären efter uppskovet är på så sätt fortfarande i balans, och systemet uppmuntrar inte till sysselsättning bara för den tid som uppskovet maximalt varar. En liknande modell har sedan ingången av 2017 använts vid regleringen av längden på det rörlighetsunderstöd som anges i 8 kap. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa. Tills vidare gällande arbetsavtal berättigar i praktiken till uppskov för maximitiden, dvs. för de första sex månaderna av arbetsförhållandet. 

Vid beredningen har man även annars övervägt om det finns behov att förhindra missbruk och införa arrangemang av typen sanktioner. En egentlig sanktionering har ansetts onödig och svår att genomföra. Det har därmed ansetts nödvändigt att utmätningsmannen får prövningsrätt med tanke på sådana situationer då gäldenären ber om nytt uppskov. Detta behövs särskilt när det kommer fram att gäldenären tidigare avsiktigt har arbetat endast under den tid uppskovet varar. I propositionen föreslås det därför att uppskov inte behöver ges om gäldenären tidigare har beviljats uppskov och ett nytt uppskov väsentligt skulle äventyra borgenärens rätt att få betalning. 

Gäldenärerna bör få tillräckligt med information om lagändringen för att de ska förstå att begära uppskov. Utmätningsmännen bör få utbildning i de ändringar som gäller beviljande av uppskov för att de oftare än tidigare ska ta upp möjligheten till uppskov med gäldenären t.ex. när gäldenären fått arbete och hör sig för om möjligheten till fria månader. Det bör också fästas uppmärksamhet vid att utmätningsmännen oftare än nu skulle hänvisa sådana gäldenärer till ekonomisk rådgivning och skuldrådgivning som kan ha förutsättningar att få skuldsanering för privatpersoner. 

I propositionen är strävan också att uppmuntra personer som länge varit arbetslösa att sysselsätta sig som näringsidkare. Uppskov med utmätningen kan inte direkt tillämpas på utmätning av näringsinkomst, eftersom de tidsmässiga begränsningarna för utmätning som gäller i utsökningsbalkens system, dvs. fria månader och uppskov på grundval av sysselsättning, endast gäller lön och därmed jämförbar periodisk inkomst. Utmätning av lön förrättas schablonmässigt, medan utmätningsmannen i de bestämmelser som gäller utmätning av näringsinkomst har rätt omfattande prövningsrätt när det gäller det belopp som utmäts av näringsinkomst. Detta beror på att näringsverksamhetens natur, kostnadsstruktur och övriga motsvarande omständigheter varierar (RP 13/2005 rd s. 94). I propositionen föreslås det att man i det belopp som utmäts av näringsinkomst ska kunna beakta att gäldenären sysselsätter sig själv som näringsidkare efter en lång arbetslöshetsperiod. Av näringsinkomsten kan det då från utmätning undantas ett större belopp än det regelmässiga, som är fem sjättedelar.