2
Nuläge och bedömning av nuläget
2.1
Temporära undantag från lagen om utkomstskydd för arbetslösa
Jämkning av arbetslöshetsförmån
Jämkningsbestämmelserna är relativt komplicerade, och en bidragande orsak till detta är de specialbestämmelser som tillämpas på vissa permitterade och samtidigt på situationer där en arbetslöshetsförmån betalas för en period som är av annan längd än fyra på varandra följande kalenderveckor eller en månad. I dessa situationer ingår många arbetsmoment och sådant handläggningsarbete som måste utföras manuellt. Bestämmelser av detta slag lämpar sig dåligt för en situation där antalet ansökningar om utkomstskydd för arbetslösa ökar avsevärt på mycket kort tid.
Av ovannämnda orsaker gjordes jämkningen av arbetslöshetsförmånen smidigare genom lagen om temporära undantag från lagen om utkomstskydd för arbetslösa på grund av covid-19-epidemin, som trädde i kraft den 11 maj 2020, så att den så kallade särskilda jämkningsperioden och den beräknade lön som hänger samman med den temporärt slopades. Jämkningsperioden och ansökningsperioden för förmånen är undantagsvis alltid fyra på varandra följande kalenderveckor eller en månad, även om perioden innehåller dagar för vilka det inte finns någon förmånsrätt. Alla de lönedagsenliga löner som betalats under de fyra på varandra följande kalenderveckorna eller månaden i fråga och den arbetstid som ligger till grund för lönen beaktas vid jämkningen av förmånen, även om lönen har betalats en dag då personen inte har rätt till arbetslöshetsförmåner.
En person som bedriver företagsverksamhet eller eget arbete kan omfattas av jämkning, om företagsverksamheten eller det egna arbetet bedrivs i så liten skala att det är fråga om bisyssla. Dessutom kan en person ha rätt till jämkad inkomstrelaterad dagpenning om företagsverksamheten eller det egna arbetet fortgår högst två veckor eller under fyra månaders tid från inledandet av sådan företagsverksamhet eller sådant eget arbete som inleddes när personen var arbetslös. Om inkomsterna av företagsverksamhet under jämkningsperioden inte kan påvisas på ett tillförlitligt sätt, kan de uppskattas på grundval av beskattningsuppgifterna. Till 11 kap. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa har det också till stöd för företagarnas försörjning fogats en temporärt gällande 4 c § om företagares rätt till arbetsmarknadsstöd, om den inkomst som fås av företagsverksamheten har minskat på grund av covid-19-epidemin. Bestämmelsen förutsätter inte att företagsverksamheten upphör.
När en arbetslöshetskassa eller Folkpensionsanstalten uppskattar inkomsterna av företagsverksamheten efter att dessa har förändrats väsentligt i förhållande till uppgifterna i den senast fastställda beskattningen, blir de tvungna att uppskatta inkomsterna av företagsverksamheten i enlighet med beskattningsreglerna. Detta beror på att det genom förordning av statsrådet i fråga om företagsinkomster föreskrivs att förvärvsinkomstandelen av inkomsterna ska beaktas vid jämkning, medan kapitalinkomstandelen däremot inte beaktas vid jämkning.
Eftersom antalet företagare som ansöker om jämkat arbetsmarknadsstöd förväntades öka till följd av att 11 kap. 4 c § temporärt fogats till lagen om utkomstskydd för arbetslösa, och eftersom det kunde antas att den pågående covid-19-epidemin som påverkar företagsverksamheten också inverkar på inkomsterna för sådana mottagare av arbetslöshetsförmåner som bedriver företagsverksamhet som bisyssla, uppskattades det vara en tung process för både arbetslöshetskassorna och Folkpensionsanstalten att följa beskattningsreglerna vid uppskattningen av de förändrade inkomsterna av företagsverksamhet. Av denna orsak ändrades jämkningen av inkomst av företagsverksamhet temporärt så att jämkningen görs på basis av den inkomst från företagsverksamhet som företagaren själv har uppgett, om den inkomst som fastställts vid beskattningen inte kan användas vid jämkningen av arbetslöshetsförmåner på grund av att beloppet av förvärvsinkomsten från företagsverksamheten ändrats (lag 315/2020). Undantaget för utredning av inkomsterna gäller både sådana företagare som enligt den temporära 4 § i 11 kap. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa får arbetsmarknadsstöd och sådana mottagare av arbetslöshetsförmån som med stöd av 2 kap. eller 4 kap. 1 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa har ansetts eller anses ha företagandet som bisyssla.
Under de undantagsförhållanden som orsakats av coronavirusepidemin bedömdes det att det nuvarande skyddade beloppet som ett incitament för sysselsättning på deltid inte nödvändigtvis räcker till för att trygga ekonomin för personer sysselsatta på deltid på ett sätt som sporrar till sysselsättning och tryggar ekonomin, i synnerhet om möjligheterna att få mer arbete är begränsade på grund av de undantagsförhållanden som fortfarande inverkar på arbetsmarknaden. I detta syfte höjdes det skyddade beloppet temporärt från de sedvanliga 300 euro (en jämkningsperiod på en månad) och 279 euro (en jämkningsperiod på fyra kalenderveckor) till 500 respektive 465 euro (lag 429/2020).
Utbetalning av arbetslöshetsförmån utan beslut dvs. så kallat förskottsbetalningsförfarande
Under de undantagsförhållanden som coronavirusepidemin orsakade föreskrevs temporärt om undantag från 11 kap. 8 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa, där det föreskrivs om utbetalning av arbetslöshetsförmån utan beslut (lag 315/2020). När den som betalar ut arbetslöshetsförmånen bedömer att ansökan inte kan behandlas i enlighet med 11 kap. 1 a § 1 mom. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa utan ogrundat dröjsmål och att ett beslut inte kan meddelas i enlighet med 11 kap. 1 a § 2 mom. och 3 mom. i den lagen, kan den på eget initiativ på basis av ansökan betala ut arbetslöshetsförmånen i förskott utan att meddela ett beslut. Förskott kan få vara betalt för sammanlagt högst sex månader i stället för de sedvanliga två månaderna. Ändringen gjordes eftersom ett mer omfattande och effektivare utnyttjande av förskottsbetalning antogs underlätta ordnandet av utkomstskydd via systemet med utkomstskydd för arbetslösa när antalet ansökningar kraftigt ökat.
Rörlighetsunderstöd
Med avvikelse från 8 kap 1 § 2 mom. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa kan rörlighetsunderstöd temporärt beviljas vid heltidsarbete, om de dagliga resorna till arbetet när arbetet inleds överstiger i genomsnitt två timmar eller personen flyttar från motsvarande avstånd på grund av arbete (lag 429/2020). Syftet med ändringarna var att öka incitamenten för sysselsättning i uppgifter som är kritiska med tanke på försörjningsberedskapen men också att stödja mottagandet av arbete och stödmottagarnas ekonomiska situation under konsekvenserna av covid-19-epidemin.
2.2
Bedömning av nuläget
De temporära undantagen till lagen om utkomstskydd för arbetslösa har varit i kraft endast en kort tid och konsekvenserna har därför inte kunnat bedömas. Det kan dock fortfarande finnas ett behov av bestämmelser för att göra behandlingen av ansökan smidigare, eftersom antalet arbetslösa arbetssökande fortfarande är på en exceptionellt hög nivå.
De som betalar ut arbetslöshetsförmånerna har anpassat sin verksamhet till det ökade antalet ansökningar och förhandlingssituationerna bland annat genom att anställa mer personal till handläggningen av förmåner. Den personal som anställts under krisen har utbildats att agera i enlighet med undantagslagstiftningen. Samtidigt har den gamla personalen lärt sig nya verksamhetsmetoder. Om undantagsbestämmelserna upphör att gälla vid utgången av oktober förutsätter det utbildning av personalen inom verkställighetsorganisationerna. Övriga undantag i lagstiftningen om utkomstskydd för arbetslösa, såsom frysning av maximitiden för utbetalning av arbetslöshetsdagpenning och företagares rätt till arbetsmarknadsstöd, gäller till utgången av 2020. Med tanke på verkställigheten av utkomstskyddet för arbetslösa är det tydligast om alla temporära undantagsbestämmelser upphör samtidigt vid utgången av året.
8
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Enligt 19 § 1 mom. i grundlagen har alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv rätt till oundgänglig försörjning och omsorg. Med stöd av 19 § 2 mom. i grundlagen ska var och en genom lag garanteras rätt att få sin grundläggande försörjning tryggad bland annat vid arbetslöshet. Bestämmelsen förutsätter att lagstiftaren garanterar var och en som behöver grundläggande försörjning en subjektiv rätt till den trygghet som det allmänna genom lag är skyldig att ordna. Den sociala tryggheten är förknippad med vissa sociala risksituationer som nämns i bestämmelsen, men också med respektive lagbestämmelser om bidragskriterier, behovsprövning och procedurer (RP 309/1993 rd, s. 74, GrUU 55/2016 rd, s. 3 och GrUU 48/2006 rd, s. 2). Systemen för grundläggande försörjning bör vara så täckande att inga grupper lämnas utanför systemen och därmed blir lidande (RP 309/1993 rd, s. 75/I, GrUU 48/2006 rd, s. 2, GrUU 6/2009 rd, s. 7/II). Utkomstskyddet för arbetslösa utgör en sådan grundläggande försörjning som avses i 19 § 2 mom. i grundlagen, och genom lagen om utkomstskydd för arbetslösa tillgodoses den rätt att vid arbetslöshet få sin grundläggande försörjning tryggad som enligt grundlagen ska garanteras var och en (se till exempel GrUU 25/2013 rd).
Grundlagens 19 § tryggar inte som sådan bevarandet av förmåner på uttryckligen nuvarande nivå och förutsätter inte att de höjs enligt den allmänna kostnadsnivån (se till exempel GrUU 55/2016 rd, s. 3—4, GrUU 11/2015 rd, s. 2—3). Vid dimensioneringen av de sociala rättigheterna har det ansetts att det ligger helt i linje med den handlingsskyldighet som ålagts lagstiftaren att den sociala tryggheten planeras och utvecklas enligt samhällets ekonomiska resurser och att man kan ta hänsyn till den rådande situationen inom samhällsekonomin och de offentliga finanserna vid dimensioneringen av förmåner som direkt finansieras av det allmänna (se till exempel GrUU 58/2016 rd, s. 2, GrUU 34/1996 rd, s. 2—3).
Enligt 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Grundlagens 6 § 1 mom. uttrycker ett krav på juridisk likabehandling och faktisk jämlikhet. I bestämmelsen ingår ett förbud mot godtycke och ett krav på enahanda bemötande i likadana fall (RP 309/1993 rd, s. 46). Jämlikhetsbestämmelsen kräver ändå inte att alla människor i alla avseenden ska behandlas lika, om inte förhållandena är likadana.
Jämlikhetbestämmelsen gäller också lagstiftaren. Vissa människor eller människogrupper får inte genom lag godtyckligt ges en gynnsammare eller ogynnsammare ställning än andra. Jämlikhetsaspekter spelar en viss roll såväl när medborgarna ges fördelar eller rättigheter genom lag som när de påförs skyldigheter. Samtidigt är det typiskt för lagstiftningen att den på grund av ett visst godtagbart samhälleligt intresse behandlar människor olika bland annat för att främja faktisk jämlikhet (RP 309/1993 rd, s. 46, se även GrUU 31/2014 rd, s. 3/I). I grundlagsutskottets praxis har det vedertaget betonats att jämlikhetsprincipen inte kan orsaka strikta gränser för lagstiftarens prövningsrätt när man eftersträvar reglering som förutsätts av samhällsutvecklingen (se till exempel GrUU 28/2009 rd, s. 2/II, GrUU 38/2006 rd, s. 2/I, GrUU 1/2006 rd, s. 2/I, GrUU 59/2002 rd, s. 2/II).
I 6 § 2 mom. i grundlagen ingår ett förbud mot diskriminering, enligt vilket ingen utan godtagbart skäl får särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. Förteckningen är dock inte uttömmande, utan diskriminering ska vara förbjuden också på grund av någon annan omständighet som gäller den enskilde som person. En sådan orsak kan vara till exempel samhällelig ställning och egendom (se RP 309/1993 rd, s. 47, se även till exempel GrUU 53/2016 rd och GrUU 31/2014 rd, s. 3/I).
Enligt grundlagsutskottet är det också möjligt att allas försörjning under arbetslöshet inte kan tryggas på samma sätt, inte ens när det är fråga om särbehandlande faktorer som gäller arbetslösa (GrUU 43/2001 rd, s. 3, GrUU 32/2000 rd, s. 2, GrUU 32/1997 rd, s. 3—4, GrUU 17/1996 rd, s. 2—3, GrUU 17/1995 rd, s. 2). Segregeringen måste dock anses godtagbar med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 27/2009 rd, s. 2, GrUU 42/2004 rd, s. 2, GrUU 46/2002 rd s. 6—7). Att till exempel gynna en viss persongrupp i fråga om utkomstskyddet för arbetslösa har varit möjligt, om det inte är godtyckligt eller oskäligt (GrUU 64/2010 rd, s. 2/II).
I denna proposition föreslås när det gäller jämkning av arbetslöshetsförmåner en fortsättning av det temporära undantaget från användningen av omvandlad beräknad inkomst och av särskild jämkningsperiod. Enligt förslaget ska den inkomst som jämkningen grundar sig på beaktas till det betalda beloppet utan att omvandlas till beräknad inkomst, om inkomsten har betalats under en kortare jämkningsperiod än normalt.
Det allmänna ska enligt 22 § i grundlagen se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. När det gäller tillgodoseende av de grundläggande fri- och rättigheterna i praktiken räcker det inte att det allmänna avstår från att ingripa i de grundläggande fri- och rättigheterna. Ofta förutsätter det faktiska tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna aktiva åtgärder från det allmännas sida, till exempel för att skydda individens grundläggande fri- och rättigheter mot kränkningar från utomståendes sida eller för att skapa faktiska förutsättningar för utövning av de grundläggande fri- och rättigheterna (RP 309/1993 rd, s. 79/II).
Syftet med de föreslagna ändringarna är att temporärt göra förutsättningarna för erhållande av arbetslöshetsförmåner mindre strikta, så att den arbetsmängd som behandlingen av ansökningar medför kan minskas och behandlingen påskyndas. På grund av de föreslagna ändringarna kan dagpenningsbeloppet för en del av de sökande vara högre än beräknat enligt de gällande bestämmelserna, medan nivån på dagpenningen kan vara lägre för en del. Enligt de nuvarande bestämmelserna om en särskild jämkningsperiod beaktas vid jämkning inte de inkomster som har betalats under den tid ett hinder föreligger. Enligt förslaget jämkas dessa personers inkomster temporärt med arbetslöshetsförmånen, varvid arbetslöshetsförmånens belopp är lägre än beräknat enligt de nuvarande bestämmelserna. Med tanke på likabehandlingen av dem som ansöker om arbetslöshetsförmån innebär förslaget att alla sökandes inkomster jämkas temporärt enligt samma bestämmelser.
I propositionen föreslås att den temporära höjningen av det så kallade skyddade belopp som tillämpas vid jämkning av arbetslöshetsförmåner ska fortsättas, vilket förbättrar beloppet av den helhet som utkomstskyddet för arbetslösa och förvärvsinkomsten utformar. Fortsättningen gäller alla som ansöker om jämkad arbetslöshetsförmån oberoende av när den partiella sysselsättningen har inletts, inom vilken bransch den som ansöker om förmånen sysselsätts eller om det är fråga om lönearbete eller företagsverksamhet.
De undantag som gäller jämkning av arbetslöshetsförmåner föreslås bli tillämpade så att bestämmelserna, när ändringarna träder i kraft, tillämpas under den ansökningsperiod som börjar efter ikraftträdandet. När giltighetstiden eller tillämpningen upphör ska undantagen fortfarande tillämpas under en period som har börjat under giltighetstiden eller tillämpningen. Till denna del påverkas förmånsbeloppet för den som ansöker om utkomstskydd för arbetslösa av hur ansökningsperioderna infaller i förhållande till tillämpningen av undantagen. Det är fråga om en så smidig tillämpning som möjligt av dessa undantag så att de temporära undantag som görs i den gällande lagen inte fördröjer behandlingen av förmånsansökningar i ändringsskedet.
Syftet med ändringarna är att trygga den rätt till social trygghet som den som ansöker om arbetslöshetsförmån har under arbetslöshetstiden i en situation där belastningen inom behandlingen av ansökningar är mycket stor och detta leder till fördröjningar i utbetalningen av arbetslöshetsförmåner. De föreslagna undantagen ska också gälla temporärt och under en relativt kort tid. De föreslagna ändringarna kan således inte anses vara problematiska med hänsyn till 6 § 2 mom. eller 19 § 2 mom. i grundlagen.
I propositionen föreslås det ett undantag till den bestämmelse i lagen om utkomstskydd för arbetslösa som gör det möjligt att i förskott utan beslut betala ut arbetslöshetsförmåner på basis av ansökan. Undantaget gäller den tid för vilken förmånen har kunnat betalas i förskott. Det föreslås att förlängningen av denna tid från två månader till sex månader fortsätter. Syftet med förslaget är att under krisen se till att de som ansöker om utkomstskydd snabbare får hjälp via systemet för utkomstskydd. Enligt bestämmelsen kan den som beviljar arbetslöshetsförmån, när den bedömer att behandlingen av ansökan kommer att dra ut på tiden, på eget initiativ i förskott utan beslut betala ut en arbetslöshetsförmån. Liksom vanligt förutsätter utbetalningen av förskott att vissa förutsättningar uppfylls. En förutsättning är att en person som är berättigad till arbetslöshetsförmån har gjort en ansökan och har fått ett positivt arbetskraftspolitiskt utlåtande i ärendet. I fråga om den som ansöker om inkomstrelaterad dagpenning är det dessutom av betydelse att arbetsvillkoret har kunnat uppfyllas under tiden som medlem i arbetslöshetskassan. På detta sätt säkerställs att de personer som har kunnat uppfylla rätten till inkomstrelaterad dagpenning får förskott från arbetslöshetskassan. Den som beviljar arbetslöshetsförmånen kan efter det i förskott betala ut arbetslöshetsförmånen, vilket i denna situation också kan ske automatiskt från verkställarens system för utbetalning av arbetslöshetsförmåner. Den som beviljar arbetslöshetsförmånen ska senare meddela sökanden ett beslut om förmånen, där det förskott som betalats ut dras av från den arbetslöshetsförmån som beviljas.
Det föreslås också att det temporära undantaget i fråga om rörlighetsunderstödet förlängs. Med avvikelse från 8 kap 1 § 2 mom. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa kan rörlighetsunderstöd beviljas vid heltidsarbete, om de dagliga resorna till arbetet när arbetet inleds överstiger i genomsnitt två timmar eller personen flyttar från motsvarande avstånd på grund av arbete. Ändringen förbättrar den ekonomiska situationen för dem som sysselsätts i heltidsarbete. Ändringen gäller alla mottagare av arbetslöshetsförmån som på detta sätt sysselsätts i lönearbete. Ändringen gäller inte inledande av företagsverksamhet.
På dem som verkställer arbetslöshetsförmåner tillämpas allmänt de administrativa bestämmelser som tillämpas på behandlingen av ärenden inom den offentliga förvaltningen, såsom förvaltningslagen (434/2003), lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999) och lagstiftningen om dataskydd på det sätt som föreskrivs där. Vid beredningen av denna proposition har det bedömts att förslaget är förenligt med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) och artikel 22.1 i den samt med dataskyddslagen (1050/2018). I bestämmelsen som möjliggör förskottsbetalning är det inte fråga om sådant automatiskt beslutsfattande på individnivå som avses i den allmänna dataskyddsförordningen. Däremot är det fråga om att i tillräckligt god tid få i 19 § 2 mom. i grundlagen avsedd tryggad försörjning vid arbetslöshet. Tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen förutsätter att sökanden har ansökt om arbetslöshetsförmån hos den som verkställer arbetslöshetsförmånen, att sökanden har fått ett positivt arbetskraftspolitiskt utlåtande i ärendet och, i fråga om sökande av inkomstrelaterad dagpenning, att hans eller hennes arbetsvillkor har kunnat uppfyllas under medlemskapet i arbetslöshetskassan. Tillämpningen av bestämmelsen förutsätter dessutom att den som verkställer arbetslöshetsförmånen bedömer den eventuella behandlingssituationen för ansökan och om det finns grund för att börja betala ut arbetslöshetsförmånen i förskott för att trygga sökandens försörjning. Den som verkställer arbetslöshetsförmånen kan också utnyttja automatisering vid bedömningen av förutsättningarna för förskottsbetalning. Den som beviljar arbetslöshetsförmån ska sträva efter att behandla ärendet utan dröjsmål och i enlighet med 11 kap. 3 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa ge ett beslut om en arbetslöshetsförmån. Endast detta beslut är ett beslut på individnivå om rätt till utkomstskydd för arbetslösa. Ändring i detta beslut får sökas genom besvär i enlighet med 12 kap. 1 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa.
Regeringen anser att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.