2.1  Lagstiftning och praxis

I Finlands socialförsäkringslagstiftning finns inga bestämmelser om basinkomst, och något försök som liknar det föreslagna har aldrig tidigare genomförts. Det nuvarande systemet för social trygghet i Finland består av ett stort antal förmåner som betalas parallellt. På grund av de många parallella förmånerna och den behovsprövning som tillämpas på dem kan systemet för social trygghet föra in förmånstagarna i såväl flitfällor som byråkratifällor, som hindrar dem från att ta emot i synnerhet deltidsarbete eller kortvariga anställningar.  

Basinkomst definieras som en individuell förmån som betalas regelbundet, villkorslöst och utan behovsprövning. I en del basinkomstmodeller betalas förmånen till alla medlemmar i samhället, men ofta avgränsas den till att endast omfatta myndiga personer. I de diskussioner som förs i Finland hänvisar man i allmänhet till en modell med partiell basinkomst, där basinkomsten ersätter en del av de behovsprövade förmånerna men där sådana förmåner kvarstår som, om de ersattes, antingen skulle leda till en försämring av den berörda personens ställning eller som det annars inte vore ändamålsenligt att ersätta. 

2.2  Den internationella utvecklingen samt lagstiftningen inom Europeiska unionen

2.3  Bedömning av nuläget

Perioder av kortvarigt och lågavlönat arbete kan i vissa situationer leda till att den disponibla inkomsten för en person som får sociala förmåner ökar bara lite eller inte alls som en följd av förvärvsarbetet, eftersom det intjänade beloppet dels är skattepliktig inkomst, dels minskar beloppet av de sociala förmåner som personen får. Dessa s.k. flitfällor medför att det inte är ekonomiskt lönsamt för en person att ta emot arbete (arbetslöshetsfälla) eller arbeta mera (inkomstfälla). Systemet för social trygghet baserar sig på behovsprövning och förutsätter därför att förmånstagaren lämnar utredningar om eventuella arbetsinkomster, vilket i sin tur medför fördröjningar och avbrott i betalningen av förmåner. Dessa s.k. byråkratifällor kan bidra till att förmånstagaren inte kan ta emot framför allt deltidsarbete och kortvariga anställningar. Självanställning som bisyssla är inte heller något incitament om det finns en risk för att man förlorar den sociala tryggheten på grund av den ändrade statusen. Risken för att betalningen av förmåner avbryts behöver inte ens vara reell för att den ska utgöra ett psykologiskt hinder för arbete. Grunderna på vilka de sociala förmånerna bestäms kan i många fall förefalla komplicerade ur förmånstagarens synvinkel. Förmånstagaren kan därför inte alltid bedöma i vilken mån små löneinkomster kan påverka beviljandet eller betalningen av förmåner. De ovan beskrivna problemen i det nuvarande systemet för social trygghet kan inte anses vara ändamålsenliga vare sig med tanke på individen eller på samhället. 

3.1  Målsättning

Propositionen syftar till att genomföra ett försök med basinkomst, utifrån vilket man kan bedöma om den sociala tryggheten kan reformeras med hjälp av en basinkomst så att i synnerhet de flitfällor som anknyter till arbete minskar. 

Försöket med basinkomst syftar till att klarlägga vilka konsekvenser en basinkomst som betalas utan behovsprövning har för arbetsmarknadsbeteendet och delaktigheten i fråga om de personer som när försöket inleds är arbetslösa och får arbetsmarknadsstöd eller grunddagpenning. Eftersom man i basinkomstförsöket primärt är intresserad av de arbetsmarknadseffekter avvecklandet av flitfällorna kommer att få, har sysselsättningen varit den primära resultatvariabeln vid planeringen av basinkomstförsöket. Sekundära bedömningsobjekt är hur basinkomsten påverkar den utsträckning i vilken förmånstagaren anmäler sig som arbetslös arbetssökande eller utnyttjar arbetskraftsförvaltningens tjänster, samt vilka förändringar basinkomsten medför i inkomsterna för dem som får basinkomst. För att öka transparensen i försöket och förhindra snedvridning av resultaten är det skäl att begränsa mängden resultatvariabler. Om man till försöket valde ut tio sinsemellan oberoende resultatvariabler skulle detta i slutrapporten redan med 40 procents sannolikhet ge betydande effekter, även om basinkomsten i verkligheten inte skulle påverka en enda resultatvariabel. Det att man begränsar antalet resultatvariabler och baserar planeringen av försöket på sysselsättningseffekterna utesluter emellertid inte att försöket används som material i senare undersökningar för att ge information också i frågor som gäller exempelvis hälsa, utbildning eller subjektivt välbefinnande. 

Ett brett försök med basinkomst gör det också möjligt att få en väsentligt mer tillförlitlig bedömning än tidigare av hur förändringar i den disponibla inkomsten och skatterna avspeglas i enskilda personers beslut att ta emot arbete eller öka sin arbetsinsats. Denna s.k. arbetsutbudselasticitet har en central roll när statsförvaltningen planerar ändringar i den sociala tryggheten och i skattesystemet och förhandsbedömer konsekvenserna av ändringarna. Att man får fram väsentligt mer tillförlitliga elasticitetsestimat öppnar nya slags möjligheter för kommande reformer av den sociala tryggheten och av skattesystemet, också i det fall att basinkomsten inte blir mer än ett försök. 

Om försöksgruppen och jämförelsegruppen i genomsnitt motsvarar varandra ger de förändringar som kan observeras i de olika gruppernas sysselsättningsgrader en tillförlitlig bedömning av den arbetsutbudselasticitet som beskriver konsekvenserna av basinkomsten för arbetsmarknadsintegrationen. De bedömningar av arbetsutbudselasticiteten som man får fram genom försöket gör det också möjligt att utveckla mikrosimuleringsmodeller som kan utnyttjas vid förhandsbedömningen av politiska åtgärder. För närvarande genererar de mikrosimuleringsmodeller som används inom statsförvaltningen och annanstans bara oföränderliga (statiska) kalkyler, där effekterna av reformerna på beteendet (de s.k. dynamiska effekterna) inte beaktas. 

Försöket med basinkomst är också ett led i regeringens mål att främja införandet av en försökskultur i det politiska beslutsfattandet. Med försökskultur avses att man ökar andelen politiskt beslutsfattande som baserar sig på vetenskapligt underbyggd information. 

3.2  Alternativ

Den forskargrupp som genomförde förstudien i basinkomstförsöket beslutade att rekommendera att partiell basinkomst tas som utgångspunkt för planeringen av försöket. De övriga alternativ som fanns med i förstudien gallrades ut av olika orsaker. En allmän basinkomst, som skulle ersätta de befintliga inkomstrelaterade förmånerna, är inte vare sig samhällspolitiskt eller ekonomiskt möjlig att införa. Ett försök med negativ inkomstskatt och modeller som baserar sig på detta skulle kräva ett fungerande inkomstregister, och något sådant finns inte ännu. Partiell basinkomst ansågs på såväl mikro- som makrokonomiska grunder, dvs. både med tanke på hushållen och på samhällsekonomin, vara det mest realistiska alternativet för ett försök. Också försöksbudgeten ställde vissa begränsningar.  

I de modeller med partiell basinkomst som forskargruppen granskade ersätter basinkomsten de nuvarande grundtrygghetsförmånerna. Därför är nettonivån för arbetsmarknadsstödet och grunddagpenningen den vettigaste utgångspunkten för den lägsta modell som testas. Miniminivån kommer då att ligga vid ca 560 euro. Att försvaga den nuvarande sociala tryggheten i ett obligatoriskt försök skulle vara problematisk ur grundlagssynvinkel, och det skulle också öka försörjningsproblemen för dem som är beroende av grundtrygghetsstöd.  

Försökets huvudsyfte är att få ett i vetenskapligt hänseende tillförlitligt svar på frågan om för hur många personer basinkomsten främjade sysselsättningen. För att klargöra detta måste man få en tillförlitlig uppfattning om vad som skulle ha hänt med de personer som fick basinkomst under försöket, om försöket inte hade genomförts. Detta är omöjligt att utreda på individnivå, eftersom man inte samtidigt kan både betala och låta bli att betala basinkomst till någon. Med en tillräckligt stor försöksgrupp och en kontrollgrupp som i alla tänkbara hänseenden motsvarar försöksgruppen kan man emellertid klarlägga de genomsnittliga sysselsättnings- och andra effekterna av basinkomsten i de olika grupperna.  

Om basinkomstförsöket genomfördes på frivillig basis skulle sannolikt endast sådana personer anmäla sig som frivilliga som upplever att de på något sätt kan ha nytta av försöket. Bakom människors villighet att delta i ett försök kan ligga faktorer som exempelvis attityder eller vetskap om en kommande arbetsplats. I extrema fall skulle alla de som vet att de kommer att börja arbeta under den tid som försöket pågår anmäla sig som frivilliga. I kontrollgruppen skulle då endast kvarstå personer som av någon orsak inte har lyckats i sitt arbetssökande. Slutrapporten från försöket skulle då visa på stora sysselsättande effekter, som emellertid inte skulle bero på basinkomsten. Alla försöksdeltagarna skulle ha fått arbete lika snabbt också utan försöket. Genom att göra deltagandet obligatoriskt för dem som väljs ut till försöket kan man undvika sådana urvalsproblem. 

Försöket innebär att det inte omedelbart börjar betalas basinkomst åt hela befolkningen. Den som genomför försöket måste tillämpa någon regel för att välja vem som får och vem som inte får basinkomst under försöket. För att resultaten ska vara trovärdiga är det ytterst viktigt att urvalsprocessen genomförs så att den grupp som får basinkomst under försöket och den grupp som fortsätter enligt det nuvarande systemet i alla tänkbara hänseenden motsvarar varandra. Om basinkomst endast betalades till lättsysselsatta personer skulle situationen motsvara det ovan beskrivna problemet, där endast villiga personer väljs ut. Försöksgruppen skulle få arbete snabbare än andra, men av andra orsaker än själva basinkomsten. Om basinkomst endast betalades till svårsysselsatta personer skulle sysselsättningsgraden bland dem som får basinkomst bli lägre än bland kontrollgruppen, också i det fall att basinkomsten de facto skulle ha främjat sysselsättningen hos dem som fick basinkomst.  

Det enklaste och mest tillförlitliga sättet att säkerställa att försöks- och kontrollgruppen i största möjliga utsträckning motsvarar varandra är att ta ut de personer som ska få basinkomst genom randomisering. Genom randomisering säkerställer man att varje person i målgruppen har lika möjligheter att höra till den krets som får basinkomst. Som en följd av randomisering finns det inte heller några systematiska skillnader mellan försöks- och kontrollgrupperna med avseende på de faktorer som kan påverka sysselsättningen, inklusive svårförnimbara faktorer som exempelvis attityder, den egna hälsan och anhörigas hälsa eller personlig förmåga. Den enda systematiska skillnaden mellan grupperna är att de som tagits ut till försöksgruppen får basinkomst medan kontrollgruppen fortsätter inom ramen för det nuvarande systemet. En kontrollgrupp som till alla delar motsvarar försöksgruppen visar vad som skulle ha hänt med dem som får basinkomst om de hade fortsatt inom det nuvarande systemet. Då kan alla de skillnader i gruppernas genomsnittliga sysselsättningstal som kan observeras under försökets gång härledas till basinkomsten. 

Försöksupplägget fördelar alla faktorer som påverkar sysselsättningen slumpmässigt mellan grupperna. Om grupperna är mycket små är det dock möjligt att skillnaderna i sysselsättningstalen grupperna emellan beror på någon annan faktor än basinkomsten. Man måste därför säkerställa att försöks- och kontrollgrupperna är så stora att oförutsedda faktorer hos enskilda individer, exempelvis insjuknande, inte i alltför hög grad reflekteras i de genomsnittliga värdena för grupperna. En annan faktor som styr valet av urvalsstorlek är storleken på den förväntade sysselsättande effekten. Ju mindre den sysselsättande effekten förväntas vara, desto större måste försöks- och kontrollgrupperna vara. 

Randomiseringen görs på individnivå. För att urvalet ska vara representativt och ge allmängiltiga resultat är den primära utgångspunkten den att urvalet är riksomfattande. För att undvika snedvridning av resultaten är deltagande i försöket obligatoriskt. Med ett urval som baserar sig på frivillighet kan man inte få tillförlitliga resultat. Eftersom försöksbudgeten är begränsad måste man vid fastställandet av målgruppen fokusera på de grupper där basinkomsten kan antas påverka beteendet.  

3.3  De viktigaste förslagen

I denna proposition föreslås det att ett försök med basinkomst inleds 2017. Basinkomstförsökets primära mål gäller sysselsättningen. Till målgruppen hör således inte sådana grupper vars sysselsättning det inte lönar sig att försöka förbättra med basinkomsten, såsom exempelvis personer som får ålderspension, eller personer vars nuvarande verksamhet inte i första hand siktar på sysselsättning, såsom exempelvis studerande, vilkas primära mål är att avlägga examen. Därmed tas i basinkomstförsöket med vissa begränsningar in personer som får arbetslöshetsförmåner från Folkpensionsanstalten. 

I basinkomstförsöket tas alltså med vissa begränsningar in personer som får arbetslöshetsförmåner från Folkpensionsanstalten. De förmåner som Folkpensionsanstalten betalar ut kan användas för att bredda försöksbudgeten och få ett urval som är tillräckligt stort med tanke på försöket. För att undvika urvalsbias måste försöket på de grunder som anges i avsnitt 3.2 vara obligatoriskt. Ur målgruppen tas genom slumpmässigt urval ut en försöksgrupp på 2 000 personer till vilka det betalas basinkomst. Eftersom det rör sig om ett obligatoriskt försök bör nivån för den lägsta basinkomst som prövas fastställas till motsvarande nivå som arbetsmarknadsstödet och grunddagpenningen. Därför föreslås ett basinkomstbelopp på 560 euro. Det föreslås att basinkomsten ska utgöra skattefri inkomst för basinkomsttagaren. Att försvaga den nuvarande sociala tryggheten i ett obligatoriskt försök skulle vara problematisk ur grundlagssynvinkel, och det skulle också öka försörjningsproblemen för dem som är beroende av grundtrygghetsstöd.  

Vid bedömningen av konsekvenserna av basinkomsten kommer försöksgruppen att jämföras med en kontrollgrupp bestående av de personer i målgruppen till vilka det inte betalas basinkomst. På så sätt kan man på ett i vetenskapligt hänseende tillförlitligt sätt visa hur basinkomsten påverkar enskilda personers marknadsbeteende. Avsikten är att Folkpensionsanstalten ska svara för verkställandet av försöket. 

4.1  Ekonomiska konsekvenser

De samhällsekonomiska konsekvenserna av basinkomstförsöket beror på huruvida de personer som deltar i försöket har lättare att få arbete än tidigare. I ett småskaligt försök är konsekvenserna emellertid inte totalekonomiskt sett betydande. Några nämnvärda samhällsekonomiska förändringar är således inte att vänta. Med hjälp av forskningsresultaten från försöket kan man emellertid med betydligt större exakthet än tidigare bedöma vilka de totalekonomiska konsekvenserna skulle vara av ett eventuellt riksomfattande införande av basinkomst. 

Sysselsättningseffekter av basinkomstförsöket kan antas uppstå från två håll. För det första ökar basinkomsten en persons disponibla inkomst efter sysselsättning jämfört med nuläget. Eftersom det inte sker några stora förändringar i en persons inkomst under arbetslöshet kommer försöket att öka det ekonomiska incitamentet att söka jobb (se figur 1). För det andra gör basinkomsten det lättare för människor att ta emot kortvariga anställningar, eftersom den eliminerar byråkratifällor i samband med ansökan om och beviljande av sociala förmåner. 

När det gäller de ekonomiska incitamenten beror de kalkylerade sysselsättningseffekterna av basinkomstförsöket i väsentlig grad på hur mycket försöket påverkar en persons disponibla inkomst efter sysselsättning jämfört med nuläget. I fråga om övergången från arbetslöshet till sysselsättning är den bästa tillgängliga uppskattningen av elasticiteten 0.3. Utifrån detta antagande kommer ökningen på 10 procent i den disponibla inkomsten efter sysselsättning att öka sysselsättningen bland dem som hör till försöksgruppen med 3 procent. På basis av powerberäkningar skulle den föreslagna försöksgruppstorleken på 2 000 personer göra det möjligt att särskilja sysselsättningseffekten av basinkomstförsöket från alla andra faktorer som påverkar sysselsättningen, om basinkomsten påverkar försöksgruppens sysselsättningsgrad med 23 procentenheter. Mätt i procent motsvarar en sysselsättningsökning på två procentenheter i målgruppen en sysselsättningsökning på närmare 10 procent. Om basinkomsten alltså endast skulle fungera genom ekonomiska incitament borde därmed en persons disponibla inkomst efter sysselsättning öka med närmare 30 procent i försöket, för att man med en försöksgrupp på 2000 personer entydigt ska kunna utläsa vilka sysselsättningseffekter försöket har. Ju mindre förändringar som sker i en persons nettoinkomst efter sysselsättning, desto större måste de sysselsättande effekterna av avvecklingen av byråkratifällor och andra omständigheter som inte hänför sig till ekonomiska incitament antas vara. 

Figur 1. Den disponibla inkomsten i förhållande till arbetsinkomsten för en arbetslös person som bor ensam, i det nuvarande systemet (2016) och i basinkomstmodellen (inbegriper jämkat arbetsmarknadsstöd, allmänt bostadsbidrag och utkomststöd; hyra 650 €/mån, kommungrupp II inom bostadsbidraget). (Källa: Statistikcentralens mikrosimuleringsmodell SISU/Folkpensionsanstaltens forskargrupps beräkningar.) 

Avsikten är att basinkomstförsöket ska finansieras ur en försöksbudget på 20 miljoner euro. Därutöver kommer de förmåner som Folkpensionsanstalten för närvarande betalar att användas som tillägg till budgeten i fråga om de personer som får grundtrygghetsförmåner från Folkpensionsanstalten när försöket inleds. Detta gör det möjligt att vid behov öka urvalsstorleken. Då uppbyggnaden av förvaltnings- och betalningsplattformen finansieras med medel ur försöksbudgeten måste urvalsstorleken minskas i direkt proportion till förvaltningskostnaderna. Med ett urval på 2 000 personer, som görs bland personer som fått arbetslöshetsförmåner av Folkpensionsanstalten, kommer ett ettårigt försök att kosta omkring tre miljoner euro och ett tvåårigt försök omkring sju miljoner euro. 

Eftersom en del personer i målgruppen kommer att få arbete under försökets gång, kommer basinkomstförsöket oundvikligen öka den disponibla inkomsten för hushållen i försöksgruppen jämfört med hushållen i kontrollgruppen. Även om basinkomsten inte skulle öka sysselsättningen bland dem som hör till försöksgruppen jämfört med kontrollgruppen, kommer hushållens disponibla inkomster att öka med i genomsnitt ca 130 euro per månad. I uppskattningsvis ca 42,8 % av hushållen i försöksgruppen kommer de disponibla inkomsterna inte att förändras alls och i ca 56,6 % av hushållen kommer inkomsterna att öka (se tabell 1). Om basinkomsten beaktas som inkomst i det allmänna bostadsbidraget och i utkomststödet kommer detta att minska det kalkylerade beloppet av bostadsbidraget med ca 7,6 % och det kalkylerade beloppet av utkomststödet med ca 37,7 % i försöksgruppen. 

Folkpensionsanstaltens kostnader för verkställandet av basinkomstförsöket kommer att uppgå till ca 1,4 miljoner euro med ett urval på 2 000 personer. 

4.2  Konsekvenser för enskildas ställning och för hushållens ställning

Det basinkomstförsök som föreslås i propositionen kommer inte att medföra några försämringar i den ekonomiska ställningen för de personer och hushåll som deltar i den första fasen av försöket. Om en person som deltar i försöket inte får arbete kommer det inte att ske någon förändring i hans eller hennes ställning jämfört med nuläget. De som deltar i försöket kommer alltid att garanteras åtminstone en sådan inkomstnivå som de skulle ha med sociala förmåner utan försöket. Däremot kommer de disponibla inkomsterna för dem som deltar i försöket att öka betydligt i det fall att de får arbete under den tid som basinkomstförsöket pågår. Detta beror på att basinkomst kommer att betalas under hela den tid som försöket pågår, och förvärvsinkomsterna kommer inte att minska beloppet av basinkomsten, i motsats till vad som är fallet med de nuvarande sociala förmånerna. 

Konsekvenserna för enskildas ekonomiska ställning beror givetvis också på huruvida basinkomsten främjar enskildas sysselsättning och på huruvida den fungerar som en sporre för företagande. Sådana konsekvenser kan man endast få information om genom ett försök. Man har antagit att basinkomsten kommer att sänka tröskeln för enskilda personer att ta emot kortvariga arbetserbjudanden eller att bli företagare, eftersom basinkomsten garanterar en förutsägbar minimiutkomst också i de situationer där inkomsterna från företagandet inte nödvändigtvis gör det. Framför allt är det så att ställningen för dem som bedriver verksamhet som egenföretagare ofta upplevs som oklar och sårbar i det nuvarande systemet för social trygghet. Därför har man ansett att en garantiinkomst av typen basinkomst kan öka egenföretagarnas handlingsmöjligheter. Huruvida basinkomsten de facto ökar arbetsinsatsen eller mängden personer som är villiga att ta risken att bli företagare, är i sista hand en empirisk fråga. Eftersom sysselsättningen är den primära resultatvariabeln i basinkomstförsöket vill man i försöket också iaktta hur basinkomsten påverkar i vilken utsträckning försöksdeltagarna väljer att bli företagare. 

Basinkomsten kan ha konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, men de är svåra att förutse. Det är möjligt att basinkomsten får samma funktion som stödet för hemvård av barn, dvs. den kan bli ett incitament för kvinnor att stanna hemma mer än för närvarande. Detta kan på längre sikt få negativa konsekvenser på arbetsmarknadsställningen för de kvinnor som deltar i försöket. Det har också framförts att basinkomsten tvärtom kan främja kvinnors deltagande på arbetsmarknaden. Också detta är en empirisk fråga som man söker svar på genom basinkomstförsöket. 

4.3  Konsekvenser för kommunerna och myndigheterna

Avsikten är att Folkpensionsanstalten ska verkställa basinkomstförsöket genom att ta ut försöksgruppen och genom att betala basinkomst till dem som hör till försöksgruppen. Den föreslagna uppgiften är ny för Folkpensionsanstalten. Betalningen av basinkomsten kan kräva specialarrangemang och eventuellt också ändringar i betalningssystemen i fråga om andra förmåner. Dessutom kommer genomförandet av basinkomstförsöket att kräva omfattande utbildningar och andra personalresurser. Också genomförandet av försöket i övrigt samt uppföljningen och bedömningen av resultaten är en ny uppgift för Folkpensionsanstalten. 

Basinkomsten påverkar framför allt arbetskraftsmyndigheternas arbete. Basinkomsten betalas utan vederlag och utan att den arbetslöse förpliktas att anmäla sig hos arbets- och näringsbyrån eller söka heltidsarbete. En arbetslös person som anmäler sig hos arbets- och näringsbyrån har fortfarande rätt till de arbets- och näringstjänster som byrån tillhandahåller och rätt att få hjälp med att få arbete. Den som får basinkomst kan emellertid neka eller sluta att ta emot sysselsättningsfrämjande service och utbildning utan att påföras en karens, dvs. tid utan ersättning. Detta innebär också att en basinkomsttagare utan att det medför sanktioner kan vägra ta emot arbete som erbjuds. Basinkomsttagaren är inte heller skyldig att utarbeta, se över eller iaktta en sysselsättnings- eller aktiveringsplan och behöver inte vara anträffbar för arbets- och näringsbyrån. I fråga om dem som utöver basinkomsten får en inkomstrelaterad förmån kvarstår dessa skyldigheter i fråga om den inkomstrelaterade förmånen till den del som gäller villkoren för förmånen. 

Den som deltar i basinkomstförsöket kan också självständigt besluta i vilken mån han eller hon studerar, deltar i frivilligt arbete, deltidsarbetar eller är verksam som företagare, utan att förlora rätten till förmånen. 

Enligt en utredning av Kommunförbundet blir i ett försöksupplägg där randomsering genomförs på riksomfattande nivå effekterna ringa också när det gäller enskilda kommuners självstyrelse, genomförandet av finansieringsprincipen och ordnandet av service. 

4.4  Samhälleliga konsekvenser

Eftersom det i den föreslagna lagen rör sig om verkställande av ett försök med basinkomst och inte ett system med basinkomst, kan de sammantagna samhälleliga konsekvenserna bedömas bli ringa på grund av den relativt ringa urvalsstorleken. De mest betydande samhälleliga konsekvenserna kommer att vara indirekta och främst märkas i hur debatten om det finländska systemet för social trygghet utformas under de närmaste åren. På grund av att försöket har väckt exceptionellt stor internationell uppmärksamhet kommer genomförandet av basinkomstförsöket och resultaten av försöket att återspeglas, och har redan återspeglats, också i den debatt som förs i andra länder. 

Basinkomstförsöket företräder en helt ny slags kultur, där ambitionen är att på ett så övergripande sätt som möjligt utnyttja forskningsrön vid planeringen av nya politiska åtgärder. Eftersom basinkomstförsöket kan betraktas som ett slags prejudikat för ett omfattande fältförsök, kommer försöket i det fall att det ger goda resultat oundvikligen också att påverka i vilken mån man i fortsättningen kan främja införandet av en försökskultur. 

5.1  Förstudien i försöket med basinkomst

I statsminister Juha Sipiläs regeringsprogram ingår genomförande av ett försök med basinkomst. Målet är att lägga om den sociala tryggheten så att den är inkluderande och uppmuntrar till arbete. För att genomföra basinkomstförsöket krävdes en utredning över genomförbara modeller, över grunderna för ett basinkomstförsök och över genomförandet av försöket. Statsrådets kanslis (SRK) utrednings- och forskningsverksamhet konkurrensutsatte uppdraget, som gick till ett forskarkonsortium under ledning av professor Olli Kangas. Konsortiet består av företrädare för Folkpensionsanstalten, Statens ekonomiska forskningscentral samt för Helsingfors, Tammerfors, Östra Finlands och Åbo universitet, Sitra, tankesmedjan Tänk och Företagarna i Finland. Även Kommunförbundet deltar i verksamheten. Som underlag för förstudien har konsortiet hört finländska och utländska sakkunniga, som har arbetat med att utveckla mikrosimulationsmodeller som lämpar sig för att bedöma olika modeller för basinkomst och bedömt effekterna av olika skattelösningar, sysselsättningsfrämjande stödåtgärder och andra politiska åtgärder. De sakkunniga har också bedömt funktionsdugligheten hos olika system för minimiutkomst och deras effekter samt följt med den debatt som gäller olika basinkomstmodeller. Professor Kaarlo Tuori har hörts i frågor som gäller försöksupplägget i relation till grundlagen samt konsekvenserna för grundrygghetsnivån i relation till grundlagen. I skatterättsliga frågor har forskargruppen konsulterat professor emeritus Heikki Niskakangas vid Aalto-universitetet. I frågor som gäller kommunalbeskattningen har man konsulterat Kommunförbundets sakkunniga. 

Förstudien har genomförts under ledning av en expertgrupp som består av företrädare för olika ministerier och myndigheter. Förstudien "Från idé till försök? — förstudie gällande försöket med basinkomst" överlämnades till social- och hälsovårdsminister Hanna Mäntylä den 30 mars 2016. I förstudien dryftades följande frågor: 1) vilka är de basinkomstmodeller — beskrivna så ingående som möjligt – som lämpar sig för försöket och vad skulle beloppet av basinkomsten vara i de olika modellerna, 2) hur kan de inkomstrelaterade förmånerna och olika grundtrygghetsförmånerna samordnas med basinkomsten i de olika modellerna, 3) hurdana skattemässiga drag ingår i de olika modellerna, 4) vilka är fördelarna och nackdelarna med de olika basinkomstmodellerna ur grundlagssynvinkel och med tanke på EU-lagstiftningen, 5) vad skulle var ett motiverat förslag till en sådan basinkomstmodell vars genomförbarhet med tanke på ett eventuellt försök skulle utredas närmare i de ytterligare undersökningar som inleds 2016? Forskargruppen överlämnar sin slutrapport den 15 november 2016. 

5.2  Beredningen av regeringens proposition, remissyttranden och hur de har beaktats

Propositionen har beretts vid social- och hälsovårdsministeriet i samarbete med Folkpensionsanstalten. Det ovannämnda forskningskonsortiets utredningsarbete har utgjort grunden för beredningen. 

Propositionen sändes på omfattande remiss, och 33 remissyttrande kom in inom den utsatta tiden. Samtliga remissyttranden finns på social- och hälsovårdsministeriets webbplats: http://stm.fi/hanke?selectedProjectId=21815. 

I flera yttranden gavs beredarna erkänsla för att de djärvt har gått in för att pröva basinkomsten som ett separat försöksprojekt. Försöket med basinkomst ansågs företräda ett nytt tänkesätt där man särskilt nyttiggör forskningsbaserad information för att stödja beslutsfattandet. Att försöket är tänkt att genomföras som ett riksomfattande randomiserat fältförsök betraktades också som en mycket progressiv linje även internationellt sett. 

I nästan varje yttrande understödde man i regel basinkomstförsöket som ett lönsamt alternativ för att bedöma i vilken mån en basinkomst eventuellt kunde förbättra sysselsättningsutsikterna och för att bedöma konsekvenserna av elimineringen av flitfällor och byråkratifällor. Målen för basinkomsten fick som helhet ett brett stöd, och det konstaterades att man genom detta försök kan få information om hur ekonomiska incitament påverkar just de arbetslösas arbetsmarknadsbeteende.  

I flera yttranden fördes det också fram att det basinkomstförsök som nu genomförs delvis och i begränsad omfattning kunde fungera som ett förberedande försök för eventuella fortsatta försöksprojekt med större grupper och ett bredare urval deltagare.  

Kritiska kommentarer som återkom i fråga om förslaget till försök med basinkomst var att försöket har en alltför snäv budget och att urvalet på 2 000 personer är alltför litet. Det ansågs allmänt att 10 000 personer skulle utgöra ett tillräckligt urval. Dessutom ansåg remissinstanserna att förslaget begränsades alltför mycket av att basinkomstförsöket endast gäller personer som får arbetslöshetsdagpenning eller arbetsmarknadsstöd från FPA vid en viss tidpunkt. Många remissinstanser ansåg att man mer sannolikt skulle få reda på basinkomstens effekter på människornas beteende genom att ge den till grupper i utkanten av arbetsmarknaden, exempelvis studerande, frilansare och tillfälligt anställda. 

Enligt många remissinstanser kan resultaten från basinkomstförsöket inte anses vara tillämpliga på hela befolkningen. Man bör åtminstone vara mycket försiktig i tolkningen av resultaten och inte dra alltför långtgående slutsatser om hur basinkomsten påverkar hur människor får jobb. Om basinkomst infördes för hela befolkningen skulle den i den föreslagna utformningen kosta ca 10—15 miljarder euro.  

Många remissinstanser ägnade uppmärksamhet åt att basinkomsten inte kommer att beaktas i beskattningen. I många föreslagna modeller innebär införandet av basinkomst att den progressiva skatteskalan skärps så att den skattefria basinkomsten börjar beskattas när inkomsterna åter börjar öka. Remissinstanserna påpekade emellertid att det i detta försök inte föreslås några ändringar i inkomstskatteskalan.  

I yttrandena gavs det flera synpunkter på enskilda frågor, exempelvis att det bör säkerställas att de som väljs ut till basinkomstförsöket informeras om detta på ett sakligt och begripligt sätt, att sysselsättningsincitamenten för dem som har familj bör beaktas och rättssäkerheten garanteras för dem som deltar i försöket, samt om andra grundlagsfrågor såsom sättandet av den nedre åldersgränsen för deltagande i försöket vid 25 år. 

Utifrån yttrandena har i propositionen gjorts flera preciseringar som emellertid inte ändrar propositionen i sak. I förslaget till lag om försök med basinkomst har bestämmelserna om utlämnande av uppgifter och om registret för försöket med basinkomst preciserats med anledning av yttrandet från dataombudsmannens byrå. Till lagförslaget har fogats en ändring av lagen om förskottsuppbörd, som hindrar basinkomsttagaren från att höja förskottsinnehållningen på en förmån som han eller hon får till en sådan nivå att Folkpensionsanstalten inte kan ta ut basinkomst ur förmånen. 

Den kritik som gällde valet av och storleken för målgruppen för försöket samt skattefriheten för basinkomsten har inte kunnat beaktas i propositionen, eftersom det försök som inleds vid ingången av 2017 inte kan genomföras i en större omfattning och eftersom det inte har varit möjligt att genomföra ändringar i beskattningen. De kommentarer som gäller alternativ för hur man kunde gå vidare med försöket med basinkomst kommer att beaktas i samband med beredningen av den andra, mer omfattande fasen i försöket.