2
Nuläge och bedömning av nuläget
I lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet (308/2006) ingår en definition av förplägnadsrörelse. Med förplägnadsrörelse avses enligt 1 § 2 mom. 4 punkten i den lagen en livsmedelslokal där förplägnadsverksamhet utövas. Med förplägnadsverksamhet avses enligt 1 § 2 mom. 2 punkten yrkesmässig servering av mat eller dryck till allmänheten för att avnjutas i en sådan livsmedelslokal som avses i livsmedelslagen (23/2006). Enligt förarbetena till lagen (RP 138/2004 rd) är det vid bedömningen av verksamhetens yrkesmässighet väsentligt huruvida verksamheten siktar till ekonomiska resultat. Det har inte någon betydelse om verk-samheten faktiskt ger vinst. Sådan inkvarterings- och förplägnadsverksamhet som utövas utan strävan efter ekonomisk fördel faller utanför lagens tillämpningsområde. I praktiken omfattar förplägnadsrörelser t.ex. kaféer och restauranger, inbegripet serveringsställen, liksom kiosker och utrymmen utomhus, såsom torg, som används för tillverkning och försäljning av livsmedel. Förplägnadsverksamhet utövas vanligen i restauranger som är öppna för allmänheten. Med servering avses att mat eller dryck överlåts till kunderna för att avnjutas i en livsmedelslokal där maten eller drycken serveras.
Enligt 1 § 3 mom. avses med förplägnadsverksamhet också servering av mat eller dryck endast till personalen vid en sammanslutning, stiftelse eller inrättning eller till någon annan begränsad personkrets (personalrestaurang). Enligt förarbetena till lagen avviker en personalrestaurang som huvudsakligen betjänar personalen på en arbetsplats eller andra begränsade instanser till sin karaktär från en sådan förplägnadsrörelse som avses i 2 mom. 4 punkten, eftersom den inte är avsedd för allmänheten. Med beaktande av att avsikten är att lagen ska ha ett heltäckande tillämpningsområde föreslås det i 3 mom. bli bestämt att personalrestaurangverksamhet, dvs. servering av mat eller dryck endast till personalen vid en sammanslutning, stiftelse eller inrättning eller till någon annan begränsad personkrets, ska jämställas med förplägnadsverksamhet. De sammanslutningar och stiftelser som avses i momentet kan vara privaträttsliga eller offentligrättsliga. Med inrättning avses t.ex. statliga inrättningar och kommunala affärsverk.
Lagen tillämpas inte på försäljning för avhämtning eller leverans där livsmedel eller drycker överlåts från en livsmedelslokal för att avnjutas enbart någon annanstans än i livsmedelslokalen.
I den gällande lagstiftningen begränsas inte förplägnadsrörelsers öppethållning. Bestämmelserna om öppettider upphävdes genom lag 1103/2017.
Tillsynen över efterlevnaden av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet utövas av polisen. Enligt 12 § 3 mom. kan polisinrättningen, om utövandet av inkvarterings- och förplägnadsverksamhet har medfört oskäliga olägenheter för boendemiljön eller allvarliga störningar i den allmänna ordningen och säkerheten, ge verksamhetsutövaren en varning. Om verksamhetsutövaren trots varningen inte rättar sitt förfarande, kan polisinrättningen begränsa rörelsens öppettid eller för viss tid förbjuda utövandet av verksamheten helt eller delvis. Verksamhetsförbudet får inte gälla längre än i tre månader. Lagens straffbestämmelser gäller endast försummelse av skyldigheten att göra en sådan reseanmälan som gäller bedrivande av inkvarteringsverksamhet.
4
Förslagen och deras konsekvenser
4.1
De viktigaste förslagen
I denna proposition föreslås det att förplägnadsrörelsernas öppethållning ska begränsas temporärt. Förplägnadsrörelserna ska sluta erbjuda kunder produkter i förplägnadsrörelsernas lokaler. Det föreslås att försäljning för avhämtning eller leverans ska vara tillåten också i fortsättningen. Enligt propositionen ska lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet ändras temporärt.
3 a §.Temporär begränsning av förplägnadsrörelsers öppethållning. Paragrafen gör det möjligt att begränsa förplägnadsrörelsers öppethållning under undantagsförhållanden. Förplägnadsrörelserna ska hållas stängda för kunder. Att förplägnadsrörelserna stängs innebär att de inte får servera produkter till kunder i förplägnadsrörelsens lokaler. Bestämmelsen omfattar sådana lokaler som är kopplade till en förplägnadsrörelse, t.ex. terrasser och andra utrymmen utomhus, där rörelsen bedriver näringsverksamhet. Bestämmelsen gäller också situationer där en kund via självbetjäning köper produkter och avnjuter dem i förplägnadsrörelsens lokaler.
Paragrafens 2 mom. ska för tydlighetens skull innehålla en bestämmelse om att det som i 1 mom. föreskrivs om att förplägnadsrörelser ska hållas stängda för kunder inte gäller förplägnadsrörelsers försäljning av sådan mat eller dryck som avnjuts någon annanstans. Bestämmelsen möjliggör försäljning av produkter för avhämtning eller leverans, där produkter säljs till kunder för att avnjutas senare. Vid sidan av försäljning direkt till kunder möjliggör bestämmelsen matbudstjänster, inklusive förplägnadsrörelsens egna matleveranstjänster.
Enligt 3 § 1 mom. 12 punkten i alkohollagen (1102/2017) avses med servering av alkohol-drycker försäljning av alkoholdrycker för förtäring i lokaler som försäljaren kontrollerar eller under övervakning som ordnas av försäljaren. I 18 § 1 mom. i alkohollagen anges att ett serveringstillstånd för alkoholdrycker gäller serveringsområdet på ett serveringsställe och beviljas en sökande som utövar förplägnadsverksamhet som avses i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet.
Enligt propositionen får förplägnadsrörelser inte servera mat eller dryck till kunder i förplägnadsrörelsens utrymmen inomhus och utomhus. Detta innebär att inte heller alkoholdrycker får säljas till kunder för förtäring på platsen. Därmed behöver servering av alkoholdrycker inte separat förbjudas eller begränsas.
I paragrafens 3 mom. föreskrivs det om att sådana personalrestauranger som avses i 1 § 3 mom. i lagen inte behöver stänga. Den nämnda bestämmelsen omfattar servering av mat eller dryck endast till personalen vid en sammanslutning, stiftelse eller inrättning eller till någon annan begränsad personkrets. De sammanslutningar och stiftelser som avses i momentet kan vara privaträttsliga eller offentligrättsliga. Bestämmelsen innebär i praktiken att t.ex. åldringshem, sjukhus inklusive t.ex. sinnessjukhus och enheter avsedda för vård av personer med funktionsnedsättning, garnisoner, fängelser, daghem och skolor samt industrianläggningars personalrestauranger kan vara öppna också i fortsättningen.
De inkvarteringsrörelser som avses i 1 § 2 mom. 3 punkten i lagen får inte servera frukost som åtnjuts i inkvarteringsrörelsens lokaler, men de får fortfarande erbjuda kunderna färdiga portioner eller frukosttillbehör som kunderna kan ta med sig.
Att det föreskrivs om giltighetstiden för begränsningen anses viktigt med tanke på förutsebarheten i verksamheten inom branschen. Enligt den nuvarande bedömningen av utvecklingen av smittspridningen anses det proportionellt att begränsningen upphör i slutet av maj.
4.2
De huvudsakliga konsekvenserna
Coronaviruspandemin handlar om en farlig väldigt brett utspridd smittsam sjukdom som till sina verkningar motsvarar en särskilt allvarlig storolycka. Viruset är nytt och mänskligheten har ingen motståndskraft mot det. Viruset sprids huvudsakligen som droppsmitta mellan människor, och den smittade kan sprida viruset innan symtomen börjar. Största delen av smittorna sker dock först efter det att symtomen har börjat. Utan begränsande åtgärder kom-mer till och med över 80 procent av befolkningen att smittas under den första vågen av epidemin, och minst en tredjedel av dem kan insjukna kliniskt. Merparten av fallen är relativt lindriga, men cirka 15 procent av fallen är allvarliga och cirka 5 procent är kritiska. De epidemiologiska nyckeltalen preciseras hela tiden.
I och med att pandemin sprider sig har den ansträngt hälso- och sjukvården i länderna och i synnerhet sjukhusvården till bristningsgränsen. En betydande del, till och med en tredjedel, av de patienter som tagits in för sjukhusvård har några dagar senare tagits in för intensivvård. Behovet av vård har särskilt hänfört sig till intensivvård vid svår andningssvikt och flerorgansvikt. Utan intensivvård dör patienten i regel. Intensivvården vid svår andningssvikt till följd av lunginflammation orsakad av virus är mycket krävande, tillfrisknandet går i typiska fall långsamt och tiderna i intensivvård är långa.
Propositionen innebär att restauranger, caféer, serveringsställen och nattklubbar ska hållas stängda. Försäljning för avhämtning eller leverans möjliggör dock att verksamheten fortgår i mindre skala.
Stängningen av förplägnadsrörelserna har direkta konsekvenser för möjligheterna för företagarna i restaurangbranschen att utöva sitt yrke. Den avstannade utrikesturismen i och med stängningen av gränserna, den rekommenderade begränsningen av resor inom Finland samt de lokala kundernas osäkerhet avseende spridningen av coronaviruset och den därmed an-slutna försiktiga konsumtionen orsakar dock att restaurangernas kundantal redan i vilket fall som helst har sjunkit kraftigt. Beroende på försäkringsvillkoren kan en företagare ha möjlig-het att få ersättning för avbrottet i verksamheten. Med stöd av 25 § i lagen om hyra av affärslokal (482/1995) och 36 § i lagen om rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (228/1929) kan jämkning av hyran avvägas i vissa fall.
Stängningen av restauranger påverkar inte heller direkt de fasta utgifter som utövare av förplägnadsverksamhet har och som kan vara t.ex. hyra för restauranglokalen, avgifter för el, vatten och avfallshantering, tillståndsavgifter för verksamheten, andra utgifter som eventuellt gäller personalen och amorteringar på lån som tagits för verksamheten. Det kan också bedömas att om stängningen av restauranger under undantagsförhållanden fortgår länge kan beslutet på lång sikt också ha negativa konsekvenser för restaurangernas rykte och således för efterfrågan efter krisen.
Restaurangbranschen sysselsätter mer än 50 000 personer, vilket är cirka hälften av arbetskraften inom turistbranschen. Utöver detta anlitar man inom branschen också hyrd arbetskraft och arbetstagare som är anställda på deltid. Stängningen av restaurangerna kan antas medföra att antalet permitteringar och uppsägningar ökar. Att förplägnadsrörelserna stänger påverkar även de företag som levererar produkter till restaurangerna.
Dessutom kan stängningen av restaurangerna ha konsekvenser för medborgarnas välmående eftersom antalet mattjänster som erbjuds minskar. Det kan antas att alla restauranger inte fortsätter sin verksamhet på så sätt att de erbjuder avhämtning eller leverans. Förslaget främjar däremot t.ex. dem som utövar verksamhet som innebär erbjudande av matbudstjänster, vars efterfrågan ökar.
| Antalet företag | Omsättning (tusen euro) | Antalet anställda |
FÖRPLÄGNADSVERKSAMHET | | | |
561 Restauranger och motsvarande förplägnadsverksamhet | 8 061 | 4 013 765 | 36 419 |
562 Måltidstjänster och andra förplägnadstjänster | 1 136 | 959 158 | 10 538 |
563 Barer och caféer | 1 139 | 324 924 | 3 140 |
Förplägnadsverksamhet totalt | 10 336 | 5 297 847 | 50 097 |
7
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Den begränsning av förplägnadsrörelsers öppethållning som föreslås i propositionen innebär ett ingrepp i den näringsfrihet som tryggas i 18 § i grundlagen. Dessutom kan förslagen anses ha konsekvenser för det egendomsskydd som tryggas i 15 § i grundlagen. Enligt grundlagens 18 § 1 mom. har var och en rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt.
Syftet med de begränsningar som föreslås är att skydda befolkningens hälsa och bevara funktionsförmågan hos hälso- och sjukvårdssystemet under förhållanden med en exceptionell epidemi som avses i 3 § 7 punkten i lagen om smittsamma sjukdomar. Syftet med begränsningarna är alltså att på det sätt som förutsätts i 22 § i grundlagen genom det allmänna trygga vars och ens rätt till liv enligt 7 § 1 mom. i grundlagen, vars och ens rätt till oundgänglig omsorg enligt 19 § 1 mom. i grundlagen samt det allmännas skyldighet enligt 19 § 3 mom. i grundlagen att tillförsäkra var och en tillräckliga hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa.
Finland har ratificerat flera internationella konventioner om människliga rättigheter där det föreskrivs om rätten till liv och rätten till skydd av hälsa. Det allmänna ska säkerställa genomförandet av de konventioner om mänskliga rättigheter som är bindande för Finland. Bland annat i artikel 2 i Europakonventionen, som godkänts av Europarådet, föreskrivs det om rätten till liv och i artiklarna 11 och 13 (1) i den reviderade europeiska sociala stadgan föreskrivs det om rätten till skydd för hälsa och till medicinsk hjälp. I artikel 12 i Förenta nationernas (FN) internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-konventionen) erkänns rätten för var och en att åtnjuta bästa möjliga fysiska och psykiska hälsa. Enligt bestämmelsen ska konventionsstaten vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skapa förutsättningar som tillförsäkrar alla läkarvård och sjukhusvård i händelse av sjukdom. Dessutom föreskrivs i artikel 6 i FN:s konvention om barnets rättigheter att rätten till livet, överlevnad och utveckling ska säkerställas så fullödigt som möjligt. Syftet med bestämmelsen är att skapa optimala förhållanden för barnets överlevnad och förutsättningar för barnets harmoniska utveckling. I artikel 24 i konventionen föreskrivs det om rätten till hälso- och socialvård. Även i FN: s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning föreskrivs det i artikel 10 om rätten till liv och i artikel 25 om rätten till hälsa.
De mål som eftersträvas med de föreslagna begränsningarna och som gäller tryggandet av individens grundläggande fri- och rättigheter är synnerligen vägande och godtagbara med avseende på systemet med grundläggande fri- och rättigheter.
Även de begränsningar av näringsfriheten som föreslås kan bedömas vara av betydande om-fattning. Särskilt i fråga om restauranger som koncentrerar sig på servering kan propositionen anses medföra ett temporärt förbud mot näringsverksamheten i fråga eller åtminstone att till-ståndet återkallas temporärt. Också i fråga om övriga restauranger innebär en reglering som begränsar deras näringsverksamhet till försäljning för avhämtning eller leverans ett betydande ingripande i deras näringsverksamhet. Ett så betydande ingripande i den näringsfrihet som garanteras som en grundläggande fri- och rättighet i 18 § i grundlagen kan enligt statsrådets bedömning inte göras i vanlig lagstiftningsordning, utan förutsätter grundlagsordning.
Enligt 23 § i grundlagen kan det genom lag, eller genom en förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av ett sådant bemyndigande med exakt avgränsat tillämpningsområde som av särskilda skäl tagits in i lag, införas sådana tillfälliga undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som är förenliga med Finlands internationella förpliktelser avseende mänskliga rättigheter och som är nödvändiga om Finland blir utsatt för ett väpnat angrepp eller om det råder andra i lag angivna undantagsförhållanden som allvarligt hotar nationen. Enligt det betänkande som grundlagsutskottet gav i samband med att 23 § infördes i grundlagen, kan undantagsförhållanden som allvarligt hotar nationen till exempel vara en pandemi (GrUB 9/2010 rd, s. 10). Statsrådet har den 16 mars 2020 konstaterat att det råder undantagsförhål-landen i Finland på basis av en pandemi som motsvarar en synnerligen allvarlig storolycka enligt 3 § 5 punkten i beredskapslagen. De rådande undantagsförhållandena gör det möjligt att avvika från de grundläggande fri- och rättigheterna under de förutsättningar som anges i 23 § i grundlagen.
Den föreslagna regleringen i propositionen är temporär på det sätt som förutsätts i 23 §, eftersom den gäller för viss tid och begränsningarna är möjliga endast under undantagsförhållanden. Sådana ytterst omfattande begränsningar som föreslås är nödvändiga för att avvärja det hot som pandemin utgör för befolkningens hälsa och för att trygga individernas ovan be-skrivna grundläggande fri- och rättigheter samt för att fullgöra de skyldigheter som ålagts det allmänna.
På grund av coronaviruspandemin har statsrådet med stöd av beredskapslagen beslutat genomföra ett antal åtgärder som ska trygga vårdkapaciteten och pandemiberedskapen samt de nödvändiga och behövliga social- och hälsovårdstjänsterna.
Syftet med dessa befogenheter är att ingripa i de bakomliggande orsakerna till hotet mot liv och hälsa till följd av epidemin, dvs. att begränsa spridningen av virusinfektionen i kontakterna mellan människor så att den sjukdomsbörda som virusinfektionen medför för befolkningen blir så liten som möjligt. På grund av människors rörlighet och virusets egenskaper har de primära karantän-, isolerings- och andra begränsande åtgärder som lagen om smitt-samma sjukdomar möjliggör bromsat upp, men inte kunnat förhindra att viruset sprids bland befolkningen. Framför allt måste de befolkningsgrupper för vilka sjukdomen är särskilt farlig skyddas mot virusinfektion. Dessa befolkningsgrupper är personer med primärsjukdomar (hjärt- och kärlsjukdomar, lungsjukdomar, diabetes med dålig vårdbalans, maligna tumörer och immunbrist) samt personer över 70 år. Hos yngre och fullt friska personer är sjukdomen klart lindrigare och ger en skyddande immunitet. Det är känt att en del av de smittade, eventuellt till och med hälften, har ytterst få symtom eller är symtomfria men sprider viruset i sin omgivning. Dessutom håller man på att utveckla vacciner mot coronavirussmitta och under-söka olika möjligheter till läkemedelsbehandling vid behandling av sjukdomen. Därför är det motiverat och etiskt riktigt att personer som är särskilt utsatta för allvarliga former av sjuk-domen skyddas från smitta tills epidemin dör ut naturligt och/eller genom vaccinationer.
De nuvarande begränsande åtgärderna bedöms minska befolkningens kontakter med ca 25–50 procent jämfört med det normala läget. I sådana fall beräknas R0-värdet sjunka från utgångsnivå 2.4 till nivå 1.8 eller till och med under den (ad 1.6), förutsatt att åtgärderna genomförs fullt ut. Detta fördröjer spridningen av sjukdomen, förlänger epidemins varaktighet med drygt en månad till ca 160 dagar och minskar antalet fall per dag. Det bör noteras att även en liten förändring i R0-värdet, t.ex. när genomförandet av de begränsande åtgärderna med tiden blir slappare, skulle ha stora konsekvenser för epidemins förlopp och belastningen på servicesystemet. Exempelvis med R0-värdet 2.4 är antalet personer som behöver intensiv-vård dubbelt eller trefaldigt.
Det är nödvändigt att förebygga och bromsa spridningen av smitta genom nya eller mer om-fattande begränsande åtgärder för att avvärja en allvarlig fara som hotar människors liv och hälsa.
De åtgärder som hittills vidtagits är i det rådande läget inte tillräckliga för att ingripa i de bakomliggande orsakerna till epidemin, dvs. spridningen av smitta bland befolkningen. Det är nödvändigt att förebygga och bromsa spridningen av smitta för att omedelbart avvärja en allvarlig fara som hotar människors liv och hälsa med beaktande av gränserna för servicesystemets funktionsförmåga i hela riket. De åtgärder som nu införts med stöd av beredskapslagen har gjort det möjligt att trygga social- och hälsotjänsternas funktionsförmåga, men de riktar sig inte direkt mot denna begränsning av spridningen av smitta.
Det temporära undantag från näringsfriheten som ingår i förslaget ska på de grunder som beskrivs ovan anses vara nödvändigt på det sätt som avses i 23 § i grundlagen för att de ovan specificerade individernas grundläggande fri- och rättigheter ska kunna tryggas och de skyldigheter som gäller det allmänna ska fullgöras. Det är just på restaurangerna som är umgänget mellan människor är så tätt att droppsmitta är mycket möjlig. En minskning av dessa kontakter kan anses vara den minimiåtgärd som under rådande förhållanden är effektiv, och därmed kan den anses vara en proportionell metod för att uppnå de mål som beskrivs ovan och som är viktiga för bekämpningen av pandemin. I den aktuella pandemin är det inte möjligt att trygga befolkningens hälsa och hälso- och sjukvårdens bärkraft genom åtgärder som ingriper mindre i näringsfriheten. Det undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som föreslås är också tidsmässigt begränsat endast till den omfattning som ska anses nödvändig och proportionerlig med avseende på de mål som ligger till grund för undantaget.
Näringsfriheten tryggas inte som sådan i Europeiska människorättskonventionen eller i de människorättskonventioner som lyder under FN. I artikel 23 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna ingår frihet att välja arbete. Näringsfriheten ingår i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Enligt artikel 16 i den erkänns näringsfriheten i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis. Artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen skyddar egendomsskyddet och det har ansetts att den indirekt skyddar även näringsverksamhet. Denna rätt kan begränsas i stor utsträckning genom lag för att trygga offentliga intressen. Finlands internationella förpliktelser i fråga om mänskliga rättigheter hindrar inte att man avviker från de grundläggande fri- och rättigheterna på det sätt som föreslås.
I 7 § 1 mom. i Finlands grundlag föreskrivs det om rätten till liv och i 19 § 3 mom. föreskrivs det att det allmänna ska tillförsäkra var och en tillräckliga social- och hälsovårdstjänster och främja befolkningens hälsa.
Finland har ratificerat flera internationella konventioner om människliga rättigheter där det föreskrivs om rätten till liv och rätten till skydd av hälsa. Det allmänna ska säkerställa genomförandet av de konventioner om mänskliga rättigheter som är bindande för Finland. Bland annat i artikel 2 i Europakonventionen, som godkänts av Europarådet, föreskrivs det om rätten till liv och i artiklarna 11 och 13 (1) i den reviderade europeiska sociala stadgan föreskrivs det om rätten till skydd för hälsa och till medicinsk hjälp. I artikel 12 i Förenta nationernas (FN) internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-konventionen) erkänns rätten för var och en att åtnjuta bästa möjliga fysiska och psykiska hälsa. Enligt bestämmelsen ska konventionsstaten vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skapa förutsättningar som tillförsäkrar alla läkarvård och sjukhusvård i händelse av sjukdom. Dessutom föreskrivs i artikel 6 i FN:s konvention om barnets rättigheter att rätten till livet, överlevnad och utveckling ska säkerställas så fullödigt som möjligt. Syftet med bestämmelsen är att skapa optimala förhållanden för barnets överlevnad och förutsättningar för barnets harmoniska utveckling. I artikel 24 i konventionen föreskrivs det om rätten till hälso- och socialvård. Även i FN: s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning föreskrivs det i artikel 10 om rätten till liv och i artikel 25 om rätten till hälsa.
På de grunder som anges ovan kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning.