1.1  Bakgrund

Enligt regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering ska nikotinpåsar och andra nikotinprodukter som omfattas av tobakslagen, men på vilka det inte tillämpas punktskatt, i tillämpliga delar omfattas av punktskatten på tobaksprodukter på motsvarande sätt som nikotinvätskor för elektroniska cigaretter. Skattenivån fastställs så att den inte i allt för stor utsträckning styr bort konsumtionen från den skattepliktiga försäljningen och så att den bidrar till att minska skadorna som rökning orsakar. Enligt den skrivning om skatter som ingår i regeringsprogrammet ska det föreskrivas att nikotinpåsar ska omfattas av lagen om tobaksaccis (1470/1994). Det mål för skatteintäkterna som har ställts i regeringsprogrammet uppgår till 50 miljoner euro. De produkter som avses i regeringsprogrammet är i praktiken de så kallade nikotinpåsarna, dvs. nikotinprodukter som är förpackad i portionspåsar, men som inte innehåller tobaksplanta. Med avseende på användningssyftet motsvarar en nikotinpåse sådan traditionell tobak som är avsedd att användas i munnen, dvs. snus.  

Säkerhets- och utvecklingscentret för läkemedelsområdet Fimea, nedan Fimea, har i sin tidigare praxis för klassificeringen av nikotinpåsar ansett att dessa preparat uppfyller definitionen av läkemedel enligt läkemedelslagen (395/1987). Till skillnad från många andra EU-länder har nikotinpåsar alltså inte funnits till salu i Finland, med undantag för de produkter för vilka det har beviljats läkemedelstillstånd. Nikotinpåsar har trots detta kommit in till Finland via resandeinförsel och beställningar från utlandet. I praktiken har detta varit tillåtet om produkten har innehållit högst fyra milligram nikotin, i och med att den då betraktades som ett egenvårdsläkemedel. I april 2023 informerade Fimea att myndigheten i sin omvärdering hade konstaterat att nikotinpåsar i regel inte längre kan klassificeras som läkemedel, om de inte uttryckligen marknadsförs för medicinskt ändamål eller det på annat sätt kan påvisas att de vanligtvis används som läkemedel. Fimea konstaterade att den nya utvärderingen gäller endast nikotinpåsar som vanligtvis används som rusmedel och att ändringen inte påverkar sådana nikotinpreparat som är avsedda att användas som läkemedel och som har beviljats försäljningstillstånd som läkemedel. 

Efter att Fimeas tolkning ändrades uppfyller nikotinpåsarna i regel definitionen av tobakssurrogat enligt tobakslagen (549/2016). Enligt tobakslagen avses med tobakssurrogat en produkt som till användningssättet motsvarar en tobaksprodukt, men som inte innehåller tobak. Förutom tobakslagen tillämpas även kemikalielagstiftningen på nikotinpåsar.  

Till följd av att Fimea ändrade sin tolkning kan nikotinpåsar för närvarande säljas i Finland utan detaljhandelstillstånd. Försäljningen begränsas emellertid av de begränsningar vad gäller försäljningen av tobakssurrogat som anges i tobakslagen, såsom förbudet mot att sälja produkter till minderåriga och förbudet mot marknadsföring. En förutsättning för försäljningen är att anmälnings-, registrerings-, informations-, förpacknings- och märkningsskyldigheterna enligt kemikalielagstiftningen följs. Dessutom fattade Säkerhets- och kemikalieverket Tukes med stöd av kemikalielagen (599/2013) i juni 2023 ett beslut om förbud mot att nikotinpåsar som innehåller 20 milligram eller mer nikotin säljs eller släpps ut på marknaden i Finland. Efter att tolkningen ändrades får andra nikotinpåsar än de som fortfarande omfattas av läkemedelslagen beställas och föras in i Finland utan några begränsningar i fråga om mängd eller styrka. Nikotinpåsarna omfattas inte längre av Tullens övervakning av att läkemedelslagens importbestämmelser följs. 

I regeringsprogrammet dras det också upp riktlinjer för tobakslagens nya bestämmelser om nikotinpåsar. Enligt regeringsprogrammet tillåts försäljning av nikotinpåsar med beaktande av de bestämmelser som föreskrivs för detta. Syftet med bestämmelserna är att förhindra användningen bland ungdomar, grå import och illegal handel samt att motverka organiserad brottslighet. Detaljförsäljning blir tillståndspliktig, det föreskrivs om samma nikotingränser som i grannländerna och endast smaker riktade till vuxna tillåts. Social- och hälsovårdsministeriet har inlett beredningen av bestämmelser om nikotinpåsar (STM029:00/2023). 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts vid finansministeriet. En remissbehandling av utkastet till proposition ordnades den 28.8–13.9.2023. Yttrande begärdes av de ministerier och myndigheter som är centrala för propositionen, av näringslivet och av andra intressentgrupper, dvs. totalt 22 remissinstanser. Dessutom hade även andra möjlighet att lämna ett yttrande om utkastet till proposition via tjänsten Utlåtande.fi. Begäran om yttrande publicerades även på finansministeriets offentliga webbplats.  

Begäran om yttrande, ett sammandrag av yttrandena och de yttranden som kom in är tillgängliga i den offentliga tjänsten på adressen valtioneuvosto.fi/sv/projekt under projektnummer VM090:00/2023. 

På grund av att propositionen är av brådskande natur har man varit tvungen att avvika från lagberedningsanvisningarna vad gäller hörande. 

2.1  Lagstiftning

Den nationella lagstiftningen

I lagen om tobaksaccis definieras de tobaksprodukter som ska beskattas och föreskrivs det om grunderna för hur skatten ska fastställas. Tobaksaccis, dvs. punktskatt på tobak, tas ut på cigaretter, cigarrer och cigariller samt löstobak. Löstobak delas skattetekniskt in i två olika produktgrupper, dvs. finskuren tobak avsedd att rullas till cigaretter, nedan rulltobak, och annan pip- och cigarettobak. Tobaksaccis tas även ut på andra produkter som innehåller tobak och på cigarettpapper. Vid ingången av 2017 utvidgades tobaksaccisen till att gälla även vätska för elektroniska cigaretter. Skatten omfattar både nikotinfria och nikotinhaltiga vätskor. Vid ingången av 2022 började tobaksprodukter avsedda för upphettning omfattas av tobaksaccisen. 

Enligt det mål som är inskrivet i lagen om tobaksaccis är syftet med tobaksaccisen bland annat att främja de hälsopolitiska mål om vilka det föreskrivs i tobakslagen. Syftet med tobakslagen är i sin tur att användningen av tobaksprodukter och andra nikotinhaltiga produkter som innehåller för människor giftiga ämnen och orsakar beroende ska upphöra.  

Tobaksaccisen fastställs som en värderelaterad skatt, dvs. som en procentandel av produktens detaljhandelspris, och även som en accis per enhet, dvs. som skatt på basis av antal eller kilogram. Med detaljhandelspris avses det detaljhandelspris som den skattskyldige har uppgett. På billiga cigaretter, rulltobak, cigarrer och cigariller tas det ut en minimiaccis per enhet istället för skatt baserad på priset och accis per enhet. På vätska för elektroniska cigaretter tas det ut enbart en accis per enhet på basis av vätskemängden och på tobaksprodukter avsedda för upphettning likaså en accis per enhet på basis av vikten. Övriga produkter som innehåller tobak samt cigarettpapper beskattas enbart med en skatt som är bunden till priset. 

När det gäller tobaksbeskattningen finns bestämmelser om förfarandena för beskattning och uttag av skatt samt skattekontroll i punktskattelagen (182/2010) och i lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ (768/2016). Punktbeskattningen, inbegripet tobaksbeskattningen, och skattekontrollen över den hör till Skatteförvaltningens uppgifter. Tullen utövar emellertid tillsyn över punktbeskattningen samt sköter brottsutredningar. Dessutom svarar Tullen i vissa situationer för beskattningen av punktskattepliktiga produkter som importeras från områden utanför Europeiska unionen. 

Europeiska unionens lagstiftning

Cigaretter, cigarrer och cigariller, rulltobak samt annan pip- och cigarettobak omfattas av Europeiska unionens harmoniserade punktskattelagstiftning. Bestämmelser om dessa produkter finns i rådets direktiv 2011/64/EU om strukturen och skattesatserna för punktskatten på tobaksvaror, nedan tobaksskattedirektivet. Direktivet omfattar inte vätska för elektroniska cigaretter, tobaksprodukter avsedda för upphettning, cigarettpapper eller produktgruppen andra produkter som innehåller tobak. På dessa tas det i Finland ut en nationell punktskatt.  

Europeiska kommissionen publicerade i februari 2020 en utvärderingsrapport om tobaksskattedirektivet, där kommissionens syn på nuläget vad gäller direktivet presenterades utifrån en utredning som hade gjorts. Sommaren 2020 antogs rådets slutsatser, enligt vilka medlemsstaterna uppmanade kommissionen att fortsätta beredningen utifrån utvärderingsrapporten. I rapporten nämndes också sådana så kallade nya produkter som det gällande direktivet inte omfattar, såsom vätska för elektroniska cigaretter och produkter avsedda för upphettning, samt konsumtionen av snus i de nordliga EU-länderna. Kommissionen har tidigare berättat att den bereder ett förslag till ändring av tobaksskattedirektivet, vilket man hade för avsikt att lägga fram i början av 2022. Något förslag till ändring har ännu inte överlämnats. 

2.2  Praxis

Konsumtionen av och priset på nikotinpåsar

Det finns redan nikotinpåsar på marknaden och de säljs i allt högre utsträckning både i specialaffärer och i vanliga mataffärer, kiosker och på servicestationer. I detaljhandeln verkar priset på nikotinpåsarna för närvarande ha stannat på ca 5–7 euro per dosa. Antalet nikotinpåsar per dosa samt deras vikt och nikotininnehåll varierar emellertid stort. Det är vanligt att dosornas totala vikt varierar mellan tio och över tjugo gram per dosa. Det enda preparatet i form av nikotinpåsar som säljs i Finland och som omfattas av läkemedelslagen kostar ca 5–7 euro per dosa.  

Det finns inga tillförlitliga uppgifter om den totala konsumtionen av nikotinpåsar. Konsumtionen har sannolikt ökat under det gångna året, i och med att utbudet har ökat, och torde ännu fortsätta att öka. Institutet för hälsa och välfärd har undersökt användningen av nikotinpåsar. Uppgifterna samlades in mellan september 2022 och mars 2023, medan försäljningen av nikotinpåsar ännu förutsatte detaljhandelstillstånd enligt läkemedelslagen. Enligt undersökningen användes nikotinpåsar av 8,1 procent av männen i åldern 20–64 år och av 1,9 procent av kvinnorna i samma ålder. Det dagliga bruket var mindre: 2,5 procent hos männen och 0,5 procent hos kvinnorna. 

Inte heller när det gäller mängden konsumerat snus, vilket innehåller tobak, finns det något annat än sådan information om hur vanlig användningen av snus är som baserar sig på enkätundersökningar. Enligt den tobaksstatistik som finns hos Institutet för hälsa och välfärd uppgick andelen 20–64-åringar som snusade dagligen till fyra procent och de som snusade sporadiskt till tre procent år 2020. Enligt enkätundersökningen har snusandet ökat. Vanligast är snusandet bland unga män. År 2021 använde fem procent av unga i åldern 14–20 år snus dagligen och fyra procent sporadiskt.  

Resandeinförsel och smuggling

Det höga priset på inhemska tobaks- och nikotinprodukter skapar lätt incitament för såväl skattefri resandeinförsel som smuggling och annan gråimport som undgår beskattning.  

Hittills har konsumtionen av obeskattade traditionella tobaksprodukter varit relativt stabil i Finland. Smugglingen av cigaretter har minskat under årens lopp och även mängden cigaretter som de finländska resenärerna för med sig har minskat på samma sätt som den skattebelagda försäljningen. Resandeinförseln av snus ligger däremot på en märkbart högre nivå än för exempelvis tio år sedan. Enligt en intervjuundersökning har resandeinförseln av snus på 10 år ökat från under nio miljoner dosor till nästan 15 miljoner dosor år 2022. Hittills har man i intervjuundersökningen frågat de svarande endast om resandeinförseln av snus, vilket betyder att man utifrån siffrorna inte kan uppskatta om de även inbegriper resandeinförsel av nikotinpåsar och i hur stor utsträckning. 

Utöver detta har olaglig förmedling av snus blivit vanligare. Mängden snus och nikotinpåsar som beslagtas av Tullen har ökat, men det går inte att utifrån den beslagtagna mängden uppskatta smugglingens omfattning. 

2.3  Bedömning av nuläget

Till följd av att tolkningen av läkemedelslagen ändrades blev försäljningen av nikotinpåsar fri våren 2023, och produkterna finns nu på marknaden som sådana tobakssurrogat som avses i tobakslagen utan sådana begränsningar som föreskrivs för tobaksprodukter i tobakslagen. De bestämmelser som gäller nikotinpåsar och den ändrade tolkningen beskrivs närmare i avsnitt 1.1. Det tas inte ut någon tobaksaccis på nikotinpåsar, vilket inte är i linje med det statsekonomiska målet enligt lagen om tobaksaccis eller det mål i lagen om tobaksaccis som anknyter till tobakslagen. 

4.1  De viktigaste förslagen

I denna proposition föreslås det att det ska införas tobaksaccis på nikotinpåsar. Tobaksaccis ska tas ut både som en värderelaterad skatt som baserar sig på detaljhandelspriset och en accis per enhet. Den värderelaterade skatten är 10 procent av produktens detaljhandelspris och accisen per enhet 10 cent per gram. Dessutom fastställs det en minimiaccis på nikotinpåsar, vilken är 14 cent per gram. På nikotinpåsar ska det alltid tas ut en skatt som motsvarar åtminstone minimiaccisen. 

På grund av den skatt som baserar sig på priset kommer skattebeloppet att öka i takt med att produktens pris ökar. Detta innebär att skattebördan kommer att vara större i fråga om vinstmarginalerna för de produkter som har ett dyrare pris än genomsnittspriset. Detta har varit en fördel på den koncentrerade finländska marknaden för traditionella tobaksprodukter, i och med att skattestrukturen har begränsat möjligheterna att öka vinstmarginalerna i fråga om dyrare produkter. Tills vidare är det svårt att bedöma situationen vad gäller marknaden för nikotinpåsar, eftersom det inte finns någon information om mängden sålda nikotinpåsar i olika prisklasser. Genom minimiaccisen säkerställs det å sin sida att produkter med ett billigare pris får en tillräckligt stor skattebörda.  

För exempelvis sådana dosor med nikotinpåsar som väger 12 gram och kostar 5–7 euro blir tobaksaccisen ca 1,75–2,25 euro per dosa, såsom framgår av tabell 1 nedan. Minimiaccisen blir 1,68 euro för en dosa på 12 gram, och den skulle tas ut på dosor vars pris utan tobaksaccis skulle vara under 2,72 euro.  

I jämförelse med traditionella tobaksprodukter blir tobaksaccisens andel av priset klart lägre, eftersom man vid dimensioneringen av den föreslagna skattenivån har försökt fastställa en måttlig skattenivå för nikotinpåsarna. I Finland är tobaksbeskattningen av traditionella tobaksprodukter ganska hård och den varierar beroende på tobaksprodukten. Hårdast är beskattningen av cigaretter, där i genomsnitt över 70 procent av detaljhandelspriset utgör tobaksaccis. Avsikten är att i den första fasen styra konsumtionen av nikotinpåsar till den skattebelagda inhemska försäljningen. Man har gått till väga på motsvarande sätt med nikotinvätskor och tobaksprodukter avsedda för upphettning. Målet var även då att se till att konsumtionen av dem på ett så heltäckande sätt som möjligt börjar omfattas av beskattningen. Trots den låga skatten har detta hittills varit problematiskt, särskilt när det gäller nikotinfria vätskor för elektroniska cigaretter. Av denna orsak strävar man inte heller efter att fastställa skattenivån för nikotinpåsar till samma skattenivåer som för de traditionella tobaksprodukterna, eftersom detta skulle leda till stora höjningar av de nuvarande priserna utan tobaksaccis. Skattenivåerna för olika tobaksprodukter är inte heller i nuläget desamma ur något som helst perspektiv, och på grund av produkternas heterogenitet och varierande användningssätt är jämförelser mycket svåra.  

Det är emellertid skäl att följa utvecklingen vad gäller den skattebelagda konsumtionen av nikotinpåsar, resandeinförseln och den olagliga förmedlingen och se över den fastställda skattenivån efter behov. Uppföljningen sker inom ramen för Skatteförvaltningens och Tullens uppgifter i anknytning till beskattning och skattekontroll. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Ekonomiska konsekvenser

När nikotinpåsarna börjar omfattas av tobaksbeskattningen beräknas intäkterna från tobaksaccisen öka med ca 50 miljoner euro om året. År 2024 beräknas skatteintäkterna uppgå till ca 38 miljoner euro. De lägre skatteintäkterna förklaras av att aktörerna sannolikt kommer att lagra upp betydande mängder nikotinpåsar innan dessa beläggs med tobaksaccis. Dessutom påverkar redovisningsperioderna för punktskatter när skatteintäkterna flyter in.  

Beskattningen av nikotinpåsar kan också öka intäkterna från mervärdesskatten till den del konsumtionen flyttas över från den skattefria resandeinförseln och annan konsumtion som inte är belagd med skatt till den inhemska skattebelagda konsumtionen. 

Uppskattningen av intäkterna är emellertid förenad med stor osäkerhet. Bedömningen av hur mycket skatteintäkterna kommer att öka försvåras av att det saknas information om mängden nikotinpåsar som konsumeras i nuläget och hur förändringarna i beskattningen och tillgången kommer att påverka konsumtionen. Det att försäljningen blir laglig och att distributionskanalerna blir fler har sannolikt en stor betydelse för konsumtionen. Det är dock möjligt att en förändring i konsumtionen och följaktligen i skatteintäkterna uppstår först på längre sikt. Det är dessutom möjligt att en ökning av konsumtionen av olika nikotinpåsar ersätter konsumtionen av andra produkter som är belagda med tobaksaccis, vilket som helhet leder till en mindre ökning av intäkterna från tobaksaccisen. 

Med det uppskattade genomsnittliga priset på ca sex euro för exempelvis en dosa på 12 gram blir tobaksaccisen på nikotinpåsarna ca två euro. Priset skulle stiga med ca 2,5 euro per dosa. Med en genomsnittlig tobaksaccis på två euro skulle intäktsmålet nås om den beskattade mängden nikotinpåsar uppgick till ca 25 miljoner dosor. I så fall skulle 2,2 procent av de vuxna i åldern 20–64 år använda en dosa nikotinpåsar om dagen. Som jämförelse kan det konstateras att enligt en enkätundersökning använder fyra procent av de vuxna snus dagligen, men det finns ingen information om den mängd som konsumeras per dag. 

Det högre priset på nikotinpåsarna kan också minska den inhemska skattebelagda försäljningen. Till följd av skatten kommer priset på vanliga dosor med nikotinpåsar att stiga med ca 40–50 procent, om skatten överförs till fullt belopp på priserna, såsom framgår av nedanstående exempeltabell. En så här stor prisökning kan förväntas ha en stor inverkan på konsumtionen, men det är omöjligt att uppskatta detta närmare, eftersom det inte finns kunskap om hur priset på nikotinpåsarna påverkar konsumtionen av dem.  

Tabell 1. Tobaksaccisens belopp samt prisförändringen vid olika priser i euro utan tobaksaccis för en dosa på 12 gram 

Vidare kan man uppskatta att osäkerheten över hur stor del av skatten som överförs på konsumentpriserna är större än i samband med vanliga ändringar av beskattningen, eftersom utbudet, konkurrensen och prissättningen ännu inte har stabiliserats i fråga om nikotinpåsarna. Det är alltså möjligt att vinstmarginalerna minskas och att skatten inte till fullt belopp överförs på priserna. 

Det är också i efterskott mycket svårt att bedöma konsekvenserna av den ändrade beskattningen. Detta beror på att tillgången till nikotinpåsar samtidigt har förändrats på ett betydande sätt och att marknaden ännu håller på att anpassa sig till den nya situationen. Till följd av den ändrade beskattningen kommer prisskillnaden att öka om man jämför med priserna för sådana dosor med nikotinpåsar som har hämtats med som resandeinförsel eller införskaffats via olagliga kanaler. Exempelvis i Sverige är priserna på nikotinpåsar redan nu lägre än priserna utan tobaksaccis i Finland. Det är möjligt att en betydande del av konsumtionen kommer att fortsätta att vara skattefri resandeinförsel och annan konsumtion som inte är belagd med skatt.  

De föreslagna ändringarna har inga konsekvenser för konsumentprisindexet, eftersom nikotinpåsarna inte ingår i uträkningen av konsumentprisindexet.  

Ändringarna berör aktörerna inom tobaksindustrin på olika sätt beroende på vilka nikotinprodukter de producerar och säljer och till vilket pris. Marknaden för traditionella tobaksprodukter är mycket koncentrerad både i Finland och internationellt, men när det gäller nikotinpåsar har marknaden ännu inte stabiliserat sig.  

När det föreskrivs att nikotinpåsarna är produkter som omfattas av tobaksaccis ökar i viss mån de administrativa kostnaderna och den administrativa bördan för de företag som tillverkar eller importerar dem. Särskilt den värderelaterade skatt som ingår i den kombinerade skatten kan öka aktörernas administrativa börda i och med att uträkningen av skattebeloppet är beroende av produktens pris. I samband med skattedeklarationen ska både nikotinpåsarnas vikt och deras pris deklareras. Dessutom ska nikotinpåsarnas detaljhandelspris anges på produkternas detaljhandelsförpackningar.  

När det gäller stora företag som redan från tidigare importerar andra tobaksprodukter kommer det att tobaksaccisen börjar omfatta nikotinpåsar antagligen inte att i högre grad öka skyldigheterna för dessa företag.  

Det att detaljhandelspriset ska anges på detaljhandelsförpackningen redan av tillverkaren eller det importerande företaget betyder också att exempelvis en butik som säljer nikotinpåsar inte kan sälja produkterna till något annat pris än det som anges på förpackningen.  

När nikotinpåsarna börjar omfattas av tobaksaccis ökar i viss mån myndighetsuppgifterna i anslutning till rådgivning för skattskyldiga, tillståndsförvaltning, uttag av skatt, skattekontroll och uppdatering av datasystemen särskilt för Skatteförvaltningen, men till viss del även för Tullen. De uppdateringar av informationssystemen som ska göras i samband med att de föreslagna ändringarna verkställs kommer att orsaka Skatteförvaltningen och Tullen smärre kostnader av engångsnatur. 

Samhälleliga konsekvenser

Till följd av skatten beräknas konsumtionen av nikotinpåsar minska jämfört med om de inte omfattades av tobaksaccis. Eftersom det kan antas att konsumtionen av nikotinpåsar är vanligast bland unga och unga vuxna, och särskilt bland män, kommer effekten antagligen att koncentreras till dessa befolkningsgrupper.  

Den förväntade minskningen av konsumtionen av nikotinpåsar till följd av att skatten införs kan antas ha en positiv inverkan på befolkningens hälsa. Positiva hälsoeffekter förväntas hänga ihop med förebyggandet av att man börjar använda nikotinpåsar, vilket skulle förebygga uppkomsten av nikotinberoende.  

Tobaksaccisen är rent allmänt en regressiv skatt, vilket betyder att andelen betalad skatt i proportion till de disponibla inkomsterna är högre i de lägsta inkomstklasserna än i de högre. När det gäller konsumtionen av nikotinpåsar finns det emellertid inte tillgång till motsvarande information enligt inkomstgrupp eller befolkningsgrupp. 

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Skattenivån för nikotinpåsar kunde fastställas till en lägre eller högre nivå än den skattenivå som föreslås. En högre skattenivå skulle leda till en större minskning av den skattebelagda inhemska försäljningen och kunde dämpa konsumtionen särskilt bland de konsumenter som vill köpa sina produkter i Finland via lagliga kanaler. Å andra sidan är det känt att den olagliga förmedlingen av snus, vilket är jämförbart med nikotinpåsar, är en väletablerad verksamhet. En stor skattefri konsumtion är problematisk både för statsfinanserna och för befolkningens hälsa, om man inte lyckas hålla tillbaka den totala konsumtionen av nikotinpåsar. Dessutom står de nikotinpåsar som förmedlas olagligt tills vidare inte under tillsyn enligt tobaks- och kemikalielagstiftningen, såsom kontroll av åldersgränser och nikotinhalter. En skattenivå som är lägre än den som föreslås kunde å sin sida styra över en större andel av konsumtionen till den skattebelagda konsumtionen, men samtidigt kunde en lägre tobaksaccis även leda till en större totalkonsumtion i och med att den inhemska skattebelagda försäljningen är större. Sist och slutligen är det emellertid mycket svårt att fastslå vilken skattenivå som skulle minimera den totala konsumtionen av nikotinpåsar, eftersom man inte känner till vilken inverkan vare sig tillgången eller priset har på konsumtionen av nikotinpåsar och på hur den fördelar sig mellan skattebelagd och skattefri konsumtion.  

Det finns alternativ för hur beskattningen av nikotinpåsar kunde struktureras. Skatten kan grunda sig på exempelvis produktens vikt eller dess pris, eller på en kombination av dessa. En fast skatt på basis av gram skulle vara lika stor för alla produkter. Bland annat de vätskor för elektroniska cigaretter och tobaksprodukter avsedda för upphettning som senast började omfattas av lagen om tobaksaccis har en motsvarande fast skatt per enhet. Fördelen med en värderelaterad skatt är å sin sida att dyrare produkter skulle bli högre beskattade sett till eurobeloppet och att tobaksaccisens relativa andel av produktens pris skulle vara densamma för produkter i alla prisklasser. I så fall skulle tobaksaccisen riktas in även på vinstmarginalerna för de produkter som är dyrare än genomsnittet. I en skattestruktur som grundar sig på enbart värderelaterad skatt kan man å andra sidan få beloppet av tobaksaccisen att minska om priset sänks, och skattebeloppet kan bli lågt för billiga produkter. I så fall kan man fastslå den nedre gränsen för beskattningen till önskad nivå genom att fastställa en minimiaccis på basis av gram. 

I denna proposition har man stannat för förslaget att nikotinpåsarnas skattestruktur, som för de flesta andra tobaksprodukter, ska grunda sig på en kombination av skatt på basis av gram och skatt som är bunden till priset. Dessutom föreskrivs det om en minimiaccis på nikotinpåsar. Nikotinpåsarna är en mera standardiserad produkt än de andra nya tobaksprodukterna, vilket bättre möjliggör tillämpningen av en kombinerad struktur. På så sätt kan skattenivån både till beloppet och i förhållande till priset fastslås till en nivå som anses vara tillräcklig för produkter i alla prisklasser. Genom minimiaccisen säkerställs det å sin sida att produkter med ett billigare pris får en tillräckligt stor skattebörda. 

En grund för skatten på nikotinpåsar kunde också vara mängden nikotin som nikotinpåsarna innehåller. Den enhetliga skattenivå oberoende av nikotinhalten som föreslås kan sporra till försäljning av produkter med en högre nikotinhalt. Å andra sidan grundar sig beloppet av tobaksaccisen inte heller i fråga om andra tobaksprodukter på produktens nikotininnehåll. Utredningen av produkternas nikotininnehåll skulle också kräva laboratorieundersökningar, vilket är arbetskrävande med tanke på administration och tillsyn. 

5.2  Tobaksbeskattningen i andra EU-länder

Nikotinpåsar finns i varierande grad på marknaden i de olika EU-medlemsstaterna. Efterfrågan påverkas också av vilka andra produkter som används i munnen som är tillåtna på marknaden i de olika medlemsstaterna.  

Eftersom det saknas en harmoniserad tobaksskatt för nikotinpåsar har en del av medlemsstaterna infört en nationell punktskatt för produkterna. Nikotinpåsarna beskattas åtminstone i Sverige, Danmark, Estland, Lettland, Ungern och Italien. Skattenivåerna är klart lägre än de skattenivåer som föreslås i denna proposition. Estland och Lettland har för närvarande de högsta skattenivåerna, vilka ligger på 0,11–0,12 euro per gram eller 1,30–1,40 euro för en dosa på 12 gram. I Sverige ligger skattenivån på ca 0,02 euro per gram, dvs. 0,2 euro för en dosa på 12 gram, och i Danmark på ca 0,01 euro per gram, dvs. 0,12 euro per dosa. 

Tobaksbeskattningen varierar i medlemsstaterna och skillnaderna har ökat under de senaste tio åren på grund av skillnader mellan länderna i fråga om prisnivå och tobakspolitik. Även mellan grannländer är skillnaderna stora, särskilt i norra och västra Europa.