1.1  Bakgrund

Regeringens ministerarbetsgrupp för beredskap fastslog den 17 mars 2022 att regeringen snarast kommer att bereda åtgärder för att underlätta kostnadskrisen inom jordbruket, vilken förvärrats på grund av Rysslands invasion av Ukraina, och för att trygga försörjningsberedskapen. Åtgärderna ökar stödet till den inhemska livsmedelsproduktionen med uppskattningsvis cirka 300 miljoner euro i det akuta läget. Ministerarbetsgruppen för beredskap fastställde den 31 mars 2022 som en snabbverkande åtgärd att återbäringen av energiskatt inom jordbruket ska vara en tilläggsåterbäring av engångsnatur på 45 miljoner euro för 2021. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts vid finansministeriet i samarbete med jord- och skogsbruksministeriet och Skatteförvaltningen. På grund av tidsbrist har propositionen inte sänts på remiss, eftersom avsikten är att den förhöjda återbäringen ska betalas så snart som möjligt. 

2.1  Nationell lagstiftning och praxis

Med stöd av lagen om återbäring av punktskatt på vissa energiprodukter som använts inom jordbruket (603/2006), nedan lagen om skatteåterbäring inom jordbruket, återbärs den punktskatt som ingår i priset på energiprodukter till dem som bedriver yrkesmässig växthusodling och jordbruk. 

Skatteåterbäring betalas för lätt och tung brännolja, biobrännolja och elström som använts i jordbruket och som beskattas i Finland. 

Med jordbruk avses odling av jordbruks- och trädgårdsväxter, framställning av husdjursprodukter och hållande av animalieproduktionsdjur, biodling, hästhushållning och obligatoriskt arealuttag, liksom lagring, förberedelse för saluföring och packning av egenproducerade jordbruks- och trädgårdsprodukter, när dessa verksamheter utövas på sökandens gårdsbruksenhet, samt spannmålstorkning, oberoende av var torkningsverksamheten utövas. Med växthusodling avses odling av trädgårdsväxter i en byggnad av bestående karaktär som är täckt med ett genomskinligt material och som är försedd med uppvärmning. 

Återbäringen av punktskatt på bränslen som använts inom jordbruket är direkt knuten till den energiinnehållsskatt som det föreskrivs om i lagen om punktskatt på flytande bränslen (1274/1994), nedan bränsleskattelagen. Återbäringen betalas för bränslenas del enligt den energiinnehållsskatt som fastställts i bränsleskattelagen. Den miljöbaserade energibeskattningen i Finland grundar sig förutom på energiinnehållsskatten, som bestäms enligt energiprodukternas energiinnehåll, också på koldioxidskatten, som bestäms enligt energiprodukternas koldioxidutsläpp under deras livscykel, och på försörjningsberedskapsavgiften enligt lagen om tryggande av försörjningsberedskapen (1390/1992). De två sistnämnda återstår att betala efter återbäringen. 

För närvarande är återbäringen av punktskatt 10,33 cent per liter lätt brännolja och hållbar biobrännolja R, 8,23 cent per liter avfalls- och cellulosabaserad biobrännolja T och 11,59 cent per kilogram tung brännolja. Den skatt som återstår att betala efter återbäringen är 16,90 cent per liter lätt brännolja, 8,45 cent per liter biobrännolja R och 2,1 cent per liter biobrännolja T. För tung brännolja återstår att betala 18,67 cent per kilogram. 

För yrkesmässig växthusdrift kan elströmmen direkt skaffas med sänkt skattesats enligt skatteklass II i skattetabell 2 i bilagan till lagen om punktskatt på elström och vissa bränslen (1260/1996), nedan elskattelagen. Sålunda får växthusodlare för den elström de använder inte någon energiskatteåterbäring med stöd av lagen om skatteåterbäring inom jordbruket. Yrkesmässiga växthusodlare får den elström de behöver för växthusen enligt skatteklass II, om de har skaffat en separat elmätare för växthusen. Med hjälp av mätaren kan den elström som förbrukats i växthusen respektive den som förbrukats privat faktureras exakt. 

Till det övriga jordbruket betalas motsvarande skattestöd för elström genom att skillnaden mellan skatteklasserna I och II återbärs på ansökan, vilket innebär att skatten på elström inom jordbruket i praktiken alltid motsvarar den sänkta skattesatsen för skatteklass II. Skatteåterbäringen för elström är för närvarande 2,19 cent per kilowattimme. 

År 2020 beslutade man att energiskatteåterbäringen till energiintensiva företag slopas stegvis från och med år 2021 så att det för år 2025 inte längre betalas någon återbäring. Samtidigt sänktes den elskatt som uppbärs på elström som beskattas enligt skatteklass II till den miniminivå som fastställs i rådets direktiv 2003/96/EG om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet, nedan energiskattedirektivet, så att skatten från och med den 1 januari 2021 har varit 0,05 cent per kilowattimme. Skatteklass II omfattade industri, datorhallar, gruvdrift och växthus. 

När det gällde återbäringen av energiskatt inom jordbruket gjordes inga ändringar i fråga om energiprodukterna. För elströmmens del höjdes dock återbäringen så att den effektiva beskattningen sjönk till minimiskattenivån enligt energiskattedirektivet. Detta var nödvändigt, eftersom skatten för växthus, vilka kan jämställas med annat jordbruk och vilka hör till skatteklass II, hade sänkts. Växthus omfattas förutom av återbäringen av energiskatt inom jordbruket också av den återbäring av energiskatt till energiintensiva företag som inte längre ska finnas. Trots den höjning av skatten på uppvärmningsbränslen som likaså genomfördes vid ingången av 2021, skärptes energibeskattningen inom jordbruket inte, eftersom höjningen genomfördes genom den skattekomponent som hänför sig till energiinnehåll och jordbruk för närvarande får energiskatteåterbäring motsvarande energiinnehållsskatten. 

I och med besluten slopades således för växthusens del den energiskatteåterbäring som beviljas energiintensiva företag, men samtidigt sänktes elskatten. När energiskatteåterbäringen inom jordbruket beaktas, sänktes elskatten på motsvarande sätt inom det övriga jordbruket. Både när det gäller växthusen och det övriga jordbruket ökade energiskatteåterbäringen på energiprodukter inom jordbruket med samma belopp som energiskattehöjningen, så till denna del ändrades den effektiva beskattningen inte. 

Efter energiskattereformen 2011 har det vid några tillfällen gjorts ändringar i beloppet av de energiskatter som återstår att betalas av jordbruket. Dessutom har beloppet ändrats till följd av de allmänna ändringarna i energiskatten, eftersom återbäringen av energiskatt är kopplad till beloppet av energiinnehållsskatten, vilken återbärs i sin helhet. Skatteåterbäringen inom jordbruket har på grund av undantagsförhållanden höjts förut genom engångsåtgärder, för åren 2017 och 2018.  

Nivån på energiskatterna på lätt brännolja och elström som används inom jordbruket har sedan 2011 utvecklats enligt följande: 

Figur 1: Utvecklingen av skattenivåerna på lätt brännolja och elström som används inom jordbruket 

Vattenbruk började omfattas av återbäringen av energiskatt inom jordbruket från och med den 1 januari 2022. Förutom fiskodling omfattar vattenbruket också bland annat odling av musslor och kräftdjur. Enligt samma princip som när det gäller det övriga jordbruket utom växthusen genomförs skattesänkningen i fråga om elström också för de yrkesmässiga vattenbrukens del genom att årligen på ansökan återbära det belopp som motsvarar skillnaden mellan skatteklasserna I och II. Vattenbruk omfattas förutom av stödet för elskatt också av skatteåterbäringen för brännolja som använts inom jordbruket. 

För 2021 beviljas energiskatteåterbäring inom jordbruket till uppskattningsvis cirka 34 000 yrkesmässiga jordbruksidkare eller växthusodlare. Återbäringen beräknas uppgå till cirka 49 miljoner euro och av detta utgör elskatten cirka 18 miljoner euro. De återburna beloppen varierar avsevärt mellan gårdsbruken, men stödbeloppen är i medeltal små. Den genomsnittliga återbäringen för år 2021 beräknas ligga på lite över 1 400 euro, och till cirka 12 000 gårdsbruk betalas mellan 50 och 500 euro i återbäring. 

När det gäller annat jordbruk än växthus betalas uppskattningsvis över 14 miljoner euro av återbäringen till jordbruksidkare vars huvudsakliga verksamhetsområde är växtodling av olika slag, såsom odling av stråsäd, grönsaker eller bär, över 12 miljoner euro till jordbruksidkare vars huvudsakliga verksamhetsområde är husdjursskötsel, såsom uppfödning av mjölkboskap eller nötkreatur eller grisproduktion, och över 17 miljoner euro till blandade jordbruk. Över 3 miljoner euro betalas till jordbruksidkare vars huvudsakliga verksamhetsområde är något annat. Inom husdjursproduktionen är jordbruksidkarnas energiförbrukning i genomsnitt större, vilket innebär en större återbäring per sökande. Växthusnäringens andel av energiskatteåterbäringen är cirka 1,3 miljoner euro. Dessutom uppgår växthusens direkta skattestöd för elström via skatteklass II till nästan 13 miljoner euro. 

Vid betraktande av annat jordbruk än växthus skiljer sig den jordbruksidkarspecifika energiskatteåterbäringen avsevärt beroende på huruvida återbäringen till största del betalas för elström eller för oljeprodukter, i huvudsak lätt brännolja. För största delen av jordbruksidkarna är förbrukningen av lätt brännolja den huvudsakliga grunden för återbäring. Mätt i euro får dock nästan 7 900 jordbruksidkare för närvarande mer återbäring för elström, och i över 1 000 jordbruksidkares fall utgör elströmmen till och med över 80 procent av återbäringen. Å andra sidan är elströmmens andel av energiskatteåterbäringen för nästan 9 500 jordbruksidkares del under 20 procent mätt i euro. Husdjursskötseln är med avseende på energiförbrukningen i genomsnitt elintensivare än andra branscher. 

Återbäringarna betalas i efterskott på ansökan, vilket innebär att ändringar i återbäringarna av energiskatt inom jordbruket huvudsakligen inverkar på anslagen i statsbudgeten med ett års fördröjning, eftersom statsbudgeten baserar sig på kontantprincipen. Återbäringarna betalas av Skatteförvaltningen. Om återbäringsbeloppet ändras, betalas återbäringen i enlighet med det återbäringsbelopp som gällde vid tidpunkten för konsumtionen. Skatten återbärs inte om återbäringsbeloppet understiger 50 euro. 

Skatteåterbäring söks elektroniskt hos Skatteförvaltningen. Handläggningen av ansökningarna är knuten till jordbrukets inkomstskattedeklarationer och dessas tidsscheman. Ansökningar som hänför sig till brännolja och elström som har använts under skatteåret ska lämnas in senast före utgången av februari månad det kalenderår som följer efter utgången av skatteåret. Samfund och samfällda förmåner ska dock lämna in sina ansökningar senast fyra månader efter utgången av det skatteår för vilket återbäring söks. 

Beslut om återbäring som hänför sig till ansökningar som lämnats in före utgången av februari fattas i huvudsak under mars månad, och återbäringarna betalas också till mycket stor del ut före utgången av mars. De sista återbäringarna betalas ut före utgången av juli. Skatteförvaltningen utför en gång om året kontroller med avseende på återbäringen av energiskatt. Vid kontrollerna undersöks bland annat att ansökan har lämnats in i tid och att sökanden har rätt till återbäring samt att sökanden inte har låtit bli att återbetala stöd som har återkrävts och att sökanden inte har ekonomiska svårigheter. 

När det gäller år 2021 har största delen av besluten om återbäring fattats och återbäringarna har också betalats ut under mars månad. 

2.2  EU:s lagstiftning

Beskattningen av bränslen och elektricitet har harmoniserats genom energiskattedirektivet, enligt vilket energiprodukterna omfattar bland annat motorbensin, dieselolja, flytande biobränslen, lätt och tung brännolja, naturgas, stenkol och elektricitet. 

Enligt energiskattedirektivet ska energiprodukter påföras en minimiskatt, vilken medlemsstaterna får överskrida, om de så önskar. Dessutom är det enligt energiskattedirektivet möjligt att bevilja skattenedsättning till exempel för bränslen som till sina miljömässiga egenskaper är bättre än andra produkter på marknaden eller för bränslen som används för särskilt föreskrivna specialändamål, såsom inom industrin eller jordbruket. Trots att energiskattedirektivet gör det möjligt att stödja exempelvis jordbruket på ovannämnda sätt genom att sänka skattenivån för lätt brännolja jämfört med den nivå som gäller för hushåll, ska stödåtgärder som riktas till jordbruket bedömas utifrån bestämmelserna om skattediskriminering och statligt stöd i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Bestämmelserna om statligt stöd sätter gränser för och krav på förfaringssätten när det gäller användningen av skattesänkningar, det vill säga stöd. Enligt huvudregeln ska Europeiska kommissionen underrättas om åtgärder som kan betraktas som statligt stöd, innan åtgärderna tas i bruk. Det finns dock undantag från underrättelseskyldigheten. 

Enligt artikel 44 i kommissionens förordning nr 651/2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden, nedan den allmänna gruppundantagsförordningen, är miljöskyddsprogram som genomförs i form av nedsättning av miljöskatter och som uppfyller villkoren i energiskattedirektivet förenliga med den inre marknaden. Sådana miljöskyddsprogram undantas från förhandsunderrättelseskyldigheten, om mottagarna av skattenedsättning väljs ut på grundval av transparenta och objektiva kriterier. Ett ytterligare villkor för att en stödåtgärd ska få tas i bruk är att strukturen och minimiskattenivåerna i energiskattedirektivet följs. Trots att stöd som omfattas av tillämpningsområdet för gruppundantagsförordningen undantas från förhandsunderrättelseskyldigheten, är det fråga om statliga stöd vars ibruktagande ska anmälas och rapporteras till kommissionen i efterskott, i enlighet med vad som beskrivits ovan. Om det utbetalda stödet är större än vad unionens lagstiftning möjliggör, är det fråga om ett olagligt stöd, och följden kan vara att stödet inklusive ränta återkrävs av stödmottagaren. 

På energiskattestöd ska utöver ovannämnda artikel 44 också de allmänna villkoren i den allmänna gruppundantagsförordningen tillämpas. Enligt dem får stöd till exempel inte beviljas företag i ekonomiska svårigheter. Stöd får inte heller betalas till företag som är föremål för ett betalningskrav på grundval av ett tidigare kommissionsbeslut som förklarar ett stöd olagligt och oförenligt med den inre marknaden. Medlemsstaten ska också övervaka att dessa allmänna villkor i gruppundantagsförordningen uppfylls, så att staten kan införa stödet utan kommissionens förhandsgodkännande. Annars kan stödet betraktas som olagligt. 

Den statliga stödordningen för återbäring av punktskatt på vissa energiprodukter som används inom jordbruket (SA.61600) uppfyller villkoren i gruppundantagsförordningen och omfattas således inte av förhandsunderrättelseskyldigheten. Syftet med stödordningen är att sänka punktskattenivån på vissa energiprodukter när dessa produkter används inom primär jordbruksproduktion. Det maximala årliga stödbeloppet som anmälts till kommissionen är 48 miljoner euro. Den nuvarande statliga stödordningen för återbäring av energiskatt inom jordbruket upphör att gälla den 31 december 2023. 

4.1  Tilläggsåterbäring av energiskatt åt jordbrukare

Tilläggsåterbäring, det vill säga i praktiken förhöjd återbäring av energiskatt, ska enligt propositionen betalas för inom jordbruket under år 2021 använd lätt brännolja, tung brännolja och biobrännolja samt biobrännolja som uppfyller hållbarhetskriterierna enligt lagen om biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen (393/2013) och för vilken det vid påvisandet av att hållbarhetskriterierna uppfylls iakttas vad som föreskrivs i den lagen (biobrännolja R). Vid den förhöjda återbäringen ska EU:s bestämmelser om statligt stöd beaktas. För biobrännolja som utöver att uppfylla ovan avsedda hållbarhetskriterier dessutom har framställts av avfall, restprodukter, cellulosa från icke-livsmedel eller material som innehåller både cellulosa och lignin (biobrännolja T) och för elström återbärs i form av normal återbäring redan nu energiskatt till det maximibelopp som energiskattedirektivet tillåter. I fråga om dessa produkter är det således inte möjligt att betala förhöjd återbäring. 

Tabell 1: Beloppen för nuvarande återbäring och föreslagen tilläggsåterbäring 

* exklusive försörjningsberedskapsavgift 

Nästan 99 procent av tilläggsåterbäringen ska enligt förslaget gälla lätt brännolja. Lätt brännolja används vid uppvärmning, liksom även framför allt i traktorer, torkar och andra arbetsmaskiner som används inom jordbruket. Resten av tilläggsåterbäringen ska i huvudsak gälla tung brännolja. Tung brännolja används närmast i växthus. 

Efter tilläggsåterbäringen återstår det per liter lätt brännolja att betala 2,1 cent samt försörjningsberedskapsavgift. För biobrännolja R återstår det att betala 2,1 cent per liter samt försörjningsberedskapsavgift, och för tung brännolja återstår det att betala 1,5 cent per kilogram samt försörjningsberedskapsavgift. 

Enligt förslaget ska förhöjd återbäring betalas till de verksamhetsutövare som inom utsatt tid har ansökt om återbäring för 2021 och som har fått ett godkänt beslut om återbäring. Förhöjd återbäring behöver inte sökas separat hos Skatteförvaltningen. I fråga om förhöjd återbäring fattas ett nytt överklagbart beslut. Med stöd av 8 § i lagen om skatteåterbäring inom jordbruket betalas ingen ränta på återbäringen. Målsättningen är att tilläggsåterbäringen så snart som möjligt efter att denna lag har trätt i kraft ska kunna betalas ut till dem som redan har fått ett godkänt beslut om återbäring. Till dem som ännu inte har fått något beslut ska tilläggsåterbäringen betalas när beslutet om återbäring har godkänts. Till de sökande som har fått avslag på sin ansökan på grund av att de inte har överskridit den lagstadgade minimigränsen på 50 euro men som i och med tilläggsåterbäringen kommer att överskrida minimigränsen ska tilläggsåterbäringen betalas under hösten 2022. 

I enlighet med gruppundantagsförordningen ska ibruktagandet av den förhöjda återbäringen anmälas till kommissionen inom 20 arbetsdagar efter att stödet trätt i kraft, och kommissionen kan i efterskott rikta urvalsbaserade tillsynsåtgärder mot stödet. 

Propositionen innebär att lagen om skatteåterbäring inom jordbruket ändras genom att det till 4 § fogas ett nytt 4 moment, där det föreskrivs om beloppet av den förhöjda återbäringen för 2021 i fråga om lätt brännolja och tung brännolja. Förhöjd återbäring ska inte betalas till vattenbruk, eftersom vattenbruk började omfattas av skatteåterbäring vid ingången av 2022. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Konsekvenser för den offentliga ekonomin

Propositionen innebär en engångsökning av utgifterna i statsbudgeten med 45 miljoner euro år 2022. 

Konsekvenser för företagen

Utgående från propositionen är den förhöjda återbäringen i genomsnitt cirka 1 300 euro per sökande och den betalas nästan helt på basis av den lätta brännolja som sökandena har förbrukat 2021. I de flesta fall stannar återbäringen under 1 000 euro och för cirka en tredjedel av sökandena under 500 euro. 

Tabell 2: Uppskattning av fördelningen av besluten om tilläggsåterbäring enligt eurobelopp 

När det gäller annat jordbruk än växthus riktas enligt förslaget över 15 miljoner euro av återbäringen till jordbruksidkare vars huvudsakliga verksamhetsområde är växtodling av olika slag, över 9 miljoner euro till jordbruksidkare vars huvudsakliga verksamhetsområde är husdjursskötsel och aningen under 15 miljoner euro till blandade jordbruk. Över 3 miljoner euro riktas till jordbruksidkare vars huvudsakliga verksamhetsområde är något annat. Återbäringen ökar mest inom växtodling av olika slag, eftersom andelen oljeprodukter i energiförbrukningen är större här än inom andra sektorer. Växthusnäringens andel av den förhöjda återbäringen är cirka 1,9 miljoner euro. 

Förslaget innebär att priset för lätt brännolja, exklusive mervärdesskatt, som används 2021 sjunker med 14,80 cent per liter. 

Konsekvenser för myndigheterna

Kostnaderna för anlitande av extern arbetskraft för genomförandet av de ändringar i Skatteförvaltningens IT-system som följer av att tilläggsåterbäringen införs beräknas uppgå till 30 000 euro. Skatteförvaltningen uppskattar att genomförandet av ändringarna i IT-systemen förutsätter en ökning av personalutgifterna med 14 dagsverken. Dessutom uppskattas tilläggsåterbäringen leda till ett ökat behov av vägledning och rådgivning på kort sikt motsvarande cirka 10 dagsverken. Uppskattningarna ändras eventuellt när bestämmelsernas konsekvenser med avseende på IT-systemen preciseras. 

Konsekvenser för miljön

Propositionen medför ett ökat stöd till fossila bränslen, men stödet riktas retroaktivt till användningen av energiprodukter under 2021 och har ur denna synvinkel sett inga negativa konsekvenser för miljön. Å andra sidan kan en i efterskott införd höjning av återbäringen på energiskatt öka förväntningarna på att återbäring av energiskatt i framtiden i motsvarande fall kommer att användas för att ge ekonomiskt stöd, varför propositionen skulle kunna inverka på de framtida produktionsbeslut som aktörerna inom jordbruket fattar och på så sätt minska den kraft energibeskattningen har när det gäller miljöstyrningen. Förhöjd återbäring ska inte heller fås för elförbrukning eller för användning av andra generationens biodrivmedel, vilket inte belönar investeringar som gjorts för att lösgöra sig från fossila bränslen. 

6.1