1
Bakgrund och beredning
1.1
Bakgrund
Finlands säkerhetspolitiska omgivning förändrades i grunden och på lång sikt när Ryssland anföll Ukraina i februari 2022. Säkerhetsläget i Europa och i Finlands närområden är instabilt och dess förutsägbarhet har försämrats. Flera europeiska länder har utsatts för hybridpåverkan, bland annat genom instrumentalisering av inresande. Spänningarna i den säkerhetspolitiska miljön återspeglas i gränssäkerhetssituationen vid Finlands östgräns. Finland har sedan hösten 2023 varit utsatt för instrumentaliserad inresa. Instrumentalisering av inresa är ett sätt att försöka påverka Finlands och Europeiska unionens gränssäkerhet, den nationella säkerheten och den allmänna ordningen. Finland måste förbereda sig på att påtryckningarna genom instrumentaliseringen av inresa fortsätter under lång tid och antar mer omfattande och allvarligare former.
Enligt punkt 10
En trygg och kristålig rättsstat
i regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering är de utmaningar som vårt samhälle och våra medborgare ställs inför allt mer komplexa. Fenomenen berör flera samhällssektorer, och det krävs allt mer samarbete och nya verksamhetssätt för att identifiera fenomenen och ta itu med dem. Förändringarna i verksamhetsmiljön förutsätter också att befogenheterna och resurserna för aktörerna inom den inre säkerheten och rättsvården ökas. Kärnan i rättsstaten utgörs av medborgarnas förtroende för ett rättvist samhälle och rättssystem. Rysslands anfallskrig mot Ukraina och de skärpta spänningarna i världspolitiken betonar betydelsen av samhällets kristålighet. Enligt regeringsprogrammet stärker regeringen den övergripande säkerheten, kriståligheten och försörjningsberedskapen. Finland förbereder sig på såväl yttre som inre säkerhetshot på ett realistiskt och beslutsamt sätt. Rysslands anfallskrig mot Ukraina och andra förändringar i den säkerhetspolitiska miljön förutsätter att gränssäkerheten ytterligare stärks. Enligt regeringsprogrammet uppdateras lagstiftningen, inklusive befogenheterna, så att den motsvarar behoven för gränssäkerheten. Gränsbevakningsväsendets befogenheter utvecklas i enlighet med kraven i den säkerhetspolitiska miljön.
Hybridpåverkan som stater riktar mot andra stater har blivit vanligare och metoderna för påverkan mer varierande. I statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelse (statsrådets publikationer 2020:31) konstateras det att hybridpåverkan blivit ett allt större säkerhetshot. Hybridpåverkan är verksamhet för vilken det inte finns någon internationellt godkänd gemensam definition. Som hybridpåverkan betraktas planmässig verksamhet där en statlig eller icke-statlig aktör använder sig av icke-militära metoder på ett omfattande sätt i syfte att försöka påverka en stats svagheter och nå sina egna mål. Avsikten är att utsätta den som är föremål för åtgärden för press, skada, osäkerhet och instabilitet. Hybridpåverkan kan också vara en del av en militär operation, särskilt i den inledande fasen. Då är det fråga om att göra den operativa miljön förmånligare för användning av militära maktmedel. Hybridpåverkan kan samtidigt inbegripa till exempel informationspåverkansoperationer och annan verksamhet med varierande innehåll. Enligt den utrikes- och säkerhetspolitiska redogörelsen anlitar statliga aktörer i sin hybridpåverkan ofta utomstående aktörer, såsom extremistiska grupper och grupper av organiserad brottslighet. Också migration, flyktingar och hybridpåverkande länders medborgare i andra länder kan utnyttjas för hybridpåverkan. Påverkan kan också ske under förevändning av epidemier och pandemier. Metoderna kan användas samtidigt eller så att de följer på varandra. Påverkan kan inledas snabbt redan under normala förhållanden, och det kan vara svårt att upptäcka och bekräfta den i synnerhet i den inledande fasen.
Vid sidan av hybridpåverkan används också begreppet bredspektrig påverkan. I statsrådets försvarsredogörelse (statsrådets publikationer 2021:79) behandlas bredspektrig påverkan som en hotbild som används inom militär beredskap. Enligt redogörelsen omfattar bredspektrig påverkan också hybridpåverkan, men i hotbilden ingår även öppen militär användning av maktmedel mellan parterna. Gemensamma nämnare mellan hybridpåverkan och bredspektrig påverkan är bland annat att även bredspektrig påverkan ofta är planmässig och långvarig, i den kombineras olika medel och i den utnyttjas samhällets sårbarheter redan under normala förhållanden. På samma sätt som hybridpåverkan kan det också vara svårt att identifiera bredspektrig påverkan.
Hybridpåverkan kan också innefatta användning av i och för sig lagliga medel, vilket ytterligare kan göra det svårare att identifiera hybridpåverkan. Eftersom förändringar i omvärlden för närvarande sker mycket snabbt ökar betydelsen av beredskap. När hybridhoten antar konkretare former utgör de sådana störningar i den inre eller yttre säkerheten som kräver samarbete mellan flera myndigheter för att bekämpas. Det ska i första hand vara möjligt att bemöta hoten med myndigheternas befogenheter under normala förhållanden. Dessutom bör myndigheternas förmåga att bereda sig på hybridpåverkan och att stå emot belastningen från hybridpåverkan och dess följder stärkas.
I statsrådets redogörelse om förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön (statsrådets publikationer 2022:19) konstateras det att Finland i och med förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön bereder sig på att bli föremål för exceptionella, omfattande och mångsidiga metoder för hybridpåverkan både på kort och på lång sikt. Effektiviteten hos förebyggandet av hybridpåverkan ligger i den avskräckande effekt som skapas av hela samhället och alla förvaltningsområden genom beredskap och annan verksamhet. En fungerande övergripande säkerhet är en viktig del av avskräckningen. Utöver en uppdaterad lägesbild har tydliga lednings- och ansvarsförhållanden, tillräckligt flexibla och eventuellt delvis överlappande befogenheter samt förmåga att utnyttja samhällets ändamålsenliga helhetsresurser för att avvärja respektive hot en nyckelroll.
Enligt redogörelsen måste instrumentalisering av migration som ett medel för hybridpåverkan bemötas med behövliga operativa, rättsliga, diplomatiska och ekonomiska medel. Bemötande av instrumentalisering av migration kräver delvis ett annorlunda förhållningssätt än hantering av invandring. Sådan hybridpåverkan kan synas som allvarliga störningar i den allmänna ordningen och säkerheten, och genom hybridpåverkan kan det skapas spänningar exempelvis mellan migranter och grupper som motsätter sig dem. I de allvarligaste situationerna ska mållandet överväga åtgärder som tryggar samhällsordningen och rättsordningen, den nationella säkerheten, den territoriella integriteten, den allmänna ordningen och säkerheten eller folkhälsan samtidigt som förpliktelsen att granska ansökningar om internationellt skydd uppfylls.
Det kan antas att antalet människor som försöker komma till Europa ökar och att migrationen kommer att instrumentaliseras som ett medel att utöva politisk påtryckning. Flera globala utvecklingstrender och regionala konflikter bidrar till att ytterligare öka befolkningens rörlighet i olika delar av världen. Invandringen till Europa ökar. Vid instrumentalisering börjar en främmande stat producera och styra migrationsströmmarna som påtryckningsmedel mot andra stater och kränker således deras suveränitet.
Viktiga beredskapsmetoder inför hybridpåverkan som bygger på instrumentalisering av migration är lagstiftning som innefattar tillräckliga befogenheter för myndigheterna att agera på ett förebyggande och effektivt sätt. Instrumentaliserad inresa kan orsaka störningssituationer under normala förhållanden, om myndigheterna inte har metoder för att bekämpa påverkan som en främmande stat riktar mot Finland.
I statsrådets redogörelse för den inre säkerheten (statsrådets publikationer 2021:49) konstateras det att Finlands gränskontroll för närvarande är effektiv och trovärdig. Bland annat hybridhot har emellertid identifierats som en förändringsfaktor. Det har konstaterats att allvarliga och omfattande störningar kan bli vanligare. Beredskapen inför omfattande störningar och hot bygger på samarbetsmodellen för övergripande säkerhet. Enligt redogörelsen ska hybridpåverkan bekämpas också genom lagstiftningsåtgärder. Säkerhetsmyndigheternas befogenheter ska utvecklas konsekvent och riskbaserat. Myndigheternas funktionsförmåga ska tryggas också i överraskande eller snabbt eskalerande situationer som är svåra att definiera på förhand.
I beredskapslagen (1552/2011) togs det 2022 in en ny grund för undantagsförhållanden som gäller situationer med hybridhot samt därtill hörande tilläggsbefogenheter för myndigheterna, bland annat Gränsbevakningsväsendet. Översynen av grunderna för undantagsförhållanden i beredskapslagen minskar emellertid inte behovet av att fortsätta att utveckla också lagstiftningen under normala förhållanden med tanke på förändrade säkerhetshot. En huvudregel också i fråga om hybridhot bör vara att bemöta dem främst genom lagstiftning under normala förhållanden.
Gränsbevakningsväsendets möjligheter att effektivt förbereda sig inför och reagera på olika störningssituationer under normala förhållanden kompletterades genom lagändringar som trädde i kraft den 1 april 2019 och den 8 juli 2022 (RP 201/2017 rd, RP 94/2022 rd). Det är dock befogat att ytterligare stärka regleringen, eftersom den gällande lagstiftningen inte gör det möjligt för Finland att bekämpa allvarliga påtryckningar som en främmande stat utövar på finskt territorium på ett sätt som inkräktar på Finlands suveränitet. Att Finland inte skulle förmå bekämpa allvarlig påverkan som riktas mot Finland kan allvarligt äventyra Finlands nationella säkerhet.
Internationella instrument och nationell rätt som hänför sig till rätten till internationellt skydd baserar sig på tanken att en person söker internationellt skydd när han eller hon måste fly undan till exempel förföljelse eller tortyr i sitt hemland. Beredskapen inför störningar i samband med invandring och massinvandring har grundat sig på tanken om att de bakomliggande orsakerna till massinvandring är till exempel krig, konflikter, pandemier eller plötsliga miljökatastrofer, till följd av vilka ett stort antal människor i behov av skydd försöker komma in i ett land på en gång. Då är det väsentligt att myndigheterna har metoder för att snabbt kunna säkerställa att människorna får skydd och att situationen hålls under kontroll.
Händelserna under de senaste åren har dock visat att instrumentalisering av inresa numera används som ett sätt att skapa instabilitet, utöva påtryckningar på andra stater eller förbereda ännu kraftigare påtryckningar, till och med användning av väpnat våld. En främmande stat försöker på ett osakligt sätt påverka och skapa instabilitet och misstro mot myndigheterna och försvaga den nationella säkerheten inom en annan stat.
Det finns ännu inte några rättsliga instrument som gör det möjligt för en stat att effektivt bekämpa denna typ av påverkan på suveräniteten och den nationella säkerheten. På EU-nivå har man identifierat medlemsstaternas berättigade behov av att kunna reagera på sådana situationer, men tills vidare har medlemsstaterna endast tillgång till metoder med hjälp av vilka massinvandring som sker antingen spontant eller under ledning av en främmande stat kan hållas under kontroll. Däremot finns det i EU-rätten ingen metod för att bekämpa en process som uppenbart styrs av en främmande stat och vars syfte är att påverka en annan suverän stats interna angelägenheter. Inte heller inom den internationella rätten innehåller överenskommelserna element med hjälp av vilka en stat effektivt kan bekämpa påtryckningar som riktas mot staten i form av instrumentaliserad inresa. De internationella överenskommelserna i anslutning till detta härrör från en tid då ingen stat i syfte att främja sina egna mål hade missbrukat människors rätt enligt internationella överenskommelser att söka internationellt skydd.
När personer som söker internationellt skydd instrumentaliseras av en annan stat för dess politiska syften är det viktigt att upprätthålla det skydd som konventionerna om mänskliga rättigheter ger och samtidigt försöka hitta metoder för att bekämpa den instrumentaliserande statens klandervärda verksamhet. Tolkningen av konventionerna om mänskliga rättigheter utvecklas kontinuerligt genom tillämpningspraxis. Övervakningsorganen för Förenta nationernas och Europarådets viktigaste konventioner om mänskliga rättigheter tillämpar konventionsbestämmelserna enligt en dynamisk tolkning för dagens förhållanden.
Den instrumentaliserade inresa som Finlands östgräns utsätts för och har hållits under kontroll genom åtgärder enligt 16 § i gränsbevakningslagen (578/2005). Gränsbevakningslagen eller andra bestämmelser erbjuder dock ingen lösning på en situation där påtryckningarna ökar och fortsätter under lång tid, instrumentaliseringen av inresande sprids till terränggränsen och till stängda gränsövergångsställen och situationerna blir av allt svårare och farligare art. Risken för att situationen eskalerar är hög i synnerhet därför att det i närheten av Finlands gräns mycket sannolikt vistas ett betydande antal personer som kan instrumentaliseras till Finland. Därför bör det skyndsamt föreskrivas om myndigheternas befogenheter att bekämpa påverkan som sker genom instrumentalisering av inresa.
1.2
Beredning
Inrikesministeriet tillsatte den 19 februari 2024 ett lagstiftningsprojekt för att bekämpa instrumentalisering av inresa och stärka gränssäkerheten. Syftet med projektet är att utreda och bereda lagändringar med hjälp av vilka man effektivt kan bekämpa sådana påtryckningar riktade mot Finland som sker i form av instrumentalisering av inresa samt stärka gränssäkerheten. Det ålades skyldighet att vid beredningen beakta myndigheternas möjligheter att agera också i de allvarligaste situationerna av instrumentalisering av inresa samt att utreda möjligheten att vid behov föreskriva om saken i grundlagsordning.
Propositionen började beredas i en arbetsgrupp ledd av inrikesministeriets gränsbevakningsavdelning. I arbetsgruppen deltog företrädare för inrikesministeriets migrationsavdelning, justitieministeriet och utrikesministeriet. I enlighet med inrikesministeriets beslut av den 11 mars 2024 har den fortsatta beredningen av propositionen skett som tjänsteuppdrag vid inrikesministeriet.
Utkastet till regeringsproposition var på remiss 15–25.3.2024. Utlåtanden begärdes av centrala ministerier, myndigheter och andra intressentgrupper. Utlåtande lämnades på begäran av justitieministeriet, försvarsministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, utrikesministeriet, finansministeriet, riksdagens justitieombudsman, justitiekanslern i statsrådet, centralkriminalpolisen, Migrationsverket (inget att yttra), Polisstyrelsen, Huvudstaben, skyddspolisen, Tullen, riksåklagarens byrå, högsta förvaltningsdomstolen, Helsingfors förvaltningsdomstol, Östra Finlands förvaltningsdomstol, Åbo förvaltningsdomstol, barnombudsmannen, underrättelsetillsynsombudsmannen, diskrimineringsombudsmannen, Förbundet för den offentliga sektorn och välfärdsområdena JHL rf, Befälsförbundet rf, Gränssäkerhetsunionen rf, Upseeriliitto ry, Aleksanterinliitto ry, Amnesty International Finländska sektionen rf, Människorättscentret, Förbundet för mänskliga rättigheter rf, Centralförbundet för Barnskydd rf, Mannerheims Barnskyddsförbund rf, Monika-Naiset liitto ry, Naisjärjestöjen Keskusliitto - Kvinnoorganisationernas Centralförbund ry, Pakolaisneuvonta ry, Rädda Barnen rf, Migrationsinstitutet, Finlands Advokatförbund, Finlands Flyktinghjälp rf, Finlands Röda Kors, Turvapaikanhakijoiden tuki ry, UNHCR, Finlands Unicef rf och Handikappforum rf.
Utlåtanden lämnades dessutom av republikens presidents kansli, kyrkostyrelsen, Europeiska institutet för kriminalpolitik, verksamt i anslutning till Förenta nationerna (HEUNI), Familia ry, Oikeuspoliittinen yhdistys - Rättspolitiska föreningen Demla ry, Suomen YK-liitto - Finlands FN-förbund ry, akademikern Martti Koskenniemi, professor Elina Pirjatanniemi, professor Martin Scheinin, professor Thomas Wallgren, docent Matti Muukkonen, forskardoktor Aura Kostiainen samt sex utlåtanden lämnandes av enskilda personer.
Jämställdhetsombudsmannen meddelade att den inte ger något utlåtande i ärendet.
Beredningsunderlaget till propositionen finns i den offentliga tjänsten på adressen
https://intermin.fi/sv/projekt-och-lagberedning
under projektkoden
SM004:00/2024
.
2
Nuläge och bedömning av nuläget
2.1
Hybridpåverkan och riskerna med instrumentaliserad inresa
Rysslands olagliga anfallskrig mot Ukraina har gått in på det tredje året, och våren 2024 har det förflutit 10 år sedan den olagliga ockupationen av Krimhalvön och sedan Ryssland inledde åtgärder för att destabilisera Ukraina. Rysslands invasion av Ukraina förändrade de bilaterala relationerna mellan Finland och Ryssland i grunden och för lång tid framåt. Det spända säkerhetsläget syns konkret också vid Finlands gränser och havsområde. Finland har utsatts för hybridpåverkan på flera olika sätt. Det geografiska läget gör att Finland är utsatt för regionala spänningar i säkerheten. De nämnda spänningarna hör till kärnan i Finlands säkerhetsintressen, och om de tar sig ett ogynnsamt utlopp för Finland kan det vara ödesdigert.
Försök att kränka Finlands allmänna ordning, nationella säkerhet och suveränitet har förekommit. Bakgrunden till detta är synpunkter som en främmande stat framfört, genom vilka försök gjorts att begränsa Finlands suveränitet och principiellt betydande säkerhetslösningar samt partnerskap. Det har uttryckts att Finlands val har konsekvenser. En av konsekvenserna har eventuellt setts som hybridpåverkan genom instrumentalisering av inresande. De övriga konsekvenserna och den slutliga målsättningen är information som i princip inte är tillgänglig, eftersom den hör till en främmande stats politiska mål. Ryssland satte i början av 2022 genom presidentens beslut upp Finland på listan över ovänliga länder tillsammans med andra länder som infört sanktioner mot Ryssland. Detta syns i Rysslands inställning till Finland.
Instrumentaliserad inresa har identifierats och används som ett sätt att påverka en suverän stats nationella säkerhet och suveränitet. På bekostnad av den allmänna ordningen och den nationella säkerheten i Finland strävar en främmande stat efter att besluta vem som anländer till Finland, när de anländer och i vilket syfte. En främmande stat kan försöka rubba den allmänna ordningen genom att belasta myndigheterna, öka polariseringen i samhället, skapa misstro i samhället och eventuellt verka för landet infiltreras av personer med koppling till extremism, personer med militär bakgrund och brottslingar. Konsekvenserna kan vara omedelbara eller påverka samhället på lång sikt och långsamt. Påverkan kan basera sig på försök att instrumentalisera hundratals personer till landet i stora grupper per vecka eller så kan målet försöka nås med mindre antal, som dock överskrider myndigheternas planerade hanteringsförmåga. Avsikten med dessa åtgärder är sannolikt att skada och åstadkomma en utveckling i Finland som strider mot Finlands intressen och är positiv för den främmande staten och dess mål.
Genom hybridpåverkan söker man sårbarheter och svaga punkter i samhället. Identifierade sårbarheter ökar den främmande statens vilja att påbörja påverkan. Hybridpåverkan kan vara långvarig och i små steg, nästan obemärkt, undergräva samhället, den allmänna ordningen och den nationella säkerheten. Vid Finlands östgräns kan en främmande stat försöka bilda ett krisområde där det i strid med Finlands intressen byggs upp en alternativ situation som inte hör dit och som tjänar den främmande staten och dess syften. Senare ställs Finland inför fullbordade fakta. Det kan också vara fråga om en enskild betydande helhet av påverkan. Målen också vid östgränsen kan variera från en nästan omärkbar strävan till en situation där hybridpåverkan till exempel genom instrumentalisering av inresa är ett sätt att förbereda verksamhetsmiljön för följande allvarligare former av påverkan, till och med användning av väpnat våld. Också genom förberedelser inför de svåraste situationerna och lagstiftning som stöder dem kan påverkan förebyggas och bekämpas.
Finlands snabbt förändrade säkerhetspolitiska miljö, det försvårade säkerhetsläget i Europa och vissa länders expansionssträvan som baserar sig på användning av militära maktmedel tvingar till att granska lägesbedömningarna, förbättra förutsättningarna för att förbereda sig och ta fram helt nya alternativ för att återställa det försämrade säkerhetsläget till exempel vid riksgränsen så att det blir stabilare än tidigare.
2.2
Instrumentaliserad inresa vid Finlands östgräns
Den allvarliga störningssituation i gränssäkerheten vid Finlands östgräns som fick sin början 2023 och hotet om instrumentaliserad inresa fortgår. Med beaktande av förhållandena vid Finlands östgräns och det läge som rått vid gränsen i årtionden har detta fenomen varit exceptionellt. Över 1 300 personer har anlänt till Finland via gränsövergångsställena under den tid fenomenet pågått. Fenomenet har spridit sig till terränggränsen mitt i vintern, vilket är mycket exceptionellt och oroväckande. Tidigare har motsvarande instrumentaliserade inresa till Finland genomförts 2015–2016, då fenomenet upphörde efter bilaterala förhandlingar. Före 2015 och 2016 och fram till 2023 har det vid Finlands östgräns, med undantag av dem som ansökt om tillfälligt skydd i anslutning till kriget i Ukraina, årligen funnits några tiotal personer som anlänt till Finland utan att uppfylla förutsättningarna för inresa. Åren 2015–2016 och från och med 2023 har fenomenet också i fråga om antalet varit helt exceptionellt jämfört med tidigare år och en främmande stats delaktighet i fenomenet har varit uppenbar. År 2024 är förhandlingsmöjligheterna sämre än vad de varit tidigare. Man bör sträva efter att förbereda sig på att situationen försämras både i praktiken genom gränskontroll och genom att utnyttja lagstiftningens möjligheter.
Situationen vid Finlands östgräns avspeglar det internationella säkerhetsläget. Fenomenet utgör instrumentaliserad inresa som genomförs av en annan stat eller någon annan aktör. Syftet är att utöva påtryckning på Finland. Fenomenet vid östgränsen är exceptionellt och mycket oroväckande när man granskar det inom referensramen för förändringarna i Finlands säkerhetspolitiska omgivning och säkerhetsläget i Europa. Också Finland är utsatt för en främmande stats aggressiva strävanden, som verifierats och uttryckts på olika sätt.
En främmande stats och andra aktörers delaktighet i fenomenet vid Finlands östgräns är tydlig och som helhet betydande. Under hösten 2023 skedde en betydande förändring i de ryska myndigheternas verksamhet. Det är inte fråga om en naturlig utveckling. Däremot är nuläget en följd av de ryska myndigheternas aktiva verksamhet. Rysslands gränszon och gränsövergångsställen är noggrant kontrollerade, och där är det inte möjligt att röra sig utan tillstånd eller kontroll i den omfattning som setts. De ryska gränsmyndigheterna är inte självständiga aktörer, utan deras verksamhet styrs av statsledningen. Rysslands gränsbevakningstjänst är en del av säkerhetstjänsten FSB. En auktoritär stat där säkerhetsmyndigheternas roll är viktig för upprätthållandet av samhällsordningen leder till slutsatsen att fenomenet med instrumentaliserad inresa kan uppstå endast genom centralstyrda myndigheters medverkan eller godkännande. Organiserad brottslighet, ordnande av olaglig inresa, korruption och sociala medier är en integrerad del av fenomenet. Under kontroll av myndigheterna tjänar de statens mål och syften.
När gränsövergångsställena var öppna till exempel i december 2023, samlades det vi dem under en kort tid hundratals personer genom de ryska myndigheternas medverkan. Potentialen var betydligt större. Det rådde svår trafikstockning, den normala gränsövergångstrafiken måste stoppas och de inresande som trängdes vid riksgränsens omedelbara närhet äventyrade såväl trafiksäkerheten som den allmänna ordningen och säkerheten. I Vaalimaa fanns det tidvis ett överhängande hot om att en större grupp inresande skulle tränga in i landet med hjälp av stort antal eller våld. Myndigheterna i grannlandet deltog inte i hanteringen av trafikflödet. Tidvis verkade situationen inte kunna hanteras av myndigheterna i grannlandet ens i den omedelbar närhet av riksgränsen. Tvärtom såg myndigheterna till att hålla strömmen av inresande konstant och vid behov riktad.
Att fenomenet sprids till terränggränsen framstår som en fortsättning på påtryckningarna, oberoende av hur spontan situation det är fråga om. Fallen vid terränggränsen vittnar om ett betydande tryck på dem som försöker komma in i landet. De som försöker komma till Finland är villiga att ta ytterligare risker för att komma till Finland. Riskerna för att fenomenet sprider sig till terränggränsen i större omfattning än vad man hittills sett ökar. Sommaren ger också de ryska myndigheterna en möjlighet att utöka påverkan och utan svårighet styra människor till Finland via terränggränsen. De finska myndigheterna bör ha förutsättningar att hantera situationen särskilt vid terränggränsen, där båda ländernas gränsmyndigheter är skyldiga att förhindra, avslöja och utreda olaglig gränspassage. Hantering av situationen vid terränggränsen förutsätter ett nytt slags tänkande och komplettering av befogenheterna.
Samarbetet enligt gränsordningsöverenskommelsen mellan Finland och Ryssland (FördrS 32/1960) har fortfarande delvis fungerat. Finland har strävat efter att upprätthålla det praktiska samarbetet. Samarbetet har, i strid med den finska partens initiativ, minskat. De förhandlingar som förts mellan gränsmyndigheterna för att få en lösning på fenomenet har inte gett resultat.
Instrumentaliserad inresa gynnar och är också förknippad med betydande gränsöverskridande och internationell brottslighet. Brottsligheten är mycket lönsam och riskerna små. Genom att utnyttja brottsligheten blir myndigheternas andel otydligare och verksamheten blir självstyrande. I fallen verkar ordnandet av visum, resor, transporter och fortskaffningsmedel vara planerat. Gränspassage ordnas trots bristfälliga handlingar eller så bistås personerna olagligt över terränggränsen. Likaså marknadsförs öppna och behövliga rutter inklusive alla tjänster aktivt i sociala medier. Det är svårt att ensidigt förhindra en rutt som väl uppkommit och förväntningarna på den. Nya rutter eller alternativa sätt att passera gränsen söks och marknadsförs aktivt, inklusive de mest riskfyllda sätten. De som ordnar olaglig inresa har förmåga att reagera snabbt och är motiverade att fortsätta sin verksamhet om omständigheterna tillåter det. Brottslingars och sociala mediers inverkan på fenomenet är svår att förutse. Om de ryska myndigheterna så vill skulle de kunna få slut på detta fenomen i sina gränsområden. Traditionellt övervakar Ryssland sina gränsområden noggrant.
Vid instrumentaliserad inresa utnyttjas människor i syfte att utöva statlig påtryckning. Syftet med verksamheten är att överbelasta asylsystemet och registreringarna, försöka bryta sammanhållningen i samhället samt att finskt territorium infiltreras av personer som kan utnyttjas för en främmande stats räkning. Det görs försök att försvåra de finska myndigheternas verksamhet och skapa oordning i samhället. Verksamheten binder en betydande mängd myndighetsresurser till upprätthållande av gränssäkerheten och den allmänna ordningen. Trots de resurser som använts har gränssäkerheten och den allmänna ordningen också hittills allvarligt äventyrats på grund av engångsföreteelser med tidvis stort antal asylsökande. Bland dem som anlänt till Finland har man identifierat tiotals personer som på olika sätt på grund av sin bakgrund kan bedömas äventyra den allmänna ordningen. Cirka 15 procent av de asylsökande har försvunnit från processen inom loppet av några månader, och de omfattas för närvarande inte längre av Finlands asylsystem.
Vid instrumentaliserad inresa har det uttryckligen varit fråga om verksamhet som styrs och kontrolleras av en främmande stats myndigheter och om deras försök att utöva påtryckning på Finland. Avsikten har varit att påverka Finlands beslutsfattande och val, bryta sammanhållningen i samhället och uppnå sådana fördelar för Ryssland som Finland inte självmant skulle ha gått med på. Till denna del har också de påtryckningar som utövats genom det antal asylsökande som setts till och hotet om att påtryckningarna fortsätter allvarligt äventyrat den nationella säkerheten. På kort tid har det skett en betydande förändring i de asylsökandes profil och sättet och kvaliteten i fråga om deras ankomst till landet. En iakttagelse som gjorts är att utmaningarna i samband med den omedelbara hanteringen av fenomenet gång på gång har ökat på båda sidor om gränsen när gränsövergångsställena har öppnats och man har strävat efter att återuppta gränsövergångstrafiken. Man har berett sig på allt det som nämns ovan, men en eventuell ökning av påtryckningarna förutsätter att beredskapen stärks.
Hotet om instrumentaliserad inresa vid Finlands östgräns fortsätter tills vidare att ligga på hög nivå. Myndigheterna i grannlandet har enligt vad de själv uppgett fortfarande inga lagliga medel för att hindra personer som lagligen vistas i landet från att lämna landet via gränsövergångsställena. Detta avspeglar en vilja att låta fenomenet fortgå och förmåga att reglera fenomenet. I områden nära Finlands östgräns har det under hela vintern 2023–2024 vistats personer som väntar på möjlighet att försöka komma till Finland. Under den tid fenomenet pågått har det blivit klart att genomresan för dem som försöker komma in i landet från ursprungsländerna till Finlands gräns kan ske på några få dygn när den styrs och kontrolleras av de ryska myndigheterna. Det är inte lätt eller över huvud taget ens möjligt att få heltäckande säker information om antalet personer i Finlands närområden som försöker komma till Finland. Smugglingsorganisationerna följer noggrant hur situationen utvecklas, eftersom ordnande av olaglig inresa i anslutning till detta fenomen också är en ekonomiskt mycket lönsam verksamhet för dem. De ryska myndigheterna har inte aktivt tagit itu med de eventuella orsakerna till fenomenet, bland annat viseringspraxis i ursprungsländerna, tillåtelse att resa in i Ryssland och olaglig vistelse i Ryssland. Det är sannolikt att det rör sig om en långvarig situation.
2.3
En eventuell försämring av säkerhetsläget
Myndigheterna bereder sig på alla sätt på att läget vid östgränsen kommer att fortgå eller förvärras. Man måste också på lagstiftningsnivå förbereda sig på att läget förvärras. Det är möjligt att läget vid gränsen förvärras avsevärt under våren eller senare.
I en avsevärt svårare situation ökar påtryckningarna på Finland. Eftersom Finland också är medlem i EU och Nato riktar sig påverkan åtminstone indirekt också mot dem. Finland ansvarar också inför EU och Nato för gränskontrollen och för avvärjandet av hot. Om Finland öppnar gränsövergångsställen kan tiotals eller rentav hundratals personer som vill komma in i landet tillåtas komma, styras eller tvingas till dem per dygn. Situationen skulle kunna bli ohanterlig åtminstone från och med riksgränsen. Via gränsövergångsställena skulle flera hundra eller rentav tusentals asylsökande per vecka, beroende på antalet öppna gränsövergångsställen, kunna anlända till Finland. Vid gränsövergångsställena skulle det kunna förekomma ordningsstörningar. De som försöker komma in i landet kan ha redskap och avsikt att skada myndigheterna. Frustration och de anvisningar som de som försöker ta sig in i landet fått skulle kunna orsaka våldsamma situationer. Normal gränstrafik skulle kanske inte vara möjlig.
Personer som vill ta sig in i landet skulle också kunna styras till stängda gränsövergångsställen eller till och med tvingas att passera tillfälliga hinder. Försök att tränga in i landet med hjälp av våld och med utnyttjande av stort antal inresande skulle kunna förhindras, men till följd av sådana situationer skulle tiotals personer kunna komma in i landet. Om personer kommer förbi eller försöker komma förbi gränshinder med hjälp av våld kan det leda till händelser som äventyrar hälsan och till användning av maktmedel, där både inresande och myndigheter skulle kunna skadas. Spänningarna i samband med situationerna skulle öka och kunna bli allt farligare och våldsammare.
Den som instrumentaliserar inresa skulle kunna tillåta och på ett kontrollerat sätt transportera grupper av personer som försöker komma in i landet också på olika gränsavsnitt av terränggränsen. Via terrängen skulle det kunna anlända hundratals asylsökande på kort tid till Finland. Alla som anlänt till Finland skulle inte nödvändigtvis upptäckas och kunna gripas i gränsområdet. Situationen skulle kunna utnyttjas också för andra ändamål med hybridpåverkan. Situationen kan också sprida sig till havsområdet och skärgården. Att de som försöker komma in i landet rör sig och motiveras i riktning mot Finlands gräns ökar under alla förhållanden sannolikt risken för att förlora liv och hälsa för dem som reser i väg. Samtidigt skapas det förutsättningar att anklaga Finland för problemen hos de personer som instrumentaliserats till Finlands gräns.
Asylsökande skulle kunna anlända till gränsnära tätorter i Finland och söka asyl på olika håll i Finland. En del skulle sannolikt kunna fortsätta resan till andra Schengenländer utan någon kontakt med myndigheterna och registrering. På den finska sidan skulle de som ordnar olaglig inresa kunna aktiveras att agera också i gränsområdena. Det skulle kunna uppstå motsättningar i umgänget mellan dem som olagligen anlänt till Finland och dem som bor stadigvarande i Finland.
I en sådan situation skulle Gränsbevakningsväsendet utöver sina egna resurser också använda stöd från nationella och internationella partner för att hantera situationen. Trots alla tillgängliga resurser skulle det finnas en risk för att resurserna tar slut, om situationen försvåras på en och samma gång på flera håll.
På grund av trycket vid gränsövergångsställena skulle endast begränsade resurser kunna användas för övervakning av terränggränsen. I praktiken skulle olaglig gränspassage vid terränggränsen utanför den tekniska övervakningen kunna avslöjas först på vägnätet eller i tätorter, där de som vill komma in i landet samlas ihop och transporteras till flyktingslussar. En betydande del av de olagliga gränspassagerna skulle antagligen inte upptäckas alls vid gränsen eller man skulle inte genast kunna reagera på dem på grund av brist på resurser.
Registreringen av inresande skulle antagligen överbelastas så att en del av dem som anlänt skulle vara oregistrerade i veckor trots flyktingslussarna. En kontrollerad ökning av mottagningskapaciteten skulle inte motsvara behovet, och inresande skulle sannolikt placeras i kommunernas nödinkvarteringar. När förvarsenheterna har fyllts blir man tvungen att vidta lindrigare säkringsåtgärder, vilket leder till försvinnande från processen. Man har förberett sig på att situationen förvärras, men de finska myndigheternas totala resurser kan allvarligt äventyras om det mycket svåra läget vid gränsen fortgår under lång tid.
En del av de asylsökande som anländer till landet skulle sannolikt utgöra en risk för den allmänna ordningen och säkerheten. Sådana personer kan ha ett förflutet med våldsbrott eller vara utbildade soldater, misstänkta för krigsförbrytelser, personer som eventuellt radikaliserats eller personer som på annat sätt är synnerligen utmanande med tanke på samhällsordningen. En instabil situation gör det också möjligt för personer som allvarligt äventyrar den nationella säkerheten, såsom personer som utövar påverkan eller utför underrättelseinhämtning för en främmande stats räkning, att infiltrera landet. Om fenomenet fortsätter och breder ut sig kan det leda till en ökning av demonstrationer, åsiktsmotsättningar mellan infödda och minoriteter, den allmänna polariseringen i samhället och de risker för den allmänna ordningen eller säkerheten som är förenade med de anländande personerna själva. Om fenomenet fortsätter en längre tid kan det utgöra ett långvarigt hot mot den nationella säkerheten, eftersom de som anländer stannar i landet och det att de anländer till Finland uttryckligen är fördelaktigt för den som ägnar sig åt instrumentalisering av inresa. I Finland skulle det kunna uppstå en situation som myndigheterna inte har kontroll över.
Som helhet kan läget försämras samtidigt vid riksgränsen och i inlandet till följd av en stor ström av asylsökande. De ökande utmaningarna i hanteringen av asylsystemet, störningarna i den allmänna ordningen, de risker för den nationella säkerheten som uppkommer och en samtidig försämrad trygghetskänsla hos medborgarna skulle vara en situation man inte har erfarenhet av sedan tidigare och följderna av dem skulle vara svåra att förutse. Ökande risker som är svåra att förutse skulle utsätta samhället för andra påverkansförsök eller långsamma förändringar som skulle vara fördelaktiga för den främmande staten och alla dess mest farliga strävanden.
Läget skulle kunna bli svårt också med tanke på informationspåverkan. Vid alla alternativ skulle Finlands åtgärder om någon så vill fås att framstå som oproportionerliga åtgärder som kränker de inresandes rättigheter.
Läget blir särskilt svårt om Finland samtidigt med instrumentaliseringen utsätts för ett ökat militärt hot eller någon annan allvarlig påverkan inte bara i fråga om gränssäkerheten utan också i fråga om någon annan verksamhetsmiljö. Samtidigheten skulle öka myndigheternas uppgifter och göra uppgifterna mer krävande och vara utmanande med tanke på prioriteringen av uppgifterna. I olika länders militära tänkande har hybridpåverkan ett nära samband med det militära tänkandet, och användningen av hybridpåverkan övervägs också som en del av militära operationer och användning av militära maktmedel. I beredskapen kan detta inte uteslutas och också detta måste man förbereda sig på.
I helheten bör det beaktas att instrumentaliserad inresa också kan handla om en okonventionell metod som hör till Rysslands militära tänkande och om att påverka genom den. På basis av sin doktrin gör Ryssland ingen åtskillnad mellan konventionella militära och okonventionella metoder. Viktigare än metoderna är syftet, som kan vara att med okonventionella metoder, bland annat genom instrumentaliserad migration, långsamt och indirekt försöka påverka Finland, EU och Nato genom att orsaka splittring, osäkerhet, konflikter och motsättningar, som inte skulle förekomma utan yttre påverkan. Med hjälp av hybridpåverkan försvagas motparten och utökas den egna relativa kraften eller förbereds miljön för följande eventuellt allvarligare metoder för påverkan. När det gäller metoderna för hybridpåverkan är kreativitet, okonventionella metoder, effektivitet och förnekelse sådant som eftersträvas. Ofta döljs verkliga avsikter bakom lögner eller annan vilseledning. Urvalet av metoder är omfattande och förenligt med målet. Metoderna omfattar bland annat politisk och ekonomisk påtryckning, instrumentalisering av inresande, användning av brottslingar, cyberoperationer, informationspåverkan och förstörande av kritisk infrastruktur.
För att upprätthålla den nationella säkerheten och trygga Finlands suveränitet är det nödvändigt att Finland snabbare och effektivare än för närvarande kan försvara sig mot instrumentalisering av inresande och påtryckning från en främmande stat. Den gällande lagstiftningen begränsar myndigheternas verksamhet till nuvarande nivå. För att effektivisera försvaret är det behövligt att föreskriva om nya befogenheter. Målet bör vara att den främmande staten upplever instrumentalisering av inresande som en oanvändbar metod för att utöva påtryckning på Finland och nå sina mål.
2.4
Gränsbevakningslagen
Genom de ändringar av 16 § i gränsbevakningslagen som trädde i kraft i juli 2022 (RP 94/2022 rd) har man förberett sig på en främmande stats eller någon annan aktörs instrumentalisering av inresa. Enligt 16 § 1 mom. i gränsbevakningslagen kan statsrådet besluta att ett gränsövergångsställe ska stängas för viss tid eller tills vidare, om stängningen är nödvändig för att avvärja ett allvarligt hot som riktas mot den allmänna ordningen, den nationella säkerheten eller folkhälsan. Inrikesministeriet beslutar om behövliga omedelbara åtgärder i brådskande situationer innan frågan avgörs av statsrådet. Inrikesministeriet ska lägga fram sitt beslut vid statsrådets allmänna sammanträde utan dröjsmål.
Enligt paragrafens 2 mom. kan statsrådet besluta att ansökan om internationellt skydd ska koncentreras till ett eller flera gränsövergångsställen vid riksgränsen i Finland, om det är nödvändigt för att avvärja ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen, den nationella säkerheten eller folkhälsan och om det är fråga om ett exceptionellt stort antal inresande under en kort period, eller information eller grundad misstanke om att inresan sker till följd av en främmande stats eller någon annan aktörs påverkan. I paragrafens 3 mom. föreskrivs det att om statsrådet har fattat ett beslut enligt 2 mom., får internationellt skydd sökas vid riksgränsen i Finland endast vid ett sådant gränsövergångsställe till vilket ansökan om internationellt skydd har koncentrerats. Undantag från detta kan göras i enskilda fall med beaktande av rättigheterna för barn, personer med funktionsnedsättning och andra särskilt utsatta personer.
Enligt paragrafens 4 mom. får gränsövergångsställen inte stängas och ansökan om internationellt skydd får inte koncentreras i större utsträckning än vad som är nödvändigt för att avvärja ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen, den nationella säkerheten eller folkhälsan. Beslutet ska upphävas när det inte längre är nödvändigt för att avvärja nämnda hot. Inrikesministeriet ska i tillräcklig omfattning informera om ett sådant beslut. Enligt paragrafens 5 mom. får åtgärderna enligt paragrafen inte utgöra ett hinder för finska medborgares rätt att komma in i landet eller vars och ens rätt att lämna landet eller kränka rättigheterna för personer som omfattas av Europeiska unionens lagstiftning om fri rörlighet eller vars och ens rätt till internationellt skydd.
Grundlagsutskottet har bedömt 16 § i den gällande gränsbevakningslagen när den bereddes. Grundlagsutskottet redogjorde i sitt utlåtande för avgörandet av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, nedan
Europadomstolen
, gällande förbud mot kollektiv utvisning,
N.D. och N.T. mot Spanien
(8675/15 och 8697/15). Grundlagsutskottet fäste uppmärksamhet vid att det i avgörandet konstateras att i fråga om de konventionsstater vars gräns utgör Schengenområdets yttre gräns förutsätter ett effektivt tillgodoseende av rättigheterna enligt Europakonventionen att staterna möjliggör lagliga invandringskanaler för dem som anlänt till statens gräns. Europadomstolen ansåg i sitt avgörande att Spanien inte hade åsidosatt förbudet mot kollektiv utvisning när landet sände tillbaka till Marocko personer som använt våld för att bryta sig in genom gränsstängslet, eftersom Spanien hade erbjudit människor en faktisk möjlighet till laglig inresa via ett gränsövergångsställe. Denna bedömning ändrades inte av att tillträde till den tillgängliga platsen kunde ha varit fysiskt krävande. (GrUU 37/2022 rd, punkt 29).
Grundlagsutskottets konstaterade att i situationer med instrumentaliserad inresa har staten inget rättsligt hinder för att besluta om antalet gränsövergångsställen eller deras placering. Grundlagsutskottet menade att en kortvarig total gränsstängning i ytterst exceptionella situationer kan vara möjlig, om man genom en sådan tidsmässigt begränsad åtgärd som begränsas endast till det absolut nödvändiga kan säkerställa att inreseförfarandet är ändamålsenligt (GrUU 37/2022 rd, punkt 30). Vad som avses med kortvarigt har inte definierats närmare i grundlagsutskottets utlåtande.
Enligt grundlagsutskottets syn ska ovan nämnda omständigheter beaktas i beslutsfattandet och verkställandet av regleringen hos den myndighet som tillämpar 16 § i gränsbevakningslagen (GrUU 37/2022 rd, punkt 30). Förvaltningsutskottet betonade betydelsen av prövning från fall till fall i den aktuella situationen (FvUB 16/2022 rd).
Den påverkan som riktas mot Finland har hittills bemötts genom åtgärder enligt 16 § i gränsbevakningslagen. Statsrådet har sedan den 16 november 2023 fattat flera beslut om stängning av gränsövergångsställen och om koncentrering av ansökan om internationellt skydd vid landgränsen mellan Finland och Ryssland. Enligt statsrådets beslut (SM/2024/19), som är i kraft när denna proposition överlämnas, är alla gränsövergångsställen vid östgränsen, med undantag av gränsövergångsstället i Vainikkala, samt gränsövergångsställena inom sjötrafiken på Aspö, i Nuijamaa hamn och på Santio stängda tills vidare. Dessutom har ansökan om internationellt skydd vid Finlands yttre gränser koncentrerats till de i 6 och 8 § i statsrådets förordning om gränsövergångsställen och fördelningen av gränskontrolluppgifter vid dem (901/2006) avsedda gränsövergångsställena inom flygtrafiken och sjötrafiken, med undantag av gränsövergångsställena på Aspö, i Nuijamaa hamn och på Santio.
Syftet med statsrådets beslut har varit att stoppa den instrumentaliserade inresan och återställa gränsövergångstrafiken till det normala. Genom åtgärder enligt 16 § i gränsbevakningslagen kan hanteringen av situationen vid östgränsen förbättras, men genom dem kan en främmande stats instrumentaliseringsverksamhet bekämpas endast i mycket begränsad utsträckning. En total stängning av gränsövergångsställena vid östgränsen hindrar den normala gränsövergångstrafiken via landgränsen mellan Finland och Ryssland, och därför har det en betydande inverkan på tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna för ett stort antal människor. En total stängning inverkar i betydande grad i synnerhet på tillgodoseendet av rörelsefriheten, skyddet av privatlivet och familjelivet, egendomsskyddet, näringsfriheten och den grundläggande rätten till arbete.
Utifrån myndigheternas bedömningar och de av Gränsbevakningsväsendet insamlade observationerna finns det grundad anledning att misstänka att den instrumentaliserade inresan kommer att fortsätta på samma sätt som tidigare, om gränsövergångsställena är öppna. Fenomenet har kommit igång igen och delvis försvårats i olika skeden när Finland har strävat efter att öppna gränsövergångsställen för övrig trafik. Därför är det behövligt att utreda och införa alternativa åtgärder för att stoppa instrumentaliserad inresa. Dessutom är det behövligt att förbereda också inför de allvarligaste situationerna med instrumentalisering av inresa.
En regeringsproposition som gäller utnyttjande av teknik vid upprätthållande av gränssäkerheten (RP 25/2024 rd) är under behandling i riksdagen. I regeringens proposition om ändring av gränsbevakningslagen och vissa lagar som har samband med den föreslås utvidgningar av Gränsbevakningsväsendets tekniska övervakning samt nya bestämmelser om radioteknisk övervakning. Den föreslagna regleringen och den nya tekniken gör det möjligt att skapa en bättre lägesbild och göra en bättre prognostisering än för närvarande i Gränsbevakningsväsendets operativa verksamhet och även i större utsträckning vid beslutsfattande som gäller gränssäkerheten. Befogenheterna kan stödja Gränsbevakningsväsendets verksamhet och statsledningens beslutsfattande också i situationer med instrumentaliserad inresa.
2.5
Asylförfarandet
De nationella bestämmelserna om asylförfarandet grundar sig på Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning, nedan
förfarandedirektivet
). Förfarandedirektivet innehåller uttömmande bestämmelser om de regler enligt vilka medlemsstaterna ska pröva alla ansökningar om internationellt skydd. En situation där en främmande stat instrumentaliserar inresande för att förverkliga sina egna syften har inte beaktats i förfarandedirektivet och inte i utlänningslagens (301/2004) bestämmelser om asylförfarandet.
Enligt 94 § 1 mom. i utlänningslagen behandlas vid asylförfarandet en ansökan som företetts för en myndighet vid finska gränsen eller på finskt territorium och som grundar sig på ett behov av internationellt skydd. I paragrafens 2 mom. föreskrivs det att en utlänning som åberopar risk för kränkning av sina mänskliga rättigheter anses söka asyl, om han eller hon inte uttryckligen uppger något annat. Ansökan om internationellt skydd förutsätter alltså inte någon viss form. Enligt förarbetena till utlänningslagen (RP 28/2003 rd, s 186) ska en myndighet tolka sökandens avsikt på bästa möjliga sätt till sökandens fördel.
Bestämmelser om asylutredning finns i 97 § i utlänningslagen. Enligt 97 § 1 mom. utreder Migrationsverket identitet, resrutt och inresa för en utlänning som ansöker om uppehållstillstånd på grund av internationellt skydd samt utreder muntligen uppgifter som behövs för bestämmande av den stat som ansvarar för handläggningen av asylansökan. Enligt 2 mom. i samma paragraf för Migrationsverket även ett asylsamtal för att muntligen reda ut de grunder som sökanden uppger för att han eller hon i sitt hemland eller i sitt permanenta bosättningsland är utsatt för förföljelse eller andra rättskränkningar eller hotas av sådana.
Enligt 95 § i utlänningslagen ska en ansökan om internationellt skydd lämnas in till polisen eller gränskontrollmyndigheten vid ankomsten till landet eller så snart som möjligt efter det. Polisen eller gränskontrollmyndigheten ska registrera ansökan utan dröjsmål.
En ansökan om internationellt skydd behandlas enligt 98 § i utlänningslagen vid normalt eller påskyndat förfarande. Förutsättningarna för beviljande av uppehållstillstånd bedöms individuellt för varje sökande. I bedömningen beaktas de utredningar som sökanden lagt fram om sina förhållanden samt aktuella uppgifter från olika källor om förhållandena i staten. Enligt 98 a § i utlänningslagen ska beslut om en ansökan om internationellt skydd fattas inom sex månader från det att ansökan har lämnats in, om ansökan behandlas vid normalt förfarande. Utredningstiden kan i vissa situationer förlängas till högst 21 månader. Beslut om ansökan fattas alltid av Migrationsverket, som enligt 116 § i utlänningslagen är behörig myndighet att bevilja uppehållstillstånd i anslutning till internationellt skydd. Om beslutet om internationellt skydd är negativt, fattas det vid behov beslut om avlägsnande ur landet i samma beslut.
Påskyndat förfarande kan enligt 104 § i utlänningslagen tillämpas, om ansökan betraktas som uppenbart ogrundad med stöd av 101 §. En ansökan kan betraktas som uppenbart ogrundad om 1) den inte motiveras med sådana grunder som nämns i 87 § 1 mom. eller 88 § 1 mom. eller med andra grunder som har anknytning till förbuden mot tillbakasändning eller om påståendena är klart icke-trovärdiga, 2) sökandens uppenbara avsikt är att missbruka asylförfarandet a) genom att uppsåtligen lämna oriktiga, vilseledande eller bristfälliga uppgifter om omständigheter som är centrala för avgörandet av ansökan, b) genom att utan godtagbart skäl visa upp förfalskade handlingar eller c) genom att lämna in en ansökan enbart för att fördröja eller hindra verkställigheten av ett redan fattat eller förestående beslut som skulle leda till att sökanden avlägsnas ur landet, eller 3) sökanden har kommit från ett säkert ursprungsland dit han eller hon kan sändas tillbaka. Vid påskyndat förfarande ska ansökan avgöras inom fem månader från det att den lämnades in.
För Migrationsverket innebär tillämpning av påskyndat förfarande att ansökan ska prövas och beslut fattas snabbare än vid ett så kallat normalt förfarande. Vid tillämpningen av påskyndat förfarande ska det beaktas att den beslutande myndigheten ska pröva ansökan på samma sätt som vilken ansökan som helst och konstatera att den är ogrundad. Därefter kan bestämmelserna om påskyndat förfarande tillämpas på förfarandet, om någon av grunderna för påskyndat förfarande uppfylls. En ansökan kan således aldrig avslås enbart av det skälet att någon av grunderna för påskyndat förfarande är uppfyllt. För sökanden innebär tillämpningen av påskyndat förfarande oftast i praktiken att sökanden inte automatiskt har rätt att stanna kvar i medlemsstaten i avvaktan på resultatet av ett eventuellt överklagandeförfarande. Sökanden har dock rätt att hos domstol ansöka om rätt att stanna kvar i landet i avvaktan på resultatet av ändringssökande och att invänta domstolens beslut om rätten att stanna kvar i avvaktan på resultatet av det egentliga överklagandeförfarandet.
En ansökan om internationellt skydd kan också avvisas utan prövning i sak, om förutsättningarna i 103 § i utlänningslagen uppfylls. En ansökan kan enligt paragrafen i fråga avvisas utan prövning, om sökanden 1) har kommit från ett sådant i 99 § i utlänningslagen definierat säkert asylland eller ett i 99 a § i utlänningslagen definierat säkert tredjeland dit han eller hon kan sändas tillbaka, 2) kan sändas till en annan stat som enligt rådets förordning om bestämmandet av den ansvariga staten är skyldig att pröva hans eller hennes asylansökan, 3) har fått internationellt skydd i en annan medlemsstat i Europeiska unionen dit han eller hon kan sändas eller 4) har lämnat in en ny ansökan som inte uppfyller de i 102 § 3 mom. föreskrivna förutsättningarna för att tas upp till prövning. Även om ansökan lämnas utan prövning i sak, hör Migrationsverket sökanden personligen och fattar också i detta fall ett motiverat beslut.
I 13 kap. i utlänningslagen finns bestämmelser om sökande av ändring. Enligt 190 § i den lagen får ändring i beslut som fattats med stöd av lagen och som gäller bland annat internationellt skydd sökas hos förvaltningsdomstolen. På sökande av ändring tillämpas lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019). Enligt 196 § i utlänningslagen får ändring i förvaltningsdomstolens beslut bland annat i ett ärende som gäller internationellt skydd sökas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen, om högsta förvaltningsdomstolen beviljar tillstånd. Förutsättningarna för beviljande av besvärstillstånd är något strängare i utlänningslagen än i lagen om rättegång i förvaltningsärenden.
I regel får ett beslut om avvisning inte verkställas i samband med ett ärende som gäller internationellt skydd förrän ärendet har avgjorts genom ett lagakraftvunnet beslut. I 201 § i utlänningslagen finns dock undantag från kravet på att beslutet ska ha vunnit laga kraft i samband med verkställigheten när det gäller påskyndade förfaranden som gäller internationellt skydd. Också då har sökanden med stöd av 198 b § i utlänningslagen rätt att hos förvaltningsdomstolen lämna in en ansökan om förbud mot eller avbrytande av verkställighet och rätt att stanna kvar och invänta beslut om denna ansökan. Enligt 198 b § i utlänningslagen ska ansökan göras inom sju dagar från det att beslutet har delgivits sökanden och enligt 199 § i utlänningslagen ska domstolen fatta beslut om ansökan också inom sju dagar.
2.6
Lagstiftning om störningssituationer som gäller asylförfarandet
I utlänningslagen identifieras endast en störningssituation som beror på att ett stort antal tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ansöker om internationellt skydd samtidigt. Enligt 95 § 3 mom. i utlänningslagen kan tidsfristen för registrering av ansökan i en sådan situation förlängas till tio vardagar och prövningen av ansökan enligt 98 a § till upp till 21 månader.
Om antalet invandrare undantagsvis är så stort att det inte är möjligt att vid sedvanligt förfarande klarlägga förutsättningarna för inresa och registrera invandrarna, kan statsrådet enligt 133 § i utlänningslagen besluta att invandrare i fråga om vilka förutsättningarna för inresa är oklara eller identiteten är oklar, för registrering ska föras till en flyktingsluss som avses i 3 § i lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd. Under tiden för registreringen ska invandrarna uppehålla sig i flyktingslussen, om inte skäl som hänför sig till deras hälsotillstånd eller någon annan viktig personlig orsak förutsätter något annat.
I de olika skedena av prövningen av asylansökan kan man i ovan nämnda störningssituationer också begära bistånd av EU:s olika aktörer och organ. Enligt 95 och 133 § i utlänningslagen får en medlem som ingår i en enhet som i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1896 om den europeiska gräns- och kustbevakningen och om upphävande av förordningarna (EU) nr 1052/2013 och (EU) 2016/1624 (nedan
gräns- och kustbevakningsförordningen
) utplacerats från den stående styrkan vid europeiska gräns- och kustbevakningen och en i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2303 om Europeiska unionens asylbyrå och om upphävande av förordning (EU) nr 439/2010 (nedan
förordningen om asylbyrån
) avsedd medlem i en asylstödgrupp bistå polisen och gränskontrollmyndigheten i uppgifter som gäller registrering av ansökningar om internationellt skydd. En i förordningen om asylbyrån avsedd medlem i en asylstödgrupp får dessutom enligt 116 a § i utlänningslagen bistå Migrationsverket i uppgifter i anslutning till asylutredning enligt 97 § samt delgivning enligt 205 § 4 mom. i utlänningslagen.
Sådan påverkan med utnyttjande av inresande som en främmande stat utövar har inte beaktats som en separat störningssituation i bestämmelserna om asylförfarandet i utlänningslagen.
2.7
Tagande i förvar av en utlänning
Tagande i förvar är en säkerhetsåtgärd som vidtas som en sista utväg. Enligt 121 § i utlänningslagen får en utlänning utifrån en individuell bedömning tas i förvar om de övriga säkringsåtgärderna enligt utlänningslagen inte är tillräckliga. De övriga säkringsåtgärderna enligt den gällande utlänningslagen, det vill säga anmälningsskyldighet, skyldighet att överlämna resedokument eller biljett till myndigheterna, ställande av säkerhet och boendeskyldighet, är säkringsåtgärder som är lindrigare än tagande i förvar och således primära säkringsåtgärder i förhållande till tagande i förvar.
Bestämmelser om de allmänna förutsättningarna för bestämmande av säkringsåtgärder finns i 117 a § i utlänningslagen. Säkringsåtgärder som avses i lagen kan vidtas mot en utlänning, om det är nödvändigt och proportionerligt för att klarlägga förutsättningarna för hans eller hennes inresa eller vistelse i landet, för att bereda eller säkerställa verkställigheten av ett beslut om att han eller hon ska avlägsnas ur landet eller annars för att övervaka att utlänningen avlägsnar sig.
När allmänna förutsättningar för säkringsåtgärder föreligger ska man vid prövningen av tagande i förvar granska de så kallade särskilda förutsättningarna för tagande i förvar enligt 121 § i utlänningslagen. Om de övriga säkringsåtgärder som avses i utlänningslagen inte är tillräckliga får enligt 121 § 1 mom. i utlänningslagen en utlänning utifrån en individuell bedömning tas i förvar, om det med hänsyn till utlänningens personliga eller övriga förhållanden finns grundad anledning att anta att han eller hon kommer att hålla sig undan, avvika eller på något annat sätt avsevärt försvåra fattandet av beslut som gäller honom eller henne eller verkställigheten av beslut om avlägsnande av honom eller henne ur landet, utlänningen behöver tas i förvar för att hans eller hennes identitet ska kunna utredas, utlänningen har eller misstänks ha gjort sig skyldig till brott och behöver tas i förvar för att beredningen eller verkställigheten av ett beslut om avlägsnande ur landet ska kunna säkerställas, medan utlänningen har varit tagen i förvar har han eller hon lämnat in en ny ansökan om internationellt skydd närmast i syfte att fördröja eller störa verkställigheten av ett beslut om avlägsnande ur landet, tagandet i förvar grundar sig på artikel 28 i rådets förordning om bestämmandet av den ansvariga staten, eller det med hänsyn till utlänningens personliga och övriga förhållanden finns grundad anledning att anta att han eller hon utgör ett hot mot den nationella säkerheten. När det är fråga om verksamhet som äventyrar den allmänna ordningen och den allmänna säkerheten eller den nationella säkerheten, stöder sig frihetsberövande i fråga om utlänningar i regel på mekanismer enligt polis-, förundersöknings- och tvångsmedelslagarna på samma sätt som i fråga om finska medborgare.
Bestämmelser om beslut om tagande i förvar och behandling av beslut i tingsrätten finns i 123–129 § i utlänningslagen. Enligt 123 § i utlänningslagen fattas beslut om tagande i förvar inom polisen av en polisman som hör till befälet vid en polisinrättning, vid centralkriminalpolisen eller vid skyddspolisen och inom gränsbevakningsväsendet av en anhållningsberättigad tjänsteman eller av en gränsbevakningsman med minst löjtnants grad. Ett beslut om tagande i förvar ska föras till tingsrätten för behandling. Tingsrätten avgör om det finns förutsättningar för tagande i förvar.
Enligt 123 a § i utlänningslagen ska en utlänning som tagits i förvar så snart som möjligt placeras i en sådan förvarsenhet som avses i lagen om bemötande av utlänningar som tagits i förvar och om förvarsenheter (116/2002, nedan
förvarslagen
). I paragrafens 2 mom. föreskrivs det att en tjänsteman som beslutar om tagande i förvar kan fatta beslut om att en i förvar tagen utlänning undantagsvis ska placeras i polisens häkteslokaler, om förvarsenheterna tillfälligt är fullsatta, eller utlänningen tas i förvar långt från närmaste förvarsenhet, varvid han eller hon får hållas i förvar i polisens häkteslokaler i högst fyra dygn. Att placera utlänningar som tas i förvar i ett vanligt fängelse som är avsett för fångar som dömts till frihetsstraff är över huvud taget inte möjligt enligt utlänningslagen.
Förvarstiden är begränsad. Enligt 127 § i utlänningslagen ska den som har tagits i förvar friges genast när det inte längre finns förutsättningar för förvar och senast sex månader efter det att beslutet om tagande i förvar fattats. Av orsaker som hänger samman med avlägsnande ur landet får tiden för hållande i förvar emellertid vara längre än detta, men dock inte överskrida 12 månader.
Enligt 122 § i utlänningslagen förutsätter tagande av barn i förvar att de allmänna förutsättningarna för säkringsåtgärder och de särskilda förutsättningarna för tagande i förvar uppfylls och att de övriga säkringsåtgärder som det hänvisas till i paragrafen utifrån en individuell bedömning konstateras vara otillräckliga och tagande i förvar nödvändigt som en sista utväg. Dessutom ska barnet ha hörts i enlighet med 6 § 2 mom. innan beslutet fattas och en socialarbetare i tjänsteförhållande som förordnats av det organ som svarar för socialvården ha getts tillfälle att bli hörd. När det gäller ett barn som ska tas i förvar tillsammans med sin vårdnadshavare krävs det dessutom att tagandet i förvar är nödvändigt för att upprätthålla familjebanden mellan barnet och dess vårdnadshavare. Enligt samma paragraf får ett barn under 15 år som saknar vårdnadshavare inte tas i förvar. Ett barn som fyllt 15 år och saknar vårdnadshavare och som söker internationellt skydd får inte tas i förvar förrän ett beslut om avlägsnande ur landet av barnet har blivit verkställbart. Ett barn som saknar vårdnadshavare och som tagits i förvar ska friges senast 72 timmar efter det att barnet togs i förvar. Av särskilda skäl kan tiden i förvar förlängas med högst 72 timmar.
Tagandena i förvar sker för det mesta på grunder som hänför sig till avlägsnande ur landet. Av säkringsåtgärderna är tagande i förvar i praktiken den enda åtgärd genom vilken man kan säkerställa personens närvaro vid tidpunkten för avlägsnandet ur landet. I det inledande skedet av asylförfarandet är tagande i förvar till exempel för att utreda identiteten sällsynt. Enligt förfarandedirektivet får en person inte tas i förvar endast av det skälet att han eller hon har ansökt om internationellt skydd.
2.8
Ändringar som är under beredning i lagstiftningen om asylförfarandet
2.8.1
Allmänt
Vid inrikesministeriet har det beretts flera lagändringar som gäller internationellt skydd och asylförfarandet. En del behandlas för närvarande i riksdagen. Genom ändringarna införs sådana skärpningar som olika direktiv möjliggör och bästa praxis för att effektivisera asylsystemet, utveckla dess kvalitet och samtidigt i sin helhet skärpa Finlands asylpolitik.
2.8.2
Gränsförfarande
Riksdagen behandlar för närvarande en regeringsproposition (RP 30/2024 rd) där det föreslås att ett gränsförfarande som baserar sig på förfarandedirektivet införs nationellt. I gränsförfarandet kan asylansökningar som sannolikt är ogrundade prövas snabbt vid den yttre gränsen eller i dess närhet. En ansökan kan sannolikt anses ogrundad, om den kan avgöras vid ett påskyndat förfarande enligt förfarandedirektivet eller avvisas utan prövning. Vid gränsförfarandet ska ansökan prövas individuellt inom en tidsfrist på fyra veckor. Alla bestämmelser om avvisande av ansökan utan prövning och påskyndat förfarande lämpar sig också vid gränsförfarandet och sökanden har då också rätt till mottagningstjänster enligt lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel (nedan
mottagningslagen
).
Gränsförfarandet avviker till exempel från det påskyndade förfarandet genom att sökanden under prövningen av ansökan ska stanna vid gränsen, i transitzonen eller i närheten av dessa. Syftet med gränsförfarandet är att sökanden inte ska tillåtas resa in i landet redan under asylförfarandet. För sökanden innebär gränsförfarandet alltså framför allt att han eller hon inte får röra sig fritt på statens territorium. Det är fråga om en så kallad ”juridisk fiktion”, eftersom en person i dessa situationer fysiskt befinner sig på statens territorium och omfattas av rättskipningen och samtidigt också av unionsrättens tillämpningsområde, men ännu inte anses vistas på medlemsstatens territorium. Begränsningen av rörelsefriheten är dock inte en säkringsåtgärd, utan en begränsning som hör till förfarandet. Också tagande i förvar är möjligt som sista utväg på basis av individuell prövning och beslut som fastställts av tingsrätten. Tagande i förvar kan dock inte heller vid gränsförfarandet automatiskt gälla alla sökande. Det kan till exempel tillämpas endast i mycket begränsad utsträckning i fråga om minderåriga.
Liksom vid alla asylförfaranden ska det även vid ett påskyndat förfarande genomföras en grundlig och rättvis prövning av ansökan med iakttagande av alla grundläggande principer och garantier i förfarandedirektivet och med full respekt för sökandenas rättigheter. Tillämpningen av gränsförfarandet förändrar alltså inte till exempel det att man ska hålla ett samtal med sökanden och utreda grunderna för asyl lika grundligt som vid andra asylförfaranden. Sökanden ska garanteras normala rättsskyddsgarantier, såsom individuell behandling av ansökningar, tillgång till rättslig hjälp, tolkning och rätt att söka ändring i beslutet. När det gäller personer i behov av särskilda förfarandegarantier (till exempel offer för psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld) och minderåriga utan vårdnadshavare kan gränsförfarandet tillämpas endast i begränsad utsträckning.
Efter ett negativt beslut har sökanden inte automatisk rätt att stanna kvar i landet och invänta besvärsdomstolens avgörande. I förfarandedirektivet föreskrivs det särskilt om överklagande i samband med ett gränsförfarande. Sökanden ska ha tillgång till tolkning och rättsligt bistånd och biträde samt minst en vecka på sig att förbereda sin begäran för domstolen för att låta honom eller henne stanna kvar på territoriet i avvaktan på resultatet av förfarandet. Den maximala behandlingstid på fyra veckor som förutsätts i förfarandedirektivet inbegriper inte den tid som används för överklagande. Sökanden har rätt att inom skälig tid hos domstol ansöka om förbud mot verkställighet av ett beslut om avlägsnande ur landet och invänta beslutet i landet.
Gränsförfarandet ger ett nytt verktyg för att effektivisera behandlingen av ansökningar och hantera situationen när personerna befinner sig på Finlands sida och har ansökt om asyl. Fördelarna med gränsförfarandet är särskilt det att sökande som hålls vid gränsen eller i dess närhet och som sannolikt får avslag på sin asylansökan inte under förfarandet kan förflytta sig till andra delar av Finland eller vidare till andra delar av Europa. På EU-nivå anses gränsförfarandet vara ett av de effektivaste sätten att förhindra sekundära förflyttningar mellan medlemsstaterna medan prövningen av ansökan pågår. Den egentliga nyttan av gränsförfarandet fås dock endast i det fall att också återresorna fungerar. Om sökanden inte kan återsändas till sitt hemland eller till något annat land som är tryggt för honom eller henne, kommer han eller hon oundvikligen att tillåtas resa in i landet i något skede, eftersom begränsningen av rörelsefriheten eller hållandet i förvar kan fortsätta endast inom de tidsfrister som anges i lag.
2.8.3
Påskyndat förfarande
I samma regeringsproposition som gränsförfarandet (RP 30/2024 rd) föreslås det att det i utlänningslagen tas in alla de grunder för påskyndat förfarande som förfarandedirektivet möjliggör och som ännu inte har tagits in i lagen. Dessa grunder gäller situationer där en person har lämnat in en ny ansökan som inte kan avvisas utan prövning, en person olagligen har anlänt till eller olagligen har förlängt sin vistelse i landet, sökanden vägrar att fullgöra sin skyldighet att lämna fingeravtryck för registrering i Eurodac eller sökanden på allvarliga grunder kan betraktas som en fara för den inre säkerheten eller den allmänna ordningen i den aktuella medlemsstaten. Dessutom förtydligas bestämmelserna så att grunderna för påskyndat förfarande formuleras så att de i så stor utsträckning som möjligt följer den formulering som används i direktivet. På så sätt säkerställs det att förfarandena kan användas i samtliga situationer som avses i direktivet.
Också genom ändringarna i det påskyndade förfarandet är det möjligt att inverka på hanteringen av situationen och effektivisera asylförfarandet. Införande av de ovan nämnda grunder som anges i direktivet i utlänningslagen ger möjlighet att tillämpa bestämmelserna i den omfattning och betydelse som avses i direktivet. Ändringarna kan bedömas i någon mån öka antalet ansökningar som styrs till gränsförfarandet.
2.8.4
Utvecklandet av tagande i förvar
Vid inrikesministeriet är också ändringar i lagstiftningen om tagande i förvar under beredning. Lagprojektet baserar sig på det som skrivits in om tagande i förvar och inreseförbud i regeringsprogrammet. I samma projekt revideras bland annat bestämmelserna om inreseförbud och bereds ändringar med stöd av vilka permanent uppehållstillstånd kan återkallas och en utlänning som vistas utanför Finland kan meddelas inreseförbud.
När det gäller tagande i förvar fogas det enligt förslaget till utlänningslagen en ny grund till de särskilda förutsättningarna för tagande i förvar, med stöd av vilken en person som upprepade gånger orsakar betydande störning eller överhängande fara för den allmänna ordningen och andras säkerhet vid en förläggning eller i dess närhet kan tas i förvar, om ett gripande enligt polislagen för högst 24 timmar konstateras vara otillräckligt. Avsikten är att med detta svara på situationer där det i mottagningssystemet förekommer organiserade störningssituationer som kräver ingripande av flera polispatruller. Syftet med ett gripande för en längre tid än vad som föreskrivs i polislagen är att lugna situationen på förläggningarna när personer som upprepade gånger orsakar störningar kan hållas åtskilda från andra klienter på förläggningen för en längre tid än för närvarande. Den andra nya grunden för tagande i förvar gör det möjligt att i samband med inresan ta i förvar asylsökande som äventyrar människors säkerhet. Tagande i förvar ska fortfarande förutsätta en individuell bedömning, och det går inte automatiskt att ta i förvar alla asylsökande.
Utöver de nya grunderna är en förlängning av den maximala tiden för hållande i förvar under beredning. EU-lagstiftningen tillåter att den maximala tiden för hållande i förvar förlängs från 12 månader till 18 månader. Behovet av en förvarstid på över 12 månader skulle realiseras bara i ett fåtal enstaka fall. Då skulle behovet vanligen hänföra sig till återsändande av en person och oftast bero på polisens utmaning att få de resedokument som behövs för hemresan. I och med ändringarna blir utlänningar också skyldiga att samarbeta med myndigheterna under hela förfarandet för tillbakasändning. Samarbetsskyldigheten ska också fogas till kriterierna för risk för avvikande, varvid påföljden för överträdelse av skyldigheten kan vara risk för avvikande och tagande i förvar på basis av risken. Begreppet risk för avvikande ska dessutom förtydligas genom att det till lagen fogas en tydlig förteckning över de kriterier som ska användas vid bedömningen av risken för avvikande samt genom att avstå från förutsättningen att tillämpa lindrigare säkringsåtgärder före tagande i förvar på basis av risken för avvikande.
2.9
Internationella skyldigheter i fråga om de mänskliga rättigheterna
De bestämmelser i människorättskonventionerna som är av betydelse med tanke på propositionen är särskilt det förbud mot tillbakasändning som grundar sig på artikel 2 (rätt till liv) och artikel 3 (förbud mot tortyr) i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (FördrS 18 och 19/1990, sådan den lyder senare ändrad i FördrS 71 och 72/1994, FördrS 85 och 86/1998, FördrS 8 och 9/2005, FördrS 6 och 7/2005 samt FördrS 50 och 51/2010), nedan
Europakonventionen
, och det förbud mot kollektiv utvisning som avses i artikel 4 i protokoll nr 4 till Europakonventionen.
Av betydelse är också konventionen angående flyktingars rättsliga ställning (FördrS 77 och 78/1968, nedan
FN:s flyktingkonvention
) och det förbud mot avvisning som finns i artikel 33 punkt 1 i den konventionen, den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (FördrS 7 och 8/1976, nedan
MP-konventionen
) och det förbud mot tillbakasändning som grundar sig på artikel 2 och artikel 6 (rätt till liv) och artikel 7 (förbud mot tortyr) i den konventionen, liksom konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (FördrS 60/1989, nedan
konventionen mot tortyr
), och det uttryckliga förbud mot tillbakasändning som ingår i artikel 3 i den konventionen.
Finland är liksom alla andra EU-medlemsstater part i konventionerna. Alla 46 medlemsstater i Europarådet är parter i Europakonventionen. Antalet parter i MP-konventionen är sammanlagt 174 och i konventionen mot tortyr sammanlagt 173.
Också den internationella konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnande (FördrS 20 och 21/2023) innehåller en uttrycklig bestämmelse om förbud mot tillbakasändning (artikel 16). Finland blev part i avtalet 2023.
Av betydelse när det gäller särskilt utsatta personer är särskilt konventionen om barnets rättigheter (FördrS 59 och 60/1991), konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (FördrS 26 och 27/2016), konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (FördrS 67 och 68/1986), Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (FördrS 52 och 53/2015) och Europarådets konvention om bekämpande av människohandel (FördrS 43 och 44/2012).
2.9.1
Tillämpningsområde och jurisdiktion i fråga om människorättskonventionerna
Tillämpningsområdet för de internationella människorättskonventionerna bestäms i enlighet med bestämmelserna i konventionerna. Enligt artikel 1 i Europakonventionen ska de fördragsslutande parterna garantera var och en, som befinner sig under deras jurisdiktion, de fri- och rättigheter som anges i konventionen. Begreppet jurisdiktion enligt artikel 1 i Europakonventionen är centralt vid bedömningen av tillämpningsområdet för statens skyldigheter enligt Europakonventionen och för de rättigheter som tryggas i Europakonventionen i fråga om individen. Enligt Europadomstolens etablerade rättspraxis är staten skyldig att trygga de rättigheter som tryggas i Europakonventionen endast för personer som befinner sig under dess jurisdiktion. I sin rättspraxis har Europadomstolen i första hand betonat jurisdiktionens territoriella karaktär, även om artikel 1 har tillämpats också i vissa extraterritoriella sammanhang. Med tanke på propositionen bör man beakta Europadomstolens tolkning av artikel 1 i en situation som gäller gränspassage och inresa. Europadomstolen har i sin rättspraxis ansett att åtgärder som vidtas av statliga gränsvakter eller polisen på terränggränsen faller under statens territoriella jurisdiktion till exempel i en situation där asylansökan inte har tagits emot och inresa nekats (
M.A. m.fl. mot Litauen
, 59793/17, 70 §,
M.K. m.fl. mot Polen
, 40503/17, 129–132 §,
D.A. m.fl. mot Polen
, 51246/17, 33–34 §). Europadomstolen har också tillämpat artikel 1 till exempel på kustbevakningens åtgärder på det fria havet.
2.9.2
Förbud mot tillbakasändning
Förbudet mot tillbakasändning (
non-refoulement
) avser principen att ingen får sändas tillbaka till ett område där han eller hon hotas av dödsstraff, tortyr, förföljelse eller annan omänsklig behandling eller behandling som kränker människovärdet. Förbudet mot tillbakasändning är tvingande när det finns grundad anledning att anta att en person kommer att bli utsatt för till exempel tortyr, brott mot mänskligheten, folkmord eller slaveri. I och med artikel 33 punkt 1 i FN:s flyktingkonvention är förbudet mot tillbakasändning också en fördragsförpliktelse som är bindande för Finland. Enligt artikeln får en fördragsslutande stat inte utvisa eller avvisa en flykting till gränsen mot ett område där hans eller hennes liv eller frihet hotas på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning.
Europakonventionen innehåller ingen uttrycklig bestämmelse om förbud mot tillbakasändning, men principen har härletts ur konventionen i Europadomstolens tillämpningspraxis. Enligt Europadomstolens etablerade rättspraxis får ingen utlämnas eller utvisas till ett land där han eller hon löper risk för att artikel 2 (rätt till liv) eller artikel 3 (förbud mot tortyr) i Europakonventionen åsidosätts (
F.G. mot Sverige
, 43611/11, 110–111 §).
Rätten till liv enligt artikel 2 och förbudet mot tortyr enligt artikel 3 i Europakonventionen är av ovillkorlig karaktär, det vill säga det är inte möjligt att avvika från eller begränsa dem ens under en nödsituation. Förbudet mot tillbakasändning grundar sig på dessa rättigheter och är således också av ovillkorlig karaktär. I dessa rättigheter ingår således inte heller i princip eller ens under en nödsituation något sådant element av proportionalitet eller nödvändighet som till exempel vid begränsning av yttrandefriheten eller integritetsskyddet. Rättigheterna har också ansetts vara oberoende av personens egen verksamhet. (till exempel
A m.fl. mot Förenade kungariket
, 3455/05, punkt 126).
Europadomstolen har i sin rättspraxis betonat vikten av ett förbud mot tillbakasändning och särskilt fäst uppmärksamhet vid huruvida individen effektivt skyddas mot att godtyckligt sändas direkt eller indirekt tillbaka till det land från vilket han eller hon har flytt (
M.S.S. mot Belgien och Grekland
, 30696/09, 286 §). Om det finns grundad anledning att misstänka att en person löper verklig risk att bli utsatt för behandling som strider mot artikel 3 (tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning), följer av det en skyldighet att inte sända personen tillbaka till landet i fråga (
Saadi mot Italien,
37201/06, 125–126 §). Staterna har också skyldighet enligt artikel 3 att bedöma risken för att den person som ska återsändas blir utsatt för behandling som strider mot artikel 3 innan personen avlägsnas ur landet (
Ilias och Ahmed mot Ungern
, 47287/15, 163 §) och denna bedömning ska vara grundlig (
F.G. mot Sverige
, 43611/11, 113 §).
Europadomstolen har i sin rättspraxis tillämpat artikel 3 på situationer där personer har förvägrats möjlighet att söka asyl vid gränsen eller asylansökningar inte har tagits för behandling och där personen har återsänts eller avvisats vid gränsen utan prövning av asylansökan. Europadomstolen har konstaterat att den svarande staten har brutit mot artikel 3 i situationer där personer som vid gränsen hade sökt asyl eller uttryckt rädsla för sin säkerhet avlägsnats direkt till transitlandet utan någon materiell bedömning av asylansökan (
M.K. m.fl. mot Polen
, 40503/17, 184–186 §). Även om Europadomstolen inte själv bedömer ändringssökandenas asylansökningar, har det i Europadomstolens rättspraxis bedömts huruvida den mottagande staten effektivt har skyddat ändringssökandena mot att godtyckligt sändas tillbaka. Om den svarande staten har beslutat avvisa sökanden, ska den bedöma huruvida personen i transitlandet har tillgång till ett korrekt asylförfarande som erbjuder ett effektivt skydd i fråga om förbudet mot tillbakasändning (
Ilias och Ahmed mot Ungern
, 137 §). Denna bedömning ska göras på statens initiativ och med beaktande av aktuella uppgifter om landet i fråga och dess asylförfarande (
Ilias och Ahmed mot Ungern
, 148 §). Dessutom har det ansetts att ändringssökanden ska ha möjlighet att visa att landet i fråga inte är säkert för honom eller henne (
Ilias och Ahmed mot Ungern,
148 §). Europadomstolen har betonat att denna bedömning är särskilt viktig i situationer där transitlandet inte är part i Europakonventionen (
M.A. m.fl. mot Litauen
, 59793/17, 104 §). Om det inte finns tillräckliga garantier för detta, har det ansetts att den svarande staten också ska tillåta att den asylsökande vistas på dess territorium tills ansökan har behandlats på behörigt sätt. (
M.K. m.fl. mot Polen
, 185 §;
D.A. m.fl. mot Polen
, 51246/17, 59 §). Dessutom har det ansetts att staten inte kan hindra inresa till sitt territorium för personer som uppger att de behandlas illa i transitlandet, om inte lämpliga åtgärder vidtas för att undanröja risken för sådan behandling (
M.K. m.fl. mot Polen,
178–179 §). Om en stat misstänker att en asylansökan är ogrundad, har staten ändå en skyldighet enligt artikel 3 att antingen göra en materiell asylutredning eller grundligt bedöma om personen i det mottagande landet har tillgång till ett ändamålsenligt asylförfarande som ger skydd i fråga om förbudet mot tillbakasändning (
Ilias och Ahmed mot Ungern
, 47287/15, 138 §).
Europadomstolen har i sin senaste dom i frågan,
Sherov m.fl. mot Polen,
54029/17 (4.4.2024), på ovannämnda grunder upprepat att det skett överträdelse av artikel 3 i en situation där Polen vägrade ta emot ansökningar om internationellt skydd från tadzjikistanska asylsökande som försökte komma in i Polen från Ukraina och återsände dem till Ukraina utan närmare prövning. Europadomstolen konstaterade i sin dom att Polen hade kränkt den processuella dimensionen av artikel 3, eftersom det i ärendet inte hade bedömts om Ukraina var ett säkert land för de ändringssökande och om de skulle ha tillgång till ett ändamålsenligt asylförfarande där eller om de skulle utsättas för hot om återsändande vidare från Ukraina (kedjeåtersändande) eller behandling som strider mot artikel 3. I målet ansågs det att förbudet mot kollektiv utvisning (artikel 4 i protokoll nr 4 till Europakonventionen) samt rätten till ett effektivt rättsmedel (artikel 13 i Europakonventionen) i kombination med artikel 3 samt med artikel 4 i protokoll nr 4 hade åsidosatts. I fallet var det inte fråga om en situation med instrumentaliserad inresa.
2.9.3
Förbud mot kollektiv utvisning
Med stöd av artikel 4 i protokoll nr 4 till Europakonventionen är kollektiv utvisning av utlänningar förbjuden. Enligt Europadomstolens rättspraxis avses med kollektiv utvisning varje åtgärd som tvingar en grupp utlänningar att lämna landet utan möjlighet att framföra sina individuella synpunkter mot utvisning (
Khlaifia m.fl. mot Italien
, 16483/12, 237 §).
Europadomstolen har ansett att avlägsnande ur landet i enlighet med artikel 4 i protokoll nr 4 innebär att personer avlägsnas från statens territorium till en annan stats territorium mot deras vilja. Det ska särskilt bedömas om avlägsnandet ur landet till sin karaktär är kollektiv utvisning, det vill säga erbjuds personerna faktiska och effektiva möjligheter att framföra påståenden i fråga om utvisning till exempel vid ett samtal. I fråga om kollektiv utvisning finns det inget krav på minimiantalet personer eller tillhörighet till viss grupp, utan bedömningen baserar sig på om ärendet har utretts på ett skäligt, objektivt och individuellt sätt.
Klagomål enligt artikel 4 i protokoll nr 4 till Europakonventionen kan anföras hos Europadomstolen också av en enskild person som uppger sig tillhöra en grupp som utvisats genom kollektiv utvisning.
Tillgång till lagliga sätt för inresa vid gränsen och vägande skäl för att inte använda lagliga sätt
Vid sin bedömning av förbudet mot kollektiv utvisning konstaterade Europadomstolen i domen
N.D. och N.T. mot Spanien
(8675/15 och 8697/15) att det effektiva tillgodoseendet av rättigheterna enligt Europakonventionen förutsätter att de konventionsstater vars gräns också utgör Schengenområdets yttre gräns möjliggör lagliga vägar in i landet för dem som anlänt till statens gräns.
Europadomstolen har i sin rättspraxis utvecklat ett test i två nivåer för att bedöma eventuella kränkningar av artikel 4 i protokoll nr 4. Enligt testet ska det först bedömas om staten har erbjudit faktiska och effektiva möjligheter till laglig inresa och därefter om personen i fråga hade ett vägande skäl som kan tillskrivas konventionsstaten att inte använda detta lagliga sätt.
Vid bedömningen av en effektiv tillgång till lagliga sätt för inresa ska det först beaktas om staten har erbjudit faktiska och effektiva möjligheter till laglig inresa, särskilt till gränsförfaranden, så att alla personer som förföljs kan lämna in en ansökan om skydd, särskilt på grundval av artikel 3 och på villkor som säkerställer att ansökan behandlas i enlighet med internationella normer.
Bevisbördan för att personerna har haft faktisk och effektiv tillgång till förfaranden för laglig inresa ligger på staten. I denna bedömning har man bland annat beaktat gränsövergångsställenas läge, de detaljerade reglerna för inlämnande av asylansökningar, tillgången till tolkar och rättshjälp för att informera de asylsökande om deras rättigheter samt dokumentation som visar att asylansökningarna faktiskt har lämnats in vid gränsövergångsställena i fråga (
N.D. och N.T. mot Spanien
212–217 §;
A.A. m.fl. mot Nordmakedonien
, 55798/16 och 4 andra, 116–122 §;
Shahzad mot Ungern
, 12625/17, 63–67 § och
M.H. m.fl. mot Kroatien
, 15670/18 och 43115/18, 295–304 §).
För det andra, när ovannämnda lagliga möjlighet till inresa finns, men personen inte har utnyttjat den utan har rest in i landet olagligt, ska det prövas om personen hade ett vägande skäl som kan tillskrivas konventionsstaten (till exempel ett alltför reglerat mottagande av asylansökningar) att inte använda sig av detta lagliga sätt. Om det inte finns sådana vägande skäl som kan tillskrivas konventionsstaten, kan en persons olagliga inresa anses bero på personens eget agerande, som skulle kunna berättiga avsaknaden av individuell identifiering.
En persons eget klandervärda agerande (culpable conduct)
Enligt Europadomstolens etablerade rättspraxis har förbudet mot kollektiv utvisning inte överträtts, om avsaknaden av ett individuellt beslut om avlägsnande ur landet kan anses bero på ändringssökandens eget förfarande. (
Khlaifia mot Italien
, 240 §,
Hirsi Jamaa mot Italien
, 27765/09, 184 § och
M.A. mot Cypern
, 247 §). Detta har dock ansetts förutsätta att det funnits faktisk möjlighet att lämna in en ansökan om internationellt skydd (
N.D. och N.T. mot Spanien
, 131–132 §).
I fallet
N.D. och N.T. mot Spanien
ansåg Europadomstolen att artikel 13 i Europakonventionen eller artikel 4 i protokoll nr 4 inte hade överträtts, eftersom förbudet mot kollektiv utvisning enligt domstolens etablerade rättspraxis inte anses ha överträtts om avsaknaden av utvisningsbeslut beror på den utvisades eget klandervärda förfarande. Domslutet förklaras väsentligen förutom av det stora antalet inresande (600 personer) och det våldsamma beteendet av att Spanien enligt Europadomstolen också faktiskt hade erbjudit personerna en reell möjlighet till laglig inresa, eftersom det vid den cirka 13 kilometer långa gränsen mellan Spanien och Marocko hade funnits ett lagligt gränsövergångsställe öppet som faktiskt kunde nås (
N.D. och N.T. mot Spanien
, 201 §, 218 §, 222 § och 231 §).
Beaktande av individuella aspekter och situationen
I situationer där inresande anländer till en stats territorium olagligt, trots att det funnits möjlighet att anlända till landet via en laglig rutt och med iakttagande av ett ändamålsenligt gränsförfarande, har Europadomstolen inte tillämpat ovannämnda test på två nivåer. Däremot har Europadomstolen bedömt (för att avgöra om utvisningen var av kollektiv karaktär) om personerna har getts möjlighet att innan utvisningsbeslutet meddelas framföra sina individuella synpunkter mot utvisningen och om det finns tillräckliga garantier för att deras personliga situation faktiskt och individuellt har beaktats (
Asady mot Slovakien
, 24917/15, 62 §). Bedömningen är i stort sett likadan som den som tillämpas på personer som anländer till en laglig inreseplats, till exempel ett gränskontrollställe (
M.K. mot Polen
, 40503/17, 204–211 §,
D.A. mot Polen
, 51246/17, 81–84 § och
M.A. mot Lettland
, 25564/18, 67–69 §).
Vid bedömningen av beaktandet av de individuella synpunkterna och situationen har Europadomstolen fäst uppmärksamhet vid bland annat följande: om myndigheterna har utbildats att göra intervjuer, om uppgifterna har lämnats på ett språk som personerna förstår, om det finns möjlighet att lämna in en asylansökan och begära rättshjälp och om tolkar är närvarande och det finns möjlighet att i praktiken diskutera med ett rättsbiträde (
Hirsi Jamaa mot Italien
, 185 §,
Sharifi mot Italien och Grekland
, 16643/09, 214–225 §,
Khlaifia mot Italien
, 245–254 §,
Asady mot Slovakien
, 24917/15, 63–71 §,
M.K. mot Polen
, 40503/17, 206–210 §,
D.A. m.fl. mot Polen
, 81–83 § och
M.A. mot Lettland
, 67–69 §).
Med tanke på förbudet mot kollektiv utvisning är den avgörande grunden för att ett avlägsnande ur landet ska betraktas som kollektivt att varje enskild utlännings fall i gruppen inte har utretts på ett skäligt, objektivt och individuellt sätt.
2.9.4
Effektiva rättsmedel vid sökande av asyl
Vid begränsning av sökande av asyl ska bestämmelsen om rätten till ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i Europakonventionen beaktas. När det gäller beslut om avlägsnande ur landet har det i allmänhet ansetts att artikel 13, läst tillsammans med artiklarna 2 (rätten till liv) och 3 (förbudet mot tortyr), i Europakonventionen förutsätter att personen har ett effektivt rättsmedel i praktiken och att rättsmedlet har suspensiv verkan när personen har framfört en motiverad invändning om att hans eller hennes rättigheter enligt artiklarna 2 och/eller 3 skulle kränkas till följd av ett beslut om avlägsnande ur landet. En absolut nödvändig förutsättning för detta har ansetts vara att invändningen om att det finns vägande skäl att frukta en behandling som strider mot artiklarna 2 och/eller 3 granskas på ett oberoende och grundligt sätt (
M.S.S. mot Belgien och Grekland
, 30696/09, 293 §,
M.K. m.fl. mot Polen
, 40503/17, 42902/17 och 43643/17, 142–148 och 212–220 §). I en situation där en person inte hävdar att det finns risk för överträdelse av artiklarna 2 och/eller 3 behöver rättsmedlen inte ha suspensiv verkan (
Khlaifia m.fl. mot Italien
, 16483/12, 281 §). I en sådan situation har det dock förutsatts att personen har en faktisk möjlighet att överklaga beslutet så att hans eller hennes besvär prövas tillräckligt grundligt av en oberoende och opartisk nationell domstol. (
Khlaifia m.fl. mot Italien
, 16483/12, 279 §;
Moustahi mot Frankrike
, 9347/14, 156–164 §). Även om medlemsstaterna ges viss prövningsrätt, har det ansetts att iakttagandet av artikel 13 förutsätter att ett behörigt organ prövar innehållet i besväret på korrekt sätt (
M.S.S. mot Belgien och Grekland
, 30696/09, 387 §).
I fall som gäller förbud mot kollektiv utvisning har Europadomstolen dessutom i fråga om rättsskyddet krävt att inresande ska ha faktisk tillgång till förfaranden för laglig inresa. Bevisbördan för detta ligger på staten. Det har ansett att sådana omständigheter som ska beaktas är gränsövergångsställenas läge, de detaljerade reglerna för inlämnande av asylansökningar, tillgången till tolkar eller rättshjälp för att de asylsökande ska kunna informeras om sina rättigheter, och att ansökningarna faktiskt har lämnats in vid gränsövergångsställena i fråga (
N.D. och N.T. mot Spanien
, 8675/15 och 8697/15, 212–217 §,
A.A. m.fl. mot Nordmakedonien
, 55798/16 och 4 andra, 116–122 §). Europadomstolen har ansett att om ändringssökanden hade anfört ett motiverat besvär som grundar sig på artikel 2 eller 3 och som gäller de risker som han eller hon utsätts för i samband med ett beslut om avlägsnande ur landet, hade han eller hon faktiskt hindrats från att söka asyl och hade inte möjlighet att använda ett automatiskt suspensivt rättsmedel, så hade staten brutit mot artikel 4 i protokoll nr 4 tillsammans med artikel 13 i Europakonventionen (
M.K. m.fl. mot Polen
, 40503/17, 42902/17 och 43643/17, 219–220 §;
D.A. m.fl. mot Polen
, 51246/17, 89–90 §;
Hirsi Jamaa m.fl. mot Italien
, 27765/09, 201–207 §;
Sharifi m.fl. mot Italien och Grekland
, 16643/09, 240–243 §). På motsvarande sätt, om ändringssökanden inte uppger att det finns risk för att de rättigheter som garanteras i artikel 2 eller 3 kränks, har det ansetts att rättsmedlen inte behöver ha suspensiv verkan (
Khlaifia m.fl. mot Italien
, 16483/12, 281 §).
Europadomstolen har också ansett att en oskäligt kort besvärstid till exempel i samband med anförande av besvär över påskyndade asylförfaranden och/eller beslut om avlägsnande ur landet i praktiken kan göra rättsmedlet ineffektivt, vilket strider mot kraven i artiklarna 13, 2 och 3 i Europakonventionen (
I.M. mot Frankrike,
9152/09). Rättsmedlen kan dock visa sig effektiva om sökanden hörs och har tillräckliga garantier för att ärendet ska avgöras trots de snäva tidsfristerna (
E.H. mot Frankrike
, 39126/18, 174–207 §).
2.9.5
Förbud mot missbruk av rättigheter
Vid bedömningen av de bestämmelser i de internationella människorättskonventionerna som är av betydelse med tanke på propositionen och de rättigheter som tryggas i dem kan man också bedöma hur förbudet mot missbruk av rättigheter enligt artikel 17 i Europakonventionen lämpar sig för sammanhanget med instrumentaliserad inresa. Enligt artikel 17 i Europakonventionen får konventionen inte tolkas så att det medför en rätt att bedriva verksamhet eller utföra handling som syftar till att utplåna någon av de fri- och rättigheter som angetts i konventionen eller till att inskränka dem i större utsträckning än vad som där medgetts.
Europadomstolen har dock konstaterat att artikel 17 tillämpas endast undantagsvis och i extrema fall (
Paksas mot Litauen
, 34932/04, 87 §) och att tröskeln för dess tillämpning är hög (
Lilliendahl mot Island
, 29297/18, 26 §). Det allmänna syftet med artikel 17 i Europakonventionen är att hindra totalitära eller extremistiska rörelser från att utnyttja principerna i konventionen i sitt eget intresse (
W.P. m.fl. mot Polen
, 42264/98;
Paksas mot Litauen
, 87 §). Enligt Europadomstolen ska artikel 17 tillämpas endast om det omedelbart står klart att en person har försökt åberopa konventionen för att bedriva verksamhet eller vidta åtgärder som klart strider mot konventionens värden och som syftar till att tillintetgöra rättigheter och friheter som fastställs i konventionen (
Perincek mot Schweiz
, 27510/08, 114–115 §;
Roj TV A/S mot Danmark
, 24683/14, 31 § och
Šimunić mot Kroatien
, 20373/17, 38 §).
Europadomstolen har än så länge ingen rättspraxis i fråga om förbud mot missbruk av rättigheter när det gäller frågor som har med inresa att göra. Rättspraxis har till största delen gällt yttrandefrihet (artikel 10) och mötes- och föreningsfrihet (artikel 11), det vill säga frågor som mer allmänt rör demokrati.
2.9.6
Rätt till frihet och säkerhet
Enligt artikel 5 i Europakonventionen har var och en rätt till frihet och personlig säkerhet. Varje frihetsberövande ska ske i den ordning som anges i lagen och det ska också vara förenligt med artikelns syfte, som är att skydda individer mot godtycke (
S., V. och A. mot Danmark
, 35553/12, 36678/12 och 36711/12, 73 §,
McKay mot Förenade kungariket,
543/03, 30 §).
I artikel 5.1 f i Europakonventionen ingår en uttrycklig möjlighet att med stöd av lag beröva någon friheten för att förhindra att han eller hon obehörigen reser in i landet eller som ett led i ett förfarande som rör hans eller hennes utvisning eller utlämning. De grunder för frihetsberövande som nämns där ska tolkas restriktivt (
S., V. och A. mot Danmark
, 73 §;
Buzadji mot Moldavien
, 23755/07, 84 §).
I ett sådant fall förutsätter förbudet mot godtycke att friheten har berövats i god tro och att det har ett nära samband med syftet att förhindra olaglig inresa. Ett förbud förutsätter också att tiden för hållande i förvar och förhållandena i förvar är lämpliga med beaktande av att åtgärden inte tillämpas på brottslingar utan på utlänningar som ofta flytt från sitt hemland av rädsla för sitt liv och att frihetsberövandet inte fortgår längre än vad som är skäligt med tanke på syftet med tagandet i förvar (
Saadi mot Förenade kungariket
, 13229/03, 74 §). I en sådan situation föreligger ingen rätt till tagande i förvar, om förfarandet för avlägsnande ur landet inte genomförs med tillbörlig omsorg (
A m.fl. mot Förenade kungariket
, 3455/05, § 164).
2.9.7
Förbud mot diskriminering samt likabehandling och jämställdhet mellan könen
Artikel 14 i Europakonventionen förbjuder diskriminering på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Finland är part också i protokoll nr 12 till Europakonventionen (FördrS 8 och 9/2005), där artikel 1 innehåller ett allmänt förbud mot diskriminering.
Tolkningen av människorättsförpliktelser som gäller förbud mot diskriminering samt likabehandling och jämställdhet har utvecklats i tolknings- och rättspraxis vid organ som övervakar de mänskliga rättigheterna, också i fråga om andra än de uppräknade förbjudna diskrimineringsgrunderna. Utöver de förbjudna diskrimineringsgrunder som räknas upp i artikel 14 i Europakonventionen har Europadomstolen till exempel konstaterat att förbudet mot diskriminering omfattar bland annat diskriminering på grund av ålder, könsidentitet, sexuell läggning, hälsotillstånd och funktionsnedsättning, föräldraskap och civilstånd, sysselsättning, invandrarstatus.
Enligt kommittén för avskaffande av rasdiskriminering (CERD), som övervakar genomförandet av den internationella konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (FördrS 37/1970), ska Finland säkerställa att dess gällande lagstiftning och andra begränsningar som gäller avlägsnande av andra än en konventionsstats medborgare från sin jurisdiktion inte till sitt syfte eller sina konsekvenser diskriminerar någon på grund av ras, hudfärg eller etniskt eller nationellt ursprung. I sina slutsatser hänvisar CERD till sin allmänna kommentar nr 30 från 2004 om diskriminering av andra än landets egna medborgare. I den allmänna kommentaren betonar CERD bland annat att konventionsstaterna är skyldiga att garantera jämlikhet mellan medborgare och icke-medborgare.
2.10
EU-lagstiftning
2.10.1
Kodexen om Schengengränserna
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 om en unionskodex om gränspassage för personer (
kodex om Schengengränserna
) innehåller bestämmelser om Schengenområdets inre och yttre gränser, gränsövergångsställen, gränskontroll samt in- och utresekontroller. Syftet med kodexen om Schengengränserna är att underlätta den fria rörligheten för personer inom Europeiska unionen.
Med Schengenområdets yttre gränser avses gränsen mellan en stat som hör till Schengenområdet och en stat som inte hör till Schengenområdet, och med Schengenområdets inre gränser gränsen mellan stater som hör till Schengenområdet. Enligt artikel 22 i kodexen om Schengengränserna får Schengenområdets inre gränser passeras överallt utan att någon in- och utresekontroll genomförs, oavsett personens nationalitet. Enligt artikel 2.11 i kodexen avses med in- och utresekontroller kontroller vid gränsövergångsställen för att säkerställa att personer, deras transportmedel och föremål i deras besittning kan tillåtas att resa in i medlemsstaternas territorium eller att lämna det. Kodexen om Schengengränserna innehåller också närmare bestämmelser om genomförande av in- och utresekontroller.
Enligt artikel 14 i kodexen om Schengengränserna ska en tredjelandsmedborgare som inte uppfyller samtliga inresevillkor enligt kodexen nekas inresa till medlemsstaternas territorium. Detta ska inte påverka tillämpningen av de särskilda bestämmelserna om rätt till asyl och internationellt skydd eller utfärdandet av viseringar för längre vistelse. Enligt artikeln får inresa nekas endast genom ett motiverat beslut med uppgift om de exakta skälen för nekad inresa. Beslutet ska fattas av den myndighet som är behörig enligt nationell rätt, och det ska få verkan omedelbart. Personer som nekats inresa ska ha rätt att överklaga. Verkställigheten av beslutet om nekad inresa ska dock inte uppskjutas på grund av att ett överklagandeförfarande har inletts.
Enligt artikel 4 i kodexen om Schengengränserna ska medlemsstaterna vid tillämpningen av förordningen handla i full överensstämmelse med relevant unionsrätt (däribland Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna), relevant folkrätt (däribland FN:s flyktingkonvention), de skyldigheter som följer av tillträde till internationellt skydd, särskilt principen om non-refoulement, och de grundläggande rättigheterna. Enligt artikel 7 i kodexen ska gränskontrolltjänstemän vid sin tjänsteutövning fullt ut respektera mänsklig värdighet, särskilt i fall som rör utsatta personer. Alla åtgärder som vidtas vid tjänsteutövningen ska stå i proportion till de syften som eftersträvas genom sådana åtgärder.
2.10.2
Internationellt skydd och ett gemensamt europeiskt asylsystem
I Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna tryggas rätten till asyl samt skydd vid avlägsnande, utvisning och utlämning. Enligt artikel 18 i stadgan om de grundläggande rättigheterna ska rätten till asyl garanteras med iakttagande av reglerna i FN:s flyktingkonvention och dess protokoll om flyktingars rättsliga ställning och i enlighet med EU:s grundfördrag. I artikel 19 i stadgan om de grundläggande rättigheterna förbjuds kollektiva utvisningar och konstateras det att ingen får avlägsnas, utvisas eller utlämnas till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling.
Avdelning V i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) gäller ett område med frihet, säkerhet och rättvisa och omfattar bland annat bestämmelser om gränskontroll, asyl och invandring. Området i fråga hör till området med delad befogenhet (artikel 4.2 j i EUF-fördraget), vilket innebär att EU:s åtgärder begränsar medlemsstaternas åtgärder. Inom området med delad befogenhet får medlemsstaterna utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet. Till den del det i en EU-rättsakt föreskrivs om något är bestämmelserna bindande för medlemsstaterna. Inom området med frihet, säkerhet och rättvisa ska enligt artikel 67.1 i EUF-fördraget de grundläggande rättigheterna och de olika rättssystemen och rättsliga traditionerna i medlemsstaterna respekteras.
I artikel 78 i avdelningen i fråga föreskrivs det om ett gemensamt europeiskt asylsystem. Enligt artikeln ska unionens asylpolitik överensstämma med FN:s flyktingkonvention.
2.10.3
Krav enligt förfarandedirektivet
Den viktigaste EU-rättsakten med tanke på ansökan om asyl och behandlingen av ansökan är förfarandedirektivet. Förfarandedirektivet innehåller uttömmande bestämmelser om de regler enligt vilka medlemsstaterna ska pröva alla ansökningar om internationellt skydd. Direktivet tillämpas på alla ansökningar om internationellt skydd som lämnas in på medlemsstaternas territorium, vid deras gränser, i deras territorialvatten eller i deras transitzoner. En ansökan anses ha gjorts i enlighet med direktivet när en person har uttryckt önskan om att ansöka om internationellt skydd för en myndighet på en medlemsstats territorium, vid dess gräns, i dess territorialvatten eller i dess transitzon. Den som gjort ansökan ska därefter ges möjlighet att formellt lämna in ansökan till den behöriga myndigheten och ansökan ska också registreras.
Direktivet innehåller bestämmelser om bland annat de förfaranden som ska användas, kraven på prövning av och beslut om ansökan, behöriga myndigheter, sökandens rättigheter och rättsskydd under förfarandet, sökandens rätt att stanna kvar i landet under prövningen av ansökan och överklagandeförfarandet samt undantag från den rätten. Enligt direktivet kan en ansökan avvisas utan prövning i sak i vissa situationer. Också då hörs sökanden vid en personlig intervju och i ärendet fattas ett beslut som får överklagas enligt bestämmelserna i direktivet. Avvisande utan prövning i enlighet med direktivet innebär inte att sökanden kan avlägsnas ur landet utan att beslut fattas om hans eller hennes ansökan.
Förfarandet vid prövning av en ansökan om internationellt skydd bör åtminstone ge sökanden rätt att stanna kvar i avvaktan på beslut av behörig myndighet, rätt till tolk för att kunna lägga fram sin sak när han eller hon hörs av myndigheterna, möjlighet att meddela sig med en företrädare för Förenta nationernas flyktingkommissariat (UNHCR) och med organisationer som tillhandahåller rådgivning till eller biträde för personer som ansöker om internationellt skydd, rätt till korrekt delgivning av beslut och rätt till en saklig och rättslig motivering av beslutet, möjlighet att rådgöra med en juridisk rådgivare eller annan rådgivare samt rätt att under avgörande skeden i förfarandet informeras om sin rättsliga ställning på ett språk som han eller hon förstår eller rimligen kan förväntas förstå samt, vid ett eventuellt avslag, rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol eller en tribunal. De sökande får också rättigheter och skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (nedan
mottagandedirektivet
). De ska bland annat tillhandahållas de mottagningstjänster som avses i direktivet från och med den dag då ansökan lämnas in.
Syftet med förfarandedirektivet är att garantera faktisk, det vill säga möjligast enkel, tillgång till förfarandet för beviljande av internationellt skydd. I skäl 25 i ingressen till direktivet anges det att för att personer som behöver skydd enligt artikel 1 i FN:s flyktingkonvention ska erkännas som flyktingar eller som subsidiärt skyddsbehövande på riktiga grunder, bör alla sökande få faktisk tillgång till förfarandet, möjlighet att samarbeta och effektivt kommunicera med de behöriga myndigheterna för att lägga fram alla relevanta omständigheter i sitt ärende och de förfarandegarantier som krävs för att de ska kunna föra sin talan genom alla skeden av förfarandet. Enligt artikel 7 i förfarandedirektivet ska medlemsstaterna garantera varje tredjelandsmedborgare eller statslös person rätt att i eget namn eller genom en tredje persons förmedling lämna in en ansökan om internationellt skydd. Enligt artikel 6 i förfarandedirektivet ska medlemsstaterna se till att en person som har ansökt om internationellt skydd har en faktisk möjlighet att lämna in sin ansökan så snart som möjligt. Enligt samma artikel ska myndigheterna också registrera ansökan. Med att göra ansökan/ansöka avses när en person begär skydd i en medlemsstat och med inlämnande av ansökan att ansökan formellt lämnas in till rätt myndighet. Rätten att ansöka om internationellt skydd och att få tillgång till asylförfarandet är en förutsättning för det första för att rätten att få ansökan prövad respekteras, för det andra för att rätten till asyl enligt artikel 18 i stadgan om de grundläggande rättigheterna garanteras på ett effektivt sätt. I unionslagstiftningen har medlemsstaterna således ålagts en klar skyldighet att behandla en ansökan om internationellt skydd som gjorts vid medlemsstatens gräns, på medlemsstatens territorium eller i medlemsstatens transitzon, och det har inte föreskrivits någon flexibilitet eller lämnats nationellt handlingsutrymme i fråga om denna skyldighet.
2.10.4
EU-domstolens rättspraxis
EU-domstolen har i flera olika domar betonat medlemsstaternas ovannämnda skyldighet enligt unionslagstiftningen att behandla en ansökan om internationellt skydd som gjorts vid gränsen, på dess territorium eller i dess transitzon. Senast i en dom som gällde situationen med instrumentaliserad inresa vid Litauens gräns mot Belarus 2021, C-72/22 PPU,
M.A.
(ECLI:EU:C:2022:505, den 30 juni 2022).
I begäran om förhandsavgörande, som lämnades in av Litauens högsta förvaltningsdomstol, behandlades bland annat medlemsstatens möjligheter att begränsa tillgången till asylförfarandet på medlemsstatens territorium under sådana omständigheter då krigstillstånd, undantagstillstånd eller ett nationellt nödläge har utlysts till följd av en massiv tillströmning av migranter. För att motivera de begränsningar av rätten att ansöka om internationellt skydd som följer av den nationella lagstiftningen, åberopade den litauiska regeringen det hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten som Republiken Litauen utsätts för på grund av den massiva tillströmningen av migranter vid dess gränser, bland annat från Belarus.
I sitt avgörande konstaterade EU-domstolen på ett otvetydigt sätt att artiklarna 6 och 7.1 i förfarandedirektivet ska tolkas så, att de utgör hinder för en sådan lagstiftning i en medlemsstat enligt vilken tredjelandsmedborgare som vistas olagligen i denna medlemsstat, i en situation då krigstillstånd, undantagstillstånd eller nödläge har utlysts till följd av en massiv tillströmning av migranter, i praktiken fråntas möjligheten att inom denna medlemsstats territorium få tillgång till ett förfarande för prövning av ansökan om internationellt skydd (punkt 56).
EU-domstolen underströk i sin dom syftet med förfarandedirektivet att säkerställa en så effektiv, snabb och enkel tillgång som möjligt till förfarandet för att ansöka om internationellt skydd. Rätten att göra en sådan ansökan är en förutsättning för det faktiska iakttagandet av rätten att få en sådan ansökan registrerad och rätten att kunna lämna in den och få den prövad inom de frister som föreskrivs i förfarandedirektivet och, slutligen, för att rätten till asyl, såsom den garanteras i artikel 18 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (punkterna 60 och 61). Inte ens en sådan nationell lagstiftning genom vilken myndigheten gavs utrymme för skönsmässig bedömning att vid undantagstillståndet i fråga pröva en ansökan om internationellt skydd med hänsyn till sökandens utsatthet eller andra exceptionella omständigheter uppfyllde enligt EU-domstolen kravet i artikel 6 i förfarandedirektivet (punkt 66).
I sitt avgörande hänvisade domstolen också till gränsförfarandet som ett medel att reagera på en sådan situation som avses i begäran om förhandsavgörande. Enligt domstolen ger förfarandedirektivet och särskilt artikel 43 om gränsförfaranden i direktivet medlemsstaterna möjlighet att fastställa särskilda förfaranden, som är tillämpliga vid deras gränser, för att bedöma huruvida ansökningar om internationellt skydd kan tas upp till prövning i situationer där sökandens beteende visar att det är uppenbart att ansökan saknar grund eller utgör missbruk. Dessa förfaranden gör det möjligt för medlemsstaterna att vid unionens yttre gränser utöva sitt ansvar för att upprätthålla allmän ordning och skydda den inre säkerheten, utan att det blir nödvändigt att göra undantag enligt artikel 72 i EUF-fördraget. Enligt artikeln ska bestämmelserna i avdelning V i tredje delen i fördraget inte påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten (punkt 74).
Den litauiska lagstiftning som bedömdes i den domen avsåg uttryckligen krigstillstånd, undantagstillstånd eller nödläge till följd av massiv tillströmning av migranter. I domen hänvisas det inte till en situation där en främmande stat använder inresande för att påverka en EU-medlemsstat. När det gäller massinvandring har domstolen även i flera andra domar upprepat principen om en medlemsstats skyldighet att pröva en ansökan om internationellt skydd som gjorts vid gränsen, på dess territorium eller i dess transitzon. (C-808/18 (ECLI:EU:C:2020:1029, 17.12.2020), punkterna 102–106; C-36/20 PPU (ECLI:EU:C:2020:495, 25.6.2020), punkt 63, C-821/19, (ECLI:EU:C:2021:930, 16.11.2021), punkt 80.) I ett överträdelseförfarande som gällde Ungern, C-808/18 (ECLI:EU:C:2020:1029, 17.12.2020), konstaterade domstolen också att även om det enligt kodexen om Schengengränserna ankommer på medlemsstaterna att säkerställa att de yttre gränserna passeras lagligen kan fullgörandet av denna skyldighet emellertid inte berättiga att medlemsstaterna åsidosätter en persons rätt att göra en asylansökan och att få den registrerad och formellt inlämnad i enlighet med artikel 6 i förfarandedirektivet (punkt 127). När det gäller Ungern har domstolen dessutom konstaterat att skyldigheten att underlåta att tillämpa nationell lagstiftning som strider mot unionsrätten åligger inte bara de nationella domstolarna utan alla statliga organ, inklusive förvaltningsmyndigheterna, vilka inom ramen för sina respektive behörighetsområden, har att tillämpa unionsrätten (C-924/19 PPU och C-925/19 PPU (EU:C:2020:367, 14.5.2020), punkt 183). I domar som gäller Ungern har domstolen tagit ställning uttryckligen till massinvandring.
I en färsk dom som gäller Polen, C-392/22, (ECLI:EU:C:2024:195, 29.2.2024) har domstolen använt termen summarisk avvisning (pushback) för den verksamhet som Polen bedrivit vid Belarus gräns. Domen gäller Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (
förordningen om fastställande av ansvarig stat
) och huruvida sökanden kan överföras till den ansvariga staten (Polen), om sökanden uppger att Polen allvarligt och systematiskt har åsidosatt unionsrätten vid behandlingen av tredjelandsmedborgare när det vid sina yttre gränser genomför summariska avvisningar av tredjelandsmedborgare som vill ansöka om internationellt skydd, och håller dem i förvar vid sina gränsstationer. I domen granskas också huruvida sådana åsidosättanden kan påverka tillämpningen av principen om ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna så till den grad att de utgör hinder för en sådan överföring, eller om de i vart fall innebär att den anmodande medlemsstat som vill genomföra överföringen ska försäkra sig om att den berörda personen som ansöker om internationellt skydd, vid en överföring, inte riskerar att behandlas på ett sätt som strider mot artikel 4 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
Domstolen upprepar ovannämnda princip i flera tidigare domar i samband med förfarandedirektivets artikel 6 om tillgång till asylförfarandet och dess koppling till artikel 18 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Domstolen anser att summariska avvisningar utgör förfaranden som innebär att man avlägsnar personer som vill ansöka om internationellt skydd från unionens territorium eller att man från detta territorium avlägsnar personer som lämnat in en sådan ansökan vid inresan till unionen innan denna ansökan har prövats enligt unionslagstiftningen. Sådana förfaranden strider mot artikel 6 i förfarandedirektivet (punkt 50). Summariska avvisningar undergräver denna grundläggande beståndsdel i det gemensamma europeiska asylsystemet, eftersom de förhindrar utövandet av rätten att framställa en ansökan om internationellt skydd och följaktligen genomförandet, i enlighet med de närmare bestämmelserna i unionslagstiftningen, av förfarandet för att lämna in och pröva en sådan ansökan (punkt 52). Summariska avvisningar kan strida mot principen om non-refoulement, om de består i att man återsänder personer som önskar lämna in en ansökan om internationellt skydd i unionen till ett tredjeland där de riskerar att utsättas för förföljelse (punkt 53). I domen tog domstolen ställning till huruvida en sökande enligt förordningen om fastställande av ansvarig stat kan överföras från en annan medlemsstat till Polen som är ansvarig för att behandla ansökan, när sökanden uppger att landet allvarligt och systematiskt har åsidosatt unionsrätten vid behandlingen av tredjelandsmedborgare när det genomför summariska avvisningar av tredjelandsmedborgare vid sina yttre gränser. I domen tas det inte ställning till om Polen har förfarit på detta sätt och, om så hade varit fallet, huruvida det hade funnits någon godtagbar grund för att avvika från unionsrätten.
EU-domstolen har inte haft att avgöra någon sådan situation som skulle överensstämma med den situation med instrumentaliserad inresa som pågår vid Finlands östgräns.
2.10.5
Möjligheter att avvika från kraven i förfarandedirektivet
Förfarandedirektivet innehåller inga bestämmelser genom vilka man egentligen kan avvika från de förpliktande bestämmelserna i direktivet. Den enda undantagssituation som ger medlemsstaterna ett visst handlingsutrymme i direktivet är om ett stort antal tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ansöker om internationellt skydd samtidigt. Handlingsutrymmet hänför sig i dessa situationer till förlängning av tidsfristerna för registrering och prövning av ansökan och till de myndigheter som gör prövningen.
Enligt förfarandedirektivet ska sökande ha rätt att stanna kvar i medlemsstaten enbart så länge som förfarandet pågår, till dess att den beslutande myndigheten har fattat beslut. Medlemsstaterna får avvika från denna huvudregel endast i särskilt föreskrivna situationer som gäller en ny ansökan och när sökanden utlämnas till exempel till en annan medlemsstat enligt skyldigheter i enlighet med en europeisk arresteringsorder. Massinvandring eller någon annan undantagssituation medför inget undantag från denna huvudregel.
Artikel 78.3 i EUF-fördraget är en del av den gemensamma asylpolitiken och utgör samtidigt en uttrycklig rättslig grund för att agera och för eventuella provisoriska åtgärder i en nödsituation med massiv tillströmning av migranter. Medlemsstaterna har inte möjlighet att agera ensamma med åberopande av denna artikel, utan kommissionen har initiativrätt. Rådet godkänner de åtgärder som avses i artikeln på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet. De provisoriska åtgärder som avses i artikeln är av exceptionell karaktär. De får vidtas endast när de problem som uppstår i en eller flera medlemsstaters asylsystem blivit tillräckligt akuta och allvarliga till följd av en plötslig tillströmning av tredjelandsmedborgare.
Domstolen har i sin rättspraxis (de förenade målen C-643/15 och 647/15,
Republiken Slovakien och Ungern mot rådet
, EU:C:2017:631, 6.9.2017) konstaterat att det i princip är tillåtet att låta provisoriska åtgärder, som antagits med stöd av artikel 78.3, medföra undantag från lagstiftningsakter. Sådana undantag måste emellertid vara noggrant avgränsade, vad avser deras materiella och tidsmässiga tillämpningsområde, så att de endast snabbt och effektivt, genom en tillfällig åtgärd, hanterar en tydligt angiven krissituation. Domstolen underströk dock att proportionalitetsprincipen innebär att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.
För att bemöta den akuta situation som Belarus åtgärder orsakat lade kommissionen den 1 december 2021 med stöd av artikel 78.3 i EUF-fördraget fram ett förslag till rådets beslut om provisoriska nödåtgärder till förmån för Lettland, Litauen och Polen. Syftet med förslaget var att skapa ett förfarande för asylfrågor och migrationshantering i nödsituationer som ska tillämpas på personer som påträffats i närheten av Lettlands, Litauens eller Polens gräns mot Belarus efter att de olovligt passerat den yttre gränsen och på de personer som har anmält sig vid ett gränsövergångsställe. De föreslagna åtgärderna avsåg en förlängning av tidsfristerna för registrering av asylansökan till och med till fyra veckor, utvidgning av tillämpningsområdet för gränsförfarandet på vissa villkor till att omfatta alla sökande, begränsning av de materiella mottagningsvillkoren till grundläggande behov, det vill säga mat, vatten, kläder, lämplig medicinsk vård och tillfälligt boende från och med ansökningens datum samt underlättande av återvändandeförfarandet efter beslut om ansökan genom att möjliggöra undantag från EU-bestämmelserna.
Även om det för Lettland, Litauen och Polen inte föreslogs någon möjlighet att begränsa mottagandet av ansökningar om internationellt skydd vid sina gränser, på sitt territorium eller i sin transitzon, konstateras det i skäl 25 i förslaget till beslut att ”alla våldshandlingar vid gränsen måste undvikas till varje pris, inte bara för att skydda den berörda medlemsstatens territoriella integritet och säkerhet utan även för att säkerställa tryggheten och säkerheten för tredjelandsmedborgarna, inbegripet familjer och barn som fredligt väntar på att få möjlighet att söka asyl i unionen. Om de berörda medlemsstaterna ställs inför våldshandlingar vid sina yttre gränser, inbegripet i samband med tredjelandsmedborgares försök att i stora antal tränga in i landet med oproportionerliga våldsmedel, bör de berörda medlemsstaterna kunna vidta nödvändiga åtgärder i enlighet med sin nationella rätt för att upprätthålla säkerhet, lag och ordning och säkerställa en verkningsfull tillämpning av detta beslut.” Medlemsstaterna har alltså rätt och även skyldighet att upprätthålla allmän ordning och säkerhet vid sina gränser och gränsövergångsställen. Rådet fattade aldrig något beslut om förslaget, eftersom Polen motsatte sig det.
2.10.6
Instrumentaliserad inresa i framtida EU-lagstiftning
Kommissionen antog den 23 september 2020 ett övergripande meddelande (Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, COM(2020) 609, 23.9.2020, E 125/2020 rd) om reformen av migrations- och asylpolitiken (New Pact on Migration and Asylum, kallad pakten). Meddelande innefattar alla viktiga politikområden och inledde på nytt reformen av det gemensamma asylsystemet. Till meddelandet bifogades fem lagstiftningsförslag, av vilka ett var ett förslag till förordning om hantering av krissituationer och force majeure-situationer på migrations- och asylområdet (COM (2020) 613 final, nedan
krisförordningen
, U 61/2020 rd). Vid rådets förhandlingar inkluderades i förslaget också bestämmelser om hantering av instrumentaliseringssituationer på migrationsområdet, vilka baserar sig på kommissionens förslag till förordning från december 2021 (COM (2021) 890 final, U 15/2022 rd). I detta förslag föreslogs för första gången i EU-lagstiftning som gäller asylförfarandet åtgärder som kan användas i situationer med instrumentalisering. Förslaget till krisförordning har också ett nära samband med förslaget till förordning om asyl- och migrationshantering (COM (2020) 610 final, nedan
hanteringsförordningen
, U 62/2020 rd) och det ändrade förslaget till förordning om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU (COM (2020) 611 final, nedan
förfarandeförordningen
, U 34/2016 rd). Rådet och Europaparlamentet nådde i december 2023 en politisk överenskommelse om förslagen och avsikten är att de ska antas redan under denna lagstiftningsperiod våren 2024. Avsikten är att tillämpningen börjar om två år våren 2026.
Förslagets ursprungliga tillämpningsområde omfattade åtgärder i krissituationer och force majeure-situationer på migrationsområdet, och så är det fortfarande. Dessutom har förordningens tillämpningsområde utvidgats till situationer med instrumentalisering av migration, vilka betraktas som en form av krissituation. Definitionen av instrumentalisering är i sak densamma som i förslaget till förordning om ändring av kodexen om Schengengränserna (COM (2021) 891 final, U 7/2022 rd). Med instrumentalisering av migranter avses en situation där ett tredjeland eller en fientlig icke-statlig aktör anstiftar irreguljära migrationsströmmar till unionen genom att aktivt uppmuntra eller underlätta tredjelandsmedborgares förflyttning till de yttre gränserna eller till medlemsstaten, när detta agerande tyder på ett tredjelands avsikt att destabilisera unionen eller en medlemsstat och när detta agerande riskerar att äventyra väsentliga statliga funktioner, upprätthållandet av lag och ordning eller skyddet av den nationella säkerheten.
I de situationer som avses i förordningen kan en medlemsstat av kommissionen begära en bedömning av sin situation och möjlighet att avvika från vissa unionsrättsakter och/eller begära solidaritetsåtgärder för att underlätta sin situation. Slutligen fattar rådet ett beslut utifrån förslag från kommissionen. Förslaget ligger i linje med hanteringsförordningen, det vill säga deltagande i solidaritetsåtgärder är förpliktande för medlemsstaterna också i kris- och instrumentaliseringssituationer, men medlemsstaterna har möjlighet att välja vilka åtgärder de är beredda att vidta. Åtgärder som kan vidtas är omplaceringar av asylsökande eller, enligt separat överenskommelse, av personer som får internationellt skydd, ekonomiskt stöd, så kallad responsibility offsets (en medlemsstat tar ansvar för behandlingen av en ansökan och överför inte sökanden till den ansvariga staten), så kallade andra stödåtgärder som den gynnade medlemsstaten behöver (till exempel expert- eller materialstöd) samarbete med tredjeländer för att bemöta situationen eller andra åtgärder som behövs för att bemöta situationen.
En central del av förslaget är möjligheten att vid kris- och force majeuresituationer och situationer med instrumentalisering av migration avvika från vissa bestämmelser i förfarandeförordningen och hanteringsförordningen. Medlemsstaterna ska bland annat kunna begära att tiden för registrering av ansökningar, varaktigheten av gränsförfarandet och gränsförfarandet för återvändande förlängs samt att tillämpningsområdet för gränsförfarandet utvidgas. I situationer med instrumentalisering av migration kan tiden för registrering av ansökningar förlängas till och med till fyra veckor från normalt fem dagar. Både gränsförfarandet och gränsförfarandet för återvändande kan förlängas med sex veckor från normalt 12 veckor och vid gränsförfarandet kan ansökningarna från alla sökande som är föremål för instrumentalisering prövas. I situationer med instrumentalisering är det enligt krisförordningen inte möjligt att avvika från bestämmelserna om asylförfarandet på något annat sätt.
2.10.7
Nationell säkerhet, allmän ordning och inre säkerhet i EU-rätten
I EU-rätten erkänns den särskilda vikten av nationell säkerhet. Enligt artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) ska unionen respektera väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda statens territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten också i fortsättningen vara varje medlemsstats eget ansvar. Av den kan man dock inte dra den allmänna slutsatsen att alla frågor som gäller den nationella säkerheten faller utanför tillämpningsområdet för EU-rätten.
EU:s grundfördrag innehåller flera uttryckliga undantagsbestämmelser för att skydda den nationella säkerheten. Motsvarande hänvisningar finns också i EU:s lagstiftning.
Artikel 72 i EUF-fördraget ingår i avdelning V om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Artikeln har samband med artikel 4.2 EU-fördraget. Enligt artikel 72 i EUF-fördraget ska avdelning V inte påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Artikeln har i princip ansetts möjliggöra undantag från EU:s sekundärrätt i syfte att skydda den allmänna ordningen och den inre säkerheten. Enligt EU-domstolen ska denna möjlighet till undantag tolkas restriktivt, liksom undantagsbestämmelser i allmänhet. (till exempel de förenade målen
kommissionen mot Polen
C-715/17,
kommissionen mot Ungern
C-718/17 och
kommissionen mot Republiken Tjeckien
C-719/17 (2.4.2020), punkt 144 och där hänvisade rättsfall). Medlemsstaten ska kunna bevisa den grund på vilken en exceptionell inresesituation skulle utgöra ett sådant hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten som avses i artikel 72 i EUF-fördraget. Bedömningen ska alltid göras utifrån varje enskilt fall.
Vid bedömningen av möjligheten till undantag är det av vikt vilken betydelse begreppen ”lag och ordning” och ”den inre säkerheten” i artikeln ska ges. EU-domstolen har erkänt att medlemsstaterna har en omfattande prövningsrätt i fråga om åtgärder som har samband med den nationella säkerheten, men också då är medlemsstaterna skyldiga att respektera EU:s grundfördrag. Exempelvis när domstolen bedömt åtgärder genom vilka medlemsstater begränsar den fria rörligheten på grund av den nationella säkerheten har den erkänt att medlemsstaternas nationella behov kan variera från en medlemsstat eller tidsperiod till en annan. Samtidigt har domstolen dock betonat att begränsningarna bör vara relevanta och nödvändiga samt stå i rätt proportion till det mål som eftersträvas. I rättspraxis har begreppet allmän ordning dock ansetts förutsätta att det är fråga om ett verkligt, omedelbart och tillräckligt allvarligt hot mot samhällets grundläggande intressen. I fråga om den inre säkerheten är det i sin tur av vikt huruvida det finns en inverkan på väsentliga offentliga institutioner och funktioner, hot mot befolkningens överlevnad, risk för en allvarlig störning i de yttre förbindelserna eller den fredliga samexistensen mellan folken eller en inverkan på militära intressen. Huruvida villkoren uppfylls ska bedömas från fall till fall (
Aladzhov
, C-434/10, 17.11.2011, punkt 35 och
Tsakouridis
, C-145/09, 23.11.2010, punkterna 43 och 44 samt
Jipa
, C-33/07 10.7.2008, punkt 23 och där hänvisade rättsfall. Se även generaladvokat Sharpstons förslag till avgörande i de förenade målen C-715/17, C-718/17 och C-719/17, punkterna 197 och 198 och där hänvisade rättsfall).
Under de senaste åren har domstolen tagit ställning till tillämpningen av artikel 72 i EUF-fördraget i situationer med massiv tillströmning av migranter. I de ovannämnda rättsöverträdelseförfarandena som gäller Litauen (C‑72/22 PPU,
M.A
) och Ungern (C‑808/18) åberopade staterna inför domstol denna artikel för att motivera avvikelse från unionens lagstiftning. Litauen åberopade det hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten som Republiken Litauen utsätts för på grund av den massiva tillströmningen av migranter vid dess gränser, bland annat från Belarus. Ungern har gjort gällande att artikel 72 tillåter medlemsstaterna att avvika från de unionsbestämmelser som antagits med stöd av artikel 78 i EUF-fördraget, när iakttagandet av dessa bestämmelser skulle hindra medlemsstaterna från att på lämpligt sätt hantera en nödsituation som kännetecknas av en massiv tillströmning av personer som ansöker om internationellt skydd.
I båda fallen upprepade domstolen sin ståndpunkt från tidigare domar att undantag alltid ska tolkas restriktivt. Av detta följer att artikel 72 i EUF-fördraget inte kan tolkas så, att det räcker att medlemsstaterna åberopar sitt ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten, för att de ska ha rätt att avvika från bestämmelser i unionsrätten (C‑72/22 PPU, M.A, punkt 71 och C‑808/18, punkt 215). Domstolen konstaterade vidare att om det ankommer på medlemsstaterna att besluta om lämpliga åtgärder för att säkerställa lag och ordning på deras territorium och deras inre och yttre säkerhet, innebär detta inte att unionsrätten helt saknar tillämplighet på sådana åtgärder. I EUF-fördraget föreskrivs det om uttryckliga undantag, som är tillämpliga när det föreligger situationer som kan äventyra lag och ordning eller allmän säkerhet endast i väl avgränsade fall. Det går inte att härav sluta sig till att det skulle finnas ett generellt förbehåll i EUF-fördraget som innebär att alla åtgärder som vidtas med hänvisning till lag och ordning eller allmän säkerhet faller utanför unionsrättens tillämpningsområde. Om det godtogs att det fanns ett sådant förbehåll, vid sidan av de specifika förutsättningarna i bestämmelserna i detta fördrag, skulle unionsrättens tvingande karaktär och dess enhetliga tillämpning riskera att undergrävas. (C‑72/22 PPU,
M.A
, punkt 70 och C‑808/18, punkt 214)
I fråga om Litauen konstaterade domstolen att Litauen för övrigt inte hade klargjort vilken inverkan ett sådant undantag från lagstiftningen skulle ha på upprätthållandet av lag och ordning och skyddet av den inre säkerheten i det ifrågavarande nödläget till följd av den massiva tillströmningen av migranter. Domstolen ansåg att de förfaranden som ingår i förfarandedirektivet, såsom gränsförfarandet, är sådana förfaranden som medlemsstaterna kan fastställa vid sina gränser och som gör det möjligt för medlemsstaterna att vid unionens yttre gränser utöva sitt ansvar för att upprätthålla allmän ordning och skydda den inre säkerheten, utan att det blir nödvändigt att göra undantag enligt artikel 72 i EUF-fördraget i situationer där sökandens beteende visar att det är uppenbart att ansökan saknar grund eller utgör missbruk (punkterna 73 och 74).
Med beaktande av EU-domstolens rättspraxis på senare tid kan det konstateras att det är svårt att motivera att det föreligger ett allvarligt hot enbart med att antalet asylsökande ökat, det vill säga enbart med massiv tillströmning av migranter. Så som redan tidigare konstaterats har de fall som behandlats i EU-domstolen hänfört sig till massinvandring och således varit annorlunda än den situation som nu råder i Finland. EU-domstolen har inte haft att avgöra någon sådan situation som skulle överensstämma med den situation med instrumentaliserad inresa som pågår vid Finlands östgräns. Således har domstolen inte heller tagit ställning till om det i en sådan situation är möjligt att göra undantag från EU:s sekundärrätt i enlighet med artikel 72 i EUF-fördraget i syfte att skydda den allmänna ordningen och den inre säkerheten. Att göra undantag bör betraktas med avseende på om begränsningarna för det första är ändamålsenliga och behövliga samt står i rätt proportion till sitt syfte och huruvida det är fråga om ett verkligt, omedelbart och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Situationen måste också granskas med avseende på om den har en inverkan på väsentliga offentliga institutioner och funktioner, utgör ett hot mot befolkningens överlevnad eller en risk för en allvarlig störning i de yttre förbindelserna eller den fredliga samexistensen mellan folken eller har en inverkan på militära intressen.
7
Specialmotivering
1 §.Lagens syfte
. I propositionen föreslås det att det stiftas en ny lag om temporära åtgärder för bekämpande av instrumentaliserad inresa. Syftet med lagen är att bekämpa sådan påverkan med utnyttjande av inresande som en främmande stat riktar mot Finland. Påverkan och utnyttjande av inresande behandlas närmare i samband med 3 §.
2 §.Lagens tillämpningsområde.
Den föreslagna lagen ska tillämpas på utlänningars inresa, avlägsnande av utlänningar ur landet och mottagande av ansökningar om internationellt skydd i situationer där en främmande stat strävar efter att påverka Finland genom att utnyttja inresande.
Lagen ska inte tillämpas på utlänningars inresa, avlägsnande av utlänningar ur landet eller mottagande av ansökningar om internationellt skydd i några andra situationer.
3 §.Begränsning av mottagande av ansökningar om internationellt skydd.
I paragrafen föreskrivs det om befogenheten att besluta att begränsa mottagandet av ansökningar om internationellt skydd i situationer där det förekommer försök att påverka Finland genom att utnyttja inresande. Beslutet ska fattas av statsrådets allmänna sammanträde. Enligt 8 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden anförs besvär över beslut som fattats vid statsrådets allmänna sammanträde hos högsta förvaltningsdomstolen. Rätten att söka ändring bestäms i dessa fall utifrån 7 § 1 mom. i den lagen (se exempelvis HFD:2024:27).
Det handlar om tolkning av en noggrant avgränsad befogenhet. Beslutet förutsätter att det görs en noggrann bedömning av förutsättningarna för tillämpning av paragrafen utifrån den information som säkerhetsmyndigheterna har att tillgå. Bedömningen handlar till stor del om rättslig prövning, men eftersom beslutsfattandet även är förenat med aspekter som är av betydelse med tanke på Finlands utrikes- och säkerhetspolitiska ställning är det motiverat att beslutet fattas av statsrådets allmänna sammanträde snarare än av inrikesministeriet eller någon annan myndighet, med beaktande av att vittsyftande och principiellt viktiga ärenden enligt 67 § i grundlagen avgörs vid statsrådets allmänna sammanträde. Eftersom det kan anses vara fråga om tillämpning av lagstiftning, inte om utnyttjande av en ny normgivningsbefogenhet, och uppgiften därmed omfattas av regeringsmakten, kan beslut i frågan, med anledning av vad som föreskrivs i 3 § 2 mom. i grundlagen, bäst anses höra till statsrådets uppgifter.
Mottagandet av ansökningar om internationellt skydd ska i enlighet med vad som beskrivs nedan kunna begränsas också i syfte att hindra att Finlands suveränitet allvarligt äventyras, vilket är en utrikespolitisk fråga. Enligt 93 § 1 mom. i grundlagen leds Finlands utrikespolitik av republikens president i samverkan med statsrådet. Därför föreslås det att republikens president och statsrådet i samverkan ska ha konstaterat behovet av att fatta ett beslut i enlighet med paragrafen. Behovet ska konstateras för varje enskilt beslut om begränsningar som statsrådet fattar. I praktiken betyder detta att frågan behandlas exempelvis i ett sådant gemensamt möte mellan ministerutskottet för utrikes- och säkerhetspolitiska ärenden och republikens president som avses i 24 § i lagen om statsrådet (175/2003).
Det handlar inte om att delegera lagstiftningsmakt till statsrådet till exempel på ett sätt som motsvarar 23 § i grundlagen, och i propositionen föreslås det därför inte att statsrådets beslut ska kontrolleras av riksdagen i efterhand. När man dessutom beaktar att beslutsfattandet förutsätter information som inte i sin helhet kan behandlas offentligt i riksdagens plenum, skulle riksdagens ställning som beslutsfattare medföra vissa utmaningar med beaktande av grundlagsutskottets tidigare ståndpunkt att riksdagen alltid uttrycker sin ståndpunkt i plenum (GrUB 9/2010 rd, s. 5/I). Riksdagsutskotten ska ha rätt att få information i enlighet med 47 och 97 § i grundlagen.
Enligt den föreslagna paragrafens
1 mom.
ska statsrådets allmänna sammanträde kunna besluta att begränsa mottagandet av ansökningar om internationellt skydd vid en begränsad del av riksgränsen i Finland och i dess omedelbara närhet. Det att mottagandet av ansökningar om internationellt skydd begränsas innebär inte att mottagandet av dessa ansökningar i Finland helt kan avbrytas. En begränsning kan exempelvis innebära undantag på basis av medborgarskap. Statsrådet ska därmed kunna besluta att medborgare i vissa stater inte alls omfattas av begränsningen, exempelvis medborgare i den främmande stat som utövar påtryckningar på Finland. Med riksgränsen i Finland avses, när det gäller landgränsen, sådana punkter i terrängen som staterna kommit överens om och som märkts ut i terrängen och luftrummet ovanför samt jordens innandöme. Riksgränsen är tydligt definierad och kan tydligt observeras i terrängen. Riksgränsen avser i detta sammanhang utöver landgränsen även territorialvattengränsen samt de flygplatser och hamnar som är gränsövergångsställen. Tillsammans bildar dessa Finlands riksgräns, som man behöver passera för att komma in på finskt territorium. Med gränsens omedelbara närhet avses i fråga om landgränsen gränszonen eller högst gränszonens lagstadgade maximala bredd, som är tre kilometer mätt från Finlands riksgräns. Annanstans än vid terränggränsen avser gränsens omedelbara närhet i praktiken riksgränsens eller gränsövergångsställets omedelbara närhet.
Statsrådets beslut ska kunna gälla bara en begränsad del av riksgränsen i Finland och av dess omedelbara närhet. Det ska alltså inte vara möjligt att begränsa mottagandet av ansökningar om internationellt skydd vid alla avsnitt av Finlands riksgräns (landgränsen, flygfälten och hamnarna). Som beskrivs ovan i propositionen har Europadomstolen i sin avgörandepraxis förutsatt att staten garanterar effektiva och faktiska möjligheter till laglig inresa. I sina avgöranden har domstolen ändå inte entydigt tagit ställning till vid hur många gränsövergångsställen staten bör ta emot ansökningar om internationellt skydd eller på vilka avstånd från varandra dessa gränsövergångsställen bör ligga.
Beslutet ska kunna fattas för högst en månad åt gången. Det faktum att beslutet gäller för viss tid framhäver att det är fråga om en exceptionell åtgärd. Under lagens giltighetstid ska det vara möjligt att vid behov fatta flera separata beslut, men vid varje enskilt beslut måste det bedömas om förutsättningarna i paragrafen uppfylls.
Ett beslut om att begränsa mottagandet av ansökningar om internationellt skydd ska kunna fattas om 1) det finns information eller grundad misstanke om att en främmande stat försöker påverka Finland genom att utnyttja inresande, 2) påverkan allvarligt äventyrar Finlands suveränitet eller nationella säkerhet, 3) begränsningen är nödvändig för att trygga Finlands suveränitet eller nationella säkerhet, och 4) inga andra sätt är tillräckliga för att trygga Finlands suveränitet eller nationella säkerhet.
Information om påverkan som en främmande stat riktar mot Finland kan grunda sig på myndigheternas observationer i praktiken eller på information från exempelvis personer som passerat gränsen. Grundad misstanke baserar sig i praktiken på observationer i gränsområdet, på information som olika myndigheter, såsom Gränsbevakningsväsendet, skyddspolisen, Försvarsmakten och centralkriminalpolisen, inhämtat eller fått och på motiverade bedömningar och slutsatser utifrån sådan information. På basis av dessa bör det vara klart att instrumentaliserad inresa redan pågår eller finnas tydliga tecken på att sådan kommer att inledas. När man drar slutsatser i fråga om hotet om och sannolikheten för instrumentalisering bör man som helhet beakta det allmänna säkerhetsläget, tidigare händelser och ovannämnda information, observationer och bedömningar. Beslut om att begränsa mottagandet av ansökningar om internationellt skydd bör kunna fattas också på grundval av en grundad misstanke, eftersom det i synnerhet när påverkan precis har inletts kan vara svårt att leda i bevis att en främmande stat är inblandad. En främmande stat kan i sin påverkan också medvetet anlita eller på annat sätt använda bulvaner, såsom kriminella organisationer och andra som ordnar olaglig inresa, för att på detta sätt försöka dölja sin egen andel i skeendet. Den information och de bedömningar som beslutet grundar sig på ska ändå vara bekräftade på tillräckligt sätt. Påverkan genom att utnyttja inresande och instrumentaliserad inresa avser att det inte är fråga om personer som förflyttar sig spontant och på eget initiativ, utan om personer som har lockats, anvisats, hjälpts eller tvingats att förflytta sig till Finlands riksgräns för att där försöka ta sig in i Finland eller i Schengenområdet.
Suveräniteten är en grundläggande norm inom folkrätten, och en kränkning av den är en folkrättsvidrig gärning som staten bär ansvar för. Principen om statens suveränitet ger staten exklusiv rätt att utöva statliga befogenheter inom sitt territorium. Suveräniteten skyddar också statens territoriella integritet och politiska oavhängighet mot andra staters inblandning. Äventyrandet av suveräniteten kan bedömas med beaktande av om instrumentaliseringen av inresande allvarligt äventyrar exempelvis väsentliga offentliga institutioner och funktioner, om det finns en risk för en allvarlig störning i de yttre förbindelserna eller i den fredliga samexistensen mellan folken eller om det föreligger ett hot mot militära intressen. När en främmande stat ingriper i en annan suverän stats angelägenheter och försöker påverka dess interna angelägenheter genom otillbörliga påtryckningar är det fråga om en kränkning av suveräniteten. Den främmande staten strävar då efter att begränsa Finlands rätt att självständigt fatta beslut som gäller landets territorium och efter att orsaka oordning, instabilitet och stora kostnader i Finland.
Frågan huruvida instrumentaliserad inresa allvarligt äventyrar Finlands suveränitet ska bedömas från fall till fall. Det centrala är att bedöma om den påverkan som en främmande stat riktar mot Finland äventyrar suveräniteten. Vid bedömningen av allvarlighetsgraden bör de ovan beskrivna potentiella eller redan realiserade konsekvenserna för det finländska samhället beaktas. Det ska inte vara en förutsättning att de personer som används för påverkan äventyrar Finlands suveränitet.
Staterna har en rätt omfattande prövningsmarginal i fråga om hurdan verksamhet de anser utgöra ett hot mot den nationella säkerheten (RP 198/2017 rd). Med verksamhet som allvarligt hotar den nationella säkerheten avses verksamhet som hotar den demokratiska stats- och samhällsordningen, grundläggande samhällsfunktioner, ett stort antal människors liv eller hälsa eller internationell fred och säkerhet. Även allvarliga oroligheter i en stat som är central med tanke på Finlands säkerhet eller ett allvarligt äventyrande av gränssäkerheten kan utgöra ett allvarligt hot mot den nationella säkerheten. Uttrycket ”nationell säkerhet” betyder att den hotfulla verksamheten inte i första hand riktar sig mot en viss individ utan mer allmänt mot samhället och den mänskliga gemenskapen (RP 198/2017 rd).
I Finland har äventyrande av den nationella säkerheten ansetts avse till exempel verksamhet som hotar människors liv eller hälsa eller samhällets vitala funktioner, utländsk underrättelseverksamhet eller en främmande stats verksamhet som kan skada Finlands internationella relationer, ekonomiska intressen eller andra viktiga intressen (RP 98/2020 rd).
Den nationella säkerheten omfattar också skyddet för internationella relationer, garanterandet av allmän ordning och säkerhet, befolkningsskydd, statens säkerhet och försvarets intressen (RP 76/2011 rd). Till den nationella säkerheten hör dessutom statens suveränitet, statens ledning och internationella verksamhet, försvarsförmågan, den inre säkerheten, en fungerande ekonomi och infrastruktur samt befolkningens utkomstskydd och handlingsförmåga. Hot mot ovannämnda intressen kan anses äventyra den nationella säkerheten (se betänkandet av arbetsgruppen för en informationsanskaffningslag om riktlinjer för en finsk underrättelselagstiftning 2015). En ytterligare faktor som bör tas i beaktande när det gäller den nationella säkerheten och den inre säkerheten är försörjningsberedskapen.
I Säkerhetsstrategin för samhället (2017) anges bland annat den inre säkerheten som en av samhällets vitala funktioner. Upprätthållandet av den inre säkerheten omfattar bland annat upprätthållande av den allmänna ordningen och säkerheten samt säkerställande av gränssäkerheten. Genom upprätthållandet av gränssäkerheten förhindras överträdelser av bestämmelserna om passerande av rikets gränser och de hot som den gränsöverskridande persontrafiken medför för den allmänna ordningen och säkerheten, bekämpas gränsöverskridande brottslighet samt säkerställs att gränstrafiken löper smidigt och tryggt. Samtidigt övervakas och tryggas Finlands territoriella integritet.
Hybridpåverkan kan se ut på många olika sätt. Det kan till exempel handla om politisk och ekonomisk påverkan samt informations- och cyberpåverkan. Hybridpåverkan kan också utnyttja migration. Hybridpåverkan som utnyttjar migration anses inte förutsätta ett stort antal inresande (RP 63/2022 rd).
Det bör emellertid i varje enskild situation bedömas om påverkan allvarligt äventyrar den nationella säkerheten på det sätt som avses i paragrafen. Vid bedömningen av allvarlighetsgraden bör de ovan beskrivna potentiella eller redan realiserade konsekvenserna för det finländska samhället beaktas. Det centrala är att bedöma om den påverkan som en främmande stat riktar mot Finland äventyrar den nationella säkerheten. Det är inte en förutsättning att de personer som används för påverkan äventyrar Finlands nationella säkerhet.
Med tanke på den nationella säkerheten är det dessutom viktigt att de högsta statsorganen och andra organ med offentlig makt liksom även exempelvis de som sörjer för de grundläggande samhällsfunktionerna kan sköta sina uppgifter utan yttre störningar. Som det konstateras ovan har staten rätt att besluta om utlänningars inresa. Också sådan yttre verksamhet som syftar till eller gör det möjligt att störa det demokratiska samhället och dess institutioner eller lamslå deras verksamhet kan således allvarligt äventyra den nationella säkerheten. På det sätt som beskrivs ovan äventyrar sådan verksamhet även Finlands suveränitet.
Som det konstateras i avsnitt 2.1 kan en främmande stat försöka destabilisera det finländska samhället genom att belasta myndigheterna, öka polariseringen i samhället, skapa misstro i samhället och eventuellt verka för att landet infiltreras av personer med koppling till extremism, personer med militär bakgrund och brottslingar. Konsekvenserna kan vara omedelbara eller påverka samhället långsamt och på lång sikt. Påverkan kan basera sig på försök att under en kort tid instrumentalisera hundratals personer som försöker ta sig in i landet i stora grupper eller alternativt ett mindre antal personer som ändå överskrider vad myndigheterna är dimensionerade att kunna hantera. En märkbar dimension av instrumentaliserad inresa är, som konstateras i avsnitt 2.2, en överbelastning av asylsystemet och fördröjning av registreringar, försök att bryta sammanhållningen i samhället och infiltration på finskt territorium av personer som kan användas för en främmande stats räkning eller för andra syften. Det görs försök att försvåra de finländska myndigheternas verksamhet och skapa oordning i samhället. Verksamheten binder en avsevärd mängd av myndigheternas resurser.
Vid bedömningen är det av särskild betydelse om antalet personer som kommit till eller försöker komma till Finland avviker från det normala inom ett visst område eller under en viss tidsperiod. Det är inte fråga om på förhand fastställda antal, och bedömningen ska inte göras med tanke på det finländska asylsystemets bärkraft. Ett beslut om begränsning av mottagande av ansökningar om internationellt skydd förutsätter inte heller att någon redan har anlänt till Finland. Det ska räcka att det finns information eller grundad misstanke om att det på andra sidan Finlands riksgräns finns personer som är avsedda att användas för att utöva påtryckning mot Finland. Det centrala är att visa att situationen allvarligt äventyrar Finlands suveränitet eller nationella säkerhet.
Vid bedömningen av om det är nödvändigt att begränsa mottagandet av ansökningar om internationellt skydd för att trygga Finlands suveränitet eller nationella säkerhet är det viktigt att visa att begränsningen sannolikt är ett verkningsfullt sätt att lösa den aktuella situationen. Dessutom ska det visas eller med fog bedömas att det med beaktande av proportionaliteten inte finns några andra sätt som är tillräckliga för att lösa situationen. Detta innebär ändå inte att det först måste ha prövats i praktiken om det finns andra lämpliga sätt, utan det ska räcka med en motiverad bedömning av att andra sätt är otillräckliga. Innan ett beslut fattas ska det också göras en noggrann bedömning av beslutets konsekvenser för tillgodoseendet av de grundläggande och mänskliga rättigheterna.
Om statsrådet har fattat ett beslut om begränsning av mottagandet av ansökningar om internationellt skydd, ska det inom samma område inte nödvändigtvis behöva fattas ett separat beslut enligt 16 § i gränsbevakningslagen om koncentrering av ansökan om internationellt skydd. De föreslagna bestämmelserna motsvarar i praktiken till övriga delar det beslut som avses i gränsbevakningslagen, men möjliggör dessutom på det sätt som beskrivs nedan att en person som ansöker om internationellt skydd hindras från att resa in i landet och avlägsnas ur landet. De föreslagna bestämmelserna hindrar dock inte att det vid behov fattas ett beslut enligt 16 § i gränsbevakningslagen om koncentrering av ansökan om internationellt skydd som gäller samma område. Ett sådant beslut kan också behövas någon annanstans vid riksgränsen i Finland än det område där statsrådets beslut enligt den föreslagna lagen tillämpas.
Samtidigt med statsrådets beslut enligt de föreslagna bestämmelserna kan, om förutsättningarna uppfylls, också andra befogenheter enligt 16 § i gränsbevakningslagen utövas, det vill säga tillfällig stängning av ett eller flera gränsövergångsställen och begränsning av gränsövergångstrafiken. Syftet med de föreslagna bestämmelserna är dock att möjliggöra att gränsövergångsställena vid behov kan hållas öppna för övrig trafik. Detta bidrar till att tillgodose andra grundläggande och mänskliga rättigheter, såsom rörelsefriheten, rätten till respekt för familjelivet, minoriteters rättigheter, rätten till arbete, egendomsskyddet och näringsfriheten.
Som det konstateras ovan förutsätter en begränsning av mottagandet av ansökningar om internationellt skydd på de grunder som avses i paragrafen inte att personer som används för påverkan redan har kommit till Finland. Ett beslut kan också fattas proaktivt, om det är nödvändigt för att trygga Finlands suveränitet eller nationella säkerhet. Motsvarande möjlighet att agera med framförhållning gäller också beslut enligt 16 § i gränsbevakningslagen om stängning av gränsövergångsställen, begränsning av gränsövergångstrafiken och koncentrering av ansökan om internationellt skydd (RP 94/2022 rd).
Paragrafens föreslagna
2 mom.
innehåller en informativ bestämmelse enligt vilken ett beslut som statsrådets allmänna sammanträde har fattat i enlighet med 1 mom. inte begränsar mottagandet av ansökningar om internationellt skydd någon annanstans än på det område som beslutet avser. Bestämmelsen understryker utgångspunkten i 1 mom., att mottagandet av ansökningar om internationellt skydd kan begränsas endast vid en begränsad del av riksgränsen i Finland eller dess närhet. En begränsning av mottagandet av ansökningar om internationellt skydd påverkar heller inte vad som i 95 § i utlänningslagen föreskrivs om till vilka myndigheter ansökan om internationellt skydd kan lämnas in annanstans än vid riksgränsen i Finland.
Enligt det föreslagna
3 mom.
får mottagandet av ansökningar om internationellt skydd inte begränsas i större omfattning eller under längre tid än vad som är nödvändigt för att förhindra att Finlands suveränitet eller nationella säkerhet allvarligt äventyras.
Som det beskrivs ovan har Europadomstolen i sin rättspraxis konstaterat att skyldigheterna enligt Europakonventionen förutsätter att staterna garanterar de inresande effektiva och faktiska möjligheter att få tillgång till förfaranden för laglig inresa. Staten har rätt att begränsa utlänningars inresa till lagliga gränsövergångsställen och förhindra olagliga gränsövergångar, förutsatt att sådana effektiva och faktiska möjligheter att få tillgång till dessa förfaranden tryggas. I enlighet med vad som anförts ovan följer det också av EU:s förfarandedirektiv att det, för att säkerställa att det verkligen är faktiskt möjligt att få tillgång till asylförfarandet, bör garanteras att ett tillräckligt antal ställen för registrering av ansökan, inbegripet gränsövergångsställen, utses och hålls öppna för detta ändamål och att de sökande får information om det närmaste ställe där de kan lämna in sin ansökan. Vid bedömningen av beslutets omfattning bör det geografiska läget för det eller de gränsövergångsställen som är öppna för ansökan om internationellt skydd beaktas.
Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter (FRA) har i sin rapport om de yttre landgränserna fäst uppmärksamhet vid att gränsövergångsställena ska ligga på ett skäligt avstånd från varandra för att gränsarrangemangen ska respektera EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, FN:s flyktingkonvention och andra folkrättsliga skyldigheter i anslutning till internationellt skydd (Migration: Fundamental rights issues at land borders (2020)). När det gäller landgränsen mellan Finland och Ryssland bör det dock beaktas att bestämmelser om gränsövergångsställena finns i överenskommelsen om gränsövergångsställen mellan länderna (överenskommelse mellan Republiken Finlands regering och Ryska Federationens regering om övergångsställen vid riksgränsen mellan Finland och Ryssland, FördrS 66/1994).
De föreslagna bestämmelserna gör det möjligt att kortvarigt begränsa mottagandet av ansökningar om internationellt skydd inom ett visst område, till exempel vid gränsen mellan Finland och Ryssland. Bestämmelserna innebär inte att Finland helt avbryter mottagandet av ansökningar om internationellt skydd. I samband med beslutsfattandet bör det bedömas vilket innehåll i beslutet som är nödvändigt och proportionerligt i den aktuella situationen. Statsrådets allmänna sammanträde ska vara skyldigt att regelbundet i samarbete med myndigheterna bedöma beslutets innehåll och omfattning utifrån hur läget utvecklas. Beslutet ska upphävas eller ändras, om beslutet inte längre är nödvändigt för det syfte som anges i 1 mom.
Inrikesministeriet ska i tillräcklig omfattning informera om statsrådets allmänna sammanträdes beslut om begränsning av mottagandet av ansökningar om internationellt skydd. Avsikten är att både den som utövar påtryckningar på Finland och de personer som används för påverkan informeras om beslutets innehåll så att man kan förhindra att dessa personer tar sig mot gränsen till Finland.
4 §.Förhindrande av inresa samt avlägsnande ur landet.
I paragrafen föreskrivs det om de åtgärder som de behöriga myndigheterna ska vidta i en situation där statsrådet har fattat ett beslut som avses i 3 § 1 mom. Utgångspunkten är att Gränsbevakningsväsendet med stöd från andra myndigheter ska svara för verkställigheten av ett sådant beslut.
I regel ska de inresande som används för påverkan i det område som statsrådets beslut avser hindras från att resa in i landet. Bestämmelser om detta finns i det föreslagna
1 mom.
Det att en person hindras från att resa in i landet avser att personen hindras från att komma in på finskt territorium och från att omfattas av Finlands jurisdiktion. Det kan handla om en person som försöker komma till Finland via terränggränsen eller via ett gränsövergångsställe som är öppet eller ett som är stängt. Enligt 6 § i gränsbevakningslagen ska Gränsbevakningsväsendets uppgifter utföras sakligt och opartiskt samt med främjande av likabehandling och försonlighet. Gränsbevakningsväsendet ska i första hand genom råd, uppmaningar och befallningar sträva efter att upprätthålla gränssäkerheten. En gränsbevakningsman ska således i den mån det är möjligt upplysa de personer på andra sidan riksgränsen som försöker komma in i landet om att det inte är tillåtet att komma till Finland vid platsen i fråga samt råda, uppmana eller befalla dem att använda lagliga rutter. För att förhindra inresa används i första hand fysiska hinder, såsom stängsel och tyngre hinder, samt uppmaningar, förbud och befallningar som uttrycks exempelvis genom märken, på skyltar och muntligen. Fordons inresa kan även förhindras exempelvis med hjälp av en avspärrning bildad av fordon. Personer kan hindras från att resa in i landet genom att gränsbevakningsmän bildar ett fysiskt hinder vid riksgränsen. Eftersom en person som hindras från att resa in i landet på det sätt som beskrivs ovan inte har kommit in på finskt territorium och inom Finlands jurisdiktion, är det inte fråga om nekad inresa enligt artikel 14 i kodexen om Schengengränserna.
Om en person som används för påverkan har kommit in på finskt territorium trots åtgärder för att förhindra detta, ska personen enligt det föreslagna
2 mom.
utan dröjsmål avlägsnas ur landet och hänvisas till en plats där ansökningar om internationellt skydd tas emot. Också avlägsnande ur landet ska i första hand verkställas genom råd, uppmaningar och befallningar, men det ska vid behov kunna effektiveras med maktmedel. I praktiken ska personen avlägsnas ur landet på en lämplig plats vid riksgränsen där personen kan avlägsnas på behörigt sätt. I propositionen föreslås inga ändringar i bestämmelserna om gränsbevakningsmäns användning av eller beredskap för användning av maktmedel, och inte heller i bestämmelserna om nödvärn.
Med stöd av 32 § i gränsbevakningslagen har en gränsbevakningsman för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet vid ett gränsövergångsställe bland annat rätt att förbjuda eller begränsa trafiken, befalla en folksamling att skingra sig eller flytta på sig, skingra en folksamling med maktmedel samt gripa eller avlägsna en person från platsen. Vidare får en gränsbevakningsman med stöd av 35 § i gränsbevakningslagen i tjänsteuppdrag använda maktmedel för att bryta ner motstånd, avlägsna en person från en plats, gripa en person, förhindra att någon som berövats sin frihet flyr, avlägsna ett hinder eller avvärja ett överhängande brott eller någon annan farlig gärning eller händelse. Maktmedel enligt 35 § i gränsbevakningslagen får användas i gränsbevakningsmäns alla tjänsteuppdrag, såväl vid gränsövergångsställen som utanför dem, till exempel i gränszonen. Maktmedlen ska vara behövliga och försvarliga. Frågan huruvida gränsbevakningsmannens maktmedel är försvarliga ska bedömas med hänsyn till hur viktigt och brådskande tjänsteuppdraget är, hur farligt motståndet är, vilka resurser som står till förfogande samt övriga omständigheter som inverkar på helhetsbedömningen av situationen. Om det är nödvändigt att använda maktmedel ska de endast användas i en sådan omfattning och så länge som det nödvändigtvis krävs för utförandet av det lagstadgade tjänsteuppdraget (principen om lindrigaste medel).
I enlighet med proportionalitetsprincipen enligt 7 § i gränsbevakningslagen ska åtgärderna även allmänt sett kunna försvaras i förhållande till hur viktigt, farligt och brådskande uppdraget är, det mål som eftersträvas samt uppträdande, ålder, hälsa och andra motsvarande omständigheter som gäller den person som är föremål för åtgärden och övriga omständigheter som inverkar på helhetsbedömningen av situationen. Enligt principen om minsta olägenhet i 7 a § får man inte ingripa i någons rättigheter i större utsträckning och får ingen orsakas större skada eller olägenhet än vad som är nödvändigt för att utföra uppdraget. Enligt 11 § ska en gränsbevakningsman respektera de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna, och när han eller hon utövar sina befogenheter välja det motiverbara alternativ som bäst tillgodoser dessa rättigheter.
Enligt det föreslagna
3 mom.
ska en person som avlägsnas ur landet skriftligen underrättas om grunderna för åtgärden och om var personen kan ansöka om internationellt skydd. Detta innebär faktisk förvaltningsverksamhet, i samband med vilken det inte fattas något separat förvaltningsbeslut. Därför ska det heller inte gå att söka ändring. Det är exempelvis inte fråga om sådant avlägsnande som avses i artikel 8 i återvändandedirektivet. I det föreslagna momentet finns en uttrycklig bestämmelse om att avlägsnande ur landet inte får överklagas genom besvär. Personen ska ändå ha möjlighet att anföra klagan över åtgärden i enlighet med förvaltningslagen och därigenom föra ärendet, och särskilt frågan om myndigheten förfarit på ett lagenligt och behörigt sätt, till den myndighet som övervakar verksamheten för närmare behandling i efterhand. För att de åtgärder som vidtagits med stöd av den föreslagna lagen ska dokumenteras i tillräckligt omfattning behöver en gränsbevakningsman i regel göra en anteckning om händelsen i Gränsbevakningsväsendets informationssystem i enlighet med den gällande lagstiftningen om behandling av personuppgifter. Dessa anteckningar är till nytta när en situation utreds i efterhand, och de stärker rättsskyddet både för den som försökt komma in i landet och för den gränsbevakningsman som utfört åtgärden. I varje enskilt fall ska det vara möjligt att närmare avgöra hur noggranna anteckningar som görs, så att man kan garantera inte bara rättsskyddsaspekterna, utan också effektiviteten i verksamheten.
Om en person som kommit in i landet inte för myndigheten uttrycker sin önskan att ansöka om internationellt skydd i Finland, ska den föreslagna lagen inte tillämpas på behandlingen av personens ärende. Personens inresa behandlas då i sedvanligt förfarande i enlighet med kodexen om Schengengränserna och utlänningslagen. Om en person som anlänt till finskt territorium inte uppfyller de föreskrivna inresevillkoren, ska personen nekas inresa genom ett beslut i enlighet med artikel 14 i kodexen om Schengengränserna, och personen tillåts då inte resa in i Finland. Inresevillkoren kontrolleras på en ändamålsenlig plats genast efter att personen passerat gränsen.
5 §.Undantag.
I paragrafen föreskrivs det om undantag från huvudregeln i 4 § att inresande som används för påverkan hindras från att resa in i landet och att personer som kommit in i landet avlägsnas ur landet. Syftet med undantagen är att i begränsad utsträckning göra det möjligt att lämna in ansökningar om internationellt skydd i fall där det behövs för fullgörandet av sådana förpliktelser i fråga om grundläggande och mänskliga rättigheter som är bindande för Finland. Undantagen gäller situationer där en person har uttryckt sin önskan att ansöka om internationellt skydd i Finland. I fråga om personer som kommit till landet i något annat syfte behandlas ärendet på det sätt som beskrivs närmare i samband med 4 §.
Enligt det föreslagna
1 mom.
tas en ansökan om internationellt skydd för det första emot, om det enligt en gränsbevakningsmans bedömning i ett enskilt fall är nödvändigt för att trygga rättigheterna för ett barn, en person med funktionsnedsättning eller en annan särskilt utsatt person. Om det är fråga om ett barn, är i enlighet med artikel 3 i konventionen om barnets rättigheter i synnerhet barnets bästa och omständigheter som hänför sig till barnets utveckling och hälsa av betydelse vid bedömningen. När det gäller personer med funktionsnedsättning och andra särskilt utsatta personer ska det vid bedömningen beaktas om ett avlägsnande ur landet skulle medföra en omedelbar fara för personens liv eller hälsa. Grundlagsutskottet betonade vid behandlingen av koncentreringen av ansökan om internationellt skydd enligt 16 § i gränsbevakningslagen att det i statsrådets beslutsfattande är skäl att fästa uppmärksamhet vid koncentreringens konsekvenser i förhållande till särskilt utsatta grupper, såsom barn och personer med funktionsnedsättning som asylsökande (GrUU 37/2022 rd, stycke 27).
I en situation där en ansökan från ett barn, en person med funktionsnedsättning eller en annan särskilt utsatt person tas emot ska man också bedöma behovet av att ta emot ansökningar om internationellt skydd från deras medföljande familjemedlemmar samt från en eventuell assistent till en person med funktionsnedsättning. Vid prövningen av om familjemedlemmars ansökningar ska tas emot ska barnets bästa beaktas. När det handlar om familjemedlemmar kan en bedömning som utgår från barnets bästa i praktiken gälla exempelvis huruvida ansökan från barnets föräldrar ska tas emot i det aktuella fallet. Avsikten är inte att bedöma familjebanden i större utsträckning än vad som är nödvändigt med tanke på barnets bästa. Därigenom strävar man efter att trygga skyddet för familjelivet och rättigheterna för barn och för personer med funktionsnedsättning.
Gränsbevakningsmännen ska sträva efter att identifiera barn, personer med funktionsnedsättning och särskilt utsatta personer. I situationer som avses i den föreslagna lagen ska dessa personer i första hand identifieras genom en bedömning av deras fysiska egenskaper, men också utifrån eventuella identitetshandlingar eller annan tillförlitlig dokumentation och genom samtal vid interaktion. Vid identifiering av en särskilt utsatt person är personens ålder samt personens fysiska och psykiska tillstånd av betydelse. Vid bedömningen är det, som beskrivs ovan, centralt huruvida ett avlägsnande ur landet skulle medföra en omedelbar fara för personens liv eller hälsa. Till denna del ska det också beaktas vilka möjligheter de finska myndigheterna har att undanröja denna risk innan personen avlägsnas ur landet, till exempel genom medicinska åtgärder eller på något annat sätt.
För det andra ska en ansökan om internationellt skydd tas emot, om personen har anfört eller det har framkommit omständigheter på basis av vilka det enligt en gränsbevakningsmans bedömning är uppenbart att personen löper en verklig risk att bli utsatt för dödsstraff, tortyr eller annan behandling som kränker människovärdet i första hand i den stat från vilken personen har anlänt till Finland. Vid bedömningen ska särskilt beaktas handlingar och elektroniskt material som personen visar upp, såsom uppgifter i en mobiltelefon eller annan terminalutrustning som personen har med sig. Vid bedömningen granskas dessutom yttre omständigheter som kan observeras hos personen samt aktuella uppgifter ur olika källor som gäller hur säker den bedömda staten är för en person som avlägsnas ur landet. I samband med beredningen av statsrådets beslut ska det alltid kontrolleras att landinformationen är uppdaterad.
Den som gör bedömningen är i praktiken en gränsbevakningsman som har fått tillräcklig utbildning och tillräckliga anvisningar i frågan. Den summariska bedömningen ska basera sig på tillräcklig interaktion, där den som försöker ta sig in i landet har en faktisk möjlighet att föra fram omständigheter som är av betydelse för bedömningen. Bedömningen i varje enskilt fall ska alltid göras utan dröjsmål. Den som försöker ta sig in i landet ska själv kunna anföra omständigheter som hänför sig till personens situation, såsom trovärdig skriftlig bevisning eller annan bevisning. I situationen kan det också på andra sätt framkomma trovärdiga omständigheter som tyder på att det förekommer sådan behandling som nämns i bestämmelsen. I situationen kan man till exempel omedelbart observera våld eller behandling som kränker människovärdet eller bevis som baserar sig på någon annan källa.
I bedömningen ska situationen granskas i första hand med beaktande av det land från vilket personen försöker komma till Finland. Bedömningen ska gälla huruvida personen löper en konkret risk att bli utsatt för den behandling som nämns i bestämmelsen i landet i fråga. Här beaktas i synnerhet ett lagenligt inresetillstånd för landet i fråga som beviljats personen, såsom uppehållstillstånd eller visum. Även sådant våld eller sådan behandling som kränker människovärdet som omedelbart observeras vid gränsen samt omständigheter som baserar sig på någon annan källa är av betydelse. Vid interaktion ska den som försöker ta sig in i landet ha möjlighet att för myndigheten anföra omständigheter som visar varför landet i fråga inte är tryggt för personen.
En gränsbevakningsman ska utifrån de anförda omständigheterna göra en motiverad bedömning av huruvida den som försöker ta sig in i landet löper en verklig risk att bli utsatt för dödsstraff, tortyr eller någon annan motsvarande behandling som kränker människovärdet om personen avlägsnas ur landet. Bedömningen av situationen för dem som kommit in i landet ska alltid göras utan dröjsmål, men individuellt. Bedömningen ska genomföras på ett sätt som behövs för att trygga personens rättigheter, för att trygga gränssäkerheten eller den nationella säkerheten eller med hänvisning till andra omständigheter. Andra omständigheter avser exempelvis situationer där det med tanke på organiseringen av Gränsbevakningsväsendets operativa verksamhet är ändamålsenligt att flytta personen. Gränsbevakningsmannen ska försäkra sig om att personen blir tillräckligt förstådd. Om gränsbevakningsmannen och den som anlänt till landet inte har ett gemensamt språk, ska gränsbevakningsmannen se till att personen blir förstådd på något annat sätt, till exempel genom telefontolkning eller översättning. På detta sätt främjas likabehandling och tryggas rätten för den som redan anlänt till landet att bli hörd.
Även om det i en situation som avses i lagen är fråga om en mycket summarisk bedömning, strävar man genom bedömningen efter att säkerställa att förbudet mot att sända tillbaka utlänningar iakttas i fråga om personer som löper en verklig risk att bli utsatta för dödsstraff, tortyr eller annan behandling som kränker människovärdet till följd av att de avlägsnas ur landet. Dessutom tryggas rättigheterna för barn, personer med funktionsnedsättning och andra särskilt utsatta personer. Den ovan beskrivna bedömningen från fall till fall kan i en sådan situation med instrumentaliserad inresa som avses i propositionen anses vara skälig, objektiv och individuell och således uppfylla förutsättningarna för en ändamålsenlig bedömning för de personer som anlänt till landet.
Personer i fråga om vilka det inte framkommer några sådana grunder för mottagande av en ansökan om internationellt skydd som anges i paragrafen ska utan dröjsmål avlägsnas ur landet i enlighet med 4 §. De personer vars ansökan om internationellt skydd tas emot ska hänvisas eller vid behov transporteras till rätt plats för registrering av asylansökningar. Prövningen av asylansökningar fortsätter då i enlighet med utlänningslagens bestämmelser om asylutredning, och sökanden får de mottagningstjänster enligt mottagningslagen som sökanden har rätt till i egenskap av asylsökande.
6 §. Exceptionella situationer.
I paragrafen föreslås bestämmelser om befogenheter i situationer där det förekommer försök att tränga in i Finland med hjälp av våld eller med utnyttjande av stora antal personer. Genom bestämmelserna bereder man sig på att situationen kan förvärras på det sätt som beskrivs närmare i avsnitt 2.3. Staten har rätt och även skyldighet att upprätthålla allmän ordning och säkerhet vid sina gränser och gränsövergångsställen. Vid gränsen måste alla våldshandlingar undvikas till varje pris, inte bara för att skydda statens territoriella integritet och säkerhet utan även för att garantera tryggheten och säkerheten för dem som passerar gränsen lagligen. Om myndigheterna ställs inför våldshandlingar vid gränserna, har de ändå möjlighet att vidta nödvändiga åtgärder för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Enligt den föreslagna paragrafen kan inträngande i landet förhindras omedelbart vid riksgränsen utan att det görs en i 5 § avsedd bedömning i fallet, om det är nödvändigt för att trygga människors liv och hälsa och om förfarandet som helhet bedömt kan anses vara försvarbart.
Med våld avses både våldshandlingar som riktas mot människor och sådana som riktas mot egendom. Det kan således också vara fråga om att personer som försöker ta sig in i landet skadar till exempel hinderanordningar. Tillämpningen av bestämmelserna förutsätter inte att det finns ett visst antal personer som försöker ta sig in i landet, utan det väsentliga är att personerna utnyttjar sitt stora antal och på så sätt försöker försvåra myndigheternas verksamhet. Inträngande i landet ska kunna förhindras omedelbart vid riksgränsen, där det är nödvändigt för att trygga liv eller hälsa antingen för dem som vistas i Finland eller för de inresande själva. Myndigheterna ska ha möjlighet att använda alla medel enligt gällande lagstiftning för att förhindra inträngande i landet. Gränsbevakningsväsendets befogenheter och möjligheter att använda maktmedel beskrivs närmare i motiveringen till den föreslagna 4 §. Förfarandet ska som helhet bedömt vara försvarbar i den aktuella situationen. Som det beskrivs i motiveringen till 4 § ska myndigheten iaktta proportionalitetsprincipen och principen om minsta olägenhet och bland de tillgängliga alternativen välja det alternativ som bäst främjar tillgodoseendet av de grundläggande och mänskliga rättigheterna.
Det ska vara möjligt att förhindra inträngande i landet utan att det görs en sådan bedömning i fallet som avses i den föreslagna 5 §. När personer försöker ta sig in i landet genom att använda våld eller utnyttja sitt stora antal behöver man således inte utgå från att alla dessa personer har för avsikt att ansöka om internationellt skydd i Finland. Man behöver inte utgå från detta även om omständigheterna i situationen, de händelser som föregått situationen eller underrättelseinformation tyder på att det kan vara möjligt. Det väsentliga i en sådan situation är tryggandet av Finlands territoriella integritet, av den nationella säkerheten, av den allmänna ordningen och av människors liv och hälsa samt av att utlänningars inresa till Finland sker kontrollerat. Det centrala är på det sätt som beskrivs ovan att myndigheternas åtgärder som helhet bedömda är försvarbara.
7 §.Ikraftträdande.
I paragrafen föreskrivs det om lagens ikraftträdande och giltighetstid. Lagen avses vara temporär och gälla i ett år från ikraftträdandet.